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引 言

本文探讨社会安全网在实现食物权方面能够发挥的作用，更具体而言是探讨粮食安全网（Food safety nets）的作用。首先我们简要介绍了粮食安全的概念和国家在食物权框架内的义务。然后我们从权利角度探讨了粮食安全网的概念，最后更多地从技术角度讨论了在选择某种特定设计时考虑的关键指标，并对世界各地可见的不同种类的计划作了说明。特别重视现金与粮食转移计划之间的选择。

国家对实现食物权的义务

“当每一个人单独或在与其他人组成的社区中，都能在物质上和经济上获得充足食物或拥有购买食物的手段时，就充分实现了充足食物权”¹。

国家必须尊重、保护和实现（促进和提供）食物权。这意味着国家应积极开展活动，确保获得充足食物的经济和物质手段。实现食物权的义务包括在个人因其无法控制的原因而无力供养自己及其家庭时，直接提供食物或提供购买食物的手段的义务。此类情形包括年幼年迈、残疾、疾病和长期失业。天灾人祸的受害者也可能暂时无力自供食物。建立适当的安全网是履行提供食物和实现粮食安全义务的一种方式。世界粮食首脑会议将粮食安全定义为“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好。粮食安全的四大支柱是可供量、供应稳定、获得和利用。”

社会安全网和粮食安全网

社会安全网系指努力通过财富的重新分配，减轻贫困和/或保护家庭免受收入冲击影响的现金或食物转移计划。粮食安全网是社会安全网的一个组成部分，其目的是确保起码的粮食消费量和/或保护家庭免受粮食消费的冲击。社会安全网和粮食安全网虽然往往利用不同的家庭或个人福利定义或指标，但都努力确保起码的福利程度、起码的营养程度或帮助家庭管理风险。虽然贫困和粮食不安全未必属于同一现象，但指标方面有大量重叠。社会安全网通常依靠度量贫困的不同标准。粮食安全网可能利用这些相同的度量标准，或利用与粮食不安全更加直接相关的标准。

关于建立社会安全网的论著很多²。然而，粮食安全网受到的具体重视较少³。社会安全网和粮食安全网都使用类似的设计和手段，下文将描述其实例，两者都可能具有减轻贫困和粮食不安全的作用。然而，社会安全网或粮食安全网都不能“解决”饥饿或贫困。相反，两者都必须成为可能创造就业和经济机遇的范围更广的可持续经济发展政策一个不可分割的部分。这一更宽广的政策框架必须有助于实现其他食物权义务，即尊重、保护和促进食物权的义务。

粮农组织主张对实现粮食安全和食物权采用双轨方法。第一条轨道包括增产增收措施，其中包括增加小农的产量。第二条轨道包括粮食安全网，或立即扩大粮食不安全者获得粮食的能力的措施。然而，粮食安全网和社会安全网都应视为发展而不是福利。减轻饥饿和营养不良，通过延长预期寿命、提高工作能力（认知能力及体力）和增强健康，导致生产率和冲击后的恢复能力提高。个人生产率的提高最终导致更大幅度的经济增长⁴。

以权利为基础的安全网的要求

以权利为基础的社会或粮食安全网明确承认其宗旨是实现权利而不是任意施舍。这样一种安全网的设计和建立充分重视所有人权，并可能与实现其他权利，如健康、教育、工作和参与的权利密切相关。

食物权并不意味着国家必须为每一个人提供同等数量的食物。只有那些因其无法控制的原因而无力供养自己的人应得到如此供应。而且，预算制约因素可能意味着国家没有能力供养每个有需要的人。在这种情形下，义务将是尽可能利用现有资源，包括那些可从外部获得的资源，尽快实现这一目标。国家还有至少提供免于饥饿所需的起码必需程度的核心义务。

从权利角度来看，安全网的设计和建立过程必需尊重的关键原则是非歧视性。因此，对象的确定必须依据客观的标准，安全网的目的和结果都不应有歧视性。许多国家的经验表明，就种族、性别和等级而言，实际享受食物权的程度有很大的差异。因而，安全网可能必须把传统弱势群体作为专门对象。应当指出，在国际法中，这种“积极区别对待”，只要不超越实现平等享受权利的范围，并不是非法的。因此，把妇女作为主要受益对象是完全符合人权的。

设计和建立安全网的过程还应当尊重参与原则，赋予预期的受益对象权力，明确承认他/她们为利益相关者。征求利益相关者的看法也能提高这一过程的透明度和承担义务者的责任心。法律制度最好应包含在某些情形下获得社会援助的权利。权利和义务必须相当明确，从而在个人被剥夺其权利的情形中，能够采取迅速而有效的行政和/或司法求援行动。必须建立有效的信息战略，使个人意识到其权利和可到何处提出申诉。

提供社会安全网过程中尊重人权至关重要。还必须谨慎实现透明与保护隐私之间的平衡。在某些文化中，接受援助被认为是不体面的，或者由于其他原因人们可能不愿意让他人了解其接受援助，例如如果他们受到艾滋病毒/艾滋病的影响。另一方面，获得有关谁从干预行动中受益的信息，对进行公开检查和承担责任至关重要。社会援助的接受者不应被打上标记，因为这将侵犯其人的尊严。

安全网更广泛的目标

鉴于发达国家和发展中国家在社会安全网方面的经验，正如下一节将表明的那样，可以认为安全网发挥了更广泛的作用，它不仅仅临时提供食物权，还提供了个人或家庭可能投资于生产性活动的替代性资源，无论是生产其自身的食物还是开展某些非农业小型活动都是如此。安全网还能与人力资本开发直接相联系，例如含有以就学和查体为条件的转移的那些安全网。

还应当指出，虽然并非所有的粮食安全网都如此，但大多数粮食安全网符合市场系统，实际上注入资源以增加消费需求，可促进地方市场的发展。然而，当粮食安全网涉及由外部来源提供的实物补贴时，正如下文详细讨论的那样，安全网可能对市场产生消极影响。然而，当地方市场运作失灵时，此类干预行动可能是适当的。

假如安全网措施对地方市场产生消极影响，这可能意味着虽然某些人的食物权的实现程度可能提高，但其他人的食物权或权利的实现程度可能下降。按照人权法，产生倒退作用的这样一种措施须予以十分认真的考虑，将需要参照所有人权，并在充分利用现有资源的前提下找到充分的理由⁵。

粮食安全网如果设计合理，可能构成以人权原则为基础的国家食物权战略的一个宝贵组成部分，该战略将确定目标并制定政策和相应的基准。

选择特定设计的主要标准

选择特定粮食安全网设计的第一个主要问题，是确定特定地区粮食不安全的性质，无论是在国家、区域还是地方一级。粮食不安全的性质将决定计划设计的关键方面。以下是可能应当加以考虑的粮食不安全的一些方面：

• 季节性

在许多国家中，尤其是在农村粮食市场运转失灵，或农民依靠自已生产供家庭消费或获得收入的农业环境中，粮食不安全可能具有季节性。在这种情形下，一般在主要粮食作物收获前的那几个月中，粮食不安全最为严重。如果种植时粮食短缺，生产率低和把种子作为粮食消费，可能导致对下一季收成产生严重的不利影响，造成生产和消费进入螺旋下降。

• 灾害/紧急情况

易受灾害或紧急情况如水灾、旱灾和战争的影响，可能是粮食不安全的一个根源，但长期挨饿也尤其容易受到冲击的影响。一些紧急情况可能难以预料，但在大多数国家中可以评估容易受各种灾害影响的程度，评估家庭渡过这些灾害的能力，从而能够事先设计作为应对的粮食安全网干预行动。

• 资产不足

粮食不安全的一个主要结构性根源是穷人能够获得的生产资产少。资产不足导致收入降低，没有能力投资和积累资产，最终缺乏购买力。资产不足可能因无力创造收入或为家庭消费生产足够的食物，造成长期粮食不安全，或者因预料之外的冲击，无论是在家庭一级（疾病、死亡和失业）还是在区域或国家一级（天气等等）的冲击，使个人和家庭更易受到粮食不安全的影响。

• 艾滋病毒/艾滋病

艾滋病毒/艾滋病在非洲许多地区和发展中国家其他地区的蔓延，正在对个人和家庭粮食安全产生特别有害的影响。这一疾病使家庭失去了成年创收劳力 和投入农业生产的现有家庭劳力，在许多情况下使儿童成为孤儿。该传染病对粮食安全的影响超越了具体家庭范围，因为农业劳力的短缺可能降低当地生产食物的供应量。

• 家庭内部

在某些情形下，家庭作为一个整体可视为有粮食安全（就人均可获得的收入或热能而言，或就某些其他量度标准而言），但家庭中的某些成员可能没有粮食安全。同样，一个家庭可能没有粮食安全，但在许多情形下，不大可能所有家庭成员都存在相同程度的粮食不安全。例如，正如营养不良所反映的那样，一般来说，妇女尤其是孕妇或哺乳妇女和幼儿受到较大程度的粮食不安全的影响。

• 关于粮食需要的知识

一大部分的食物不足和营养不良是由于消费者有关丰富和生产性生活所需食物的数量和构成的知识不足。在这种情形下，关键需要是营养教育。

• 地理

粮食不安全不大可能在一个国家或特定地区的空间分布上呈现一致的方式。如同贫困一样，粮食不安全往往集中在某些地区或社区，或集中在某些类别的家庭中。关于粮食不安全的地理分布情况的知识，对确定粮食安全网的对象和干预行动本身的设计十分重要。

• 地方粮食市场

地方粮食市场的存在和运作是粮食安全网设计的一项关键决定因素。在拥有运作良好并能够合理进入的粮食市场的地区存在粮食不安全，表明问题在于购买力；即粮食不安全者没有购买充足食物的足够收入。在这种情形下，计划应当注重改进创收机遇和/或提供以现金为基础的转移。如果粮食市场运转不正常，则粮食供应可能成为问题的关键，这将表明计划应当直接提供粮食，或者采取措施增加市场供应，改进地方市场的运作。

第二个主要方面涉及制定计划目标。设计的粮食安全网是应当减轻临时粮食不安全还是结构性粮食不安全，还是两者？结构性计划将注重为粮食不安全家庭建立家庭资产，无论是人的资产（教育和健康）还是生产资产（土地和牛、农业技术、小企业资本），以及道路等公共财产，从而使个人在长期内能够避免粮食不安全。临时计划将注重确保家庭在近期内保证最低粮食安全水平。此类计划一般是在一个特定时期内，向贫穷家庭直接提供现金或粮食援助。有些干预行动结合了这两类计划。其他计划目标可以包括赋予穷人、特别是妇女权力，或者处理特定粮食不安全种类如儿童营养不良。然而，一般说来，计划目标数量越多，干预行动在实现任何某个目标方面的效益越差。

第三个主要方面涉及行政和预算资源。行政资源决定某个政府或组织执行一项干预行动的能力。在许多最不发达国家，由于政府机构软弱及缺少合格人员，行政能力特别有限。因此行政方面的限制可能影响一项干预行动的全面性和受益范围。紧张的预算显然影响计划设计，最清楚的是强迫在某项转移的范围和多少之间作出决定。就某项预算而言，对每个家庭的转移量（或费用）越大，受益的人口则越少。

第四个方面围绕各级政府和民间社会的相关作用。这部分地取决于一个国家在行政和预算职责分工方面的历来做法以及关于纠正或避免体制性计划（如在地方一级缺乏民主）的愿望。另一个重要决定涉及受益和非受益民间社会在管理、验证和评价计划实施方面的适当作用。

这个问题同第五个方面，即一个国家的政治、舆论和传统相关。这些因素可能影响哪种粮食安全网在舆论看来可以接受或者在政治上可以提出及执行。这种转移往往是一个特别敏感的题目；例如在政治上往往更能接受食品券而不能接受现金转移。

第六，计划设计还受到决策者想要促进或打击的鼓励措施影响种类的指导。鼓励措施的积极影响可能包括增加粮食消费，改善营养状况或者增加政治上的参与。鼓励措施的消极影响包括工作减少，欺骗，酒精或毒品的消费增加，或者地方政治腐败。

第七个也是最后一个方面同上个问题有关，应考虑到目标人口的喜爱。潜在受益者可能由于经济、社会或文化上的原因而喜欢某种计划。例如，家庭可能喜欢现金，因为现金使家庭能够更加灵活地满足各种需要，而地方社区可能反对针对个人或家庭一级的措施，而喜欢以社区为基础的措施，忽视了地方的喜爱，可能减少某项干预行动的效果。

除了这些主要标准之外，其他一些因素对计划设计也很重要。

• 对象确定机制。大多数干预行动针对特定地区或者某类家庭，因为预算和公平方面的原因强迫尽量减少遗漏。为了使目标人口受益而选择的方法是一个关键决定，基本决定了一项干预行动的效益。有许多方法（见2002年 Coady，Grosh和Hoddinott中的审议内容），方法的选择取决于计划目标和设计、数据可获得情况、预算和执行机构的业务能力。有些计划是自行确定受益对象计划，在这些计划中工资很低，或者要求很高，只有最贫穷的家庭会参加。此类自行确定受益对象的计划还有其他优缺点。

• 选择受益者。关于针对特定家庭的那些计划，通常必须选择一个成人作为实际接受该计划利益的人员。受益者的选择将取决于计划目标，但是大多数现金和食物转移计划现在优先考虑一个家庭中负责的女性。这一个概念成为发展舞台上的传统智慧，是根据男女对收入的使用不同这种经验提出的。特别是妇女很可能将自己挣的收入用于营养及子女的健康和教育。而男人很可能将他们支配的收入用于烟酒。性别间的这些收入使用不同情况看来在贫穷家庭尤其显著（见Haddad，Hoddinott和Alderman 1997）。然而，艾滋病毒/艾滋病的后果之一是，以儿童为户主的家庭数量增加。

• 脱离标准。最终脱离标准应由计划目标确定。然而，使个人或家庭脱离一项计划，在政治上比较敏感，在技术上往往也带来挑战。在某些情况下，由计划目标来确定脱离标准是可行的。关于付款与教育相连系的有条件的现金转移计划，一般孩子达到某个年龄则应当停止参加；关于临时计划，一旦家庭不再需要援助，则应当与这些家庭脱离。这后面一条在美国和欧洲普遍采用，但是由于后勤的原因而很难执行，甚至在中等收入国家也如此。往往实行简单地以时间为基础的措施。无论如何，对低收入国家而言，应当制定简单而透明的脱离标准。

• 评价。评价技术应当在粮食安全网的选择、设计、实施和作用评价方面发挥重要作用，这一点近几年来日益得到承认。在干预活动开始之后，评价技术可用于改进计划的执行及提高计划的效益，提供关于某项干预行动的成本效益和作用方面的证据，提供关于政策部门之内以及之间对干预行动进行比较的情况。此类评价技术有助于深刻理解一项干预行动的鼓励性结构和过程，从而成为政策制定及农业和乡村发展过程本身的一个必要部分。（Davis，2003）。

设计备选方案

发展中国家使用的粮食安全网设计备选方案主要有三种：现金型、食物获取型和食物供应型。现金型计划向受益家庭提供现金转移，有时以受益家庭采取行动来换取。第一种现金型计划是现金转移时不附带任何条件的计划。例如1994年在加纳部分地区实行的“行动援助”的一次性现金分配计划⁶。第二种现金型计划包括现金转移有条件的计划，近几年来这种计划在拉丁美洲及加勒比区域比较流行。墨西哥的PROGRESA（后来该为OPORTUNIDADES）计划（1996年至今）是最突出的例子。在该计划中，家庭收到现金是以某些行动，一般是儿童的上学出勤率和进行健康检查为条件的⁷。第三种现金型计划是以工作换取现金，家庭因参加公共工程项目工作而得到付款。例子有，印度Maharastra就业保证计划，该计划在1973年开始执行⁸。

食物获取型计划寻求提高粮食不安全家庭获得粮食的能力。这些计划以食品市场已经存在并且运作良好这一假设为基础；即食品供应曲线基本是水平的，需求增加不会导致食品价格大幅度上涨。有一种食物获取型计划涉及现金转移，但是现金必须用于食物支出。例如，巴西最近发起的（2003年2月）零饥饿计划的一个主要成分食品券。限制家庭将转移的现金仅用于食品，这通过家庭提供转移额的收据进行核实（共和国总统，2003）⁹。第二种食物获取型计划包括食品券，在一些发达国家和发展中国家，包括斯里兰卡采用¹⁰。现金转移和食物转移均有效增加家庭收入，从而加强家庭获取粮食的能力。然而，这些计划对家庭粮食安全（视如何定义）和地方市场可能产生不同的影响。当粮食市场发挥作用以及粮食的获取是造成饥饿的根本原因时，现金转移是适宜的。正如前面所讨论的，粮食供给曲线基本是水平的，需求的增加不会导致粮食价格大幅度上涨。因此现金转移可能促进地方市场发展，不仅是粮食市场的发展，而且还有其他产品市场的发展。此外，无限制的现金转移是贫穷家庭能够在他们认为最重要的方面进行投资和开支。研究表明，甚至最贫穷的家庭也可以将其转移额的一部分用于自我就业或农业生产活动¹²。

当地方市场发挥作用以及食物的获取是造成饥饿的根本原因时，食物获取型方法如食品券或限制性现金转移也是适宜的。这种方法也将促进地方市场发展，主要是食品市场发展。食物获取型方法的优点是政治上更容易接受，正如我们前面讨论的，因为食物是一种价值重大的产品。很难反对为饥饿的人们提供粮食。食物获取型转移还可能比较难以转向“不良”消费（如酒），这是某些地区关注的一个问题。食物获取型转移的交易费用也比食物供应型措施低，但比现金型措施高，因为计划设计寻求强制开支于食品。另一方面，由于限制用于非食品而也限制用于投资方面，而对于在投资方面开支的潜在重要性，我们在上面已作了说明。此外，限制开支可能还引起其他消极行为，如欺骗或者在黑市出售食品券。

食物供应型方法基本不同。因为当粮食供应不足是引起饥饿的根本原因时，这种方法最为适宜。如果市场运作不佳或者更为糟糕的是如果没有粮食提供（例如发生最严重的紧急情况时），此类方法中的现金只会导致通货膨胀。同上面的情况一样，食物供应型计划在政治上也比较容易接受。此外，很难转向不良消费。重要的是，粮食援助往往是赠送的，接受政府"不用花钱”。此外，粮食基本上是世界粮食计划署的货币，是世界各地以粮食为基础的计划的主要促进者。另一方面，粮援的提供可能影响选择从国家的观点来看不是最佳的计划。此外，同食物获取型方法一样，提供实物粮援限制受益者投资或者储蓄，可能产生其他消极行为，如欺骗或者出售作为援助所提供的粮食。

这些计划中哪类计划对减轻饥饿产生更大作用？美国（Fraker，1990年）的研究表明，食物获取型转移，如食品券，对粮食消费产生的作用要比现金型转移大，尽管受益者喜欢获得现金。然而，有条件的现金转移计划对粮食消费的作用，在拉丁美洲和加勒比的不同计划中差异很大。由于美国穷人与拉丁美洲及加勒比穷人之间的收入不同，预计后者更大程度地依赖收入消费，因此食品券作用与现金获取型转移作用之间的差异缩小。

关于这两种转移，都可能发生粮食转用于非粮食消费。收到食品券的家庭用其现金收入购买的粮食减少（因此两种收入来源相互补充），或者在黑市打折出售食品券。收到现金收入的家庭当然可以随他们的喜欢花费这些收入。关于这两种转移，都既有好的转用，也有不好的转用。好的转用包括购买农具或校服；酒则是主要不好的转用。正如我们在前面讨论的，专门为妇女提供的转移往往减少转移的不良转用。此外，以受援者采取特定行动，如在教育和健康方面的行动作为接受这种转移的条件，也可能减少不良转用。

结 论

社会和粮食安全网是国家可以用来为履行其实施人们（指由于自己无法控制的原因而得不到食物的人们）食物权提供粮食的一种方法。社会和粮食安全网在消除短期饥饿和长期饥饿方面发挥关键作用，包括减轻粮食紧急情况的严重性，从而在确保食物权方面发挥关键作用。由于所有人权是互相依赖和互相联系的，在设计和实施安全网时必须适当考虑到其他人权，特别是其他经济、社会和文化权利以及政治权利，并适当考虑到无歧视原则。如果设计恰当，安全网可以通过与健康、教育和地方经济活动的联系，对贫困减轻和发展作出重大贡献。鉴于安全网在提高生产率从而促进经济增长方面的重要作用，因此应将粮食安全网视为投资以及对长期发展的贡献，而不仅仅是福利。

虽然粮食安全网概念比较简单，但是制定、设计和实施是复杂的。正如我们在本文件中所说明的，有多种设计可能性。没有哪种计划设计是最好的。设计应视地方目标和条件而定。因此，设计应当根据某个国家或地区的需要和情况以及受益者的意见，而不是根据援助国或捐助机构的需要和优先重点。

参考文献

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Subbarao, K. 2003. Systemic Shocks and Social Protection: Role and Effectiveness of Public Works Programs. Social Protection Discussion Paper Series, No. 0302, Washington, DC, The World Bank.

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¹ 经济、社会和文化权利委员会，一般评论第12号。一般评论第12号是现有147个国家作为缔约方的《国际经济、社会和文化权利公约》第11条所载充足食物权的一种权威性解释。

² 例如，见世界银行以下万维网站(http://www.worldbank.org/poverty/safety/index.htm)。

³ 最新的一个例外是Rogers和Coates (2002年)。

⁴ 有关饥饿、营养和经济增长之间的关系的证据，请见参考材料粮农组织，2001年。

⁵ 见经济、社会和文化权利委员会的一般评论第3号，国家缔约方义务的性质（1990年），第9段。

⁶ 见Buchanan-Smith, Jones and Abimbilla (1995年)，引自Peppiatt, Mitchell and Holzmann (2001年)，以评价该计划。

⁷ 见Davis (2003年)关于拉丁美洲和加勒比有条件的现金转移计划的审议。

⁸ 见Subbarao(2003) 关于公共工程计划的回顾。

⁹ 到2003年12月，食品券与其它现金转移计划合并，成为Bolsa Familia, 与墨西哥的PROGRESA计划相似。