126. Una de las razones para pedir un reexamen profundo del Derecho del Mar hace un decenio o más fue la preocupación existente con relación al agotamiento de muchas poblaciones ícticas y las dificultades de tratar este tema de acuerdo con el régimen internacional en vigor. El nuevo Convenio facilita a los países oportunidades y también responsabilidades para ordenar las pesquerías, especialmente dentro de las zonas económicas exclusivas nacionales. Sin ordenación, los recursos están amenazados, se reduce la cantidad y estabilidad del abastecimiento íctico y los países pueden no lograr los considerables beneficios económicos y sociales derivados de unas comunidades e industrias pesqueras prósperas. Al mismo tiempo, toda la ordenación, en el sentido de una forma u otra de intervención estatal, tiene algunos gastos que aumentan a medida de que la intervención es mayor y más compleja. Por lo tanto, debe existir un equilibrio favorable entre los gastos y beneficios de cualquier ordenación propuesta. Este equilibrio variará con el estado de desarrollo del país y de la pesquería en cuestión. Pueden existir algunos casos en que las condiciones (por ejemplo, pequeño volumen de la pesca y dificultades de intervención) puedan significar que una decisión de ordenación por parte del gobierno en el sentido de no intentar regular el esfuerzo de pesca esté justificada.
127. Los participantes en la Consulta han sido elegidos teniendo en cuenta su experiencia en la reglamentación del esfuerzo pesquero, haya tenido ésta éxito o no. Estas experiencias han sido inevitablemente predominantes en los países desarrollados del Atlántico norte y del Pacífico norte, donde la supercapacidad ha constituido un elemento fundamental durante los últimos 20 años aproximadamente. Se admitió que habiendo sido identificados los factores del éxito o fracaso de los países desarrollados, eran necesarios más estudios y consultas para evaluar la posibilidad de una transferencia de estas experiencias en términos de asesoramiento específico a determinados países en desarrollo. Sin embargo, había una amplia gama de condiciones dentro de los países y se opinó que estos debates se tratarían mejor a nivel regional (por ejemplo, sudeste asiático, América Latina) como ya se había previsto, por ejemplo, con el Comité de Pesca para el Atlántico Centro-Oriental (CPACO) en 1983.
128. La Consulta examinó los objectivos generales de la ordenación pesquera y los criterios que podrían utilizarse para evaluar diversos sistemas. Se puso de relieve que debe existir una comprensión de los objetivos antes de inciar la ordenación aunque esta necesidad no requiera una especificación explícita y detallada de los objetivos. Indudablemente, en un principio pueden existir ventajas si se deja la declaración de objetivo en términos generales. Existen varios objetivos que podían ser estudiados. No siempre se logran simultáneamente y sería conveniente tomar decisiones entre objectivos con el transcurso del tiempo como parte de un proceso regular de ordenación.
129. Se convino en que los objetivos podrían reunirse en tres grupos - mantenimiento de recursos, rendimiento económico y equidad (o necesidades sociales). Podrían ser utilizados como criterios para juzgar el rendimiento de diversos planes de ordenación pero además habría que tener en cuenta los gastos de transacción (los costos de investigación, administración y ejecución). Es decir, los gastos para lograr la mezcla de objetivos (costos/beneficios), como parte integral de un proceso iterativo de establecimiento y perfeccionamiento de objetivos. Se admitió que calibrar los beneficios es algunas veces difícil pero es esencial para tomar decisiones sobre cantidad, métodos y complejidad de la regulación.
130. La Consulta reconoció que lograr el máximo rendimiento económico no es normalmente el principal objetivo de la ordenación pesquera. Incluso si admitiéramos este concepto, habría que destacar que los objetivos relativos a la eficacia económica no deben ser omitidos. Si se ignoraran, las repercusiones a largo plazo serían que el sector pesquero se convierta en una carga para la sociedad en vez de una fuente de empleo seguro y suministro de alimentos. Los criterios utilizados para determinar la eficacia económica varían evidentemente de un país a otro, como consecuencia de las necesidades de empleo, escasez de combustible y otras circunstancias especiales.
131. Por regla general, se admiten algunos de los conflictos/compensaciones recíprocas entre los objetivos, por ejemplo, entre alto empleo y altos ingresos por persona. Es menos discutido que los intentos para lograr un rendimiento anual alto hacen aumentar los riesgos de explotación excesiva de una población. Por lo tanto, existe una compensación recíproca entre los riesgos y el volumen de las capturas y también de administración y otros gastos. Probablemente, los gastos de investigación sean inferiores si es aceptable alguna reducción del rendimiento con respecto al máximo teórico y se emplea un nivel de rendimiento conservador.
132. Una clase de objetivo comúnmente manifestada es la consecución de alguna forma de estabilidad. Por ejemplo, en los ingresos o suministros de los pescadores con respecto a los productores o consumidores. Sin embargo, todas las poblaciones ícticas fluctúan naturalmente, algunas de ellas intensamente. No se puede esperar que la ordenación elimine estas fluctuaciones y sus repercusiones en las capturas. Un objetivo más razonable es reducirlas, pero hay que destacar que será especialmente difícil si también se requiere un alto nivel de rendimiento medio. Se puede obtener alguna reducción del impacto negativo de estas fluctuaciones utilizando fondos de “seguro”, que en algunos países constituyen parte integral del sistema de ordenación de la pesca.
133. La mayoría de los objetivos se ocupan de los pescadores y casi todas las medidas de ordenación afectan a los mismos. No es probable que tengan éxito, a menos que los pescadores participen estrechamente en todas las fases y comprendan y ayuden las medidas propuestas.
134. El administrador tiene un conjunto de instrumentos a su disposición - grupos de captura, zonas vedadas, restricciones de equipo, etc. La Consulta estimó que, en la mayor parte de los casos, sería necesario una mezcla de estos instrumentos. Un instrumento -por ejemplo, cupos de captura - sólo puede lograr una cantidad limitada. La Consulta tuvo oportunidad de examinar el uso de los diversos instrumentos a través de la experiencia de los distintos participantes. Tomó nota de que cada tipo de medida tiene probablemente efectos similares siempre que se aplica, aunque podría haber cierta variación entre las pesquerías de alta y baja latitud. La elección actual debe hacerse para satisfacer especiales circunstancias de cada pesca.
135. La flexibilidad en la ordenación es importante. El administrador deberá ajustar los reglamentos rápidamente en respuesta a nueva información, por ejemplo, para vedar una zona durante un determinado tiempo cuando la proporción de peces juveniles en dicha zona es particularmente alta. El marco jurídico y administrativo para la ordenación deberá ser de tal naturaleza que permita dicha flexibilidad.
136. Históricamente, los métodos indirectos, como es el caso de las zonas de veda y los controles de la luz de malla, han sido los primeros que se han aplicado en una pesquería. En algunas circunstancias, especialmente cuando sólo pueden garantizar la protección de los peces hasta que hayan desovado por lo menos una vez, pueden por sí mismos lograr una protección suficiente del recurso. Pueden ser necesarias otras medidas por razones ecocómicas o sociales, aunque algunas indirectas (por ejemplo, veda de franjas costeras, luz de malla de las redes de arrastre) también pueden ayudar. En otras circunstancias (por ejemplo, pesquerías de arrastre de una única especie) la reglamentación de la luz de malla o zonas de veda puede contribuir de manera importante al mejoramiento de la ordenación. Aunque existen algunas pesquerías en que estas medidas pueden ser de menor ayuda, por regla general, pueden ser comprendidas y aceptadas por los pescadores; por lo tanto, son valiosas y pueden ser ejecutadas con relativa facilidad.
137. Las pesquerías multinacionales presentan problemas especiales. Los métodos indirectos, como la luz de malla mínima, pueden ser aplicados a todos los participantes, pero la ejecución de métodos directos requiere cierta decisión sobre asignación entre países. Se estimó que esto tendría que hacerse en términos de captura, por ejemplo, asignación de porcentajes nacionales en las CTP. Sin embargo, los países todavía tienen una amplia elección de métodos (cupos de capturas, limitación del esfuerzo) para garantizar que sus capturas están dentro de su asignación nacional.
138. En parte debido a su importancia histórica en las pesquerías internacionales, el control mediante los límites de captura ha recibido una atención especial. Con algunas excepciones (por ejemplo, especies muy variables de vida breve), las CTP pueden en principio resolver el problema de la conservación de especies únicas. Sin embargo, las flotas pesqueras pueden todavía tener más capacidad de la que es necesaria para cosechar el rendimiento sostenido. Las resultantes presiones políticas sociales pueden ser un riesgo para los objetivos de conservación. Para aplicar las CTP es esencial contar con buenas estadísticas. La ejecución y la necesaria vigilancia regular científica de las CTP puede ser cara. También hay un valor limitado en las pesquerías de múltiples especies.
139. Los problemas económicos y sociales pueden ser reducidos si las CTP (o participación en las CTP multinacionales) se asignan a grupos de pescadores dentro del país, aunque todavía existan considerables problemas de control. Esta asignación, que puede ser considerada como una forma de derecho de propiedad, podría, por ejemplo, seguir las prácticas observadas en varios países representados en la Consulta - pescadores artesanales de subsistencia (aquéllos que sólo faenan para su propio consumo), equipos fijos, equipos semimóviles y equipos móviles.
140. El control directo con respecto a las embarcaciones de pesca mediante la participación limitada u otorgamiento de licencias parece que ofrece las mejores posibilidades de resolver los problemas de supercapacidad. En principio, este método deberá también resolver los problemas de conservación. Sin embargo, a largo plazo, el verdadero impacto sobre la población sólo puede alcanzar niveles excesivos mediante el mejoramiento del volumen y eficacia de las embarcaciones. Este efecto es también económicamente no deseable, como consecuencia de las grandes inversiones de capital necesario. La limitación de licencias deberá siempre incluir el control sobre la capacidad efectiva de pesca de determinadas embarcaciones con licencia (por ejemplo, sobre tonelaje o caballos de vapor). Incluso en este caso, siempre se producirán algunas mejoras técnicas. Para ocuparse al respecto, las autoridades de ordenación necesitan a largo plazo poder reducir el número de embarcaciones con licencia (por ejemplo, sobre tonelaje o caballos de vapor). Incluso en este caso, siempre se producirán algunas mejoras técnicas. Para ocuparse al respecto, las autoridades de ordenación necesitan a largo plazo poder reducir el número de embarcaciones con licencia (o su tonelaje combinado). Para algunas poblaciones, por ejemplo, especies pelágicas gregarias, puede existir una amenaza más grave a plazo medio o corto mediante la capacidad de la flota para concentrarse en los remanente cardúmenes de un recurso en decadencia.
141. La limitación de licencias o la participación limitada pueden ser más fáciles y entrañar menos problemas si se introducen cuando una pesca aún está en crecimiento, en vez de cuando la supercapacidad y superexplotación ya constituyen un problema. Es difícil de lograr una reducción inmediata de la cantidad de pesca mediante estas medidas y el efecto inmediato de introducir o amenazar con introducir estas medidas puede realmente incrementar el esfuerzo. No obstante, introducido con anterioridad, puede recortar la expansión -aunque si no se toman las medidas precisas ésta pueda ser fácilmente superada. También hay objeciones prácticas a las medidas tempranas; por ejemplo, los Gobiernos no desean gastar dinero para resolver problemas que todavía no han de surgir durante algunos años. El mayor valor de la limitación de licencias, por lo menos en los países desarrollados, puede ser como complemento de los cupos de captura.
142. Las medidas monetarias - ayuda financiera, comprendidos los subsidios, impuestos directos o estructuras impositivas (por ejemplo, índice de depreciación) pueden ser instrumentos estratégicos útiles para orientar las decisiones de manera conveniente (por parte de pescadores, compañías pesqueras o inversionistas). Pueden ser usadas de manera indebida - los apoyos financieros, por regla general, se mantienen durante mucho tiempo. También son lentas en lo relativo a repercusiones, por lo que no tienen provecho utilizadas como armas tácticas; muchas veces no se utilizan cuando la ordenación más las necesita. Pocos políticos incrementarán los impuestos sobre una industria que tiene dificultades, aun cuando éstas sean causadas por una supercapacidad. En la medida de lo posible deberán evitarse los subsidios. Cuando la ayuda financiera puede hacer una contribución útil, por ejemplo, para estimular el crecimiento de la pesca de una población subutilizada, deberán mantenerse por un período limitado. Los impuestos serán más útiles en las fases finales de una ordenación para encauzar los beneficios “excesivos” y deberán utilizarse para cubrir los gastos de ordenación.
143. En algunos países en desarrollo pueden existir presiones financieras por parte de organismos bilaterales, bancos internacionales de desarrollo y otros organismos a fin de incrementar el volumen y capacidad de sus flotas. Estas presiones, en forma de créditos baratos, etc., pueden ser acogidos satisfactoriamente cuando son aplicados cuidadosamente. Sin embargo, cuando se aplican de manera indiscriminada pueden provocar la importación de métodos inadecuados de pesca, demasiadas embarcaciones para faenar poco, daños a los recursos o pérdidas a los actuales pescadores y al país.
144. A este respecto, se destacó que la utilización de la tecnología adelantada no significa necesariamente que una embarcación sea económica. Los grandes arrastreros por popafactoría, pocas veces capturan pescado tan barato como las pequeñas embarcaciones basadas localmente y con poco consumo de combustible.
145. Los derechos de propiedad pueden revestir varias formas - cupos individuales de captura, etc. Tienen varias ventajas. Cuando los pescadores estiman que las poblaciones ícticas son de su propiedad, adoptarán una actitud más positiva con respecto a las medidas de conservación y ordenación. Por regla general, la ejecución es más fácil y más barata. Con frecuencia el producto puede comprarse en tierra en mejores condiciones y durante una temporada más larga en beneficio del consumidor. En general, la Consulta estimó que los derechos de propiedad, de una u otra forma, son unos de los sistemas más prometedores de la ordenación pesquera, especialmente en los países en desarrollo que cuentan con pocos pescadores artesanales.
146. En resumen, las principales conclusiones generales de la Consulta fueron las siguientes:
La ordenación de la pesca es esencial. Sin una adecuada ordenación la pesca no puede producir los grandes beneficios de que es capaz. Entre ellos un alto y razonable suministro de alimentos, empleo para las comunidades ribereñas (particularmente en regiones remotas) y una alta contribución al bienestar económico.
Los países desarrollados han cometido muchos errores al ordenar sus pesquerías. Hay varias razones, entre ellas, la falta de capacidad para controlar las pesquerías frente a sus costas como consecuencia del régimen oceánico internacional previo. Los países en desarrollo, especialmente aquellos que tienen también una pesca en desarrollo, quizás saquen enseñanzas de estos errores en vez de intentar hacer lo mismo que los países desarrollados.
La ordenación pesquera puede ser costosa según el nivel deseado de desarrollo, especialmente en lo relativo a investigaciones y ejecución. Las decisiones de ordenación deben tener en cuenta el equilibrio entre los costos y los beneficios que se esperan.
Los pescadores y otros dedicados a la industria (comerciantes, trabajadores en tierra, elaboradores, etc.) deberán participar en la ordenación pesquera. Deberán tener oportunidad para participar en todas las fases, desde la proyección y elección de medidas de ordenación hasta su ejecución. La autoejecución, cuando sea posible, es barata y eficiente pero necesita ser vigilada.
No existe una forma simple para regular la pesca. Una reglamentación efectiva significa utilizar la mezcla correcta de instrumentos reguladores y de otro tipo. Esta mezcla será distinta de una pesca a otra y de un país a otro. La mezcla de instrumentos empleados debe ir en consonancia con las condiciones específicas de cada pesca.
La ordenación no puede separarse del desarrollo. Muchas veces las acciones indiscriminadas tomadas para estimular el crecimiento de una pesca (por ejemplo, la introducción de subsidios) pueden tener graves repercusiones en el porterior éxito de la ordenación. La administración de funciones de “desarrollo” y “ordenación pesquera”, dentro de un país o de un organismo internacional, deberán ser integradas estrechamente.
