Sin entrar en los detalles de su evolución histórica, puede decirse que, hasta 1988, la PAC tuvo una orientación estrictamente sectorial, dirigida a los agricultores y las empresas agrícolas, y compuesta de dos tipos de medidas: sostén de los precios e intervención en los mercados de productos agrícolas, y transformación de las estructuras agrarias.
Las medidas de sostén de precios e intervención de mercados son las más conocidas. Datan del inicio de la PAC en 1962 y han sido dominantes, aunque su importancia tiende a declinar y sus características a mudar en la dirección de desvincular las ayudas del funcionamiento del sistema de precios. Su aplicación ha suscitado una fuerte oposición de los países exportadores de productos agrícolas. Su origen obedece a la intención de la UE de i) establecer un mercado único agrario en la región, y ii) asegurar a los agricultores ingresos semejantes a los de los trabajadores de otros sectores[7]. Estas políticas se financian a través del componente de “Garantía” del llamado Fondo Europeo de Orientación y Garantía (FEOGA-G) y constituyen lo que en el lenguaje comunitario se denomina actualmente primer pilar de la PAC.
Las medidas de transformación de las estructuras agrarias, cuyos beneficiarios son los agricultores y las empresas agrarias, apuntan a la modernización técnica, social y ambiental de los procesos de producción agrícolas y pecuarios. Se trata de un conjunto amplio de medidas sectoriales introducidas a comienzos de los años setenta a raíz del Plan Mansholt, y revisadas posteriormente en varias ocasiones[8].
En 1988, después de algunas intervenciones en zonas geográficas determinadas (básicamente los Programas integrados mediterráneos en regiones deprimidas de Italia, Francia y Grecia) y de haber madurado la convicción de que las políticas agrícolas eran insuficientes para desarrollar sosteniblemente el medio rural, se introdujeron nuevas medidas con lógica territorial y multisectorial que favorecen a la población rural en su conjunto y no sólo a los agricultores. Así mismo, se reconoce la diferenciación existente en el espacio rural y por lo tanto la necesidad de diseñar políticas y programas específicos para cada zona, con la participación de sus agentes económicos y sociales, y aprovechando las sinergias generadas por la interacción de actividades de variada naturaleza. Acompañadas de un documento que define la filosofía y orientación del desarrollo rural en Europa[9], las nuevas medidas incluyen incentivos y subvenciones para la renovación y el desarrollo de los pueblos rurales, la protección y conservación del patrimonio rural, el fomento del turismo y las artesanías rurales, la comercialización de productos agrícolas de calidad, los servicios básicos para la economía y la población rurales, y la diversificación de actividades en el ámbito rural.
Las medidas con lógica territorial, junto a las de transformación agraria antes mencionadas, han pasado a formar la nueva política de desarrollo rural europea y constituyen el llamado segundo pilar de la PAC. Este pilar se financia con el componente “Orientación” del Fondo Europeo de Orientación y Garantía (FEOGA-O) y una parte pequeña del componente “Garantía” de ese mismo Fondo (FEOGA-G). Los recursos utilizados para el segundo pilar son minoritarios en comparación con los del primer pilar, pero la tendencia es a que su proporción aumente en el futuro[10]. Todas las ayudas concedidas bajo este segundo pilar se consideran medidas de desarrollo rural en el lenguaje comunitario, si bien la mayor parte del financiamiento se destina todavía a la reestructuración agraria y tiene por lo tanto una orientación sectorial. Las medidas del segundo pilar están reglamentadas por un instrumento único: el Reglamento de Desarrollo Rural de la UE (Reglamento 1257/1999).
El FEOGA-O y la parte del FEOGA-G que financia el segundo pilar de la PAC forman parte de los fondos estructurales de la Unión Europea, lo mismo que el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE)[11]. El FEDER y el FSE, que tienen sus propios reglamentos, financian también intervenciones no agrícolas en regiones rurales atrasadas y zonas deprimidas.
Los fondos estructurales son el instrumento con el que la Unión persigue uno de sus principios básicos: la cohesión económica y social de sus territorios, entendida como la reducción de disparidades en el grado de desarrollo de los mismos y del atraso de las regiones menos favorecidas. Esto se aplica tanto a grandes regiones político-administrativas con ingresos per cápita inferiores al 75 por ciento de la media de la Unión (llamadas “regiones Objetivo 1” en el lenguaje comunitario, por ejemplo, Galicia, Andalucía, Calabria), como a zonas rurales o urbanas particulares con problemas estructurales en regiones con ingresos superiores al 75 por ciento (llamadas “áreas Objetivo 2”). Los fondos se utilizan para financiar una gran variedad de inversiones en infraestructura y desarrollo urbano, rural, social y regional en esos territorios desfavorecidos, y constituyen una considerable transferencia de recursos de los países más ricos a los más pobres de la Unión con miras a la cohesión territorial.
Adiferencia de lo que sucede con el primer pilar de la PAC, en el que el Consejo de la UE toma casi la totalidad de las decisiones, que son vinculantes para todos los países, la utilización de los fondos estructurales se rige por el principio de subsidiariedad: las decisiones sobre la utilización de los fondos se toman descentralizadamente al nivel más oportuno según cada caso y país[12]. Existen, sin embargo, algunas normas generales que guían la utilización de los fondos: concentración, partenariado, programación, adicionalidad, y seguimiento-evaluación. Estas normas y requisitos constituyen una especie de “reglas del juego” de los fondos estructurales, que han sido descritas así: “realización de diagnósticos completos de la economía de cada región y de sus problemas específicos; elaboración de un programa plurianual coordinado e integrado de medidas y acciones diseñado ad hoc para resolverlos; consulta de los principales actores económicos y sociales; instauración de una relación de colaboración entre los distintos niveles institucionales que participan en la formulación y la financiación de los programas (la Unión Europea, el Estado nacional, la Región); y evaluación independiente de los resultados obtenidos”[13].
La norma de concentración significa que los fondos estructurales deben focalizarse hacia objetivos, temas y población beneficiaria cada vez más reducidos. En la actualidad los Objetivos son tres: 1. Desarrollo de regiones atrasadas (por debajo del 75% del PIB por habitante comunitario); 2. Reestructuración de zonas rurales y urbanas particulares con problemas estructurales de desarrollo en regiones que no son atrasadas; y 3. Desarrollo de los recursos humanos (para combatir el desempleo de largo plazo, facilitar la integración de los jóvenes en los mercados de trabajo y permitir la adaptación de los trabajadores al cambio industrial). Por su parte, la norma de partenariado consagra el principio de participación de los actores públicos y privados interesados, pertenecientes a los distintos niveles, en las fases de preparación y aplicación de los programas. La norma de la programación consagra el principio de que las acciones del segundo pilar, no obstante se basen en las demandas de los beneficiarios potenciales y se diseñen y ejecuten descentralizadamente, deben integrarse en un marco plurianual de programación que les dé sentido estratégico. En aplicación de la norma de adicionalidad, y a diferencia de lo que sucede con las medidas del primer pilar, los fondos estructurales europeos financian sólo una parte de la ayuda pública a los beneficiarios, mientras el resto queda a cargo del estado nacional y/o regional correspondiente. Además, los fondos públicos (de la Unión o del país) sólo financian, salvo pequeñas excepciones, una parte de las inversiones; el resto lo deben aportar los beneficiarios. Se trata pues de un sistema de cofinanciación tanto público-privado como, en lo que a la parte pública se refiere, entre los distintos ámbitos de gobierno. Las normas de la Unión Europea para cada tipo de apoyo establecen la elegibilidad, condicionalidad, porcentajes máximos respecto a la inversión y monto máximo a que está sujeto el incentivo. Finalmente, la importancia del seguimiento y la evaluación ha aumentado con la creciente complejidad y descentralización de las medidas. Se trata de vigilar la ejecución de los programas, justificar ajustes considerados necesarios y evaluar la eficacia sustantiva de las políticas a través de diversos indicadores.
Además de financiar las medidas descritas más arriba, los fondos estructurales apoyan iniciativas integradas, que tienen sus propios objetivos, normas, organización institucional y recursos. Ejemplos de esto en el campo del desarrollo rural y regional son los programas LEADER y los Pactos Territoriales descritos en la parte 3 de este documento. Naturalmente, los objetivos y las normas de estos programas deben estar en consonancia con los de los fondos estructurales.
La reforma de los fondos estructurales, iniciada en 1988, introduce la programación indicativa, plurianual y concertada, con la finalidad de integrar los proyectos en planes de desarrollo dotados de una visión estratégica nacional, regional y local. Para agilizar el proceso, a partir de la Agenda 2000 (período de programación 2000-2006) la Comisión Europea y las autoridades centrales de los países aprueban sólo las orientaciones generales, los ejes principales de los programas y el plan financiero anual de cada eje. A la autoridad encargada de aplicar el programa en cada país, en colaboración con un comité de la CE, le corresponde especificar las diversas medidas, los beneficiarios y los detalles financieros[14].
La programación de la UE sigue siendo relativamente compleja y no siempre consolida las diversas intervenciones en un sólo proceso y documento. Por ejemplo, en las regiones del Objetivo 1 las medidas cofinanciadas por el FEOGA-O se incluyen en el programa operativo regional (POR), en el que se integran con las intervenciones en materia de desarrollo regional y social apoyadas por el FEDER y el FSE; por su parte, las pocas medidas apoyadas por el FEOGA-G forman parte del plan de desarrollo rural (PDR) de la región. En cambio, en las regiones fuera del Objetivo 1, todas las medidas de desarrollo rural del segundo pilar se incluyen en el PDR y se cofinancian con el FEOGA-G.
Formalmente los PDR y los POR son relativamente similares y prevén un diagnóstico inicial, con identificación de los puntos fuertes y débiles, oportunidades y amenazas; la definición de los objetivos y la estrategia de desarrollo propuestos para la zona; la determinación de los ejes prioritarios de intervención, cada uno de los cuales incluye medidas específicas para su implementación; un esquema de financiamiento, incluidos los recursos de la UE, los fondos públicos nacionales y regionales, y las contribuciones privadas; y, finalmente, las modalidades de la gestión administrativa y financiera, en particular los mecanismos de seguimiento, evaluación y control que aseguren la participación de todos los partners socio-económicos e institucionales y la transparencia del proceso. Los contenidos sustantivos son obviamente diferentes, pues unos planes conciernen sólo lo rural mientras los otros abarcan al desarrollo regional en su conjunto. Así, el PDR de Emilia-Romaña incluye tres ejes prioritarios (sostén a la competitividad de las empresas agrícolas, de transformación y de comercialización; agro-ambiente y forestación; y desarrollo local integrado) cada uno de los cuales tiene sus propios objetivos, medidas y modalidades de ejecución. Por su parte, los ejes prioritarios de intervención del POR de Calabria son seis: recursos naturales, recursos culturales, recursos humanos, sistemas locales de desarrollo (con detalles separados para la industria, artesanado, comercio, agricultura, etc.), ciudades, y redes/centros de servicios.
Cabe destacar que la preparación de estos planes implica una prolongada fase de consulta y concertación. Así, el PDR de Emilia-Romaña fue concordado durante un año con las autoridades de las provincias, comunidades de montaña[15] y asociaciones de municipios de la Región; los representantes de las categorías económicas (agricultura, industria, artesanía, comercio, profesionales, y asociaciones ambientalistas, de consumidores y de pari opportunita[16]); y las instituciones de formación profesional, cuencas hidrográficas y centros de investigación, entre otros. Según el POR 2000-2006 de Calabria, la potencialidad del método consiste “... en haber individualizado una estrategia de intervención social y políticamente concordada, y centrada prioritariamente en los recursos locales y su valorización integrada por parte de actores institucionales y empresarios de la región. Esto representa una inversión de tendencia respecto a la práctica dominante en el pasado, obsesionada únicamente por el monto del financiamiento público que se podía obtener del centro y la esperanza de que los problemas se resolviesen mediante intervenciones externas...” La programación 2000-2006 en Calabria se basa en dos pilares fundamentales: “la concentración de los recursos provenientes de instrumentos financieros diversos en zonas prioritarias y/o en temáticas localizadas en territorios específicos, y la concertación de los proyectos de desarrollos en el ámbito local”[17].
Estos procesos de planificación regional y rural son relativamente recientes. Su eficacia es todavía desigual y en la práctica no son muchas las regiones en que conducen a un enfoque integrado del desarrollo, que incluya las principales medidas ejecutadas tanto por el gobierno central como por los gobiernos regionales y locales. La complejidad institucional de la administración pública mantiene muchas veces una fuerte rigidez organizativa y procesal que limita la coordinación entre los diversos programas[18]. De todos modos, más que su madurez institucional y metodológica, interesa destacar el renovado recurso a la programación concertada, básicamente ascendente (bottom-up), con métodos relativamente simples y varias instancias de seguimiento y control, como un proceso necesario para mejorar la eficacia de la política y las inversiones de desarrollo local[19].
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[7] Como observan Fabrizio De
Filippis y Daniela Storti, la PAC tuvo un carácter fundacional
dentro de la Comunidad. Sirvió como "cemento" y "piedra angular" para la
constitución de la Comunidad; fue una "política-símbolo"
utilizada como laboratorio en el proceso de integración económica
europea. De aquí en parte su peso financiero y político y su
fuerte inercia y resistencia al cambio. Véase "Le politiche di sviluppo
rurale nell'Unione europea", Rivista di Sviluppo Locale, n. 1, 2002. [8] Las medidas de este tipo actualmente en vigor consisten en incentivos y subvenciones para modernización de las explotaciones agrarias, instalación de agricultores jóvenes, formación profesional de los agricultores, mejoras de la transformación y comercialización de productos agrarios, silvicultura, reforestación, prácticas agrarias beneficiosas para el medio ambiente, jubilación anticipada de agricultores, apoyo a agricultores de zonas de montaña y desfavorecidas, mejora de tierras, concentración parcelaria, asistencia técnica y gestión de las explotaciones, gestión del agua de riego, mejora de infraestructuras relacionadas con la producción agraria, mejora del bienestar de los animales, y recuperación de la capacidad de producción dañada por desastres naturales. [9] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeos sobre "El Futuro del Mundo Rural", COM 7957/88, de agosto de 1988. [10] En julio de 2002 la CE hizo una propuesta de revisión de las normas PAC acordadas en la Agenda 2000, según la cual los pagos directos a los agricultores incluidos en el primer pilar serán totalmente desconectados de la producción y reducidos gradualmente. A partir de mayo del 2004 se incorporarán a la UE diez nuevos países, principalmente de Europa Central y Oriental. Como la Unión mantendría inalterado el costo total de la PAC, los coeficientes de las ayudas del primer pilar deberían disminuir y, al descender el PIB per cápita medio, varias regiones de los actuales países miembros dejarían de pertenecer al Objetivo 1 de las medidas estructurales. [11] Hay así mismo un instrumento financiero para la pesca. [12] Ver Laurent Van Depoele, "EU structural, rural and regional policy", en A. Burrel y A. Oskam (eds.): Agricultural Policy and Enlargement of the European Union, Wageningen Pers, Wageningen, 2000. [13] Elena Saraceno, "La política europea de desarrollo rural y su utilidad en el contexto latinoamericano", en E. Pérez Correa y J. M. Sumpsi, op. cit., 2002. [14] Véase Francesco Mantino, “Fondi strutturali e politiche di sviluppo”, Ed. II Sole 24 ORE, Milán, 2002. [15] Agrupaciones de municipios de zonas de montaña existentes en Italia con objetivos, presupuesto y responsabilidades administrativas particulares. [16] Asociaciones que promueven la igualdad de oportunidades de género y de los inmigrantes. [17] Ver Giuseppe Gaudio, "Il LEADER e il POR: strumenti complementari in Calabria", INEA, Roma, 2001. [18] Véase José M. Sumpsi, "Estrategias, instituciones y políticas de desarrollo rural en la Unión Europea", Madrid, 2002. Como ejemplos de estos planes véanse, respectivamente: Regione Calabria, "Programma operativo regionale 2000 - 2006", 2000, y Regione Emilia-Romagna, "Piano regionale di sviluppo rurale 2000 - 2006", 2000. [19] En Italia, por ejemplo, se creó el Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica, cuyo Dipartimento per le Politiche di sviluppo e coesioneha sido encargado de las funciones de coordinación horizontal y vertical de los programas de desarrollo territorial, con responsabilidades directas de orientación programática, asistencia técnica a otras unidades de la administración, seguimiento, evaluación y control. |
