Plus de 130 pays cultivent de la betterave ou de la canne à sucre, cette dernière représentant de 65 à 70 pour cent de la production mondiale. En 2002, la production mondiale de sucre a atteint au total près de 143 millions de tonnes. La quasi-totalité de l’augmentation de la production de sucre viendra des pays en développement jusqu’en 2010, qui feront ainsi passer leur part de 67 pour cent en 1998-2000 à 72 pour cent. La production mondiale de sucre ne cesse de se concentrer dans quelques pays. En 1980, les dix plus gros producteurs assuraient 56 pour cent de la production; en 2001, ils produisaient 70 pour cent du volume total. La consommation mondiale de sucre est en augmentation, reflétant la hausse des revenus et l’évolution des modes de consommation alimentaire. Les pays en développement consomment plus de 60 pour cent de la production mondiale actuelle de sucre1 et c’est à eux – surtout aux pays d’Asie – que sera essentiellement attribuable l’accroissement futur de la demande.
Le commerce international du sucre et des produits sucriers a reculé parce que, dans les pays où le sucre est fortement subventionné, le soutien intérieur a entraîné une augmentation de la production, érodant ainsi les marchés pour les exportateurs, y compris ceux qui bénéficient d’accords préférentiels. La part de la production qui est exportée a chuté. Bien que les exportations de sucre revêtent une importance cruciale pour beaucoup de pays en développement2, la valeur des exportations est tombée de 9,8 milliards de dollars en 1980 à 6,4 milliards de dollars en 2001 par suite d’une baisse des prix et d’une diminution du volume. Cette chute est encore plus prononcée dans les pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV) dont la part dans les exportations mondiales est tombée de 42 pour cent en 1980 à 15 pour cent en 2001. En revanche, le Brésil a considérablement augmenté ses exportations au cours des cinq dernières années sous l’effet conjugué d’une production record, de la dérégulation de l’éthanol et de ses dévaluations monétaires. Il reste le producteur le plus compétitif au monde, puisqu’il a sans doute le coût de production (sur le terrain et à l’usine) le plus faible du monde3.
Les gouvernements interviennent fortement, tant sur le plan intérieur que sur le marché international, dans l’économie mondiale du sucre4. Les États-Unis et l’Union européenne seraient parmi les plus grands responsables des distorsions du marché mondial, dans la mesure où ils maintiennent des prix intérieurs élevés alors que les prix mondiaux sont bas. Les dépenses des pays de l’OCDE pour le soutien à la production représentent plus de la moitié de la valeur totale du commerce mondial du sucre.
Le régime communautaire applicable au sucre est régi par le Protocole sur le sucre et les Accords préférentiels spéciaux sur le sucre, qui sont assortis de contingents fixes. Une augmentation de l’accès au marché sera accordée aux pays les moins avancés producteurs de sucre dans le cadre de l’initiative de l’UE «tout sauf des armes». Néanmoins, cette augmentation se fera aux dépens des détenteurs de contingents de la zone ACP qui devront faire face à une érosion de leur accès préférentiel et des prix pendant les six prochaines années. La production de sucre représente 20 pour cent du PIB des pays de l’ACP producteurs de sucre et ce secteur d’activité emploie 30 pour cent de la main-d’œuvre de ces pays.
Aux États-Unis, le soutien accordé au secteur du sucre repose sur un contingent tarifaire qui se fonde sur la production intérieure. Les augmentations de production ont ramené les volumes de contingents d’importation au minimum requis par l’OMC. Cette baisse et l’érosion des prix ont contribué à réorienter la production des pays en développement vers les circuits commerciaux mondiaux. Vu la faible utilisation de leurs capacités et les coûts de production élevés, de nombreux pays des Caraïbes producteurs de sucre traversent une crise: Cuba, la Jamaïque et Saint-Kitts-et-Nevis ont soit fermé leurs usines soit diversifié les cultures sur les anciennes plantations de canne à sucre.
Les politiques de soutien ont eu pour effet d’encourager l’utilisation d’autres produits édulcorants tels que le sirop de maïs à forte teneur en fructose, contribuant ainsi à l’érosion du marché du sucre naturel, surtout aux États-Unis et au Japon.
L’accès aux marchés sera une des grandes questions du Cycle de Doha. Les droits de douane sont élevés par rapport à ceux des autres produits agricoles, et les outils de politique commerciale comprennent les contingents tarifaires, les subventions à l’exportation et l’établissement de prix de référence. Le soutien de la production intérieure est élevé et inclut des contingents de production, des prix garantis à la production, des prêts pour la transformation, des réglementations des prix à la consommation, des limites à la production d’autres édulcorants et toute une série de mesures de protection et/ou d’intervention de l’État par le biais de prise de participations ou d’investissements dans les industries nationales.
Tableau 1: Soutien intérieur aux producteurs de sucre, par an, 1999-2001
En milliards de dollars EU | ||
Total OCDE dont |
6,35 | |
UE |
2,7 | |
États-Unis |
1,3 | |
Japon |
0,4 | |
Valeur du commerce mondial du sucre |
11,6 | |
Source: OCDE |
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Les négociations du Cycle d’Uruguay n’ont que peu réduit les distorsions dans le commerce du sucre. L’accès au marché ne s’est pas amélioré et les subventions à la production biaisent les marchés mondiaux au détriment des pays en développement exportateurs. En cas de réforme importante de la politique régissant ce secteur, l’ajustement mondial pourrait être considérable – la production pourrait se déplacer vers les producteurs les plus efficaces et les moins chers de sucre de canne, tels que le Brésil, le Guatemala et la Colombie ou les pays de l’Afrique australe et orientale.
Les grands enjeux
1 Les dix plus gros consommateurs (en moyenne) sont l’Inde, l’UE, le Brésil, les États-Unis, la Chine, la Fédération de Russie, le Mexique, le Pakistan, l’Indonésie et le Japon.
2 Les dix plus gros exportateurs de sucre (en moyenne pour le sucre aussi bien brut que raffiné), sont le Brésil, l’UE, l’Australie, la Thaïlande, Cuba, le Guatemala, l’Inde, l’Afrique du Sud, la Turquie et la Colombie.
3 LMC Worldwide Survey of Sugar and HFCS Production Costs, 2000 Report, Oxford, LMC International.
4 Pour une analyse plus complète des accords commerciaux préférentiels en vigueur concernant le sucre et l’impact de plusieurs scénarios de libéralisation du commerce du sucre sur les marchés mondiaux du sucre, voir FAO (1999), Les effets de la libéralisation du commerce sur le marché mondial du sucre.
