8.1 Introducción: el papel y el contexto de la tecnología agrícola

8.1.1 Papel de la investigación y la extensión

Existen dos maneras de aumentar la producción agrícola: ampliar la superficie cultivada e incrementar los rendimientos físicos. Si el crecimiento agrícola se interpreta como aumento de los ingresos de las familias se puede agregar una tercera opción: modificar la composición de los cultivos con mayor ponderación de los productos de mayor valor unitario.

Desde hace tiempo se subraya que, a nivel mundial, las posibilidades de expandir el área cultivada están disminuyendo progresivamente. Prosiguiendo en esa dirección, muchos países corren el riesgo de aumentar la degradación ambiental, ya que se estaría propiciando la tala de los bosques y la erosión de los suelos en las laderas. Por lo tanto, las únicas opciones viables son aumentar los rendimientos unitarios y modificar la composición de la producción. Sin embargo, si bien la reorientación hacia cultivos y productos pecuarios de más alto valor es una estrategia válida desde el punto de vista de los agricultores, no ayuda a aumentar la oferta global de alimentos. Para dicho propósito, el único camino disponible es elevar los rendimientos. Asimismo, para muchos productores pobres sin acceso adecuado a mercados diversificados o que no pueden cumplir con otros requisitos para cambiar su patrón de cultivos, el aumento de los rendimientos es la única alternativa para lograr ingresos más altos.

Aumentar la productividad agrícola es lo más urgente, dado que la mayoría de los pobres se encuentra en zonas rurales y, de hecho, la productividad promedio del sector está declinando en muchos países de bajos ingresos. Dina Umali-Deininger ha subrayado este dilema:

El crecimiento acelerado de la población ha desencadenado un vertiginoso aumento en la demanda de alimentos, mientras que la capacidad de muchas naciones para producirlos se restringe cada vez más, debido a la disminución de las posibilidades de incorporar nuevas tierras al cultivo y a la caída de la productividad en zonas sobreexplotadas, como consecuencia de la degradación de los recursos naturales.... Al mismo tiempo, una significativa mayoría de los pobres continúa dependiendo de la agricultura. De los 720 millones de pobres identificados por el Banco Mundial... 75 por ciento vive en zonas rurales. Por lo tanto, un importante componente de las estrategias de desarrollo agrícola y reducción de la pobreza es aumentar los ingresos de los agricultores a través de mejoras en la productividad^[840].

El regadío puede aumentar espectacularmente los rendimientos. Su adopción depende de la capacitación de los productores y el suministro de servicios de extensión durante un período considerable, pero puede determinar importantes aumentos en los rendimientos sin necesidad de realizar nuevas investigaciones agrícolas. No obstante, las posibilidades de expansión del riego son también limitadas en gran parte del mundo y, de hecho, muchas zonas de riego están afectadas por salinización, anegamiento y otros problemas que reducen su productividad (Capítulo 6). Por lo tanto, si bien hay que hacer todos los esfuerzos posibles para mejorar la gestión del riego y expandir las tierras regadas cuando sea factible, no puede esperarse que esta opción por sí sola proporcione la base física para alcanzar los incrementos de producción agrícola que el mundo necesita. El cumplimiento de este reto recae principalmente sobre los sistemas de generación y transferencia de tecnologías, es decir, sobre la investigación y la extensión agrícola. Los sistemas de educación de las familias rurales también deben contribuir a este reto: algunos expertos afirman que la educación es el factor más importante para mejorar la productividad.

La disminución de la productividad mencionada por Umali-Deininger no es un fenómeno aislado. Fulginiti y Perrin han examinado los cambios de la productividad agrícola medidos por estudios transversales entre países, y realizado sus propias estimaciones utilizando enfoques metodológicos alternativos. Observan que la productividad agrícola ha aumentado en todos los países desarrollados pero ha disminuido en la mayoría de los países en desarrollo, aún en aquellos en que los productores han adoptado ampliamente las variedades de trigo y arroz de la revolución verde^[841]. Dichos resultados les han generado dudas acerca de posibles sesgos debidos a dificultades de medición. Sin embargo, con base en sus propios análisis de la información, dichos expertos concluyeron que el descenso de la productividad es real y que las desfavorables políticas de precios agrícolas pueden ser una causa importante:

El resultado más importante... es que la productividad agrícola en estos [18] países parece haber retrocedido a una tasa promedio de 1-2 por ciento, y este resultado no depende de las técnicas de medición.... Dicho resultado no fue uniforme en todos los países. Chile y Colombia sistemáticamente muestran aumentos de productividad con todos los métodos empleados. Ghana, Côte d'Ivoire, Zambia, Pakistán, Tailandia y la República de Corea evidencian pérdidas de productividad con los tres métodos usados.... Se puede concluir que el fenómeno de las tendencias negativas de la productividad, señalado en estudios previos, no es un artificio de los métodos analíticos utilizados, ya que los resultados generales se apoyan en una variedad de métodos. Sin embargo, la diversidad de comportamiento entre países abre la posibilidad de descubrir los factores que han contribuido a las mejoras de la productividad en estos países. En otros estudios encontramos que los países que experimentaron las tasas de cambio de productividad más negativas son los que gravaron más fuertemente la agricultura, lo que es congruente con resultados previos que sugieren que las políticas de precios pueden ser uno de los factores importantes que contribuyen a ello^[842].

El panorama global es mixto. Masters, Bedingar y Oehmke encontraron mejoras en los rendimientos de cereales en algunos distritos de 13 países africanos:

Con base en estudios de casos, se muestra que a finales de los años ochenta se adoptaron numerosas técnicas resultantes de la investigación, que ahora están rindiendo altos beneficios sociales. Dichas técnicas incluyen nuevas variedades, cuya característica principal con frecuencia es la maduración temprana para reducir los efectos de las sequías, así como nuevas técnicas de manejo de cultivos orientadas a retener la humedad y la fertilidad de los suelos. Este tipo de cambio tecnológico es muy diferente al que produjo la revolución verde en Asia y América Latina, donde la mayor disponibilidad de humedad hizo que las variedades bajas y su mayor respuesta a los fertilizantes sean los factores principales para lograr mayores rendimientos^[843].

A pesar de algunos aspectos alentadores, por lo general el desempeño de la productividad agrícola en los países en vías de desarrollo no ha sido halagador. Es claro que el desafío que enfrentan sus sistemas tecnológicos agrícolas es muy grande y, probablemente, será mayor en el futuro. Este desafío ha sido exacerbado por la tendencia hacia la disminución de los recursos disponibles para la investigación agrícola en los países en desarrollo. Durante los años ochenta, la ayuda internacional total a la agricultura cayó de 12 mil a aproximadamente 10 mil millones de dólares anuales, y la participación porcentual de la agricultura en la ayuda al desarrollo también disminuyó. Dicha tendencia, que continuó durante la década sucesiva, ha sido la misma que ha caracterizado el financiamiento de la investigación agrícola^[844].

En América Latina y el Caribe, el gasto en investigación agrícola disminuyó alrededor de 13 por ciento entre principios de los años ochenta e inicios de los noventa, a pesar del aumento de las solicitudes de financiación^[845].

Desde el punto de vista de la eficiencia económica -la verdadera base del crecimiento- la justificación del papel de la investigación y la extensión agrícola no surge directamente de su contribución al crecimiento de los niveles físicos de producción, sino más bien de la tasa de retorno económico de la inversión en dichas actividades. Al respecto, los estudios cuantitativos han mostrado sistemáticamente los altos rendimientos económicos de la investigación y la extensión; por consiguiente los descensos experimentados en su financiamiento no parecen estar respaldados por consideraciones económicas.

8.1.2 El marco de las políticas

El ritmo del mejoramiento de la productividad agrícola non está determinado solamente por las asignaciones administrativas de fondos presupuestarios a la investigación. Tal como sugieren Fulginiti y Perrin, el progreso técnico de la agricultura no es inmune al contexto institucional y de políticas y a otros factores vinculados. Los primeros exponentes de la teoría del cambio tecnológico inducido fueron Ruttan y Hayami. Una de sus conclusiones principales es que, en el largo plazo, el progreso tecnológico tiende a ser impulsado principalmente por los mismos factores que conforman las ventajas comparativas de los países: las dotaciones relativas de factores de producción (y, por lo tanto, los precios relativos de los factores). Señalan también que las innovaciones más eficaces son aquellas coherentes con las dotaciones relativas de factores del país, conclusión que puede ser ejemplificada con los hallazgos mencionados anteriormente de Masters et al., acerca de la investigación en África^[846].

Echevarría subraya que el progreso tecnológico es esencial para que un país pueda alcanzar sus ventajas comparativas a través del comercio internacional^[847]. Para poder aprovechar las opciones del comercio internacional se requiere la adaptabilidad de los patrones de cultivo y la calidad de los productos, lo que impone que la investigación agrícola sea más flexible. El comercio abre nuevas oportunidades para la producción, las que sólo pueden ser aprovechadas si el inventario de tecnologías de producción disponible es adecuado:

la composición productiva del sector agrícola está sujeta a cambios rápidos originados en el comercio exterior; las instituciones de investigación deben ser capaces de reaccionar ante tales cambios... con la creciente urbanización, la porción de los precios minoristas de los bienes agrícolas capturada por los agricultores se está reduciendo, lo que requiere que la investigación se concentre más en el procesamiento y el mercadeo de poscosecha^[848].

Además de la política de comercio exterior, otras políticas macroeconómicas son fundamentales para el éxito de la generación y transferencia de tecnología, en particular las que inciden sobre los precios en fincas y los rendimientos reales de la agricultura. Purcell y Anderson señalan que:

No se puede esperar que la inversión para generación y divulgación de tecnología incremente la productividad, a menos que las partes interesadas trabajen en un contexto favorable. Para alcanzar plenamente el potencial de las nuevas tecnologías son necesarios tanto un conjunto de adecuadas políticas macroeconómicas y sectoriales como oportunidades de mercado favorables y acceso a recursos, insumos y crédito^[849].

En el contexto africano, Maredia, Byerlee y Pee han indicado que:

La adopción de variedades mejoradas de cultivos alimentarios que responden al uso de insumos comprados, tales como semillas mejoradas y fertilizantes, está fuertemente influida por las políticas que inciden en la oferta y los precios de los insumos y en la infraestructura de comercialización. Es difícil mantener altas tasas de retorno a la investigación agrícola en contextos en que los agricultores carecen de acceso a los insumos o son económicamente inalcanzables. Ejemplos de esto se encuentran en las experiencias que siguieron a los ajustes estructurales en Malawi y Zambia, cuando las tecnologías de semillas mejoradas de maíz y fertilizantes fueron casi abandonadas después de la liberalización de los mercados a inicios y mediados de los años noventa^[850].

En una época en la que el sector privado juega un papel de creciente importancia tanto en la investigación como en la extensión, un aspecto de las políticas especialmente relevante para estimular la investigación agrícola es el relacionado con los derechos de la propiedad intelectual (DPI). La falta de DPI bien definidos debilita los incentivos a la investigación financiada privadamente, al tiempo que fortalece los argumentos en favor de la investigación pública respaldada por fondos internacionales:

A diferencia del caso de gran parte de la industria, las tecnologías agrícolas fundamentales (principalmente nuevas variedades de semillas) no están bien protegidas por los DPI, globalmente o en cada país. Como consecuencia, los inversionistas privados no proporcionan suficiente investigación y desarrollo, especialmente sobre tecnologías aplicables a los países más pobres, donde los problemas de información y acceso a mercados se suman a los resultantes de inadecuados DPI. Los posibles derrames (spillovers) externos, que desalientan a los inversionistas privados, también realzan la eficacia económica de realizar esfuerzos internacionales conjuntos para la investigación y el desarrollo^[851].

8.1.3 Consideraciones de índole institucional

Si bien un marco de políticas favorable y magnitudes adecuadas de financiación son condiciones necesarias para asegurar el éxito de la investigación y extensión agrícola, se reconoce también ahora la necesidad de cambios institucionales profundos en estos campos de acción. Resumiendo este consenso, el autor de este texto ha señalado que:

Con el fin de revertir estas tendencias y retomar el crecimiento de la productividad, la investigación agropecuaria tendrá que someterse a una importante transformación institucional. Este es el primer aspecto central para llevar adelante la transformación productiva. Uno de los principales retos es encontrar la manera viable de involucrar en el proceso de investigación a las ONG - universidades, fundaciones, asociaciones de productores - y a las empresas privadas. Un segundo reto es orientar la investigación más efectivamente hacia las necesidades de los clientes (productores), involucrando más de cerca a los agricultores en la adopción de decisiones relativas a las estrategias de la investigación. Ya se han iniciado transformaciones en dicho sentido... pero estas tendrán que acelerarse. Si tienen éxito, será más fácil convencer a las instituciones financieras que restablezcan la prioridad que tuvo la investigación agropecuaria en el pasado. Sin embargo, también es esencial en este sentido el liderazgo político nacional^[852].

Las diversas modalidades de la extensión agrícola se encuentran igualmente sujetas a fuertes presiones para que su transformación se oriente en direcciones similares, concediendo mayor papel al sector privado y a las ONG, parcialmente en razón de la necesidad de reducir el costo fiscal de los grandes equipos de extensión^[853]. Qamar subraya las nuevas tendencias de la extensión agrícola:

La propia definición, alcance y enfoque técnico de la extensión agrícola se encuentran ahora sujetos a un examen riguroso. Se plantea la pregunta de ¿por qué concentrar los servicios de extensión exclusivamente en la transferencia de tecnología, que no sólo es una función pasiva sino que además utiliza enfoques "de arriba hacia abajo"? El resultado es que ahora se otorga mayor prioridad al desarrollo de los recursos humanos, es decir, a mejorar las capacidades de los productores para solucionar los problemas y para adoptar decisiones.... Hay un impulso hacia la descentralización de la extensión agrícola y varios países han desmantelado las estructuras organizativas de niveles múltiples y enfoques "desde arriba"... La modalidad de usar tanto instituciones públicas como no-públicas para hacer llegar los servicios de extensión a las comunidades agrícolas, conocida como sistema pluralista de extensión, está ganando popularidad.... La antigua práctica de transmitir el mismo mensaje a todos los productores, utilizando la misma metodología de extensión, está siendo desplazada paulatinamente por métodos enfocados hacia los clientes^[854].

En resumen, se está reconociendo que ya no son satisfactorias las formas tradicionales de llevar a cabo la investigación y la extensión agrícola. A pesar de sus aparentemente altos rendimientos, estos sistemas pueden mejorar su desempeño utilizando nuevos enfoques que conducen a sistemas institucionales que responden a una renovada filosofía operacional. La insatisfacción sobre los anteriores métodos de hacer las cosas ha surgido principalmente de las siguientes razones:

• presupuestos fiscales más ajustados;

• apreciación de que no todos los programas de investigación y extensión han sido eficientes;

• necesidad de dedicar relativamente mayor cantidad de recursos a la búsqueda de vías para aumentar la productividad de los agricultores de bajos ingresos.

Probablemente, la principal limitación de los sistemas anteriores de generación y transferencia de tecnología es que eran adecuados para condiciones agrícolas más homogéneas, en las que un gran número de productores enfrentaban problemas productivos similares. Estas condiciones favorecieron la expansión de la Revolución Verde. La generación y la transferencia de la tecnología solían estar centralizadas administrativamente y se basaban en el supuesto implícito de que recetas uniformes podían ser desarrollados por los científicos y entregadas posteriormente a los agricultores, a través de una cadena de mando, casi como si fueran obreros en una fábrica. En las condiciones de heterogeneidad agroecológica que caracterizan a la mayoría de los grupos de agricultores de bajos ingresos, la aplicabilidad de un enfoque centralizado que funciona de arriba hacia abajo es limitada. La nueva presión para realizar cambios institucionales en los sistemas de tecnología procura incorporar una retroalimentación adecuada de parte de propios productores, tanto sobre la naturaleza de los problemas que enfrentan como sobre las posibles líneas de solución.

Este tema de la transformación institucional del sistema de conocimientos agrícolas es materia de gran parte del resto del presente capítulo. Al igual que influyen sobre la velocidad de las mejoras en la productividad del sector como un todo, los aspectos institucionales tienen también un papel importante para facilitar que la investigación y la extensión contribuyan al alivio de la pobreza rural.

Este tema de la transformación institucional del sistema de conocimientos agrícolas es materia de gran parte del resto del presente capítulo. Al igual que influyen sobre la velocidad de las mejoras en la productividad del sector como un todo, los aspectos institucionales tienen también un papel importante para facilitar que la investigación y la extensión contribuyan al alivio de la pobreza rural.