6.3 Planeación estratégica del regadío como parte de la gestión de los recursos hídricos

La formulación de una estrategia nacional de regadío es un requisito esencial para la programación de las inversiones necesarias para expandir o mejorar la eficacia de los sistemas de riego. Como señala la FAO "Las políticas nacionales de agua están cambiando de proyectos a políticas y se espera que esta tendencia continúe e incluso se acelere"^[480]. Esta necesidad ha sido señalada en muchos contextos y se aplica tanto a la gestión de las cuencas hidrográficas como a la del regadío. El argumento se ha presentado de la siguiente manera, aplicado a África:

El enfoque sistémico, basado en cuencas hidrográficas, facilita la programación de la explotación de los recursos hídricos en marcos integrados y multisectoriales que toman en consideración las cuestiones de la economía política. Este enfoque requiere que países y usuarios del agua soberanos piensen en forma integral y definan acciones locales y sectoriales consistentes con las metas de desarrollo a largo plazo. Promueve evaluaciones más objetivas de los recursos de aguas y mayor comprensión de las interconexiones e interdependencias entre los varios componentes de los ecosistemas, tales como la tierra, el agua y el bosque. El uso de la tierra y los cambios en los patrones de uso del suelo, la deforestación, la degradación vegetal, la erosión del suelo, la disminución de los flujos de los ríos, el cambio climático y los programas de desarrollo están todos interrelacionados y afectan la utilización del agua. El enfoque sistémico también facilita el análisis de las interacciones entre sectores económicos tales como agricultura, industria, energía y [comercio], así como del papel de actores tales como productores, comunidades locales y usuarios domésticos. Además, el enfoque sistémico proporciona una perspectiva regional que trasciende las fronteras políticas^[481].

Sharma et al., han señalado que la adopción del enfoque sistémico no significa mayor centralización de las decisiones o control sobre los recursos hídricos por parte del Estado. Por el contrario, requiere el desarrollo de partenariados entre todos los interesados, incluyendo organismos públicos, comunidades, regantes y otros usuarios del agua, tanto al nivel local como nacional (Ibid.).

Para el Medio Oriente y el África septentrional se ha indicado que:

Se requieren definiciones claras sobre las políticas hídricas nacionales; los planes de manejo de los recursos hídricos, apoyados por planes regionales y de cuencas, deben ser coherentes con la política. Las estrategias alternativas para el agua deben ser evaluadas sistemáticamente, tomando en consideración el equilibrio entre los criterios y las medidas de gestión de la oferta y de la demanda del recurso^[482].

En general, el papel del sector público y las estrategias hídricas nacionales ha sido resumido así:

El principal papel del sector público es definir y poner en práctica estrategias para la gestión de los recursos hídricos; proporcionar el marco legal, de regulación y administrativo apropiado; orientar la distribución intersectorial, y desarrollar los recursos hídricos de dominio público. Las inversiones, políticas y regulaciones en una parte de la cuenca del río o en un sector económico afectan las actividades en toda la cuenca. Así, esas decisiones deben ser formuladas en el contexto de estrategias amplias y con visión a largo plazo, que incorporen supuestos sobre las acciones y reacciones de todos los participantes en la gestión del agua, y consideren plenamente los ecosistemas y las estructuras socioeconómicas existentes en la cuenca del río^[483].

La FAO ha subrayado la importancia de la coordinación interinstitucional, a fin de que la planificación estratégica sea eficaz:

La adopción de un criterio más amplio e integrado para las políticas y los problemas del sector hídrico es importante debido al carácter especial del agua como recurso unitario. El uso del agua en una parte del sistema altera la base del recurso y afecta a los usuarios ubicados en otros lugares. ... En general, los Estados suelen organizar y administrar las actividades del sector hídrico por separado: un departamento se encarga del riego; otro supervisa el abastecimiento de agua y el saneamiento; un tercero se ocupa de la energía hidroeléctrica; un cuarto supervisa el transporte; un quinto controla la calidad del agua; un sexto dirige la política ambiental; y así sucesivamente. Estas administraciones fragmentadas adoptan decisiones no coordinadas, debido a que cada organismo tiene responsabilidades independientes de las de las demás. Con mucha frecuencia, los planificadores estatales aprovechan una misma fuente de agua, de un sistema interdependiente, para usos diferentes y competitivos ... Este criterio de trabajo proyecto por proyecto, departamento por departamento y región por región, ya no es apropiado para tratar los problemas de los recursos hídricos^[484].

Además, la planeación estratégica de los recursos hídricos debe tomar en consideración los aspectos macroeconómicos:

Para mejorar la gestión de los recursos hídricos es preciso reconocer la vinculación que existe entre este sector y la economía nacional. Igualmente importante es entender de que manera los instrumentos de la política económica influyen sobre la utilización del agua en los distintos sectores económicos, a nivel local, regional y nacional, y en los hogares, fincas y empresas. Por demasiado tiempo, muchos administradores de recursos hídricos han ignorado que... las políticas macroeconómicas y las políticas sectoriales no centradas específicamente en los recursos hídricos pueden tener un efecto estratégico sobre la distribución de los recursos y la demanda agregada de la economía. La estrategia global de desarrollo de un país y la utilización de las políticas macroeconómicas - fiscal, monetaria y comercial - influyen directa e indirectamente sobre la demanda y la inversión en actividades relacionadas con el agua. El ejemplo más claro está dado por los gastos públicos ... en el riego, el control de las inundaciones o los embalses.

Un ejemplo menos evidente es el de una política comercial y cambiaria orientada a promover las exportaciones y conseguir más divisas. Como consecuencia de la depreciación monetaria pueden aumentar las exportaciones de productos de alto valor que consumen mucha agua. Si además otros cambios de política reducen los impuestos a la exportación, los agricultores tendrán un incentivo aún mayor para invertir en esos productos de exportación y en el riego necesario^[485].

Los aspectos estratégicos y de política que debe analizar y definir la programación a largo plazo pueden agruparse en tres categorías:

i) Aspectos estratégicos, incluyendo las políticas macroeconómicas y las definiciones básicas del alcance futuro del regadío vis-à-vis las otras necesidades de agua y las externalidades del riego (cuestiones relativas al desarrollo del sistema).

ii) Aspectos de la política sectorial, para crear un contexto propicio, a través de marcos legales, reglamentaciones y sistemas de incentivos y desincentivos económicos.

iii) Aspectos institucionales y del proceso, relacionados con el fortalecimiento de las instituciones públicas y privadas involucradas en la administración del agua y la participación de grupos de usuarios y de la sociedad civil en la adopción de decisiones.

Estos tres tipos de aspectos se examinan en los apartados 6.4 a 6.6, por su orden. La evaluación del Banco Mundial de uno de sus proyectos de riego en Sudán ilustra muy bien algunos de los riesgos de llevar a cabo proyectos sin antes formular estrategias que tomen en consideración los vínculos intersectoriales y los efectos sociales:

El proyecto de riego Roseires ... no cumplió las expectativas de la evaluación ex-ante. Sólo 184 000 ha [versus 489 000 ha planeadas] fueron dotadas de infraestructura de riego ... y la tasa de retorno fue un decepcionante 9 por ciento. El embalse se construyó prematuramente porque la evaluación ex-ante sobreestimó la necesidad de almacenar agua. Además, esa evaluación no otorgó suficiente atención a la programación de la inversión necesaria para desarrollar la agricultura. El retorno habría sido mayor si el proyecto hubiera formado parte de un plan general de aprovechamiento de los recursos hídricos del Nilo, que habría facilitado la coordinación y la optimización del desarrollo del riego, la agricultura y la energía ... No se expresaron dudas sobre la sustentabilidad de los rendimientos, que podrían verse perjudicados por una posible declinación de la fertilidad del suelo, ni sobre las perspectivas futuras de los nómades que vivían en el área del propuesto embalse ... no hay indicación de los problemas que los nómades y otros habitantes puedan haber enfrentado para adaptarse al nuevo medio ambiente^[486].

Por otra parte, no debe subestimarse el reto que significa preparar buenas estrategias hídricas. Respecto al Medio Oriente y África septentrional, el Banco Mundial ha observado que la planeación a largo plazo, de regiones y cuencas, a menudo deja mucho que desear, lo mismo que la consideración de los recursos hídricos en las estrategias nacionales de desarrollo. Entre otras razones, esto obedece a la falta de claridad acerca de las metas, datos técnicos inadecuados sobre los recursos hídricos, falta de financiación y personal calificado para la planeación de la gestión del recurso, y falta de compromiso político para mejorar la gestión de un recurso vital como es el agua. Además, los mecanismos para la participación pública en la formulación de las estrategias son inadecuados, lo cual también mina el compromiso político y la capacidad de ejecución^[487].

Muchas de estas observaciones pueden hacerse con respecto a otras regiones. No obstante, un ejemplo alentador ha sido el proceso participativo para cambiar las políticas de gestión del agua en Andhra Pradesh, donde se realizaron intensas consultas públicas para identificar los problemas y las posibles soluciones. Como resultado del proceso de consultas, los responsables de las políticas entendieron que se necesitaban cambios estructurales radicales en todo el sistema de gestión del regadío. La estrategia de la reforma emergió de las consultas y se adoptó en amplia escala^[488].

En la mayoría de los casos, la prioridad global de las estrategias debe cambiar del aumento de la oferta de regadío a la administración de la demanda, para lo cual el aumento de la participación de los usuarios resulta un medio particularmente eficaz. Tomando las palabras de Sharma et al. sobre África:

Los formuladores de las políticas deben centrarse más en administrar la demanda y cambiar el comportamiento de la gente a través de incentivos, regulaciones y educación. También deben trasladar su atención a reasignar el abastecimientoo hacia los usos de mayor valor, reducir las pérdidas, promover tecnologías para conservar y ahorrar agua, y facilitar el acceso más equitativo^[489].

Observaciones similares se han hecho para América Latina, confirmando la necesidad de cambios fundamentales en la gestión del agua. El Banco Interamericano de Desarrollo ha propuesto que, en lugar de continuar financiando proyectos individuales para aumentar el suministro de agua, las decisiones de inversión deberían hacerse en el marco de un contexto amplio que considere el valor social, económico y ambiental del recurso. Además, el BID ha indicado que las decisiones sobre programas de inversiones hídricas deben adaptarse de manera participativa y apoyadas por políticas y legislación apropiadas. Atención especial debe darse a la creación y el fortalecimiento de instituciones para la gestión integrada de los recursos hídricos^[490].

No obstante este necesario cambio de prioridad, no deben ignorarse las oportunidades para ampliar el suministro del agua. En el futuro, los medios para lograrlo serán más variados que simplemente construir nuevas obras físicas e incluirán, entre otros, la modernización de la infraestructura de riego, el mejoramiento de las instituciones y los procedimientos administrativos, mayor eficiencia en la distribución y utilización del agua, y reducción de los costos de operación de los sistemas^[491].