Para planificar, es preciso adelantarse a los acontecimientos, y prever variantes
y subvariantes, en función de los obstáculos que podrían presentarse.
¿Cómo pueden los planificadores trabajar con la mayor eficacia posible, para tratar de mejorar los análisis de los proyectos y programas?
En primer lugar, disponiendo de datos suficientes para la determinación y la cuantificaci�n de las relaciones aportaciones/producto y costo/beneficios en cuestión. Compete a los especialistas, silvicultoroes, ingenieros rurales, agrónomos, pastoralistas, hidrólogos, extensionistas, sociólogos, etc., suministrar a los planificadores los datos que necesiten: cantidades, superficies, precio por unidad, jornadas de mano de obra y de máquinas, aportaciones, rendimientos, estadísticas demográficas y otros datos relativos a la situaci�n social, etc., para cada actividad prevista,Como se ha indicado más arriba, la orientación, la concepción
y la definición de los objetivos generales han de corresponder a las
opciones gubernamentales en materia de desarrollo económico y social
del país en su conjunto.
Las decisiones que se tomen en su virtud deberán garantizar el apoyo
gubernativo y la prioridad al desarrollo rural, a la conservación de
las aguas y los suelos, en las zonas superiores de las cuencas hidrográficas.
Es preciso dedicar el tiempo deseado y los medios indispensables al acopio de los datos necesarios para el estudio del medio natural, de los recursos y de las necesidades.1/
Cada especialista, debería poseer algunas nociones elementales de otras actividadesy tener en cuenta, los estudios y la preparación de los anteproyectos. De este modo, se facilitará la. armonización de las intervenciones sectoriales. Deberfa preverse un cierto número de variantes para que el órgano ejecutivo pueda escoger la decisión que más conviene, es decir la que corresponde mejor a la política económica y social del país.
Es preciso igualmente que las variantes estén al alcance de las poblaciones locales, porque estas últimas serán las llamadas a modificar sus sistemas de explotación, sus formas de cultivo y de cría ganadera.
__________________
1/ Véase el Capítulo 5.
Psicológicamente, es importante proponer una selección de soluciones
a los agricultores, en vez de imponerles una de ellas; generalmente, las alternativas
que introducen menos modificaciones en las costumbres son las que aquellos
prefieren, Esta es la razón de que sea prudente prever etapas en las
intervenciones.
Para cada una de las variantes, habrá que calcular los costos y los
beneficios, las necesidades de fondos y el producto con que se cuenta, a fin
de determinar la tasa de rentabilidad interna en relación a la situación
que prevalecía antes del programa.
Cuanto se trata de desarrollo rural, debe admitirse que la utilización
del suelo no puede modificarse a corto plazo. Por otra parte, es prudente
partir de métodos tradicionales ya probados, modernizarlos; pero también
hay que innovar, descubrir sistemas que aseguren la mejor ocupación del
suelo, crear variedades nuevas, mejoradas y capaces de desarrollarse en las
condiciones más extremas.
Con ocasión del acuerdo, de la ultimación de las diversas variantes
de la ordenación, todos los especialistas que hayan preparado estudios
sectoriales comunicarán sus observaciones sobre el terreno y señalarán
sobre todo los principales obstáculos que existen en su sector cíe
actividad. Cada uno deberá conocer previamente los estudios sectoriales
de sus colegas.
El resultado de este concierto será la selección de las principales
variantes y la elección de las zonas prioritarias de la cuenca que ha
de mejorarse, en función de la sensibilidad a la erosión, del potencial
de recursos naturales renovables, de la actitud de las poblaciones locales
en particular. Ello conducirá a la armonización de las intervenciones
previstas.
En la fase de planificación detallada para las zonas prioritarias, los
especialistas deben elaborar las actividades contempladas, de manera exhaustiva,
hacer la lista de todos los medios necesarios; mano de obra, fondos, equipo,
etc, y preparar un calendario de las actividades, de los suministros, en estrecha
colaboración con el planificador.
Durante esta fase, será muy útil comenzar o intensificar, si ya
se ha iniciado anteriormente, en el cuadro de los programas nacionales, la
motivación de las poblaciones para prepararlas a participar desde este
estadio de planificación.
El período que va a transcurrir entre la terminación de la preparación
del plan y la decisión final sobre el conjunto del programa, que compete
a la autoridad política, período cuya duración depende a menudo
de la disponibilidad de financiación, puede aprovecharse para completar
la información de las poblaciones y prepararlas a participar en las realizaciones.
Algunas intervenciones, que exigen pocos medios y tienen un carácter
de demostración y aplicación de métodos, podrían emprenderse
en esta etapa del programa.
El equipo de planificación se reúne a continuación para la
integración y armonización cíe los proyectos de actividades
sectoriales, en el marco de las planificaciones y programaciones decretadas.
De nuevo los especialistas trabajan en común para asegurar la integración
más perfecta posible de todos los elementos del plan y evitar que algunas
de las actividades previstas causen perjuicio a otras. Entonces, puede pasarse
a la redacción final de los informes sectoriales.
Corresponde, en definitiva, al planificador, preparar el informe de síntesis
final, procediendo a la concordancia de los datos intersectoriales, con el
fin de definir las intervenciones de conjunto para cada zona prioritaria.
Uno de los primeros objetivos es dar a la población la posibilidad de
asegurar su subsistencia; otro consiste en proporcionarle un habitat conveniente
y sano, construido con materiales locales. Pero hoy día, la gente, los
jóvenes sobre todo, necesitan ingresos adicionales, en dinero, para procurarse
bienes que no pueden producir. Son numerosos los que renunciarán a emigrar
hacia las ciudades y los centros industriales, si pueden adquirir este ingreso
monetario en su propia zona.
Tratándose de la ordenación de las zonas montañosas de las
cuencas hidrográficas, pueden considerarse tres categorías de objetivos:
- los objetivos de finalidad económica;
- los objetivos de finalidad social; y
- los objetivos que contribuyen a la protección del medio natural.
Estos objetivos son muy importantes, porque ellos son los que deben asegurar
la rentabilidad de las inversiones y permitir la elevación del nivel
de vida de las poblaciones. Sin embargo, no deben contribuir solamente al
crecimiento, es decir a la progresión económica en el plano cuantitativo,
sino sobre todo al desarrollo, en otros términos han de tener en cuenta
igualmente el mejoramiento cualitativo de las condiciones de existencia.
- aumenten sensiblemente los ingresos netos de los agricultores y de los ganaderos;
- den a los jóvenes campesinos la posibilidad de obtener un ingreso complementario en dinero;
- modifiquen lo menos posible las costumbres de la población;
- exijan un mínimo de fondos y de quipo;
- conduzcan a una diversificación de la producción;
- tengan un efecto rápido sobre el mejoramiento de las condiciones de vida de la población;- respeten el equilibrio ecológico.
La comunidad local debe estar involucrada desde la fase de planificación.
Esta es una vista de la cuenca superior del río Solo en Java Central.
Determinadas zonas, cada vez más escasas, disponen de un potencial de recursos naturales renovables suficientes para satisfacer las necesidades de las poblaciones actuales e incluso, con una mejor valorización, las de una o dos generaciones más, habida cuenta del crecimiento demográfico.
La elección actual de las variedades de plantas que han de cultivarse
ya de las razas (te especies animales que han de criarse permite la práctica
intensiva de la agricultura, de la explotación forestal y de la cría
de ganado, en las condiciones más diversas de suelos, clima y relieve.
En las zonas superiores de las cuencas hidrográficas, donde se practica.
el sistema. del cultivo migratorio 1/, el aumento de la productividad agrícola
se conseguirá mediante el paso a un sistema de cultivo intensivo estabilizado,
en el que el barbecho se reemplace por cultivos que aseguren, con el apoyo
de insumos abonos, en particular) y gracias a una rotación sensata de
cultivo, el mejoramiento de la fertilidad del suelo, o al menos su mantenimiento
a un nivel constante.
Las prácticas culturales contra la erosión trabajos que sigan las
curvas de nivel, etc.) contribuirán a la conservación de aguas y
suelos. La plantación de árboles frutales y otros cultivos arbustivos
(té, café, cacao, etc.) son medios apreciados para la intensificación
de la producción destinada al mercado, en la zona montañosa.
El monte jugará un papel importante entre estos objetivos de finalidad
económica, en primer lugar para asegurar el suministro de los hogares
en cuanto a. lena y madera para usos domésticos, y además como fuente
de ingresos, complementarios de los obtenidos de la agricultura y la ganadería
En determinadas circunstancias, favorables a la regeneración de los montes
degradados o a la repoblación forestal, el monte puede ser fuente imnortarte
de ingresos y de puestos de trabajo.
El monte ofrece numerosos beneficios a las colectividades locales.
En el cuadro de la página siguiente, tomado del estudio de la FAO: Montes, No. 7, se exponen tales beneficios. 2/
___________________
1/ Véanse los ejemplos resumidos en el Anexo II, grupo II.
2/ Actividades forestales en el desarrollo de comunidades locales. Cuadro 1, página 6. Roma, 1978.
| Producción | Características beneficiosas |
| Combustible | Bajo coste de utilización Se puede producir localmente con un coste de desembolso reducido Sustituye a los combustibles comerciales, que son costosos Sustituye a los residuos agrícolas Evita la destrucción de la cubierta protectora del terreno Evita la dispersión de la mano de obra familiar Mantiene la disponibilidad de alimentos cocinados |
| Materiales de construcción | Bajo coste de utilización Se puede producir localmente con un coste de desembolso reducido Sustituye a los materiales comerciales que son costosos Mantiene/mejora la calidad de la vivienda |
| Alimento, forraje, pastoreo | Protección de las tierras agrícolas contra la erosión
eólica e hídrica Fuentes complementarias de alimento, forraje y pasto (p.ej. en períodos secos) Medio ambiente propicio para la producción suplementaria de alimentos (p.ej. miel) Mayor productividad de las tierras agrícolas marginal es |
| Productos vendibles | Aumento de los ingresos del agricultor o de la comunidad Diversificación de la economía de la comunidad Empleo adicional |
| Materias primas | Insumos para la artesanía local, casas de campo e industrias
de pequeña dimensión (Además de los beneficios procedentes de los productos vendibles) |
En la India 1/, se estima que el monte suministra alrededor de 136 millones de jornalas (le trabajo, un tercio de las cuales las realizan mujeres, en las operaciones de corta y saca de trozas. Pero, los empleos secundarios que el monte proporciona son todavía más importantes. Alrededor de 450 millones de jornadas, dos tercios de las cuales las trabajan mujeres, se dedican a la recogida de hojas (hojas Bidi) y a enrollarlas, a la recolección de bambú, hierba, nuez de acajú, fibras y borra, gomas y resinas, cera y miel, pieles y astas, plantas medicinales, semillas, a la extracción de aceites esenciales, etc. La plantación de árboles forestales proporciona alrededor de 31 millones de días de empleo, la mitad de ellos para las mujeres. II transporte de leña (sobre la cabeza) representa 1 271 millones de jornadas y el pastoreo del ganado 1 131 millones, la mitad de ellas tra- bajadas por mujeres. Para la poda de los árboles y la corta de hierba forrajera se calculan 560 millones de jornadas de mujer.
___________
1/Employment of women in fórestry. Scope and discrimination in employment.
Estudios monográficos por el Dr. M.M. Pant. IFS. Decano Indian Forest
College. Para el seminario "The Role of Women in Community Forestry. Diciembre
1980. Dehra Dun. India.
En las zonas de clima semiárido 1/, la producción animal es primordial.
La ordenación del pastoreo intensivo es la que permitirá alcanzar
el objetivo económico. Sin embargo, en las regiones de altitud media
de estas zonas, la plantación de árboles frutales (olivos, almendros,
etc.) en terrazas combinadas con fajas enyerbadas, constituirán elementos
importantes de intensificación de la producción asegurando al mismo
tiempo la conservación de aguas y suelos.
La cría de animales pequeños es también muy apreciada por
las poblaciones de las zonas superiores de las cuencas hidrográficas
en la zona tropical; puede contribuir de una manera muy sensible al aumento
de los ingresos familiares, sobre todo cuando la tierra cultivable es limitada.
La cría de animales pequeños y la de aves de corral exige pocos
fondos, poco espacio, pero los riesgos de enfermedades son relativamente altos.
Es preciso además asegurarse (fe que existen mercados, para la producción
excedentaria. Hay muchos programas que comprenden un elemento "Piscícola"
importante, con el fin de mejorar el regimen alimentario (le la población.
Entrar en el detalle de los diversos sistemas de explotación agrícola,
agrosilvicolas agrosilvopastorales silvopastorales y agropastorales sobrepasaría
los límites de este cuanderno Otras publicaciones de la FAO tratan de
este aspecto de los sistemas de ordenación.
En las zonas, donde la presión demográfica es muy fuerte y los recursos naturales insuficientes, la población activa adulta procura dedicarse a actividades económicas no agrícolas La transformación, sobre el terreno, cíe los productos de la agricultura, de los montes, de la cría (de animales hace que la población local se beneficie del valor anadido. los planificadores no deben descuidar la artesanía, las nequenas industrias.
Cuando se han agotado todas las posibilidades, los cabezas de familia intentan adquirir en empleos estacionales o permanentes, en zonas urbanas vecinas o en el extranjero 2/, los ingresos monetarios complementarios que les son indispensables para asegurar la supervivencia de la familia que queda en la zona superior de las cuencas hidrográficas.
La descentralización de las industrias, como ocurre en algunos países
del arco alpino, puede frenar el éxodo rural.
Para estos objetivos de finalidad económica, los planificadores dispondrán,
casi siempre (le datos matemáticos que les permitirán establecer
comparaciones objetivas entre las diversas variantes: valores marginales (ingresos
marginales, costos marginales), valores actualizados, informes: costos
y beneficios, producción óptima, valor anadido neto y tasa ríe
rentabilidad.
Los especialistas en planificación han creado diversos métodos
de análisis: algunos son simples, otros, muy completos, utilizan los
ordenadores.
__________________
1/ Véanse los ejemplos resumirlos en el Anexo I, grupo III.
2/ Cabo Verde, Kenya, Lesotho, Alto Volta, por ejemplo.
Más arriba (véase página ) se ha mencionado
la importancia económica de las zonas situadas aguas abajo de las cuencas
hidrográficas. En muchos casos, incluso el deterioro de las posibilidades
de estas zonas, por inundaciones catastróficas o a causa del enfanga
miento de los embalses, es lo que ha dado lugar a percatarse del problema
de la erosión y lo que ha incitado a los gobiernos a intervenir en las
zonas superiores para asegurar la conservación de aguas y suelos.
Los beneficios que pueden obtener las zonas inferiores pueden expresarse
a menudo en cifras, cuando se trata, por ejemplo, de la prolongación
de la vida útil de un embalse para la producción de energía
eléctrica, riego, etc. Este valor puede tomarse en consideración.al
calcularse la tasa de rentabilidad económica interna de las inversiones.
Asi, para el proyecto de control de la erosión de la cuenca hidrográfica del Nebhana, en Túnez, el análisis llevó a las conclusiones siguientes:
tasa de rentabilidad económica interna de las inversiones:
- aguas arriba solamente:...................9%
- aguas arriba y aguas abajo:
i) habida cuenta de una dismi nuci�n del aterrazamlento del 35%.......................15,7%
El control del caudal de los ríos y la prevención de las inundaciones
representan también beneficios que pueden estimarse en millones, sin
hablar de todas las vidas, humanas que dejaron de estar amenazadas. El efecto
de las ordenaciones se manifiesta asimismo en la regularización del clima,
el saneamiento de los ríos, etc. con repercusiones económicas favorables
sobre vastas regiones.
El esquema (le la página siguiente ilustra bien los beneficios que se
espera obtener de un programa de desarrollo de la zona superior de una cuenca
hidrográfica. 2/
_________________
1/ Véase el proyecto PNUD-FAO. Développement forestier et lutte
contre l,érosion. TU N/77/007. La planification des
amenagements. B.V. Nebhana. E.4. Addenda
p. 5 Túnez. Julio 1980.
2/ Esquema tomado del documento FO:Misc/78/18, mayo 1978, por H.M. Gregersen
y K. Brooks, P. 17. Economic Analysis of Watershed Projects: Special Problems
and Examples
.
Leyenda : - - - - - : nivel de producción admitiendo la constancia de las condiciones.
-„-„-„- : evolución de la producción _sin intervención (las condiciones conti.núan degradándose y los rendimientos bajando)
-,-,-,-,-, : evolución de la producción teniendo en cuenta el
valor añadido gracias a las intervenciones.
(Nota del autor del cuaderno: No obstante debería tomarse también en consideración la pérfida de producción resultante generalmente de los trabajos durante uno o dos años, o incluso más, cuando se trata de repoblación forestal o de plantaciones de árboles frutales: esto puede representarse por la línea: -,-,-,-,-,).
Paralelamente al mejoramiento de las condiciones materiales de la vida, es
indispensable preocuparse igualmente de los demás aspectos de la asistencia: cultura,
desarrollo espiritual e intelectual, diversiones, para hacer la vida atrayente
en estas regiones de montaña relativamente aisladas.
Los objetivos de finalidad social deben conducir hacia la meta principal
del programa: el mejoramiento del nivel de vida y las condiciones de existencia
de la población directamente interesada.
| Es muy importante que las intervenciones de carácter económico precedan o por lo menos sean llevadas paralelamente a las de carácter social, que exigen inversiones, gastos, porque es indispensable que la población se haga cargo de los gastos o al menos de una parte de los costos que requiere el mejoramiento de sus condiciones de vida (habitat, hogar, infraestructura social colectiva, etc.) |
Ahora bien, la población no estará en condiciones de participar
financieramente más que cuando el valor neto añadido a los ingresos
de sus miembros gracias a las intervenciones de carácter económico
les proporcione los medios. Sin las intervenciones biológicas y las correcciones
mecánicas que mejoran la productividad en las cuencas hidrográficas,
las poblaciones locales se estancan en el subdesarrollo; su participación
es aleatoria y el éxodo rural importante.
Los objetivos de finalidad social sólo pueden alcanzarse si los programas generan puestos de trabajo; tales programas deben conducir al pleno empleo, de una manera duradera.
Louis Velay, consultor de la FAO en un proyecto de protección de suelos
y recursos silvopastorales de Túnez dice, especialmente, en su informe: 1/
"Las finalidades sociológicas son, para el plan rector, las más
limitantes y las más determinantes. En efecto, por una parte están
las poblaciones que, para conseguir de la tierra su subsistencia, son los
agentes activos de la erosión, del despilfarro de recursos pastorales
y forestales, del bloqueo de toda política forestal dinámica; toda
actividad eficaz encaminada a luchar contra estas plagas pasa pues por una
modificación de su comportamiento y de sus relaciones con el suelo y
el medio natural. Por otra parte, es inútil esperar un remedio a los
males que afligen a la tierra tunecina y a las consecuencias ecológicas
y económicas que de ello se derivan, mediante obras o trabajos puramente
técnicos realizados sólo por las administraciones del Estado fuera
del contexto social y sin la participación activa de las poblaciones."
Y, más adelante, añade:
"Hay que afirmar por tanto que el Plan rector deberá sobrepasar las soluciones puramente técnicas y tender a modificar fundamentalmente la economía y las formas de vida de las poblaciones interesadas. Tal empresa, a pesar de sus enormes dificultades y de la obligación que se siente de tenerla que hacer de manera muy progresiva, no se justifica solamente porque condicione las medidas de lucha contra la erosión, las de salvaguardia y valorización de los recursos silvopastorales que serían imposibles sin ella, sino que se justifica plenamente además, desde el punto de vista nacional, por sus fines sociales."
______________________
1/ Orientations pour un plan directeur des activos de protección des
sols et des ressources sylvo-pastorales de la Tunisie , por Louis Velay, Consultor
de la FAO. Mayo 1976. Túnez, proyecto FAÓ-SIDA TF/TUN 5 y 13. SWE.
Se mencionan a menudo las carreteras de acceso como objetivo prioritario para las poblaciones de las zonas superiores de cuencas hidrográficas, porque éstas creen que su aislamiento es la causa principal de su situación económica y social marginal. El agastecimiento de agua potable, las escuelas, los dispensarios, las instalaciones sanitarias (letrinas), los centros comunales son, en el orden de prioridad establecido por la mayor narte de las poblaciones de estas zonas, las demás necesidades principales que sienten. Este es el caso sobre todo de HaitI. 1/
Muchas actividades afectarán a la población en su conjunto. Sin
embargo, algunas de ellas deben destinarse especialmente a las mujeres y a
los hombres, dos grupos de la. comunidad que pueden contribuir mucho al desarrollo
de la zona, cuya aportación se busca a menudo en los trabajos comunitarios,
pero que sólo rara vez participan en las decisiones relativas al conjunto
(in, la comunidad, corno se ha expuesto más detalladamente en el epígrafe
3.3.
Para alcanzar estos objetivos, las intervenciones serán esencialmente de naturaleza. motivación, extensión, enseñanza, formación profesional, y de orden institucional: estructuración de la comunidad, agrupaciones de todas clases. Los medios necesarios consistirán en material audiovisual, materiales y equipo.2/
Otro fin general esencial del programa de desarrollo de las cuencas hidrográficas
es la salvaguardia del medio ambiente. Ahora bien, al respetar el medio natural,
se asegura también la conservación del potencial productivo de los
recursos.
Por el contrario, la degradación del medio ambiente conduce al deterioro
de las condiciones de vida. Todas las medidas que contribuyen a la restauración
del medio natural tienen como efecto: la promoción del
bienestar de las poblaciones, la conservación de las aguas y la prevención
de las inundaciones, la lentificación o la detención de la desertificación,
el mejoramiento del clima, por citar sólo las más frecuentes.
| La protección del medio natural debe seguir siendo una de las mayores preocupaciones de los planificadores, al preparar las intervenciones, ya sean de finalidad económica o social. |
Al aplicar técnicas culturales contra la erosión, al realizar la repoblación forestal, al proteger el suelo y al regularizar la escorrentía y el curso de los torrentes mediante diversas obras, no solamente se persigue un objetivo económico, sino que se salva guarda el ecosistema. Reduciendo la erosión, se disminuye el encenagamiento y la eutrofización de los ríos, de los lagos, de los embalses, as; como la destrucción de las barreras de coral en los alrededores de la desembocadura de los ríos.
___________
1/ Véase el Anexo II, página .
La vida acuática recobra poco a poco su equilibrio normal si el daño no ha sido demasiado grave y ha hecho el fenómeno irreversible. En las Filipinas, por ejemplo, se ha comprobado que la erosión ha tenido un doble efecto nefasto: por una parte, la disminución de los rendimientos de arroz en las zonas montañosas; por otra la desaparición de los peces en las barreras de coral. Ahora bien, el arroz y el pescado son los alimentos básicos de la población.
Sin embargo, algunas medidas tendrán específicamente por objetivo
la protección de los ecosistemas, por ejemplo, la protección de
la fauna y de la flora o el establecimiento de estaciones naturales para actividades
recreativas.
Los beneficios sociales y los efectos de la protección del medio natural
son diflciles de evaluar en términos monetarios. Esta es la razón
de que no haya sido fácil hacerles intervenir en el análisis de
costos/beneficios. Por el contrario, en forma de comentarios, podrán
acompañar a los datos matemáticos: valor añadido, tasa de rentabilidad
económica, etc.
Es evidente que las intervenciones necesarias para alcanzar los diversos
objetivos dependerán estrechamente unas de otras. No se puede, por ejemplo,
realizar mejoras de orden económico sin intervenir en el plano social
y cultural, y viceversa, sobre todo cuando se trata de desarrollo rural.
Después de haber elaborado detalladamente las diversas operaciones previstas, el equipo de planificadores debe asegurarse de que éstas no tengan entre sí repercusiones nefastas.
Por ejemplo, el trazado de una carretera puede tener efectos desastrosos
sobre el medio natural, sobre los cultivos, si no se toman precauciones para
evitar la acumulación del agua de escorrentía drenada por la carretera
en cuestión que amenaza, con provocar la erosión y el abarrancamiento.
La veda de una zona silvopastoral puede comprometer una. actividad de mejoramiento
de la cría de ganado, si no se prevé la producción de forrajes
de sustitución. La construcción de embalses obliga a las poblaciones
a emigrar y a adoptar nuevas formas de vi a. Por citar sólo algunos ejemplos.
Sin embargo, los efectos recíprocos son a menudo benéficos y acumulables.
Este es el caso nrincinalmente de la mayor parte de las medidas de finalidad
económica., que vienen a reforzar a las q ue persiguen un objetivo social. El
aumento de los ingresos procedentes de la, ordenación permite a los agricultores
mejorar su régimen alimentario, su habitat, su infraestructura, social;
genera también puestos de trabajo para los artesanos locales. La repoblación
forestal tiene efectos favorables sobre la conservación de las aguas
y de los suelos así como sobre el medio ambiente y el clima. La educación,
la divulgación conducen a una participación más eficaz de las
poblaciones.
Existen métodos para proceder al análisis económico de los
efectos recíprocos, pero son difícilmente aplicables a más
de dos objetivos. A ello obedece el que la comparación (Le los (Latos
sectoriales deba fundarse en estimaciones y en la lógica.
Hay que reconocer que las dificultades de financiación de los programas
de desarrollo (le las zonas superiores de las cuencas hidrográficas son
la causa del gran retraso acumulado Desde que so ha comprendido el problema
de la degradación acelerada de estas zonas.
En la elaboración de los presupuestos nacionales no se concede generalmente
a la ordenación íe cuencas hidrográficas una gran prioridad.
Se da la preferencia a inversiones más rentables a corto plazo, sobre
todo cuando los fondos disponibles son limitados.
| En muchos casos, los planes nacionales de desarrollo económico y social declaran la gravedad y la urgencia del problema, pero esta preocupación no se concreta en asignaciones importantes de fondos. |
Sin embargo, "los criterios de utilización de fondos deben ser tales que contribuyan al crecimiento y a la distribución del ingreso nacional. Las inversiones de capital requeridas deben ir destinadas principalmente a la realización de obras que pueda efectuar la fuerza laboral rural, junto con un pequeno elemento de maquinaria y equipo importados." 1/
Esta cita se refiere especialmente a. la silvicultura y a la arboricultura,
pero puede aplicarse n casi todas las intervenciones realizadas para el desarrollo
rural en las zonas superiores de las cuencas hidrográficas.
Los encargados de los programas piden a los economistas-planificadores que
demuestren la rentabilidad de las intervenciones, con el fin de interesar
a los organismos financieros (principalmente al Banco Mundial, Fondo Internacional
de Desarrollo Agrícola, Bancos Regionales de Desarrollo, etc.) que estén
dispuestos a conceder créditos a largo plazo en condiciones favorables.
Se tiende cada vez más a preparar proyectos "financiables", es decir,
cuya rentabilidad, esté asegurada, a medio .y lamo plazo (20-30 anos).
Generalmente, se prevén reembolsos diferidos, teniendo en cuenta, la
entrada en producción de las principales realizaciones agrícolas
(cultivos permanentes, arbóreos y forestales, por ejemplo) y las amortizaciones
repartidas en un periodo suficientemente largo,
adaptado a la productividad.
Para el análisis de los aspectos financieros, convendrá equilibrar
los gastos de _inversión (correcciones mecánicas; trabajos de ingeniería
y trabajos públicos; plantaciones, materiales para la infraestructura
social, etc.) y los gastos de funcionamiento (personal directivo, fondos anuales,
material educativo y de demostraciones, servicio de la deuda, etc.).
Aunque todas las actividades sean interdependientes, en los programas de desarrollo integrado, puede ser útil comparar los gastos de carácter específicamente social con los costos de las intervenciones técnicas.
_______________
1/El Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentación, 1979. FAO.
Roma. 1980. Página
2-34.
Ni que decir tiene que los gastos ocasionados por la extensión, la motivación,
la capacitación, la asistencia técnica a las cooperativas, el crédito
agrícola, los programas para mujeres y jóvenes, el funcionamiento
de los centros de desarrollo o de formación profesional, las escuelas,
los dispensarios, etc. han de considerarse como aportaciones del programa,
con el mismo título que los gastos consentidos para las operaciones técnicas.
Por otra parte, convedrá oponer los gastos para material, equipo, carburante,
mantenimiento, etc., al costo de la mano de obra, antes de proceder a la elección
de las tecnologías,
EI reparto de las cargas merece una atención particular. Así, la
parte de subsidios será más importante cuando se trate de las poblaciones
más pobres, a las que no puede pensarse en conceder créditos durante
la fase inicial del programa, a causa de la escasez de sus ingresos monetarios. Una
vez sobrepasado el estadio de economía de subsistencia, puede aumentarse
la participación de las poblaciones en los costos de las obras y reemplazar
parcialmente los subsidios con el crédito. Los estímulos, los acicates
deben contabilizarse separadamente y no incluirse en el presupuesto general
del programa.
En lo tocante a los materiales requeridos para la infraestructura social, las organizaciones no gubernamentales de cooperación técnica aceptarán probablemente el suministrarles si las poblaciones están dispuestas a contribuir buenamente con su trabajo.
La conservación de los recursos naturales renovables implica automáticamente la salvaguardia y el mejoramiento del medio ambiente. Sin embargo, con el fin de evitar errores, debe concederse una atención especial a este aspecto de los programas. El Banco Mundial y otros organismos importantes de financiación exigen que los programas que financien tengan un efecto favorable y duradero sobre el medio natural y que esta condición se especifique en los documentos.La planificación es una ciencia que tiene sus métodos, sus teorías,
sus reglas, que se aprenden, como cualquier otra disciplina, mediante la enseñanza
y la práctica.
Los técnicos no son planificadores, aun cuando tengan aptitudes para
la materia. Esta es la razón de que hagan falta planificadores profesionales
para la elaboración de los programas de desarrollo de las zonas superiores
de las cuencas hidrográficas. Sin embarro, los planificadores necesitan
el concurso de los técnicos, como éstos necesitan el de los planificadores.
A ellos se debe que la planificación sea un trabajo de equipo, tanto
más cuanto que se trata de la integración de actividades múltiples
y muy variadas.
Todos los miembros del equipo deben hacer gala de mucha imaginación
para encontrar las mejores soluciones a los problemas que se les plantean.
No se puede dejar de aconsejar a los planificadores que, antes de empezar
el trabajo, den a sus colegas técnicos, que han de compartir con ellos
la responsabilidad de la elaboraci�n de los planes, algunas noticias básicas
sobre las reglas y métodos a observar.
En cuanto a la composición del equipo, habrá que atenerse a los
objetivos. Todas las disciplinas incluidas en el programa deberán estar
representadas en él, si no con personal a tiempo pleno, al menos con
personal de jornada parcial. Es el único medio de obtener un plan bien
equilibrado y exhaustivo.
Si el Gobierno se ha lanzado a un programa de gran envergadura, que comprenda
el desarrollo de varias cuencas, será. conveniente constituir un centro
permanente de planificación, en el seno del organismo gubernamental responsable
del programa. Si por el contrario el programa es modesto, porque lo sea en
sus comienzos, el ministerio encargado de su realización podrá pedir
a otros ministerios que le destinen algunos especialistas, a título temporal,
en espera de que tenga su propia unidad de planificación.
El procedimiento intuitivo de programar las diversas actividades y calcular
la duración de un proyecto de estudio, al estar fundado únicamente
en extrapolaciones y estimaciones subjetivas, tiene una eficacia muy reducida.
A ello obedece la creación de métodos más racionales (PERT,
CPM, etc.).
El método CPM (Critical Patch Method) se utiliza actualmente en varios
proyectos de la FA0. F; más sencillo que los demás métodos,
siendo determinante en él el análisis y f'ijándose la duración
de cada actividad por un solo valor. 1/
En lo relativo a los objetivos de carácter social, puede plantearse
la pregunta siguiente ¿Es aplicable este método
a la motivación, a la extensión, a la capacitación, es decir
a la preparación de la población para. obtener su participación?
Ello dependerá del grado de esta preparación, al empezar las operaciones.
Si la animación, la extensión, la capacitación han sido realizadas
ya en otro programa, antes de la fase preparatoria, parece que los objetivos
fundados en la participación de la población podrán incluirse
en la programación.
Ahí es donde aparece el valor de las operaciones experimentales ("piloto"),
que permiten ensayar el estado de preparación de las poblaciones y elaborar
los métodos que más convienen.
Es indispensable que todas las actividades de naturaleza técnica o social
estén bien sincronizadas. Se ha presentado ya el caso, en algunos programas,
de que la población estuviera ya motivada, estructurada, organizada,
mientras que los técnicos todavía no habían establecido las
técnicas, formas y sistemas de cultivo más apropiados, y los insumos
necesarios no se hallaban aún en el lugar donde habían de utilizarse.
Es esencial poder pasar a la acción sin retrasos cuando la población
está dispuesta a participar, pues de no hacerse así el interés
disminuye, se detiene el impulso.
El caso inverso es todavía más frecuente; entonces es el programa
de actividades de los especialistas de las ramas técnicas el que se encuentra
retrasado.
_____________
1/La méthodologie des études intégrés pour L'aménagement
des bassins. Por L.S. Botero.
Estrasburgo. Mayo 1970.
Actualmente, los técnicos tienen a su disposición toda una serie
de medios para realizar las intervenciones. Hubo un tiempo
en que, en los países hoy día industrializados, los obreros, los
braceros, temían la competencia de las máquinas. Ahora, estos mismos
obreros no especializados desdeñan las obras en las que no se dispone
de las máquinas más modernas.
En los países en desarrollo, los trabajadores prefieren también
hacer funcionar las máquinas, en lugar de servirse de herramientas manuales,
lo cual es lógico. Pero el desempleo y el subempleo son elementos que
es preciso tener en cuenta al escoger los medios técnicos para el desarrollo
de las zonas superiores de las cuencas hidrográficas.
| El programa debe generar empleo remunerador permanente para los miembros de la comunidad. |
Sin embargo, los abusos en la contratación, la irregularidad del trabajo
debida a enfermedad o a la competencia de otras tareas estacionales prioritarias
de la agricultura, el escaso rendimiento de una mano de obra a menudo debilitada
por la malnutrición, demasiado jven o demasiado vieja, incitan a los
técnicos a conceder preferencia a una tecnología más avanzada
utilizando máquinas de gran rendimiento.
Algunas personas consideran que no debe haber una tecnología sumaria
para los países en desarrollo y otra, de nivel más alto, para los
industrializados.
Se trata de conciliar estos diversos puntos de vista. La mejor solución
está en el justo medio, es decir, en una tecnología intermedia,
que requiera importantes efectivos de mano de obra, pero que aumente sensiblemente
el rendimiento del trabajo manual y reduzca los esfuerzos grandes.
Por otra parte, conviene distinguir entre:
- la tecnología para las correcciones mecánicas, las mejoras físicas, y
- la tecnología para las intervenciones biológicas (agricultura,
ganadería, silvicultura) y sociales.
Con respecto a determinadas mejoras de carácter físico (bancales, zanjas de derivaci�n, terrazas, desaguaderos, terraplenado de cabeceras de barranco, etc.), es decir, las que exigen grandes esfuerzos para el desplazamiento de volúmenes importantes de materiales, de tierra, podrá justificarse, en algunos casos, el empleo de una tecnología más avanzada.
El planificador de un proyecto, en Túnez _1/ propone, por ejemplo, dos
soluciones para la construcción de bancales. Una, mecánica, que
representa una inversión de 38 Dinares tunecinos para 100 metros lineales,
otra, manual, que cuesta 66 Dinares tunecinos por cada 100 metros. La diferencia
es notable pero, a pesar de todo, la solución manual parece justificarse
en un país que carece de divisas extranjeras para la adquisición
de equipo pesado y de carburante y en el que, por el contrario, abunda la
mano de obra desempleada.
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1/PNUD/FAO. Développement forestier et lutte contre 1'érosion. Proyecto FAO. TUN/77/007. Documento B.V. Nebhana - E.4. Julio 1980. Túnez.
La construcción de terrenos de banco, como en Haií, se puede ejercitar con métodos de uso intensivo de mano de obra para favorecer la comunidad y generar empleo.
En cuanto a las intervenciones biológicas (plantaciones, siembra, preparación
de abonos naturales, prácticas de cultivo, métodos de cría
de ganado etc.), convendrá partir de tecnologías sencillas con un
mínimo de aportaciones exteriores; ante todo, habrá que buscar un
mayor rendimiento del trabajo manual (mediante herramientas mejor adaptadas
y un buen aprendizaje), y de la tracción animal.
Progresivamente, de acuerdo con los rendimientos y el aumento de los ingresos, pero sobre todo en función de los conocimientos de los agricultores, podrá elevarse el nivel de la tecnología.
Es también en el sector de la conservación y la transformación
de los productos de la agricultura, de la explotación ganadera y de los
montes donde la tecnología deberá perfeccionarse (almacenamiento
de cereales, desecación de pescado, industria de la madera, etc.).
En el plano social, la transferencia de tecnología debe conducir al
mejoramiento de las condiciones de la alimentación, de la higiene y de
la utilización de los diversos productos no alimenticios. Estudios realizados
en Indonesia han demostrado que con un horno bien concebido el rendimiento
calórico de la madera puede pasar de 6-7 por ciento a 23-29 por ciento.
Modificando también los utensilios que se utilizan para la cocción,
se llega a reducir en un 65 por ciento las necesidades de leña.
La artesanía y los transportes podrían beneficiarse mucho de una tecnología más avanzada.
| Es preciso aprovechar la ocasión que ofrecen tales programas para perfeccionar los métodos de trabajo y aumentar los conocimientos prácticos de la población local. |
