9.2 Procesos participativos para la formulación de estrategias

9.2.1 Razones para estimular la participación

En años recientes se ha tendido a promover la participación de las comunidades y los ciudadanos en programas de desarrollo que atañen a su bienestar. Es común que se estimule la participación de los usuarios en la administración de sistemas de riego y pequeños préstamos a grupos; de las comunidades rurales en los programas de protección de bosques y cuencas, y de grupos organizados de agricultores para recibir asistencia técnica, comprar insumos y ampliar su acceso a los mercados. Se ha extendido además a la gestión de servicios sociales, por ejemplo, para la administración de algunas escuelas rurales en El Salvador^[982].

La enorme mayoría de dichos esfuerzos se ha dirigido a la promoción de la participación en proyectos y programas de desarrollo, sobre todo en localidades específicas. El enfoque participativo ha sido menos utilizado para la formulación de propuestas integrales y a la vez detalladas de paquetes de políticas y estrategias multisectoriales de desarrollo. En ciertos países, como por ejemplo Malí, Ghana y Mozambique, se han formulado visiones estratégicas nacionales de largo plazo. Esas experiencias pueden ser muy valiosas y contribuyen a ampliar el debate nacional acerca de los posibles escenarios del desarrollo. También pueden avecinar a los partidos políticos hacia algún tipo de consenso sobre las prioridades nacionales de desarrollo, como ha ocurrido en Mozambique; pero en último término deben ser complementados con propuestas concretas para reformar las políticas nacionales. En algunos casos, la visión estratégica puede ser concebida como un primer paso hacia la formulación de una estrategia más específica.

Cabe preguntar ¿por qué la formulación de las políticas debe basarse en procesos participativos? ¿Qué se gana con esto? ¿Por qué no pueden los gobiernos asumir por sí solos la responsabilidad de formular políticas? La respuesta se puede resumir en cinco puntos principales:

1) Para aumentar la probabilidad de alcanzar el consenso nacional para reformar las políticas. Nunca se logran consensos totales sobre las políticas, pero la participación puede ampliar significativamente el ámbito de los temas concordados. Cuanto mayor sea el consenso, más fuerte será el apoyo político para el cambio.

2) Para fortalecer los canales del diálogo nacional, otorgándoles a los ciudadanos el poder de participar más eficazmente en la resolución de las cuestiones de la política. Frecuentemente, estos canales están poco desarrollados o atrofiados. Esta función de las estrategias participativas consiste en construir la capacidad para que la sociedad civil y el sector privado participen en los temas de las políticas nacionales de desarrollo.

3) Para adoptar políticas más sólidas. La experiencia demuestra que los representantes privados y de las ONG no sólo contribuyen a apoyar políticas de consenso, sino que tienen también hacen aportes fundamentales a la calidad de las reformas e incluso a la preparación de la nueva legislación. Como indican algunos informes del Banco Mundial:

La mayoría de los funcionarios [del Banco Mundial] responsables de las Country Assistance Strategies (CAS) consideró que los beneficios de incorporar la participación de la sociedad civil en el proceso resultaban significativamente mayores que los costos. Opinaron que esta participación en las CAS contribuyó a mejorar la definición de las prioridades del desarrollo del país^[983].

Y en el contexto de estrategias para la reducción de la pobreza (PRSP):

El análisis participativo de los efectos del gasto público sobre la pobreza puede generar resultados más profundos que el realizado únicamente por funcionarios y expertos internacionales^[984].

4) Mejorar la rendición de cuentas y la transparencia de los procesos de elaboración de las políticas.

5) Mejorar el poder de negociación del país en los debates internacionales, para que las verdaderas prioridades nacionales sean la guía de los programas de asistencia externa, en lugar de que las políticas nacionales sean definidas implícitamente por la suma de las condiciones impuestas por los préstamos y las donaciones internacionales.

Un axioma de la democracia afirma que los ciudadanos deben tener voz en las decisiones que los afectan. Los países en desarrollo a veces carecen de una fuerte tradición de participación de la sociedad civil^[985] en los temas nacionales, y el cabildeo queda en manos de unos pocos grupos de interés económicamente influyentes. La aplicación de este axioma requiere la colaboración activa entre el sector privado y la sociedad civil por un lado, y el poder ejecutivo por el otro.

9.2.2 Los participantes en el proceso de formular las estrategias

La preparación de una estrategia agrícola requiere: i) capacidad técnica en los temas tratados, ii) conocimiento profundo de la agricultura del país, y iii) liderazgo político para asumir el proceso de cambio. El primer requisito puede ser cumplido por expertos nacionales y/o internacionales, preferiblemente en colaboración con representantes de los agricultores y las comunidades rurales. El segundo requisito queda a cargo de estos representantes, y el tercero de los líderes políticos del país, aunque en ciertas situaciones también pueden asumirlo los voceros de los grupos productivos. En República Dominicana, por ejemplo, un influyente grupo de productores, la Junta Agroempresarial Dominicana (JAD), ha desempeñado tradicionalmente todos esos papeles en el trabajo de formulación de las estrategias sectoriales.

En resumen, la participación de los representantes de los agricultores - o de la sociedad civil en general - es importante porque otorga a las estrategias una orientación más productiva y facilita su puesta en práctica. La sociedad civil puede participar de dos maneras: como socio pleno en la investigación y redacción de la estrategia, o como consultor durante el proceso. Es probable que lo primero dé lugar a mejores estrategias, pero requiere un gran esfuerzo para organizar y coordinar las tareas, y existe el riesgo de que al final no se alcance el consenso. Una vez que se ha llegado al acuerdo para incorporar a la sociedad civil en el proceso es importante asegurar que los participantes representen a un amplio espectro de la sociedad rural. Esto incluye a las mujeres, los pobres y otros grupos menos favorecidos. La exclusión de grupos fundamentales puede debilitar el documento y llevar a controversias sobre su contenido final, lo que va en detrimento de las posibilidades de que la estrategia sea ejecutada.

Los participantes no tienen que ser, necesariamente, representantes formales de las asociaciones u otras entidades reconocidas. A veces, los que ocupan esos cargos se sienten obligados a defender posiciones arraigadas. Dependiendo de las circunstancias, se puede avanzar más rápidamente en la formulación de propuestas nuevas y creativas, si los participantes han sido elegidos sobre la base de un reconocido estatus de personas inteligentes y con visión amplia de los temas, en lugar de ser seleccionados por su afiliación a organizaciones formales.

La incorporación de personas ajenas a los círculos oficiales al proceso de formulación ayuda a fortalecer la participación de la sociedad civil en los diálogos nacionales sobre las políticas. Sin embargo, la participación formal de los partidos políticos puede debilitar las chances de alcanzar el consenso, dado que los partidos por definición tienen intereses creados en no estar de acuerdo los unos con los otros y en tener sus propios programas. Es más probable que el consenso se alcance si los participantes son personas con afiliaciones partidarias que abarcan a todo el espectro político, pero no representan explícitamente a la cúpula de los partidos^[986]. En el caso hondureño, la representación implícita de todos los partidos políticos en el diálogo ayudó a que el programa de las reformas fuese mantenido, aún después del cambio del partido en el poder. En Mozambique, en vista de la necesidad de acelerar el proceso de sanar las heridas de una devastadora guerra civil, los representantes de los partidos políticos fueron involucrados con éxito a la preparación de la visión estratégica del desarrollo nacional.

A veces, los especialistas - incluso de organismos internacionales - piensan que la participación de personas sin una profunda formación técnica puede retrasar el proceso y, tal vez, debilitar las recomendaciones. Cabe responder a esto que, si se obtienen mejores resultados, bienvenido el tiempo adicional invertido; y, además, que compete a los especialistas explicar sus puntos de vista y propuestas de política en términos comprensibles, y demostrar suficiente flexibilidad como para aceptar buenas sugerencias aunque vengan de fuentes no-técnicas y no siempre estén expresados en lenguaje erudito^[987]. En cualquier caso, prácticamente en todos los países emergentes del mundo, la sociedad civil aporta personas con fuertes calificaciones técnicas, en temas económicos y en otros campos.

El riesgo de no alcanzar un consenso entre los miembros de la sociedad civil es una legítima preocupación. Pero si existe una división profunda en la sociedad acerca de temas fundamentales de la política, la formulación de una estrategia constituye un buen foro para el entendimiento. Es un foro relativamente "poco político" y la presencia de un amplio espectro de participantes, incluyendo asesores internacionales, presiona a todos a presentar posiciones constructivas y a escuchar nuevas ideas. Al final, si no se alcanzan acuerdos en algunos temas, la opción es señalar las posiciones minoritarias en el informe final.

La experiencia en la preparación de estrategias agrícolas ha demostrado que los principales intereses agroindustriales son a menudo diametralmente opuestos a los de los agricultores, en temas tales como aranceles de importación y precios de los productos. Los procesadores de granos y semillas oleaginosas usualmente favorecen aranceles bajos o nulos para sus materias primas, en detrimento de los agricultores que producen esos bienes o sus sustitutos (la costumbre de otorgar exenciones arancelarias a donaciones y ayudas concesionales de alimentos exacerba el problema). Por este motivo, a veces sólo las asociaciones de productores primarios participan en las estrategias agrícolas y quedan afuera los de las industrias procesadoras. El costo de esto es, por supuesto, una menor cobertura del consenso y, tal vez, el desaprovechamiento de una oportunidad para promover su colaboración en aspectos tales como estándares de calidad y contratación anticipada de materias primas por parte de los procesadores. La decisión debe tomarse en cada caso, pero el tema merece una consideración particular y previa al lanzamiento de los procesos participativos de desarrollo agrícola^[988].

9.2.3 Organización del proceso participativo^[989]

Cada proceso participativo de formulación de estrategias tiene su propio contexto y características. Los comentarios que siguen reflejan una evaluación preliminar de los temas centrales y de las lecciones extraídas de experiencias en algunos procesos participativos de elaboración de estrategias. Sin embargo, temas diferentes pueden surgir en otros contextos, lo que hace necesario el ajuste y la adaptación de las mencionadas lecciones. Por lo demás, los comentarios sólo pretenden anticipar algunos temas y sus posibles soluciones, y no ofrecer recetas detalladas o definitivas.

9.2.3.1 La propiedad del proceso

El propósito principal de los procesos participativos es generar un sentimiento de propiedad de los resultados por parte de los participantes. En buena medida, esto depende de como se lleva a cabo el proceso, y de cuan involucrados se sientan los participantes. En algunas circunstancias también puede depender de como se inicia el proceso o, más precisamente, de quien lo inicia.

En muchos casos, el patrocinador del ejercicio de elaboración de la estrategia es el gobierno, que en definitiva será también responsable de la mayoría del esfuerzo para ejecutar las políticas que componen la estrategia. Sin embargo, en algunos contextos políticos, los miembros de la sociedad civil pueden considerar que participar en un ejercicio de estrategia convocado por el gobierno les obligaría a sostener las posiciones oficiales en algunos temas; por lo tanto, pueden ser reticentes a participar en esas condiciones. Esta actitud es bastante probable en casos de agudas divisiones políticas en la sociedad o de que se avecinen las elecciones nacionales. Este riesgo ha sido subrayado recientemente en Uganda:

La participación de organizaciones de la sociedad civil en los procesos de elaboración del Documento de estrategia para la reducción de la pobreza no debe ser vista como un evento aislado. De hecho, en los últimos cinco años, el Gobierno de Uganda se ha esforzado en involucrar a las organizaciones de la sociedad civil en la planificación de las políticas y la ejecución de los programas... Sin embargo, la falta de un marco de referencia claro para la planificación participativa con el Gobierno es causa de preocupación para las organizaciones de la sociedad civil como clientes del Gobierno^[990].

El partenariado entre el gobierno y la sociedad civil aparece como lo ideal, entre otras cosas porque los mejores expertos del país en cada tema pueden pertenecer a una u otra esfera. Como compartir las responsabilidades entre los líderes del gobierno y de la sociedad civil es un tema que debe ser previamente establecido en cada contexto. Se trata, tal vez, de una tarea más fácil para las estrategias agrícolas que para las estrategias económicas globales, ya que los principales participantes de la sociedad civil son agricultores con cualidades de liderazgo ya reconocidas por el sector. Conviene estar seguros de que los participantes representen a todas las principales corrientes políticas, lo que ayuda a tranquilizar al gobierno de que la estrategia no se convertirá en una plataforma de los partidos de oposición.

Como alternativa, la preparación de la estrategia puede ser patrocinada por una organización internacional; pero se corre el riesgo de que sea etiquetada como un producto de esa organización, por más que se hayan realizado esfuerzos para que el proceso fuese genuinamente participativo. La cuestión es quienes son los "abanderados" del proceso, quien asume el liderazgo tanto en la elaboración de la versión preliminar como en el cabildeo para la adopción formal y la ejecución de la estrategia. Si se trata de un documento de programación para una institución internacional, es difícil que la sociedad civil de un país en desarrollo se convierta en el verdadero abanderado, en el sentido mencionado anteriormente; más bien será simplemente un proveedor de insumos para el documento. Como se subrayó en una reciente evaluación del trabajo participativo en 189 proyectos del Banco Mundial:

Algunas veces, las reuniones con las partes interesadas fueron poco más que oportunidades para que el Banco presentara y ganara aceptación para sus programas nacionales, en lugar de que tomara en cuenta las prioridades locales. Por lo general, los participantes recibieron muy poca retroalimentación después de que fueran consultados ... posiblemente desalentando su fuerte y creativo compromiso en futuras consultas^[991].

En dichas circunstancias, existe el riesgo de que los participantes consideren que el propósito de las consultas es solamente el de captar las informaciones de que disponen.

La experiencia de Malí y otros países^[992] resalta el peligro de que los gobiernos puedan, al final, decirle a las instituciones financieras internacionales (IFI) lo que estas quieran escuchar, a los efectos de poder calificar para la reducción de la deuda y otros programas de asistencia. El poder económico relativo de las IFI frente a la mayoría de los gobiernos de países pobres es abrumador y no siempre es realista esperar un dialogo entre iguales. Los incentivos más fuertes operan en la dirección de aceptar el paquete de políticas de la IFI y de pasar a su aplicación.

Entre otros observadores, Kathleen Selvaggio ha comentado tanto "el deseo de los gobiernos de evitar conflictos con el FMI y el Banco Mundial, lo cual podría amenazar el flujo de préstamos o la reducción de deudas, como el hecho de que muchas elites de gobierno suscriben políticas de ajuste estructural y hasta se benefician materialmente de ellas"^[993].

Esta relación desigual subraya la precaución que hay que tener para vincular las condicionalidades con la participación o con los resultados de los procesos participativos. Más importante aún, sugiere límites inherentes al patrocinio de los esfuerzos participativos por parte de las IFI: pueden favorecerlo o impulsarlo, pero la opción de patrocinarlo directamente o de otorgar incentivos ligados a su aplicación puede contradecir el propósito de promover la propiedad nacional de la estrategia.

A veces es útil que los programas de los organismos multilaterales sean considerados como complementarios a, y derivados de, las estrategias nacionales. En Gambia, por ejemplo, se decidió que la estrategia nacional, y no la PRSP, sería mantenida como el documento guía y orientador del proceso de ejecución de las políticas^[994].

En Guyana, el esfuerzo fue convocado por una "tercera parte" neutral (el Centro Carter), con fondos de siete instituciones y fundaciones. Aún así, a pesar de la prolongada e intensa participación de más de doscientos representantes de la sociedad civil al lado de expertos del gobierno, un importante partido político declaró públicamente que el primer borrador era un trabajo del Centro Carter. Sólo en la segunda fase, después de un vacío de casi dos años causado por una crisis política y constitucional, se reconoció que la estrategia era un producto totalmente guyanés. Ahora es visto así y constituye una pieza central de las discusiones nacionales sobre la política de desarrollo.

Los procesos comienzan con la identificación de las principales partes interesadas. Quien identifica y selecciona a los participantes puede ser relevante para el tema de la propiedad del proceso. En Guyana y Honduras, los participantes fueron seleccionados por asesores internacionales. La metodología consistía en llamar a muchos líderes de la sociedad civil (los principales productores en Honduras) y pedirles que recomendaran a posibles participantes. Luego se contactaba a las personas que habían tenido mayor número de menciones. En Guyana, este método de selección levantó sospechas en algunos participantes, cuando ya habían comenzado a trabajar. En Honduras esto no fue motivo de preocupación, pero la participación tuvo que ser ampliada para incorporar a representantes de los campesinos, que habían sido inicialmente dejados de lado. Ellos habían expresado fuertes objeciones a las orientaciones del proceso, en parte con base en informaciones erróneas de prensa; una vez incorporados, hicieron valiosos aportes a la versión final de las propuestas de reformas.

No existen recetas únicas para seleccionar a los participantes, pero al comienzo es aconsejable que las cuestiones relacionadas con el patrocinio sean debatidas francamente entre los miembros de la sociedad civil, el gobierno y las entidades multilaterales.

9.2.3.2 El proceso de elaboración

La solución de la cuestión de la propiedad depende de la manera en que se lleva a cabo el proceso. Si los primeros borradores son preparados por consultores externos y sometidos después a revisión de la sociedad civil, en breves consultas, es poco probable que se genere un sentimiento de propiedad nacional. Del mismo modo, si son escritos por funcionarios de gobierno, será difícil que la sociedad civil los adopte como propios. La efectiva participación en la elaboración de las estrategias resulta fundamental para generar un sentimiento de propiedad. Este es un proceso que consume tiempo, especialmente si se espera que los participantes consideren las sugerencias hechas por los consultores, las revisen y las hagan propias cuanto sea necesario. Se trata de formas más profundas de involucrar a los participantes, que simplemente consultarles sobre documentos preparados en alguna otra instancia.

Algunos representantes de la sociedad civil carecen probablemente de experiencia en la elaboración de políticas, aunque conocen bien los temas de su especialidad y las posibles maneras para enfocarlos. Por esto, a los asesores nacionales o internacionales compete la labor de facilitar el proceso y, en algunos casos, un papel limitado en la redacción de partes del primer borrador. Es necesario tomar medidas especiales para asegurar que los borradores reflejen las opiniones y muchas de las soluciones avanzadas por los participantes, de manera que estos alcancen un sentimiento de propiedad de las propuestas.

Vale la pena citar ejemplos de este tipo de procesos. En la primera fase en Honduras, los representantes de los agricultores se reunieron con dos asesores, durante un día entero por semana, en sesiones de debate abierto frente a la pizarra. Las sesiones abordaban temas de política, como la reforma de la tierra, la financiación del sector, los precios, etc. Los asesores tomaron notas detalladas de los temas planteados y sus posibles soluciones. Cuando existían fuertes razones económicas para objetar las propuestas, se mantenían discusiones directas. Los participantes tenían la palabra final pero, cuando era necesario, los asesores explicaban las razones por las cuales algunos tipos de soluciones crearían más problemas que los que podrían resolver. El diálogo genuino genera confianza mutua y prepara el terreno para la elaboración de documentos sólidos. Al mismo tiempo, los asesores tenían que respetar la validez de las preocupaciones subyacentes en las propuestas de los campesinos y ayudarles a esbozar medidas técnicas (preferiblemente con opciones) para enfrentarlas. En lo posible, los consensos gruesos alcanzados en cada reunión eran la base para que los asesores elaborasen de forma muy preliminar un capítulo de la estrategia, para su revisión en la siguiente reunión.

No se ponían límites de tiempo para la revisión de los borradores. No se pasaba al siguiente tema si los participantes no estaban totalmente satisfechos con el borrador de la propuesta que se les presentaba y con los cambios que deseaban introducir en el documento. Además, en todo momento tenían la libertad de revisar capítulos anteriores y sugerir cambios adicionales. De esta manera, la primera estrategia nacional que abarcaba a todo el sector agrícola fue elaborada por el sector privado, en su versión preliminar, en casi cuatro meses de trabajo.

Si ciertas propuestas son económicamente insatisfactorias y los asesores, en lugar de discutirlas directamente con los proponentes, las ignoran en el momento de redactar la estrategia, algunos participantes podrán pensar ex post que los debates no tuvieron sentido. El objetivo de estos procesos es el de avanzar conjuntamente, de modo que las ideas de todos los participantes contribuyan a la formulación final, mientras que las sugerencias que no puedan ser aceptadas se dejan de lado de manera explícita^[995].

En una etapa posterior del proceso hondureño se incorporaron al grupo los representantes de las organizaciones nacionales de campesinos. En ese momento, la estrategia ya había sido transformada en un borrador para consideración legislativa. En la nueva ronda se consideró útil utilizar matrices para guiar los debates sobre el borrador de la nueva ley de política agrícola. Cada fila de la matriz correspondía a un problema. La primera columna contenía un párrafo con una breve descripción del problema, la segunda la solución propuesta en el borrador de la ley y la tercera se dejaba en blanco para ser llenada en conjunto por los participantes, durante las reuniones. En esa etapa del proceso, presentar un borrador técnico por escrito puede ser una valiosa ayuda, ya que concentra la atención sobre puntos específicos y reduce la tendencia de algunos participantes a disertar largamente sobre temas tangenciales.

Como parte de esta etapa del proceso hondureño, los acuerdos del día se registraban en la tercera columna de la matriz, la cual era distribuida antes de la siguiente reunión. El primer punto del orden del día de cada sesión daba la oportunidad para que los participantes confirmaran que las anteriores reuniones habían sido correctamente reflejadas en el nuevo texto del documento. A veces salían a flote ideas de última hora y se revisaban documentos de reuniones anteriores. No existían restricciones al tiempo necesario para reconsiderar los temas. La presentación de la matriz corregida para revisión, antes de avanzar al siguiente tema de la sesión, era una manera transparente de confirmar los resultados de los debates y contribuyó a construir confianza. Los participantes podían constatar que sus propias ideas tomaban forma de reunión en reunión^[996].

En Nicaragua, un proceso similar para formular la estrategia agrícola nacional implicó la interacción entre asesores y agricultores durante un largo período, a través de grupos de trabajo organizados por tema. En este caso, cada grupo preparó al inicio una larga matriz sobre la política en cuestión. Las tres columnas de cada matriz correspondían a los problemas, las soluciones que estaban siendo aplicadas, y las propuestas de nuevas vías de solución. Una vez completadas las matrices, los asesores las utilizaban para redactar los borradores de la estrategia que luego eran revisados por los productores.

En Guyana y Mozambique, y también en Estonia para preparar una estrategia agrícola, forestal y pesquera, los grupos de trabajo elaboraron por sí mismos el borrador de los diferentes capítulos. En Guyana y Estonia fueron posteriormente revisados por asesores y se sostuvieron sesiones plenarias para examinar posibles modificaciones. En estos dos casos, antes de completar los borradores, los asesores asistieron a muchas sesiones de trabajo para establecer canales de comunicación y puntos de vista comunes con los participantes. Esta cercana y continua interacción facilitó la subsiguiente etapa de revisión de los borradores.

9.2.3.3 Control de la calidad^[997]

El control de la calidad es fundamental para el éxito de los esfuerzos participativos. Si el documento final es técnicamente débil, o irresponsable desde el punto de vista fiscal, no será tomado en serio. La experiencia ha demostrado que los miembros de la sociedad civil usualmente están ansiosos por elaborar documentos de buena calidad. El fortalecimiento de las capacidades nacionales es esencial para asegurar la calidad. A esto puede colaborar la asistencia técnica de personas o grupos que no representan las posiciones oficiales de los donantes o las entidades multilaterales, sobre todo si es proporcionada mediante procesos interactivos de aprendizaje en el trabajo.

A menudo, el fortalecimiento de las capacidades consiste en descubrir los talentos nacionales latentes. En todos los países existen expertos competentes en temas centrales de la mayoría de los sectores. En lugar de utilizar esquemas de profesor-alumno, el desafío consiste en familiarizarlos con los amplios enfoques de la política y con instrumentos experimentados en otros países, y darles la oportunidad de trabajar en temas que no habían abordado antes.

A pesar de los progresos de las disciplinas económicas, la apreciación de la calidad del trabajo en políticas descansa mucho en el criterio del evaluador que, sin embargo, debe ser lo más objetivo posible. La coherencia interna de la estrategia y la responsabilidad fiscal son los criterios más importantes. En algunos temas, la flexibilidad es frecuentemente necesaria.

Los partenariados entre participantes y asesores técnicos contribuyen a fortalecer la capacidad para elaborar políticas y promover su calidad. La capacitación formal e informal son instrumentos básicos, pero otro método muy útil es el trabajo en equipos formados por asesores y sus contrapartes nacionales, durante períodos prolongados de tiempo. Si bien se deben hacer esfuerzos para explicar el lenguaje técnico, existen pocos escenarios macroeconómicos (si es que los hay) que no pueden ser descritos en términos sencillos.

El fortalecimiento de las capacidades nacionales requiere una prolongada cooperación de los asesores técnicos. Para la reforma de la política agrícola de Honduras se sostuvieron 80 reuniones de todo el día, durante un año, con representantes de las organizaciones campesinas y los productores de gran escala; además de la reforma se preparó el correspondiente proyecto de ley y los borradores de los reglamentos. El proceso participativo en Guyana comprendió la asesoría directa a más de 100 reuniones de los grupos de trabajo de la sociedad civil, a lo largo de varios años. Probablemente, la característica más sobresaliente de estas reuniones es que permitieron a los miembros de la sociedad civil elaborar realmente propuestas específicas de reforma de las políticas. El proceso siempre fue interactivo entre los asesores y sus contrapartes nacionales; pero estos últimos tenían la última palabra y se convirtieron paulatinamente en los autores de la reforma y seguros de haber escrito el documento. Este sentido de propiedad los alentó a negociar con la sociedad y las instituciones multilaterales la aceptación de la estrategia, lo mismo que a impulsar su aplicación por parte del gobierno.

La generación de capacidad no termina con la preparación del documento de estrategia. Cuando las personas pasan a otras ocupaciones o incluso emigran al exterior, la capacidad y el sentido de compromiso hacia las reformas se pueden debilitar. La capacidad debe ser alimentada continuamente. Las contribuciones financieras para mantener grupos de trabajo independientes son una manera de incentivar a las personas capacitadas a continuar esos esfuerzos. Existen muchos ejemplos de grupos que trabajan con éxito en los países en desarrollo, desde el Instituto de Desarrollo Económico de Tailandia hasta FUSADES (Fundación Salvadoreña de Desarrollo Económico y Social) en El Salvador.

En definitiva, una de las más valiosas tareas de la asistencia oficial al desarrollo es la de generar capacidad nacional para el análisis y la formulación de políticas. Dicha tarea es complementaria a los flujos de inversión privada, no los sustituye. Pero las inversiones responden sobre todo a la calidad del contexto de políticas; por lo tanto, los recursos para capacitar a los que trabajan en políticas pueden tener una fuerte influencia sobre las inversiones.

9.2.3.4 Organización del proceso participativo

Los procesos participativos para formular estrategias deben ser guiados por una secretaría o comité coordinador. Podrían estar compuestos por representantes de los participantes, un experto legal para tratar los temas legislativos, analistas de apoyo en los distintos temas y personal administrativo. Si el gobierno patrocina el trabajo, estará representado en el comité coordinador y en muchos casos lo presidirá. Una de las tareas de ese comité es la de asegurar la coherencia global de la estrategia, examinando los borradores e indicando a los respectivos grupos de trabajo posibles contradicciones entre los diversos capítulos. También le compete delinear la estructura tentativa del documento preliminar y formular la primera versión de los objetivos y principios orientadores, sujetos a modificación por parte del grupo. El comité coordinador hace circular estos productos preliminares para debate del grupo ampliado, junto con comentarios sobre temas y cuestiones generales de la visión estratégica.

En Mozambique y Guyana se utilizaron estructuras de tres niveles para coordinar las tareas. En Mozambique, un Comité Ejecutivo de cuatro personas se encargó de la logística diaria y un Comité de Asesores de 14 personas era responsable de revisar la calidad y la coherencia de los documentos, recibir los aportes locales de todo el país y distribuir los documentos preliminares para comentarios. La redacción definitiva correspondió a 12 grupos técnicos de trabajo o "núcleos"^[998]. En Guyana, un comité de la sociedad civil de 35 personas guió el esfuerzo de los grupos de trabajo; el comité eligió cinco co-presidentes para manejar el proceso.

Cuando existe un patrocinio externo, los asesores internacionales pueden formar parte del comité coordinador y/o de los grupos de trabajo (en Mozambique, las entidades coordinadoras y los grupos de trabajo fueron integrados sólo por ciudadanos del país). En todo caso, es esencial poner en claro, tanto en palabras como en acciones, que los asesores internacionales no aplican directrices externas de políticas, sino que son personas competentes para debatir ideas preliminares, sobre la base de su experiencia en otros países. Si forman parte del personal de organismos financieros, no les será fácil jugar ese papel y abstraerse de las políticas recomendadas por su organización, que pueden estar vinculadas a las condiciones de los préstamos. Este tema de la separación entre los asesores técnicos y los representantes de opiniones institucionales ha empezado a cobrar importancia en años recientes. La comunidad internacional reconoce crecientemente el valor de una "tercera fuerza" o grupos de consejeros externos neutrales, que desempeñen un papel de apoyo a los grupos nacionales sin tratar de imponer sus recomendaciones; pero hasta ahora no han surgido soluciones generales^[999].

Los asesores internacionales deben tener claro que los expertos locales y los representantes de la sociedad civil tienen la palabra final. El asesor puede tratar de convencerlos sobre un punto de vista particular en algunos temas, pero debe estar preparado para ceder. Una vez terminada, la estrategia es negociada con otras instituciones, incluyendo el gobierno y los organismos internacionales; en esta etapa se pueden excluir sus componentes verdaderamente infundados. Sin asumir el papel de garantes, la función de los asesores es ayudar a alcanzar la mayor calidad técnica posible del documento de estrategia.

El otro componente esencial de la estructura organizacional del proceso son los grupos de trabajo, que por lo general atienden diversos temas de política. Constituyen el mecanismo primario para facilitar la participación sobre una base de continuidad, y también producen los documentos preliminares y asumen su autoría o propiedad en primera instancia. El apoyo a los grupos de trabajo, tanto logístico como substantivo, permite que se cohesionen y funcionen lo suficientemente bien como para alcanzar resultados y ganarse este sentido de propiedad.

Los grupos de trabajo utilizan expertos nacionales que de otra manera podrían quedar fuera del ámbito de la formulación. Los grupos pueden desempeñar un papel de largo plazo en los diálogos sobre las políticas nacionales: cuando su compromiso con las propuestas es amplio, pueden tomar la iniciativa para negociar fuertemente su aceptación y posterior aplicación.

Los procesos de esta naturaleza son empresas humanas. La experiencia muestra que no todos los participantes trabajan con el mismo grado de compromiso, y que algunos quedarán en el camino (en Guyana, 5 de 23 grupos de trabajo no funcionaron bien al comienzo y 4 tuvieron que ser reestructurados). Sin embargo, la experiencia también indica que en dichos procesos y grupos de trabajo surgen líderes y portavoces que contribuyen a llevar adelante la tarea y a representar a la sociedad civil en el diálogo con los gobiernos y los organismos internacionales. Además, quedan los suficientemente informados e interesados en ayudar a vigilar la ejecución de las políticas adoptadas.

Otro tema administrativo es el de la posible necesidad de remunerar a los participantes de la sociedad civil. El argumento en favor es que el reembolso ayuda a obtener los servicios de profesores universitarios y otros buenos expertos nacionales que no trabajan en el gobierno. Los pagos por el tiempo invertido también ayudan a sostener el esfuerzo. Un argumento contrario es que de este modo los participantes deben un reconocimiento a la entidad patrocinadora, sea el gobierno o un organismo externo, y pueden dejar de ser genuinos representantes de la sociedad civil.

Por estos motivos, no se pagaron reembolsos a los participantes en los casos de Honduras, Guyana y Nicaragua, excepto para comidas y refrigerios durante las reuniones y, en los casos de Honduras y Nicaragua, para el transporte hasta la capital de los representantes campesinos (los funcionarios del gobierno, por supuesto, continuaron recibiendo su salario). En parte como consecuencia de esta decisión, en algunos momentos se debilitó el compromiso de varios grupos de trabajo en Guyana, pero finalmente terminaron su trabajo. En Nicaragua (2001), los productores participantes realizaron viajes de estudio a otros países lo cual, además de educativo para el trabajo en la estrategia, fue un incentivo útil para mantener su interés en el proceso.

En Estonia, los principales participantes eran miembros de facultades, contratados para la tarea por la FAO, y funcionarios del gobierno. Hubiera sido virtualmente imposible organizar un grupo nacional de personal experimentado sin mecanismos de contratación. Esto no impidió que las recomendaciones de la estrategia figurasen prominentemente en los debates nacionales sobre la política agrícola, los cuales estimularon la adopción de pagos directos a los productores en lugar de controles de precios, una nueva legislación sobre tierras y otras reformas de política.

En Guyana el recurso a expertos voluntarios durante la segunda fase determinó que el trabajo demorara más de lo esperado. Aunque los representantes de los agricultores no recibieron compensaciones, los líderes campesinos mantuvieron sus cargos remunerados en sus respectivas asociaciones y federaciones. Por lo tanto, si bien no hay que exagerar lo que se puede lograr sobre bases del puro voluntariado, conviene respetar el principio de la participación cívica como medio para elevar el sentimiento de propiedad sobre el producto.

Los integrantes de estos procesos no necesariamente tienen experiencia previa en tareas participativas. Por lo tanto, una vez elegidos los coordinadores de los grupos de trabajo, conviene proporcionarles una breve capacitación sobre los elementos básicos necesarios para gestionar procesos participativos. Este entrenamiento, particularmente útil en países sin tradición asentada en materia de actividad de la sociedad civil, debería subrayar que la comunicación entre los participantes puede ocurrir de varias maneras y a través de canales tanto formales como informales. No es necesario dejar todos los debates para las sesiones formales. También se pueden organizar reuniones informales para mejorar la dinámica de grupo entre los participantes.

En cuanto al fortalecimiento institucional, el esfuerzo de formular estrategias, con todo el análisis de políticas que implica, constituye un ejercicio de gran valor para la sociedad civil y también para el personal de los ministerios de agricultura y otras entidades gubernamentales involucradas. El proceso puede mejorar considerablemente su comprensión acerca de los temas de la política agrícola y de los obstáculos y opciones de desarrollo; les permite también conocer más profundamente las opiniones de los demás participantes.

Si resulta imposible organizar un partenariado pleno con la sociedad rural habría que llevar a cabo exhaustivas consultas en al menos dos etapas: antes de comenzar el proceso de redacción de la estrategia, y después de disponer de un documento preliminar completo para discusión. Las consultas son eficaces si están bien planeadas y estructuradas. Los debates generales acerca de los principales intereses y recomendaciones de los participantes pueden ser útiles al comienzo, para tener una visión preliminar de los problemas (como se hizo en Mozambique, en casi todos los distritos del país). Pero para preparar documentos sobre políticas específicas es mejor organizar los debates alrededor de temas concretos. La primera fase de las consultas sobre políticas puede basarse en visiones preliminares sobre los principales temas, y los debates orientados principalmente hacia las medidas que se deberían tomar al respecto, sin cerrar la puerta a la introducción de otras cuestiones de interés de los participantes.

La eficacia de las últimas fases de las consultas aumenta si el borrador del documento es distribuido con anticipación, se discute capítulo por capítulo de manera ordenada y las modificaciones aprobadas se registran cuidadosamente. Sin embargo, a pesar de que estas consultas sean bien planeadas y realizadas, por sí solas probablemente no son suficientes para que madure un sentimiento pleno de propiedad de la estrategia por parte de la sociedad civil^[1000]. En la mayoría de los casos, el proceso requerirá tanto su participación directa en la redacción de la estrategia, como consultas para incorporar a grupos más amplios de ciudadanos.

9.2.4 Desafíos y riesgos de la participación

Por su índole, este tipo de procesos enfrenta varias tareas y riesgos. Aunque sean cuidadosamente organizados, representan un intento de catalizar las respuestas auténticas de la sociedad civil, de forma tal que esta tenga un papel más activo en las políticas nacionales de desarrollo. Por lo tanto, es imposible predecir con exactitud como terminará el proceso. A continuación se resumen algunos de las principales tareas o desafíos de los procesos participativos de políticas.

1) En primer lugar hay que lograr que un número suficiente de líderes agrícolas y ganaderos se comprometan con el proceso y le dediquen el tiempo necesario. No es fácil satisfacer este requisito, pues tanto los empresarios como los campesinos trabajan intensamente. Un factor adicional que puede complicar el desafío es el predominio del pesimismo sobre la posibilidad de reformar verdaderamente las políticas agrícolas y rurales. En cambio, las situaciones de profunda crisis económica pueden constituir una razón determinante para que los líderes rurales intenten reformar las políticas a través de procesos participativos.

2) El segundo desafío, especialmente relevante para las estrategias agrícolas y rurales, es el de llegar más allá de los grupos residentes en la ciudad capital y alcanzar el mayor grado posible de representatividad geográfica^[1001]. La logística de este desafío puede ser difícil en países grandes o con deficientes sistemas de comunicación y transporte. Frecuentemente es necesario pagar gastos de transporte y alojamiento a las personas de bajos ingresos que viajan para participar en el trabajo. En Mozambique, los miembros de la Agenda 2025 visitaron casi todos más de 100 distritos del país para explicar el esfuerzo, viajando con frecuencia en pequeños aviones, botes o a caballo.

3) Tercero, es necesario superar las divisiones del grupo, debidas a razones políticas o a diferencias socioeconómicas, a fin de lograr un consenso que implique el apoyo de todas o la mayor parte de los grupos de la sociedad rural. Las diferencias partidarias pueden representar discrepancias ideológicas acerca del papel del gobierno en la economía y otros temas básicos, por lo que no resulta fácil superarlas y alcanzar consensos amplios para reformar las políticas. Sin embargo, si se logran, pueden constituir una sólida base para la cooperación en temas de políticas.

4) En cuarto lugar, hay que crear un contexto en el cual los representantes de la sociedad civil asumen la tarea de cabildear en favor de políticas económicas que beneficien a todo el sector, en lugar de promover intereses personales o de grupos. Una razón fundamental del éxito del grupo de productores hondureños que promovió un conjunto de reformas legales fue su propósito inicial de proponer políticas uniformes y de amplio espectro, dejando de lado sus tendencias a negociar privilegios especiales con el gobierno de turno^[1002]. Esta es una cuestión básica de control de calidad de la formulación estratégica. La importancia de las metodologías que aseguren la calidad de la estrategia participativa fue subrayada, en el contexto africano, por Immink y Olagoke, quienes hicieron la siguiente pregunta: "¿Cómo aseguramos la calidad sin descuidar la participación?"^[1003]

5) También hay que evitar la creación de un proceso paralelo de diálogo, que debilite los canales de comunicación ya existentes y los procesos sociales, en lugar de fortalecerlos. (S. Tikare et al., 2001, pág. 26).

6) El sexto desafío es el de evitar la publicidad prematura en etapas preliminares del trabajo participativo. La estrategia debe superar varios borradores antes de que esté madura, y el proceso de forjar consensos entre los participantes toma tiempo. A pesar de que conviene mantener al público informado, la publicidad prematura sobre el contenido tentativo de la estrategia corre el riesgo de convertirse en una suerte de pararrayos que atrae duras críticas, algunas veces interesadas. Existe el peligro, en la primera etapa, de que dichas críticas puedan fracturar el emergente consenso entre los participantes e incluso hacer naufragar todo el esfuerzo. En etapas posteriores, la publicidad es esencial para promover el dialogo nacional sobre las recomendaciones de políticas; pero si la exposición publicitaria llega antes de que el grupo se cohesione suficientemente, el trabajo puede quedar inconcluso. Una condición necesaria para cumplir este desafío es crear una atmósfera de confianza mutua entre los participantes, y entre ellos y los asesores. Pero no es una condición suficiente, porque el trabajo puede verse afectado por tendencias y eventos fuera del control del esfuerzo de preparar la estrategia.

7) El séptimo desafío es obtener la aceptación de las principales recomendaciones de política, por parte del gobierno de turno, o del gobierno siguiente si las elecciones están cercanas. En este sentido, las posibilidades de éxito del programa aumentan con: a) el consenso auténtico de la mayoría de los participantes, ya sean agricultores o miembros de la sociedad civil, independientemente de su afiliación política; y b) el apoyo al consenso de parte de los organismos internacionales de desarrollo, cuando las recomendaciones son presentadas al gobierno. Cabe anticipar que se trata de un desafío muy difícil:

La mayor restricción y desafío a la capacidad del Banco Mundial para buscar la participación en todas sus actividades es [la falta de] compromiso del gobierno^[1004].

Brown y Tandon resumen así la índole de algunos de estos desafíos:

La presencia de un problema serio, que no responde a soluciones ortodoxas, puede indicar la oportunidad de emplear estrategias de colaboración. Esta ofrece la posibilidad de movilizar la contribución de muchos actores diferentes, por ejemplo, puede aumentar el acervo de información y de ideas ... [Sin embargo,] requiere juntar a personas con distintos intereses, información, recursos y poder. Dado que la colaboración significa aceptar las influencias recíprocas, esas diferencias implican que siempre existe la posibilidad de conflictos sobre los objetivos y los medios...^[1005]

Cumplir con éxito los mencionados desafíos aumenta sustancialmente el papel del sector privado o la sociedad civil de un país en los diálogos nacionales sobre políticas.