4.7 Políticas sectoriales que influyen en los precios agrícolas

4.7.1 Controles de precios

Si bien los instrumentos predominantes de la política de precios agrícolas son los macroeconómicos, también existen políticas sectoriales que pueden afectar a los precios reales recibidos por los productores. El instrumento más obvio de la política de precios son los precios administrados o controles directos de precios. Aunque se han utilizado en muchos países, más para los alimentos que para otros productos, van cayendo en desuso a medida que se reforman las políticas.

Un problema fundamental de los esquemas de precios administrados es que resulta imposible que un organismo centralizado sopese continuamente y de forma precisa el equilibrio entre la oferta y la demanda y, por lo tanto, al precio administrado existe casi siempre un exceso de oferta o de demanda. Una oferta excesiva probablemente significa que en la realidad los productores recibían menos que el equivalente al productor del precio administrado, o que el gobierno acumulará costosos inventarios del producto. A través de los canales informales, los consumidores también podrán pagar menos. Una demanda excesiva se traduce en “colas”, el síntoma clásico de la escasez. Debe recordarse que un papel básico de los precios es equilibrar la oferta y la demanda, para lo cual deben ser flexibles.

Cuando se fijan los precios, el único elemento del proceso de mercadeo que puede variar es la cantidad, de manera que todos los impactos sobre el sistema (variación de cosechas, disminución de la demanda global de la economía, etc.) se convierten en fluctuaciones de cantidades, exacerbando de esta manera los problemas ocasionales de excedentes y escasez.

Otro problema con esta política es que para poder sostener los precios fijos, se necesita controlar el comercio. Una clase de intervención en el mercado crea otra. Por esta razón, las importaciones a menudo no alivian la escasez temporal: los gobiernos usualmente no reaccionan con suficiente rapidez para modificar los controles al comercio, tomando en cuenta el tiempo que se requiere para la llegada de las importaciones. Además, los intentos para resolver los excedentes y la escasez creados por los controles de precios pueden generar corrupción y mercado negro.

Debe notarse que los precios administrados casi siempre se usan en favor de los consumidores, más que de los productores, especialmente en alimentos básicos tales como cereales, productos lácteos y aceites comestibles.

Aparte de estos problemas operacionales, hay una dificultad más fundamental con los controles de precios: casi siempre conducen a una mala asignación de recursos en el sentido de sobre o subinversión en la producción de los bienes sujetos a controles. Los precios de mercado no sólo equilibran la oferta y la demanda; si el comercio exterior es libre, también estimulan que la oferta alcance el nivel indicado por las ventajas comparativas del país. El contra-argumento que a veces se esgrime es que la presencia de oligopolios y monopolios en el procesamiento de alimentos requiere la imposición de controles de precios; pero no hay seguridad de que los precios administrados se aproximen más a los del mercado competitivo, especialmente porque están sujetos a influencias políticas. Existen otras respuestas de política para el problema de los monopolios y oligopolios, como se ilustra más adelante.

Por todas estas razones, los controles de precios a menudo empeoran los problemas de escasez de oferta, anulando en el largo plazo los intentos de controlar la inflación mediante el uso de ese instrumento. Un estudio sobre la transición de economías planificadas a economías de mercado en Europa Oriental concluyó que “la liberalización de los precios resulta en menor inflación que la de las políticas de control de los precios”^[151].

Un caso especial de precios administrados es la fijación de precios uniformes en todo el territorio del país, como se ha hecho en Zambia, Perú y otros países. Esta política trata de lograr que el precio de un bien sea igual en todas las regiones del país, mediante decreto administrativo. La falacia de este tipo de fijación de precios es que pretende suprimir los costos de transporte y mercadeo necesarios para desplazar los productos de regiones con excedentes a regiones con carestía. Al no permitir que se reflejen en los precios de los productos según localidades, estos costos tienen que ser pagados por algún otro: el gobierno, los productores o los consumidores. Si el gobierno paga, usualmente toma el control del proceso de mercadeo, para lo cual no está suficientemente calificado. Si el costo se carga a los productores o consumidores, a través del precio establecido, los productores usualmente son los que lo pagan y eso implica un incentivo negativo para la producción. Por otro lado, si el precio en las regiones productoras se establece a niveles artificialmente altos, puede generarse un excedente. A menudo los excedentes pueden sólo exportarse a costa del presupuesto público, ya que el precio al productor puede ser más alto que el precio internacional equivalente, tomando en cuenta los márgenes para el transporte y mercadeo.

Uno de los retos más importantes del desarrollo agrícola es el fomento de sistemas de mercadeo privado eficientes. Negar que esta actividad tiene un costo legítimo constituye un paso hacia atrás en el cumplimiento de ese reto.

4.7.2 Precios de garantía

Los precios de sostén, o precios de garantía, han sido adoptados en muchos países. Son primos de los precios administrados; intentan controlar los precios solamente en dirección descendente, mientras permiten aumentos sin restricción. Padecen de las mismas limitaciones conceptuales y prácticas de los precios administrados. Además, los precios de garantía son costosos para el presupuesto público, porque normalmente están diseñados para elevar el precio a los productores por encima del precio de equilibrio de mercado, y también para mantener los precios a los consumidores en o debajo el nivel de mercado. Entonces el gobierno paga la diferencia.

Otra fuente de gastos fiscales surge de la red de puntos de acopio e instalaciones de almacenamiento que los gobiernos deben construir y operar a fin de administrar la política de precios de garantía. A menudo estas instalaciones no son manejadas eficientemente, lo que incrementa aún más los costos de la política. En China por ejemplo, según una evaluación de la política gubernamental de 1998:

Las estaciones para granos fueron acusadas de: i) ser muy lentas para modificar los mecanismos administrativos; ii) tener personal excedente; iii) estar mal administradas; y iv) desviar hacia otros usos los fondos destinados a la compra de granos^[152].

En Honduras, los silos de propiedad del Estado operaron en promedio a sólo diez por ciento de su capacidad durante muchos años^[153]. En El Salvador, los silos del Gobierno estuvieron vacíos durante varios años antes de que fueran cerrados. A pesar de las inversiones hechas, con frecuencia no hay suficientes fondos para cumplir con el compromiso de comprar la cosecha al precio garantizado, especialmente en años de cosechas abundantes. Como resultado, justo cuando los productores más necesitan los precios de garantía, a menudo el gobierno no los puede garantizar. En Rusia “hasta el 31 de diciembre de 1995 sólo se había comprado un millón de los 8,6 millones de toneladas de grano que el Gobierno Federal debería haber comprado. Al 1 de febrero de 1996, solamente 1,6 millones... habían sido compradas.... La falta de fondos presupuestarios tuvo la culpa...”^[154].

Otro defecto común de estas políticas es que el acceso a los precios de garantía está sesgado en beneficio de los productores más acomodados, que pueden trasladar su cosecha en camiones a los puntos de acopio o asegurarse un tratamiento favorable por otras vías. En el Capítulo 3 se documenta este sesgo, también para el caso de Honduras.

Un problema conceptual básico de los precios de garantía concierne a la determinación de su nivel. Aún aceptando que no se pretende que sean precios de equilibrio de mercado ¿cuál debe ser su nivel? A menudo, el procedimiento operacional es tratar de establecer precios de sostén que cubran el costo de producción estimado para cada cultivo, y elevar los precios de año en año a medida que aumentan los costos. Pero esto equivale a recompensar la ineficiencia.

Además de este serio problema del esquema, cabe preguntar: ¿los costos de producción de quién? Después de todo, en realidad una curva de oferta está compuesta por muchos miles de observaciones, las cuales representan diferentes productores y/o tecnologías de producción. ¿Debe el precio de apoyo ser igual al costo medio de producción, al costo marginal o a algún otro costo? Establecerlo al nivel del costo marginal sería favorecer la ineficiencia y otorgar rentas a todos los productores, exceptuando al menos eficiente. Y, en el mundo heterogéneo de las explotaciones agrícolas y de sus dotaciones de recursos, es difícil calcular el costo medio con algún grado de certeza.

Por estas razones, los precios de garantía se están dejando de utilizar en un número creciente de países, desde América Latina al Medio Oriente y al África Subsahariana. Han durado más tiempo en el sur y el este de Asia; quizás han sido aplicados más eficazmente en estos países, así como en Europa oriental y occidental, debido a su larga tradición en materia de administración pública. No obstante, como las objeciones conceptuales a estos esquemas se mantienen en los contextos asiático y europeo, allí también están siendo objeto de revisión. Los precios al productor pueden ser elevados de forma más eficiente, y a menor costo para el gobierno, eliminando las exoneraciones a los aranceles de importación de los alimentos, asegurando que el tipo de cambio esté en equilibrio y, de ser necesario, estableciendo bandas de precios. Por esta razón, el lema para una reforma eficaz de la política agrícola podría ser: pasar de una agricultura controlada pero perjudicada a una libre pero protegida. En Honduras, a principios de los años ochenta, las tasas efectivas de protección a los productores subieron después de reformar el sistema arancelario y cambiario, aún cuando se estaba liberalizado el comercio exterior y desmantelando los precios de garantía.

Los anteriores son argumentos poderosos contra el uso de precios de garantía al productor. Sin embargo, en algunos casos los responsables de la política no se convencen o consideran que sus compromisos con este tipo de políticas no pueden alterarse, al menos en el corto plazo. Al respecto, se sugieren dos orientaciones importantes:

1) El número de instrumentos no debe ser mayor que el número de objetivos. Esta regla básica fue enunciada por primera vez por Jan Tinbergen en los años cincuenta^[155] y aún se aplica en la política económica. El costo de no observarla es normalmente una considerable ineficiencia económica, resultante del conflicto entre instrumentos de política. En este caso, el número de objetivos es uno: mantener el precio base de determinados productos. Por lo tanto debe utilizarse un instrumento: el precio de garantía. Es casi seguro que agregar el instrumento del control del comercio exterior sería contraproducente.

2) El organismo comprador del gobierno debe estar dotado de la infraestructura y los fondos adecuados para cuando se necesite realizar las compras al precio de garantía, en todas las regiones del país. Su administración deberá ser tan profesional como sea posible y equipada con directrices operacionales claras.

La importancia de estas reglas surge de la comparación de las experiencias contrastantes de Sri Lanka e Indonesia, en el estudio de Ellis, Senanayake y Smith:

Este documento describe el sistema de intervención en los mercados de los alimentos en Sri Lanka y plantea la cuestión de si los organismos paraestatales que comercializan el arroz y el trigo juegan un papel útil en la seguridad alimentaria y la estabilidad de los precios de los alimentos. El análisis de series cronológicas de precios del arroz sugiere que el sistema privado de comercialización del arroz es competitivo y eficiente.... No hay razón para deducir que la distribución interna de la harina de trigo no podría igualmente realizarse de forma eficiente por el sector privado.... es interesante comparar el caso de Sri Lanka con el de Indonesia... En el caso de Indonesia, el establecimiento anual de un precio base antes de que se tomen las decisiones de siembra; la defensa efectiva de ese precio en el momento pico de la cosecha por parte del organismo comprador, Bulog; la estabilidad de los niveles anuales de compras por parte de Bulog en aproximadamente el 4-6 por ciento de la cosecha; y la reticencia histórica del gobierno a importar arroz determinaron que el enfoque de los precios de base pareciera ser la forma más eficaz y barata para estabilizar el precio interno. En contraste, en Sri Lanka la fijación errática e intermitente del [precio de sostén]; niveles de compra del PMB [organismo de compras del Estado] que variaban ampliamente; la infraestructura deteriorada del PMB; y el uso flexible de las importaciones de arroz o de trigo para mantener los mercados de los alimentos básicos en equilibrio significan que el [precio de garantía al arroz] es un instrumento de política redundante^[156].

4.7.3 Reservas estratégicas y liberalización del mercado de granos

Las reservas estratégicas, casi siempre de granos, representan una respuesta al tipo de preocupaciones que tenían los emperadores romanos, tal como se mencionó al inicio del capítulo: que la población pueda quedarse sin abastecimiento adecuado de un alimento básico, en caso de sequías severas u otros eventos inesperados. Ningún gobierno está dispuesto a correr ese riesgo y de ahí la tendencia a almacenar reservas estratégicas. Puede ser fuerte la presión para acumular reservas estratégicas de productos con mercados internacionales limitados, tales como el maíz blanco, la yuca y algunas variedades de frijol.

Las reservas estratégicas, sin embargo, son costosas. Además del almacenamiento, los desembolsos del gobierno deben cubrir la diferencia entre a) el precio de compra más los costos de manejo y b) el precio de venta, ya que los granos a menudo son vendidos por debajo de sus costos totales. La administración del programa y las pérdidas durante el almacenaje de los granos representan otros costos. En particular para los frijoles, el almacenamiento durante períodos largos los endurece, lo que hace difícil utilizarlos. Finalmente, hay costos de eficiencia económica asociados a la intervención pública en el mercado, cuando se efectúan las compras para las reservas y también cuando se considera necesario desprenderse de los inventarios. Estos costos incluyen el desaliento al desarrollo de nuevos sistemas privados de comercialización. Por lo tanto surge la pregunta de que si la ayuda pública no pudiese lograrse de maneras menos onerosas.

La constitución de reservas estratégicas refleja falta de confianza en la capacidad del mercado para evitar las escaseces extremas. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que, en general, los mercados son mejores que los gobiernos para asegurar que se cubran las necesidades de la población. Un estudio de Mellor y Gavian muestra que, en todo el mundo, aparte de los períodos de guerra, las hambrunas han sido causadas más por políticas desatinadas que por desastres naturales^[157]. En principio, en un régimen de libre comercio el sector privado debe responder a las señales de carestías potenciales, y en todo el período posterior a la segunda guerra mundial las cantidades disponibles en el mercado mundial han sido suficientes. El hecho de que los alimentos no hayan estado siempre disponibles en las cantidades requeridas y de manera oportuna es atribuible en parte a sistemas de distribución ineficientes; las continuas intervenciones gubernamentales en los mercados de productos alimenticios tienden a inhibir el desarrollo de esos sistemas^[158].

Si bien se reconoce ampliamente la validez de estos argumentos, en países de bajos ingresos el sector privado no siempre está preparado para cumplir todas las funciones de comercialización y almacenamiento en forma inmediata. El capital y la pericia requerida podrían ser insuficientes. Sobre todo, los empresarios podrían dudar que los gobiernos se mantengan fuera de ese campo en el futuro. En el caso de Nicaragua, por ejemplo, se ha observado que “el sector privado no cubrió de forma suficiente la brecha que fue dejada por el Estado”^[159]. Una situación similar ocurrió durante el programa de reforma económica en Malawi: “Los comerciantes no han reemplazado [la corporación paraestatal de mercadeo] en los mercados, que fueron abandonados como resultado de la fase de racionalización de las actividades económicas.... Esto ha tenido efectos adversos en las zonas más remotas en términos de acceso a los insumos y a los mercados”^[160].

Sin embargo, el sector privado no siempre responde lentamente. En Somalia, “Antes de la reforma de mitad de los años ochenta, se obligaba a los productores a entregar la producción excedentaria a la Corporación de Desarrollo Agrícola... a precios muy por debajo de los del mercado paralelo.... aparentemente ha habido una respuesta significativa de la producción ante la eliminación de estos controles y la legalización del comercio y el almacenamiento privados. Esto fue acompañado por una fuerte respuesta de la comercialización privada”^[161].

Es más, los mismos autores señalan que “Se ha realizado un gran número de estudios sobre las respuestas de los comerciantes privados a la liberalización de los mercados de alimentos en varios países [de África oriental y meridional] en los últimos cinco años. Los resultados generales de la mayor parte de estas investigaciones indican que los comerciantes privados han podido responder a las mayores oportunidades del mercado, resultantes del aflojamiento de las restricciones legales sobre sus actividades y la disminución del papel de los organismos paraestatales de mercadeo, con más éxito del que los pesimistas pudieron haber anticipado” (op. cit., pág. 404). No obstante, la respuesta del sector privado no siempre fue completamente adecuada en esos países: “En la mayor parte de los países de la región, las actividades privadas de comercialización han recibido poco apoyo oficial aún después de la liberalización. Esto ha inhibido la capacidad del sector privado para responder a las oportunidades de un contexto más liberalizado. Por lo tanto existe una urgente necesidad de encontrar maneras eficaces de ayudar al desarrollo del sector y a promover la competencia dentro del mismo” (op. cit. pág. 406).

Cuando el sector privado no es suficientemente ágil para cubrir la brecha abierta por la eliminación de los programas de comercialización gubernamentales, los responsables de las políticas pueden encontrarse frente a una elección difícil: permitir que las carestías se agudicen, con marcados aumentos de los precios de alimentos o los costos de insumos, de manera que el sector privado responda importando alimentos en las cantidades necesarias; o continuar manteniendo una reserva estratégica para evitar esta contingencia y posiblemente importar alimentos por cuenta del sector público una vez que comiencen a elevarse los precios. Esta última opción seguramente demorará la participación del sector privado en la comercialización de alimentos, pero la primera política podría involucrar privaciones reales para la población en el corto plazo, al menos para los pobres urbanos.

Este dilema es básicamente un problema de transición, un asunto de táctica y no de estrategia de largo plazo, lo cual no lo hace menos difícil. Debe diseñarse una solución adecuada al contexto económico e histórico de cada país, en lo posible apegándose a dos principios: a) adecuada secuencia de las reformas de política, y b) transparencia y claridad absoluta acerca de las reglas que regirán la intervención del sector público durante el período de transición^[162]. Una secuencia adecuada de reforma sería, por ejemplo, que los programas de asistencia alimentaria a los pobres urbanos se apliquen antes de trasladar al sector privado toda la responsabilidad de la comercialización de alimentos. Se mencionó antes otro ejemplo en Kazajstán: la necesidad de liberalizar los mercados de los productos antes o simultáneamente a la liberalización de los mercados de los insumos. Asimismo, cambios fundamentales de esta índole deben estar precedidos por una intensa sensibilización de los empresarios privados acerca de la naturaleza de las nuevas políticas y las acciones que se esperan de ellos, mediante talleres, grupos especializados, publicaciones en los medios de comunicación y otras técnicas.

Para asegurar la claridad y transparencia de las normas de intervención pública durante el período de transición hacia la economía de mercado, es importante que la entrega de los granos de una reserva estratégica se efectúe solamente cuando, por ejemplo, los precios reales de los granos aumentan de un mes al siguiente en más de un porcentaje prefijado. Dicha regla debe divulgarse ampliamente. Por el lado de las compras para constituir la reserva, a los efectos de evitar favoritismos y no perturbar demasiado los precios de mercado, las compras deben ser efectuadas en pequeños lotes en subastas abiertas entre productores y otros vendedores, en diferentes localidades del país. Finalmente, otra medida adicional a las anteriores debería ser la de reducir gradualmente y de manera programada el tamaño de la reserva estratégica hasta eliminarla completamente.

Alternativamente, las preocupaciones acerca de los precios de los alimentos pueden mitigarse constituyendo reservas financieras para la seguridad alimentaria, en lugar de reservas físicas en granos. La reserva financiera se utilizaría para importar granos bajo determinadas condiciones relacionadas con el alza de los precios reales, nuevamente respetando los principios de claridad y transparencia. Una ventaja para los gobiernos es que las reservas financieras son más baratas que las físicas: no hay pérdidas ni costos administrativos y podrían devengar intereses. Estas reservas deben considerarse como medidas transitorias, mantenidas hasta que esté claro que el sector privado puede manejar adecuadamente la comercialización.

Finalmente, cuando el problema de construir un sistema adecuado de comercialización privada es considerado en toda su magnitud, existe un argumento en favor de subsidios transitorios a la comercialización, a fin de ayudar a cambiar el sistema estatal por uno privado. Tales subsidios pueden otorgarse mediante la privatización de las instalaciones de almacenamiento del Estado sobre bases concesionales (siempre y cuando no se creen monopolios privados) y quizás a través de líneas de crédito de redescuento temporales para contribuir a las inversiones privadas. Este apoyo debe acompañarse con actividades de capacitación para los comercializadores privados.

4.7.4 Instrumentos de la política de almacenamiento de granos

Tradicionalmente, la política de almacenamiento de granos ha sido concebida como un programa de construcción de silos y centros de acopio de propiedad del Estado. Hoy en día es más probable que dicha política subraye el manejo adecuado de las instalaciones y el financiamiento de los costos de almacenamiento en que incurren los productores. Conforme a ello, sus tres componentes principales son:

• Privatización de las instalaciones de almacenamiento, preferiblemente con al menos alguna participación en el capital por parte de los productores (Capítulo 3).

• Puesta en práctica de un programa de certificados de depósito de granos, disponible para todos los grupos de productores.

• Establecimiento de un sistema eficaz de estándares de calidad para los granos.

Un componente central del sistema de comercialización es la constitución de una red de las instalaciones privadas de almacenamiento de granos, que también puede contribuir a reducir las fluctuaciones estacionales extremas de los precios.

Independientemente de si los silos son propiedad del Estado o del sector privado, los certificados de depósito del grano son esenciales para que los productores de todos los grupos de ingresos tengan acceso a la opción de almacenamiento. Guardar el producto no sólo conlleva sus propios costos directos, sino que implica diferir el ingreso resultante de la venta de la cosecha. Muchos pequeños productores se encuentran económicamente obligados a vender en la época de cosecha, cuando los precios alcanzan su punto más bajo del ciclo anual. Algunos incluso venden antes de la cosecha. En muchas circunstancias podrían ganar posponiendo la venta durante dos o tres meses, hasta que los precios empiecen a recuperarse, pero les resulta imposible esperar tanto tiempo para recibir su mayor fuente anual de ingresos. Certificados de depósito de granos utilizables como garantía, junto a sistemas de almacenamiento registrados, les permitiría recibir del sistema bancario hasta el 80 por ciento del valor de la cosecha.

A su vez, los certificados de depósito de granos no pueden funcionar sin un sistema de normas de calidad de los productos. El almacenamiento no es económicamente viable si se deben depositar bolsas de granos con los nombres de los productores. Los granos deben ser almacenados a granel, clasificados según su calidad. Aplicar un sistema de normas de calidad requiere un esfuerzo considerable de educación a los productores. Entre sus beneficios está la diferenciación de los precios de mercado por calidades, lo cual incentiva a mejorar la calidad y ayuda a que los productores enfrenten mejor el reto de las importaciones, que tienden a ser de calidad uniforme.

Un resultado importante del cambio hacia el almacenamiento por calidades es que los productos pueden ser transportados a granel, en lugar de en bolsas. De igual modo, las fincas grandes y las cooperativas pueden utilizar modernos equipos de cosecha para manejar la cosecha a granel. El cambio del manejo y el almacenamiento de granos al sistema de granel, en los lugares en que es posible hacerlo, reduce los costos de cosecha y poscosecha y hace al país internacionalmente más competitivo. Argentina, Uruguay, Ecuador, Venezuela y la mayor parte del Brasil han realizado esa transición en el caso del arroz. Sería útil investigar la factibilidad de realizar esa inversión en otros países.

Los certificados de depósito de granos y los sistemas de normas de calidad de los productos para facilitar el almacenamiento son ejemplos de políticas que mejoran el acceso de los productores a los mercados.

La política nacional también puede coadyuvar al establecimiento de una capacidad adecuada de almacenamiento en fincas. El valor de esta contribución ha sido ilustrado por V. Seshamani para el caso de Zambia:

... la ausencia de instalaciones de almacenamiento en las fincas y los gastos forzosos tales como el pago de cuotas escolares y la compra de mantas debido al comienzo del invierno, en el momento en que el grano está madurando, obliga a los productores de bajos ingresos a vender la cosecha a precios muy bajos a comerciantes explotadores. Esto resulta en ingresos aún más bajos, que hace a los productores incapaces financiar las compras de semillas, fertilizantes, etc., lo que a su vez conduce a producciones e ingresos aún inferiores en la siguiente temporada.

La inadecuada disponibilidad de servicios de comercialización, financiación y crédito, el insuficiente almacenamiento en fincas, el mal estado de las carreteras, las inadecuadas condiciones del transporte en zonas rurales y el lento flujo de información contribuyen a la limitada respuesta general de la oferta ante los cambios de la política^[163].

4.7.5 Fortalecimiento de los mercados

La apertura de nuevos mercados beneficia tanto a los productores como al aumento de los precios en mercados ya existentes, particularmente si conciernen a productos de alto valor. El acceso a nuevos mercados puede resultar difícil a los productores individuales, en especial en el caso de mercados de exportación; por lo tanto, requiere capacidades comerciales especiales o eficaces organizaciones de agricultores que adquieran esas capacidades. La globalización proporciona mayores oportunidades pero al mismo tiempo rinde más exigentes los requisitos de ingreso. Una mayor penetración en los mercados requiere normalmente estricta atención a la calidad de los productos.

A largo plazo, la calidad de los productos tiene gran importancia en los precios. Tanto en los países industrializados como en los en vías de desarrollo, los consumidores son cada vez más conscientes de las consideraciones de inocuidad de los alimentos y de las condiciones ambientales en las cuales han sido producidos. Algunos productos de países en desarrollo ya han sido excluidos por países desarrollados, debido a problemas de inocuidad. Nuevas y más estrictas normas en materia de importación de alimentos entrarán en vigor en la Unión Europea en 2006. El control de la aplicación de pesticidas es uno de los desafíos para cumplir las normas de inocuidad de los alimentos.

Existen tres dimensiones principales de la calidad de los productos: condiciones fitosanitarias, o liberación de pestes y enfermedades; inocuidad de los alimentos, que se refiere principalmente a la eliminación de residuos químicos; y preferencias de los consumidores originadas en el sabor, tamaño, forma, color, uniformidad y adaptabilidad para la cocina de los productos.

Cumplir las condiciones fitosanitarias y de inocuidad requiere un adecuado desarrollo institucional por parte del país exportador, de modo que sus laboratorios y los procesos de certificación puedan alcanzar reconocimiento internacional. La prioridad histórica de los sistemas fitosanitarios fue la de evitar el ingreso de enfermedades y pestes de plantas y animales. Esto sigue siendo importante pero ahora la prioridad adicional es la adopción de una orientación hacia el exterior y asegurar el cumplimiento de los sistemas sanitarios internacionales, a los efectos de facilitar las exportaciones. Dado que buena parte de los cultivos de exportación son más intensivos en mano de obra que los que sustituyen importaciones, esta preocupación es relevante a los efectos de aliviar la pobreza y mejorar el balance de pagos.

Las exportaciones de frutas y hortalizas -en muchos países producidas por los pequeños productores(son las más sensibles a los requisitos fitosanitarios y de inocuidad. Lo mismo puede decirse de la producción orgánica, cuyos mercados crecen y son cada vez más exigentes en calidad. De nuevo, la organización de los pequeños productores es esencial para penetrar en esos mercados. La certificación de la calidad de los productos orgánicos por parte de organizaciones de los productores es mucho menos costosa^[164]. Existe un considerable premio al precio de los productos orgánicos, pero los analistas de mercados predicen que disminuirá debido al rápido aumento de la oferta de esos bienes. Sin embargo, al mismo tiempo los mercados nacionales de alimentos orgánicos están aumentando en los países en desarrollo, a medida que los consumidores adquieren sensibilidad sobre los efectos de la dieta en la salud^[165].

Parece existir una tendencia a la concentración de la oferta de exportación de ciertos productos en unos pocos países, de hecho recompensando a los que hicieron los primeros esfuerzos en esa materia. Por ejemplo: en 2002 Costa Rica exportaba alrededor de 100 millones de dólares EE.UU., de piñas anualmente; Perú 15 millones de dólares EE.UU., en mangos frescos; Argentina 83 millones de dólares EE.UU., en limones y limas; y México 124 millones de dólares EE.UU., en mangos y más de 50 millones de dólares EE.UU., en aguacates^[166]. Cuanto más demoren los países en instalar sistemas de certificación de calidad de los productos no tradicionales, mayores dificultades tendrán en penetrar en los mercados internacionales.

Satisfacer los gustos de los consumidores y los requisitos de entrega depende fuertemente de las vinculaciones con las cadenas de mercadeo y la asistencia técnica que se pueda obtener a través de éstas. No es fácil establecer relaciones de confianza en los mercados internacionales (confiabilidad de la marca) pero una vez obtenidas conllevan grandes beneficios económicos para los productores.

4.7.6 Precios en finca y agroindustrias

El mercado nacional de muchos productos agrícolas procesados se caracteriza por la concentración del poder de compra -monopsonio u oligopsonio-, ya sea en todo el país o en algunas regiones. Invariablemente, se trata de productos molidos o procesados antes de llegar al consumidor. Entre los ejemplos más comunes cabe citar al algodón, azúcar, leche, arroz, trigo, café, caucho, aceite de palma, té y henequén. Los altos costos unitarios de transporte respecto al valor de la materia prima hacen imposible que los productores entreguen sus cosechas a instalaciones de procesamiento ubicadas en otras partes del país, y mucho menos en el extranjero. Por lo tanto los procesadores locales frecuentemente gozan de una posición casi monopsónica, que les confiere un poder considerable sobre los precios de la materia prima.

Los casos de flagrante abuso de este poder sobre los precios son relativamente raros, porque a la larga los productores y los procesadores necesitan mantener relaciones mutuas de trabajo. Precios de la materia prima definitivamente muy bajo estimularían a que los agricultores cambien a otros productos en el largo plazo. Sin embargo, es común escuchar a los productores quejarse de que los industriales les pagan precios más bajos de lo justificado por los márgenes del procesamiento, o que rehusan trasladarles beneficios proporcionales a los aumentos en los precios de mercado de los productos procesados.

Dada la importancia de los incentivos agrícolas para el desarrollo, estas cuestiones merecen la atención de los responsables de las políticas, pero representan un reto difícil. Las políticas de comercio exterior libre ponen un tope a los precios que los procesadores cobran a los consumidores, pero no tiene ningún efecto sobre los precios que pagan a sus proveedores. Existen tres formas de enfrentar este problema, aunque ninguna es una panacea:

1) Actividades seleccionadas de procesamiento de propiedad de los productores. Empresas de propiedad de los productores primarios pueden ofrecer mejores precios por la materia prima, dentro de los límites que imponen las consideraciones de rentabilidad; esto constituiría un antecedente para las políticas de precios de las otras empresas. La propiedad de los productores puede tomar la forma de cooperativas, sociedades anónimas u otros tipos. Las cooperativas lácteas han tenido una historia ilustre en países tales como Holanda, Canadá y los Estados Unidos, y existen también en muchos países en desarrollo. También los productores son dueños eficientes de ingenios de arroz en Perú, Guyana y otros países. En El Salvador los ingenios azucareros de propiedad del Estado fueron privatizados a principios de la década de los noventa, con el requisito de que el 55 por ciento de las acciones fueran transferidas a los productores de caña.

2) Legislación antimonopólica. Debe disponerse de soluciones legales para los casos de abuso del poder por parte de monopolios y oligopolios, lo mismo que de monopsonios y oligopsonios. Sin embargo, demostrar el abuso normalmente es un proceso complicado e incierto, y las dificultades de hacerlo no deben ser subestimadas, especialmente en las circunstancias en que el aparato judicial es relativamente débil.

3) Acuerdos sobre precios avalados por el gobierno. En casos particularmente difíciles, puede ser necesario que el gobierno aplique la “persuasión moral” y gestione acuerdos de precios entre asociaciones de productores y cooperativas. Existen costos políticos asociados al daño que podría sufrir el prestigio del gobierno y también existe el riesgo de introducir distorsiones adicionales en el mercado. Por lo tanto, si bien esta medida no debe tomarse a la ligera, puede ser útil si existen circunstancias claras de abuso y no hay otra solución a la vista.

En subsectores con múltiples posibilidades de procesamiento, se justificaría proporcionar crédito para ayudar a los productores a comprar una planta o para construir instalaciones propias. Así, la estructura del mercado se acercaría a los patrones competitivos.

Para el caso de negociaciones tripartitas entre productores, procesadores y el gobierno, sería útil tener datos objetivos de referencia sobre los precios, tales como informaciones sobre relaciones entre los precios de las materias primas y los productos procesados en otros países. Desde luego tales relaciones dependen de muchos factores nacionales, incluyendo la eficiencia técnica y económica de las industrias procesadoras. No obstante, los patrones internacionales proporcionan elementos de referencia provechosos. Por ejemplo, una encuesta en los principales países productores de azúcar, que se llevó a cabo en 1980, encontró una razón media de 53,1 por ciento entre el precio del contenido de azúcar de la caña y el precio del azúcar procesada^[167]. Puede argumentarse que la relación más relevante es la de los productores más eficientes, pues la política no debería considerar a los productores con mayores costos. La razón antes mencionada era 54,8 por ciento en los 26 países productores más eficientes de la muestra.

Para ilustrar el uso de esta información, si los costos del cultivo de caña de un país fueran menores al promedio internacional ($EE.UU. 193/tm en 1982, de acuerdo al estudio citado), y si la relación entre los costos del cultivo y los costos totales del azúcar fuera inferior a 54,8 por ciento, entonces se debería llegar a un acuerdo para elevar dicha proporción en un punto o en medio punto porcentual por año, hasta que se alcance la meta del 54,8 por ciento. Tales incrementos cesarían si el costo agrícola del azúcar subiese hasta el promedio internacional. Este es sólo es un ejemplo, pues deberían utilizarse datos más actualizados. Organizaciones como la FAO pueden contribuir a divulgar informaciones sobre este tipo de relaciones de precios.

El tercer enfoque que ayuda indirectamente a los productores a recibir mejores precios de parte de los procesadores es el de la política ya mencionada de aplicar normas de calidad para los productos y sistemas de precios diferenciados por calidad. Al inicio, con este sistema algunos productores podrían recibir precios inferiores o iguales a los anteriores, pero las mejoras en la calidad de su producto eventualmente aumentarán sus ganancias.

4.7.7 Mercados de insumos

Para los productores, los mercados de insumos son tan importantes como los mercados de productos, y su liberalización puede jugar un papel vital para estimular el crecimiento del sector. El proceso de reforma enfrenta muchos de los problemas que caracterizan a la liberalización de los mercados de productos, por ejemplo: ¿Está el sector privado preparado para asumir esa responsabilidad? ¿Se ha comprometido el gobierno a mantenerse fuera de los mercados? Sin embargo, los gobiernos se están retirando de los mercados de todos los tipos de insumos comprados, incluyendo las semillas mejoradas, en el cual su principal papel continúa siendo el del proceso de certificación.

Los mercados de agroquímicos presentan problemas especiales a raíz de las economías de escala que les son propias. Sin embargo, los beneficios de la liberalización también son grandes, siempre y cuando se emprendan políticas complementarias adecuadas. Un estudio de la liberalización del mercado de fertilizantes en Kenya muestra algunos de los beneficios y los problemas enfrentados.

Los resultados [del estudio] confirman que la liberalización del mercado de fertilizantes en Kenya ha inducido una vigorosa respuesta del sector privado, tanto en zonas de alto como de bajo potencial [agrícola], lo que implica que el sector ha percibido amplias ganancias como resultado de la mayor eficiencia. Pero también sugieren que podrían haber beneficios adicionales, alcanzables a través de algunas medidas de política.

... dos factores del lado de la demanda (condiciones agroecológicas y precios de los alimentos) y uno del lado de la oferta (acceso al crédito) dificultan el comercio de insumos en las zonas [de bajo potencial].... es esencial el apoyo continuo a la investigación sobre problemas de manejo de la fertilidad de los suelos en zonas de bajo potencial.... es probable que la inversión pública para el mejoramiento de la infraestructura rural sea importante para liberar el potencial, tanto del lado de la oferta como del de la demanda.

Al igual que en muchas partes del mundo, el comercio de fertilizantes en Kenya exhibe grandes economías de escala, cuyo aprovechamiento requiere del acceso al crédito.... Un reto importante para la política es el de diseñar mecanismos mediante los cuales estas economías -actualmente captadas por grandes comerciantes y productores - puedan ser traspasadas a los pequeños comerciantes y productores. En teoría este era un papel que debería haber jugado la ahora moribunda Asociación de Agricultores de Kenya^[168].

Este último reto es importante para poder bajar los precios de los fertilizantes químicos a los productores de pequeña y mediana escala. Los países chicos importan cantidades de fertilizantes relativamente pequeñas para los estándares mundiales y, por lo tanto, sus productores normalmente pagan precios mucho más altos que los de los países industrializados. Las asociaciones de productores pueden jugar un papel comercial en los mercados de los fertilizantes, pero al fin y al cabo los precios de los fertilizantes siempre serán mayores que en los países grandes. Por lo tanto, también es útil adaptar las tecnologías de producción, a fin de reducir la dependencia de los insumos químicos. Al respecto, los esfuerzos de investigación y extensión deben adaptarse a las señales del mercado, lo mismo que hacen los productores.

4.7.8 Consideraciones adicionales sobre precios y mercados

Las inversiones en infraestructura han recibido una atención marginal en esta sección, pues el tema principal del libro son las políticas. Pero conviene subrayar que las inversiones en carreteras y caminos son una de las maneras más eficaces para elevar los precios en las fincas. No sólo reducen los costos de transporte, sino que en algunos casos los caminos mejorados son esenciales para el acceso durante la temporada de lluvias. Si el acceso de vehículos a un lugar se limita únicamente a la mitad del año, resulta claro que la producción láctea, por ejemplo, no puede ser una opción productiva. El papel de tales inversiones se examina en el Capítulo 9.

Los sistemas de precios de garantía constituyen a veces respuestas a la variabilidad de los precios así como a inquietudes sobre sus tendencias seculares. Si fuere así, sería una respuesta política ineficiente. El conjunto de políticas más eficientes incluye a los mercados de productos a futuro. Un argumento en su favor ha sido presentado en un reciente artículo acerca del mercado del trigo en Pakistán^[169]. De forma más general, debe aclararse que una cierta variación de los precios es normal y hasta necesaria en los mercados de granos. Si no se dan algunos aumentos en los meses posteriores al período de cosecha, no existirían incentivos para que el sector privado invierta en las instalaciones necesarias para el almacenamiento. La atención de la política debe enfocarse hacia las fluctuaciones extremas de los precios y, en primer lugar, tratar de identificar la existencia de políticas mal concebidas que puedan exacerbar esas fluctuaciones. Los llamados a la reflexión para que la política agrícola adopte el objetivo de la “estabilidad de los precios” deben ser cuidadosamente examinados.

Algunas de las opciones principales de política exploradas en esta sección, y otras adicionales, han sido presentadas en un artículo de Lowell Hill y Karen Bender^[170]. Sosteniendo que “la eficiencia, la equidad y el crecimiento mejoran dramáticamente si el gobierno proporciona el marco regulador y económico apropiado”, enumeran los siguientes “requisitos para el desarrollo de mercados privados de productos”, junto al mejoramiento de la infraestructura y otros:

Regulaciones acerca de almacenes de depósito [es decir, un sistema de certificados de depósitos de granos]...

Ingreso regulado. La entrada restringida puede parecer contraria al principio de los mercados competitivos, pero algunas restricciones son esenciales... Se necesita otorgar licencias a los agentes y las firmas comercializadoras de granos, para evitar el acceso de empresas o individuos que no están ni financiera ni administrativamente calificados para comprar y vender granos...^[171]

Calidades y estándares...

Información. Aunque las firmas privadas pueden proporcionar gran parte de la información de mercado requerida para tomar decisiones de comercio e inversión, algunos tipos de datos requieren la existencia de un organismo central con autoridad para asegurar su continuidad y objetividad. Información detallada sobre elementos de referencia (tales como el censo agrícola), datos sobre producción de cultivos y ganado, y datos de precios y consumo, así como el análisis de estos datos, son informaciones esenciales para las decisiones de las empresas privadas...

Limites al poder del mercado... una legislación antimonopolio eficaz y disposiciones para impedir que las empresas privadas creen barreras a la entrada...^[172].

Debe subrayarse la interdependencia entre las políticas internas y las del comercio exterior. Se ha indicado que el tipo de cambio sobrevalorado aumenta la resistencia a las reformas del comercio exterior; de igual forma, el libre comercio no es coherente con los controles domésticos de precios o con un papel preponderante del Estado en la comercialización. Como indica Tobías Takavarasha para Zimbabwe, la liberalización del comercio no puede por sí misma sustituir a las políticas económicas nacionales, las cuales deben ser reformadas antes de que se puedan obtener los beneficios del comercio exterior^[173].

Cuando se abren las posibilidades del comercio exterior, se puede utilizar a los mercados de futuros para ayudar a reducir la incertidumbre de precios, como ya se indicó. Por ejemplo, en Colombia el Comité Nacional de Comercio de Productos Agrícolas apoya activamente los contratos de futuros. De por sí, el aumento del comercio privado de productos constituye un paso importante para reducir la incertidumbre de precios y difundir los estándares de calidad entre los productores. También ayuda a aumentar el respecto por la noción de contratos, que es fundamental para el desarrollo de la agricultura. Los participantes del lado de la oferta son principalmente los agricultores comerciales, pero las cooperativas de pequeños agricultores también pueden hacerlo.

Otra dimensión internacional es la relacionada con las inversiones extranjeras. En la mayoría de los países todavía no tienen un gran papel en la agricultura, si bien están creciendo. Las compañías internacionales de mercadeo proporcionan asistencia técnica y crédito a los pequeños productores de melones y otras frutas en América Central y la República Dominicana, lo mismo que de papas en Colombia. En muchos países la inversión extranjera es importante en el procesamiento de alimentos. Mantener un marco favorable para la inversión directa extranjera es crecientemente importante.

Finalmente, es imposible destacar demasiado la importancia de la coherencia de las políticas a través del tiempo. Resulta esencial para dar señales adecuadas a los productores y para atraer las inversiones. La coherencia en el tiempo requiere un consenso amplio acerca de las políticas que deben adoptarse. Adicionalmente, como ya se mencionó en el contexto de la política de comercio exterior, es preferible dar pasos más pequeños en las reformas y consolidarlos, en lugar dar pasos grandes y luego tener que retroceder. Una experiencia extrema de la volatilidad de la política se observó en Zambia:

Aunque la liberalización se había anunciado en 1992, se han registrado numerosas vacilaciones de la política. Por ejemplo, aunque se había liberalizado el precio del maíz, precios base y máximos continuaron siendo anunciados hasta mucho después. Fueron abolidos sólo en 1995 cuando el control gubernamental sobre los precios de maíz fue realmente eliminado. Sin embargo, cuando los precios del maíz y la harina de maíz comenzaron a subir como consecuencia de la completa liberalización, surgieron ansiedades que hicieron que el Presidente de la República públicamente amonestara a supuestos comerciantes rapaces, a quienes se les dijo que redujeran sus precios. Como secuela de la intervención presidencial, los vendedores fueron obligados a bajar los precios en 10 por ciento. Además, después de la liberalización del comercio exterior agrícola, las exportaciones de maíz fueron prohibidas, luego permitidas y nuevamente prohibidas. Otro ejemplo que se puede citar tiene que ver con el subsidio a los fertilizantes. Aunque éste ha sido oficialmente eliminado, continua existiendo un subsidio tácito ya que la mayor parte del [fertilizante] no ha sido pagado por los compradores.... Todos estos casos de inconsistencia crean un marco incierto que afecta la credibilidad del sistema de políticas y puede desanimar la respuesta del sector privado^[174].