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3.2 Gastos fiscales y subvenciones


3.2.1 Gastos fiscales en la agricultura

Los gastos del gobierno han sido considerados siempre como un instrumento principal de la política agrícola, tanto los gastos de la cuenta de capital como los de cuenta corriente. Estos se convierten en subsidios cuando los costos no son recuperados de los beneficiarios de las políticas. Las subvenciones fiscales son subsidios explícitos. La política agrícola también puede otorgar varios tipos de subsidios implícitos. Un ejemplo común es el arancel de importación, que protege a los productores nacionales, hasta cierto grado, de la competencia internacional y por lo tanto implícitamente subvenciona los costos de producción más altos. Los controles de precios son subsidios implícitos -o lo contrario, impuestos implícitos- ya que frecuentemente se establecen a niveles que de hecho subsidian a los consumidores y gravan a los productores.

También existen subsidios implícitos en el caso de los recursos naturales, cuando el usuario de esos recursos no paga el daño total causado. Por ejemplo, una costumbre habitual que constituye un subsidio implícito es la concesión de licencias de pesca a precios no suficientemente altos como para limitar la sobreexplotación del recurso; a veces simplemente se dan gratis o ni siquiera existen. La falta de tales licencias también constituye un subsidio, ya que conlleva la subestimación de los costos reales a largo plazo de pescar de manera sostenible.

Los beneficios otorgados a los productores mediante subsidios implícitos a veces se llaman rentas económicas. Para los economistas, las rentas son ingresos derivados del mero hecho de poseer un bien y que exceden los retornos normales por el trabajo y los otros gastos de administrar ese bien en mercados competitivos. Ejemplos comunes son las licencias a las emisoras de radio o televisión, o para la distribución de bebidas alcohólicas. La oferta de ambos tipos de licencias es menor a la demanda potencial de las mismas, por lo cual los propietarios pueden obtener beneficios monopólicos u oligopólicos. En el mismo sentido, el acceso a nichos especialmente regulados puede generar rentas económicas. Acceder al precio de apoyo a un cereal, si éste se ha fijado por encima del nivel de equilibrio del mercado, proporciona rentas a los productores que disfrutan de tal acceso.

Algunos ejemplos comunes de subsidios explícitos en la agricultura, o sea, gastos fiscales no completamente recuperados de los beneficiarios, son los siguientes:

Históricamente, la presión para este tipo de gastos públicos surge en parte del deseo de compensar al sector por las tendencias desfavorables de los precios reales. En algunos casos la evolución de los precios internos ha sido la consecuencia de las tendencias descendentes de los precios internacionales; en ocasiones la caída de los precios ha sido acentuada por las políticas macroeconómicas. Por fin, en otros casos el control de los precios de ciertos bienes por parte del gobierno ha mantenido bajos los precios al productor, con el propósito de subsidiar a los consumidores. Frecuentemente se argumenta en foros internacionales que los subsidios a la producción y la exportación han deteriorado los precios agrícolas mundiales, requiriendo acciones compensatorias de parte de los gobiernos de los países pobres. Cualesquiera que sean las razones, existen pocas dudas de que tales gastos fiscales han llegado a ser considerados legítimos y, probablemente, el más importante instrumento de la política agrícola en muchos países.

3.2.2 Razones a favor y en contra de las subvenciones

Dado el papel central de los gastos fiscales en la agricultura y el hecho de que algunos de ellos constituyen subsidios, es útil disponer de pautas que ayuden a decidir cuando son justificados. Una de las justificaciones más universales de los subsidios es la pobreza de los beneficiarios. Sin embargo, antes de aceptar este argumento como base para programas y políticas sectoriales, es necesario preguntarse hasta que punto los subsidios están focalizados estrictamente hacia los más pobres. Normalmente se realizan considerables esfuerzos para concentrar la asistencia alimentaria en los hogares pobres, pero los programas agrícolas por sí solos tienden a ser sorprendentemente regresivos en su incidencia sobre los grupos de ingresos, tal como ilustra el recuadro acerca de Honduras.

Las razones para esta distribución mayoritaria de los beneficios hacia las fincas más grandes son bastante obvias. En el caso del apoyo a los precios, por ejemplo, es muy probable que los agricultores grandes tengan camiones para enviar el grano recién cosechado hasta el punto de acopio del gobierno, mientras que la mayoría de los pequeños agricultores no los tienen. Por la misma razón, los agricultores más grandes tienden a conocer a los funcionarios a cargo de los programas de sustentación de los precios, y probablemente al mismo Ministro, así que para ellos arreglar que sus embarques sean recibidos prontamente es un asunto tan simple como tomar el teléfono. En cambio, los campesinos más pequeños a menudo cuentan historias acerca de los días que tuvieron que esperar en el punto de acopio, y también de las veces que debieron irse sin consumar la venta. En la misma línea, los grandes agricultores pueden ofrecer almuerzos u otros beneficios a los agentes de extensión agrícola que visitan sus fincas oportunamente, los cuales además se toman todo el tiempo necesario para proporcionarles la asistencia técnica.

La lección de este tipo de experiencias es que en la práctica es difícil focalizar programas agrícolas generalizados hacia los productores más pobres, a menos que se tomen medidas especiales.

Examinando los argumentos a favor y en contra de los subsidios es útil empezar por recordar un resultado básico de la teoría económica: las intervenciones en los precios de mercado (de los insumos y los productos) llevan invariablemente a una pérdida de bienestar económico. Si bien los productores y los consumidores pueden obtener ganancias, la pérdida de la sociedad es mayor que la suma de esas ganancias. Esto se llama “perdida estática de bienestar”. Aunque sea un principio abstracto, su efecto práctico es el de reducir la tasa de crecimiento económico, ya que los recursos no son asignados a sus usos más eficientes. Existen razones más fuertes de índole práctica, a favor y en contra de los subsidios, de modo que no profundizaremos el argumento teórico; pero es bueno tenerlo en mente, ya que también tiene relevancia empírica.

Entre los principales argumentos en contra de los gastos públicos subsidiados se pueden incluir a los siguientes:

Una encuesta llevada a cabo en Honduras con fondos de la Comisión Europea y el Gobierno de Francia dio bastante información acerca de la incidencia de los beneficios (subsidios implícitos) en tres grandes programas agrícolas. Según el tamaño de las fincas, se encontró que sólo el 0,2 por ciento de las más pequeñas (<2,5 ha) vendían sus cosechas al precio oficial, mientras el 13,1 por ciento de las más grandes (>50 ha) lo hicieron a ese precio. En otras palabras, las haciendas grandes tuvieron una oportunidad 65 veces mayor (13,1/0,2) de tener acceso al precio de apoyo. Respecto al crédito, la encuesta preguntó a los entrevistados si se les había negado el crédito del banco agrícola estatal por falta de garantías. De las fincas más pequeñas el 75,8 por ciento dijo que sí, frente al 12,0 por ciento en las grandes. En cuanto a la extensión, se preguntó si el servicio fue oportuno y bueno, regular o malo en lo relativo a su calidad. Para el servicio del Ministerio de Agricultura, el 39 por ciento de las fincas pequeñas (esta vez <10 ha) dijeron que fue oportuno y bueno. De las haciendas más grandes, el 72,7 por ciento respondió de esa forma. Para el servicio del Instituto de Reforma Agraria, la dispersión de tales respuestas fue aún mayor: 20,2 por ciento de las fincas pequeñas y 81,7 por ciento de las fincas grandes.

(Fuente: G. Gálvez et al., Honduras: Caracterización de los productores de granos básicos, Secretaría de Recursos Naturales, Honduras, noviembre de 1990.)

A la luz de estos fuertes argumentos en contra del uso de subsidios, sin duda su justificación debe ser muy sólida si es que hay que emplearlos como instrumentos de política. Por cierto, existen casos en que las razones a favor de los subsidios también son convincentes. Los principales argumentos en apoyo a los subsidios son los siguientes:

Si bien estas listas de argumentos a favor y en contra de los subsidios no necesariamente agotan el tema, los posibles argumentos adicionales deberían ser analizados cuidadosamente antes de ser agregados a las mismas. En la mayoría de las situaciones prácticas, la consulta a las listas anteriores ayuda a aclarar las ventajas y desventajas del subsidio propuesto.

Dichas listas pueden ser interpretadas a los efectos de desarrollar pautas aplicables a circunstancias específicas. Por ejemplo, definitivamente debe evitarse el subsidio a cultivos específicos o a la agroindustria. Estos generan los problemas que se indican en los argumentos 1ro, 2do, 4to y 5to contra los subsidios. La única excepción que se puede justificar es el subsidio transitorio para facilitar la privatización de una agroindustria (de acuerdo al tercer argumento a favor de los subsidios), especialmente cuando un gran número de productores pasa a ser accionista de la empresa privatizada.

Por otro lado, los subsidios para el alivio de la pobreza no tienen por que ser irrestrictos. Pueden tomar la forma de costos compartidos de servicios que aumentan la productividad de los productores pequeños. Un ejemplo que cada vez encuentra más aceptación en varios países es el suministro de bonos u otras formas de subsidios a productores pobres para la compra de servicios de extensión privada, en un contexto en el cual los productores en mejores condiciones pagan el costo total de tales servicios.

3.2.3 El tema del apoyo a la agricultura

Los argumentos de las dos listas anteriores se utilizan normalmente en el contexto de propuestas para programas o políticas individuales. Existe otra clase de razonamiento que se aplica al sector como un todo. Si el examen del Capítulo 2 acerca de la singularidad de la agricultura es correcto, especialmente en el sentido de que cuando ésta vacila se crean efectos irreversibles en el mercado laboral y se imponen altos costos a la sociedad como resultado de la excesiva migración rural-urbana, existirían bases para considerar una política de ayuda generalizada al sector. De hecho, casi todas los países más industrializados subsidian a sus sectores agrícolas, muchos de ellos extensamente. La ironía es que los países menos desarrollados, que tienen mayores problemas de pobreza rural, a menudo gravan implícitamente su agricultura en vez de apoyarla. Parte del razonamiento histórico en favor de esta estrategia se examinó en el Capítulo 1, pero hoy día parece inadecuado en la mayoría de las circunstancias.

Los acuerdos de la OMC admiten las ayudas internas a la agricultura, siempre y cuando no distorsionen los precios y los mercados. La pregunta es hasta que punto pueden y quieren los países en desarrollo utilizar esta oportunidad. El argumento en favor del apoyo generalizado a la agricultura ha sido aceptado políticamente y en la literatura económica. Timmer ha escrito:

Ya que los precios [internacionales]... están deprimidos por el dumping de los excedentes de bienes generados por los subsidios en los países ricos, la subvaloración del sector agrícola en los países pobres es aún más grave de la que sería en un mundo de libre comercio....

Durante mucho tiempo ha sido claro que la discriminación política deprime el valor interno de la agricultura en los países en desarrollo por debajo de su valor de mercado en la frontera.... sin embargo... los propios precios en frontera subvalúan la contribución que la agricultura puede hacer al crecimiento en las etapas tempranas del desarrollo. Si la agricultura es fundamental para estimular y sostener el rápido crecimiento económico, los países que no corrijan esta discriminación limitarán mucho su desempeño económico. Más aún, los países más pobres serán los que sufrirán más.

Hay un acuerdo generalizado en que la protección agrícola de los países ricos deprime los precios mundiales de muchos bienes.... Los precios mundiales de los granos básicos no reflejan la importancia de mantener la seguridad alimentaria... El papel especial del sector en el alivio de la pobreza es ignorado por el valor de mercado de la agricultura[57].

Si estos argumentos en favor del apoyo al sector son aceptados, las preguntas operacionales son las siguientes: a) ¿cuánta ayuda es apropiada? y b) ¿cuáles son las maneras más eficientes para suministrar la ayuda?

Respecto a cuánta ayuda es la apropiada, siempre debe tenerse en cuenta que una parte de la población tendrá que pagar ese apoyo. La población urbana y, en términos de sectores, mayormente los servicios serían los que paguen las ayudas, ya sea a través de precios más altos de los alimentos, de impuestos más altos o de una combinación de ambos mecanismos. Esta consideración por sí sola tenderá a limitar el monto de la ayuda al sector, a través del proceso político. En realidad las ayudas netas a la agricultura suelen ser muy bajas e incluso negativas en muchos países en desarrollo, especialmente cuando se toman en cuenta los efectos de las políticas cambiaria y arancelaria.

Si se trata de ayudar al sector agrícola a compensar las consecuencias de los subsidios internacionales a los precios de los bienes, se pueden calcular los efectos cuantitativos de estos subsidios sobre la base de las publicaciones con estimaciones de sus efectos sobre los precios mundiales y a las cantidades producidas de los bienes afectados en el país correspondiente. Por ejemplo, un estudio de la OCDE llegó a la conclusión de que, eliminando en todos los países los subsidios agrícolas, aumentarían los precios del trigo en 30 por ciento, de los granos gruesos en 19 por ciento, del azúcar en 59 por ciento, del té en 17,5 por ciento, de los productos lácteos en 53 por ciento y del algodón en 16 por ciento. En otros bienes el incremento de los precios sería menor, por ejemplo, 6 por ciento en arroz y en algunos incluso podrían bajar (principalmente café y cacao)[58]. Estimaciones más recientes indican distorsiones menores pero todavía significativas. La eliminación de todos los subsidios a partir del año 2000 habría aumentado los precios internacionales del trigo en 18 por ciento, del arroz en 10 por ciento, en otros granos del 15 por ciento, de las semillas oleaginosas en 11 por ciento, del azúcar en 16 por ciento y de la carne y los productos lácteos en 22 por ciento.[59] Para un país productor de trigo, la multiplicación de la cantidad media de trigo producido por el 18 por ciento representaría una estimación del monto de la ayuda a ser provista a la agricultura. Desde luego, deberían incluirse otros bienes en estos cálculos y actualizarse la estimación de los efectos de los subsidios sobre el mercado internacional.

Si el alivio de la pobreza se lleva a cabo mediante programas de estímulo al crecimiento agrícola, en vez de formas transitorias de asistencia, entonces un posible indicador de la magnitud fiscal de los programas sería el “déficit de pobreza”: o sea, la diferencia entre los niveles de ingreso de los hogares pobres y la línea de pobreza (o el ingreso mínimo aceptable), sumada para todos los hogares rurales. Para determinar la magnitud de la ayuda a programas específicamente agrícolas, en oposición a programas dirigidos a la sociedad en general, la suma pertinente sería la diferencia entre los déficit de pobreza existentes en las zonas urbanas y en las rurales.

Estas son ilustraciones de las posibles formas de calcular las magnitudes presupuestarias que podrían corresponder al concepto de ayuda generalizada al sector agrícola, tal como se justifica por los argumentos de este capítulo y del Capítulo 1. Se trata de estimaciones mínimas que no toman en cuenta las externalidades económicas asociadas a la desacelerarión de la tasa de migración rural-urbana, también mencionada anteriormente. Esas externalidades constituyen bases adicionales para ayudar el desarrollo del sector.

Las consideraciones de eficiencia deben ser prioritarias para el diseño de los programas de desarrollo agrícola. De hecho, se toman cada vez más en cuenta en todas las estrategias y políticas agrícolas. Por ejemplo, sirven de fundamento a la reciente tendencia de la Unión Europea a reducir las ayudas que afectan los precios de los bienes y a incrementar las ayudas directas a los ingresos de los productores. Las ayudas directas a los factores de producción no distorsionan las relaciones de precios del mercado y, por lo tanto, no inducen a los agricultores a producir bienes con escasas posibilidades de competitividad en el largo plazo. Por esta razón, no interfieren con la eficiencia del mercado en la asignación de los recursos productivos.

Las razones mencionadas anteriormente contra los subsidios son relevantes en asuntos de eficiencia. En otras palabras, las ayudas fiscales proporcionadas al sector no deben crear los tipos de problemas indicados en esos argumentos. El riesgo es que el sector se haga menos competitivo y, por ende, que mermen sus perspectivas de crecimiento.

En conclusión, en los países en transición y en desarrollo hay razones válidas para efectuar gastos fiscales en ayuda del desarrollo agrícola, más que para otros sectores, pero debe tenerse mucho cuidado en el diseño de las políticas y los programas que materializan esa ayuda al sector. De hecho, el diseño de políticas adecuadas es el principal tema de este texto.

La atención también debe dirigirse hacia las posibilidades de aumentar la recaudación fiscal, a efectos de financiar la infraestructura, la investigación agrícola y otros programas sectoriales. Los impuestos a los productos básicos no son aconsejables ya que tienen efectos distorsionantes sobre los incentivos. A menudo se hacen esfuerzos para mejorar la administración de los impuestos sobre la renta pero, debido a la falta de contabilidad confiable en la mayoría de las fincas de los países en desarrollo, esa opción tributaria siempre será difícil en el medio rural. Más viables son los impuestos a la tierra rural (calculados por hectárea), que se analizan extensamente en el Capítulo 5, y las tarifas parciales por servicios prestados a los usuarios. En efecto, la devolución a los usuarios de la operación y el mantenimiento de los servicios de riego es una forma de imponer tarifas más altas a los usuarios. De igual modo, la privatización de los servicios de extensión permite adoptar medidas para que las fincas medianas y grandes paguen al menos una parte del costo de los servicios. Otras medidas de recaudación de ingresos, incluyendo la participación de los productores en el costo de la investigación agrícola, se examinan a lo largo del texto. De modo que, si bien la política fiscal relacionada con la agricultura no debe ser considerada sólo desde el lado de los gastos, existe una fuerte justificación para mantener al menos cierto grado de ayuda neta al sector.


[52] “El estudio de la historia de las políticas agrícolas muestra que varias políticas agrícolas distorsionantes de países de la OCDE han sido puestas en práctica inicialmente como “medidas transitorias” para superar un problema temporal específico. Si hemos aprendido algo, es que los programas agrícolas tienden a crear su propia base de apoyo y a persistir mucho tiempo, ya que por razones de economía política son muy difíciles de eliminar una vez puestos en práctica”. Tomado de Food Policy, vol. 24, No. 1, Johan F.M. Swinnen y Hamish R.Gow, “Agricultural credit problems and policies during the transition to a market economy in Central and Eastern Europe”, págs 44-45. Derechos de autor (1999), con permiso de Elsevier.
[53] Este efecto se ha confirmado recientemente en el caso de Egipto: “El pan subsidiado está disponible virtualmente para cada hogar en Egipto a un precio fijo y en cantidades ilimitadas. ... El aceite de cocina y el azúcar se distribuyen a los consumidores en cuotas mensuales a través de tarjetas de racionamiento, cubriendo cerca del 70 por ciento de la población. ... En la práctica, no hay una fuerte correlación entre el ingreso de los hogares y el acceso a los subsidios a través del sistema de tarjetas de racionamiento”. De: Hans Löfgren y Moataz El-Said, “Food subsidies in Egypt: reform options, distribution and welfare”, Food Policy, vol. 26, No. 1, febrero de 2001, pág. 67.
[54] Este efecto fue observado en Colombia, donde las fallidas esperanzas de acceder al programa “Incentivos para la competitividad rural”, que habría disminuido en 40 por ciento los costos de las inversiones, determinó la postergación de la decisión de invertir en un gran proyecto de riego financiado mediante los instrumentos de la Bolsa Nacional Agropecuaria.
[55] Ver, por ejemplo, Karla Hoff y Joseph Stiglitz, “Introduction: Imperfect Information and Rural Credit Markets - Puzzles and Policy Perspectives”, en: The World Bank Economic Review, vol. 4, No. 3, septiembre de 1990, págs 235-250.
[56] Mark Wenner observa: “Podrían otorgarse subsidios temporales para sufragar los costos de establecer una red de agencias”. En: Mark Wenner, Rural Finance Strategy, Sector Strategy and Policy Paper Series, Sustainable Development Department, BID, Washington, D.C., diciembre de 2001, pág. 14.
[57] C. Peter Timmer, “Getting Agriculture Moving: Do Markets Provide the Right Signals?” Food Policy, vol. 20, octubre de 1995, pág 456. Derechos de autor de Elsevier (reproducción permitida).
[58] I. Goldin, O. Knudsen y D. van der Mensbrugghe, Trade Liberalization: Global Economic Implications, OECD, Paris, 1993.
[59] Mary E. Burfisher, ed., The road Ahead: Agricultural Policy Reform in the WT0-Summary Report, Market and Trade Economics Division, Economic Research Service, U.S. Department of Agriculture, Agricultural Economic Report No. 797, enero de 2001, pág. 8.

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