Recursos de propiedad común y pobreza rural en las regiones secas de la India

N.S. Jodha

Napart S. Jhoda es el jefe de la División de sistemas agrícolas montañosos del Centro internacional para la ordenación integrada de las montañas (ICIMOD) con sede en Katmandú, Nepal. Actualmente reside en Washington, D.C., donde trabaja para el Banco Mundial.

Se analizan los recursos de propiedad común en las regiones secas de la India, basándose en un estudio que abarcó 80 aldeas situadas en 20 distritos de seis estados (en cuanto a los aspectos metodológicos, véase Jhoda, 1986, l 990a, 1990c, 1992).

Aunque su superficie y su productividad están disminuyendo rápidamente, los recursos de propiedad común son una parte importante de los bienes de las comunidades de las zonas secas de la India (Bromley y Cernea, 1989; Magrath, 1986; Ostrom, 1988. Estos recursos no sólo proporcionan toda una gama de productos materiales, sino que brindan empleo, oportunidades de obtención de ingresos y beneficios sociales y ecológicos de alcance más amplio (véase el Cuadro 1). En este artículo se ilustra, en primer lugar, la importancia vital que revisten los recursos de propiedad común para las familias aldeanas pobres; luego se examina la decadencia de este recurso y los factores que la determinan, y por último se analizan las medidas oficiales que afectan a la población rural pobre y los recursos comunes.

LOS RECURSOS DE PROPIEDAD COMUN Y LA POBLACION POBRE

Pese a las dificultades que comporta su seguimiento, en estudios anteriores (Jodha, 1986) se ha logrado cuantificar algunos de los beneficios que brindan los recursos de propiedad común en las regiones secas de la India; tales beneficios se exponen en el Cuadro 2. Los recursos de propiedad común se han degradado y tienen hay una productividad mucho más reducida que en el pasado; esto hace que los grandes agricultores (comprendidos en la categoría «otros» del Cuadro 3), que representan el sector más rico de la población rural, los utilicen muy poco, ya que no les resulta conveniente recolectar y usar cantidades tan pequeñas de productos. Sin embargo, los sectores más pobres (pequeños campesinos y peones sin tierras), que disponen de escasas oportunidades alternativas, dependen cada vez más de las opciones poco rentables que ofrecen estos recursos. En las aldeas incluidas en este estudio, del 84 al 100 por ciento de la población rural pobre dependía de los recursos de propiedad común para obtener combustible, forraje y alimentos, mientras que entre los agricultores ricos esta proporción no excedía el 20 por ciento (salvo en las aldeas más secas del Rajasthan). Las categorías intermedias (que no aparecen en el Cuadro 2) utilizaban estos recursos más que los agricultores ricos (Jodha, 1986).

A causa de esta fuerte dependencia existe un vínculo entre estos recursos, la dinámica de la pobreza y las actividades de desarrollo que se concentran en la población pobre. Por consiguiente, cualquier modificación de las condiciones de los recursos de propiedad común o de su productividad tiene repercusiones directas en la economía de las familias rurales pobres.

AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS DE PROPIEDAD COMUN

Si se observa el Cuadro 3, se notará que desde principios de los años cincuenta, cuando se introdujo la reforma agraria en la mayor parte del país, la superficie de los recursos de propiedad común de las aldeas estudiadas se ha reducido en un 31 a 55 por ciento; otros estudios (Iyengar, 1988; Blaikie, Harriss y Pain, 1985; Oza, 1989; Chopra, Kadekodi y Murty, 1990; Chen, 1988; Arnoldy Stewart, 1990) corroboran tal observación. Este fenómeno, sumado al crecimiento demográfico, ha hecho aumentar rápidamente la presión que se ejerce sobre los recursos de propiedad común restantes; por ejemplo, el número medio de personas cada diez hectáreas de estos recursos variaba de 13 a 101 en 1951, mientras que en 1982 variaba de 47 a 238 personas según la aldea que se considerara.

La mayor presión sobre los recursos de propiedad común tiene como consecuencia directa su explotación excesiva y su degradación (Cuadro 4). Esta última es muy marcada, aunque difícil de cuantificar por no disponerse de datos de referencia; sin embargo, algunos estudios de caso y un cuidadoso seguimiento proporcionan los datos esenciales. Los principales indicadores del agotamiento físico de estos recursos son la reducción del número de sus productos y su rendimiento. Por ejemplo, antes de 1952 los aldeanos obtenían de ellos de 27 a 46 productos diferentes, mientras que actualmente esta cifra oscila entre 8 y 22. Por otra parte, esta misma disminución hace pensar en una pérdida paralela de biodiversidad.

Además del hacinamiento, otro importante factor de degradación de los recursos de propiedad común es el debilitamiento de la gestión tradicional. Las intervenciones públicas han resultado ineficaces para sustituir los sistemas formales por las sanciones sociales v arreglos consuetudinarios destinados a proteger y mejorar los recursos de propiedad común y a regular su uso. A consecuencia de ello, muchos se han transformado en recursos de acceso libre que todos utilizan sin ninguna obligación recíproca de cooperar en su mantenimiento. Como puede verse en el Cuadro 5, en casi el 90 por ciento de las aldeas han dejado de aplicarse las normas formales o informales preexistentes.

La reducción de la superficie de estos recursos, su mantenimiento insuficiente y la disminución de su capacidad de carga se traducen en menores suministros de productos. Si se considera lo expuesto antes acerca de la importancia vital de estos recursos para la población rural pobre, se comprenderá porqué su decadencia representa un paso más hacia la ulterior pauperización de los pobres: un clásico círculo vicioso de pobreza y degradación de los recursos que se alimentan mutuamente.

INTERVENCION DEL ESTADO

Desde los años cincuenta, cuando se comenzó a planificar la economía, el Estado ha adoptado medidas encaminadas a ayudar a los pobres. Los ejes principales de las políticas que afectan a la población rural pobre y los recursos de propiedad común han sido los siguientes: redistribución de bienes; incremento de la productividad (incluyendo la de las zonas forestales); sistemas formales de gestión; y proyectos de producción de biomasa. Vale la pena examinar el papel que juegan los recursos de propiedad común en cada una de estas esferas.

Redistribución de bienes (tierras)

La redistribución de tierras entre quienes no las poseían fue el elemento clave de las reformas agrarias introducidas en la India a principios de la década de 1950. Los gobiernos de los estados no lograron adquirir las tierras excedentes de los grandes agricultores y arrendadores absentistas mediante leyes eficaces que pusieran un techo a la propiedad, y les resultó más fácil redistribuir las tierras de propiedad común. Estas eran frágiles, casi marginales y más idóneas para la vegetación natural, pero la subdivisión en fincas privadas las puso inmediatamente a merced del arado. Por consiguiente, la división dio lugar a cosechas escasas e irregulares. Los cereales cultivados en antiguas tierras de propiedad común han dado rendimientos que van de un cuarto a la mitad de los obtenidos en terrenos agrícolas tradicionales, y que no alcanzan a compensar la pérdida de la biomasa que estos recursos producían anteriormente (Jodha, 1992).

Un segundo aspecto, ano más grave, de la privatización individual de las tierras de propiedad común, es el abismo entre las intenciones (dar la tierra a los pobres y desposeídos) y la realidad de la distribución. A pesar de los esfuerzos por evitarlo, buena parte de las antiguas tierras de propiedad común se entregó a familias que no eran pobres, y que además recibieron en general parcelas más vastas. Por otra parte, del 23 al 45 por ciento de las familias rurales pobres se desprendió de sus nuevas parcelas de recursos de propiedad común por ser éstas demasiado improductivas y necesitar, para su mejora, recursos complementarios que no poseían (Jodha, 1986). En definitiva, es dudoso que las ventajas obtenidas gracias a la propiedad individual de antiguas tierras de propiedad común hayan compensado la pérdida colectiva sufrida por la población rural pobre que era, anteriormente, la principal usuaria de estos recursos.

CUADRO 1. Contribución de los recursos de propiedad común a la economía aldeana en las regiones secas de la India

Contribución	Recursos de propiedad común
	A	B	C	D	E	F
Productos materiales
Alimentos y fibras	x		x	x
Forraje, combustible, madera, etc.	x	x	x		x	x
Agua				x	x
Estiércol, limo, espacio	x	x	x			x
Ingresos y empleo
Actividades en temporadas inactivas	x				x	x
Sustento en épocas de sequía	x	x				x
Actividades agrícolas adicionales			x	x		x
Animales adicionales	x	x
Pequeño comercio y artesanías	x					x
Beneficios sociales y ecológicos de mayor alcance
Conservación de recursos	x	x
Drenaje y reposición de aguas freáticas			x	x	x
Sostenibilidad de los sistemas agrícolas	x	x	x		x	x
Suministro de recursos renovables	x	x	x
Mejor microclima y medio ambiente	x	x		x	x

A = Bosque comunitario; B = Pastizal/terreno baldío; C = Estanque/cisterna; D = Río/arroyo; E = Drenaje de cuencas/márgenes fluviales; F = Lecho de río o estanque.

Aumentar la productividad de los bosques

El Gobierno, alarmado por la degradación física de los bosques aldeanos, pastizales comunales, etc. y por la caída de su productividad, adoptó una serie de medidas para volver a elevarla. Sin embargo, los recursos de propiedad común se consideraron simplemente como recursos físicos situados en el territorio de las aldeas, y la intervención pública no fomentó la participación de la población local ni intentó conocer sus opiniones al respecto.

Las iniciativas adoptadas se concentraron más en las técnicas que en las necesidades de los usuarios. La mayoría de ellas comprendía un número limitado de especies, a veces exóticas, que no respondían a las necesidades de biomasa mixta de la población. Además, muchos programas restringían el acceso de la población local a sus propios recursos de propiedad común; por ejemplo, los proyectos experimentales se centraban sobre todo en la demostración de posibles tecnologías en condiciones ideales (sin usuarios). Por otra parte, sin la participación de la población local era difícil que estos programas pudieran ejecutarse con éxito. Aunque contaban (y siguen contando) con subvenciones estatales para su realización en determinadas zonas, la mayor parte de los esfuerzos por aumentar la productividad de los recursos de propiedad común se han revelado poco pertinentes o ineficaces (Gupta, 1987; Shankarnaryan y Kalla, 1985).

Sistemas formales de gestión

A principios de la década de 1950 quedó abolido en la India el sistema feudal, al introducirse las reformas agrarias; a los consejos de aldea panchayat elegidos por votación (que sustituyeron a las autoridades locales tradicionales) se les confió la responsabilidad de administrar y realizar en las aldeas actividades de desarrollo y bienestar social. También quedó bajo su competencia la gestión de los recursos de propiedad común. Sin embargo, y a pesar de lo dispuesto por la ley, a menudo los panchayat se dedicaron a la gestión de éstos sólo para obtener subvenciones públicas y usar luego los fondos con otros fines (Jodha, 1990c). El resultado fue que en la mayor parte de las aldeas se abandonaron las prácticas de gestión tradicionales. Aesto se sumó la usurpación estatal de las competencias e iniciativas comunitarias a través de toda una gama de medidas jurídicas, administrativas y fiscales, que limitó aún más el papel de las comunidades en la administración de sus propios recursos. Más recientemente han surgido, con el apoyo de algunas ONG, iniciativas tendientes a restablecer el control comunitario de los recursos locales (Oza, 1989; Shah, 1987).

CUADRO 2. Importancia de los recursos de propiedad común para la población de las regiones secas de la India

Estados1	Categorías de hogares(%)	Contribución de los recursos de propiedad común por hogar
		Combustible2 (%)	Pastoreo3	Días de empleo(N°)	Ingresos anuales (Rupias)	Ingreso en relación al ingreso total(%)
Andhra Pradesh (1,2)	Pobres	84	-	139	534	17
	Otros	13	-	35	62	1
Gujarat (2,4)	Pobres	66	82	196	774	18
	Otros	8	14	80	185	1
Karnataka(1,2)	Pobres	-	83	185	649	20
	Otros	-	29	34	170	3
Madhya Pradesh (2,4)	Pobres	74	79	183	733	22
	Otros	32	34	52	386	2
Maharashtra (3,6)	Pobres	75	69	128	557	14
	Otros	12	27	43	177	1
Rajasthan (2,4)	Pobres	71	84	165	770	23
	Otros	23	38	61	413	2
Tamil Nadu (1,2)	Pobres	-	-	137	738	22
	Otros	-	-	31	164	2

¹En parentésis se muestra el número de distritos y aldeas considerados en cada estado

²Combustible obtenido de los recursos de propiedad común en proporción a la cantidad total de combustible empleada durante las tres temporadas, que cubren todo el año

³Días de pastoreo en recursos de propiedad común por animal, en porción al total de días de pastoreo por animal

CUADRO 3. Recursos de propiedad común en las regiones secas de la India: superficie actual y disminución de superficie

Estados1	Número de aldeas estudiadas	Superficie de tierras comunes,	Tierras comunes en proporción de la superficie		Disminución de la superficie de tierras comunes desde	Personas por 10 ha de tierras comunes
		1982-84(ha)	1982-84(%)	1950-52(%)	1950-52(%)	1951 (N°)	1982 (N°)
Andhra Pradesh (3)	10	827	11	18	42	48	134
Gujarat (3)	15	589	11	19	44	82	238
Karnataka(4)	12	1165	12	20	40	46	117
Madhya Pradesh (3)	14	1435	24	41	41	14	47
Maharashtra(3)	13	918	15	22	31	40	88
Rajasthan (3)	11	1849	16	36	55	13	50
Tamil Nadu (2)	7	412	10	21	50	101	286

¹En parentésis se muestra cl número de distritos y aldeas considerados en cada estado.

Proyectos de producción de biomasa

Recientemente, factores como la situación crítica de la biomasa, las presiones de los grupos que luchan por la protección del medio ambiente, las recomendaciones de los donantes, los logros de algunas iniciativas en pequeña escala de las ONG, y ciertas recomendaciones científicas practicables han inducido al Gobierno a emprender diversas actividades para aumentar la disponibilidad de biomasa con que cuentan las comunidades aldeanas, en el marco de programas de bienestar social y producción y de proyectos de desarrollo de recursos relacionados con la silvicultura comunitaria y la ordenación integrada de cuencas hidrográficas, por ejemplo. Sin embargo, estas actividades conservan, con pocas excepciones, las mismas características de las intervenciones anteriores; generalmente operan con modalidades de proyecto, se sostienen con subvenciones estatales y su gestión está a cargo de organismos estatales administrativos o técnicos, y en la mayor parte de los casos siguen centrándose en los aspectos técnicos y no cuentan con suficiente participación de la población. La magnitud misma del problema representa un serio obstáculo, y otra dificultad reside en que no se comprende a fondo la dimensión peculiar de los recursos de propiedad común.

CONCLUSIONES

Tras la aplicación de todos estos programas estatales, en la mayor parte de las zonas rurales la población pobre depende aún de recursos de propiedad común que se siguen reduciendo y agotando con rapidez. Existe un proceso latente de pauperización (Jhoda, 1990c), marcado por el crecimiento de los costos de producción (que se miden principalmente en tiempo de trabajo de la población rural pobre) y la simultánea disminución de los productos obtenidos (Jhoda, 1985b, 1992). La decadencia de los recursos de propiedad común refleja diversos aspectos de la dinámica de la pobreza rural.

La conversión de las tierras submarginales de propiedad común en parcelas agrícolas de propiedad privada reducirá la sostenibilidad a largo plazo en las zonas secas, ya que sólo se obtendrá una producción de cereales muy reducida a costa de una enorme pérdida de productos más idóneos desde el punto de vista ecológico (es decir, biomasa), que hubieran ayudado a sostener una agricultura diversificada (Jodha, 1991). Y las consecuencias más graves las sufrirán los pobres.

CUADRO 4. Indicadores de la degradación física de los recursos de propiedad común

Indicadores de cambio de estados y macro de comparación	Estados1
	Andhra Pradesh(3)	Gujarat(4)	Karnataka (2)	Madhya Pradesh(2)	Maharashtra(3)	Rajastham (4)	Tamil Nadu (2)
N° de productos recolectados
en el pasado	32	35	40	46	30	27	29
actualmente	9	11	19	22	10	13	8
N° de árboles y arbustos por ha en:
Recursos protegidos2	476	684	662	882	454	512	398
Recursos no protegidos	195	103	202	215	77	96	83
N° de aguada (estanques) en las arcas comunesde pastoreo
en el pasado	17	29	20	16	9	48	14
actualmente	4	13	4	3	4	11	3
N° de parcelas comunes donde ya no existe vegetación rica indicada por su nomenclatura	-	12	3	6	4	15	-
Superficie en ha de pastizales comunes antes destinada a bovinos y ahora principalmente a ovejas o cabras3	48	112	95	-	52	175	64

¹En paréntesis se muestra el número de distritos y aldeas considerados en cada estado.

²Se consideran recursos comunes protegidos aquellas zonas (denominadas oran, etc.) donde los arboles y arbustos no se cortan por motivos religiosos. Estos lotes (de dos a cuatro según las zonas) se compararon con los lotes de propiedad comen adyacentes que no estaban protegidos por disposiciones religiosas o de otro tipo.

³Superficie de las zonas destinadas tradicionalmente al pastoreo de ganado de alta productividad (por ej., vacas lecheras, bueyes de tiro, caballos de los señores feudales), que actualmente ya no pasta en ellas a causa de su degradación

Distritos y número de aldeas (en paréntesis) incluidas en el estudio sobre los recursos de propiedad común en las regiones secas de la India

Habrá menos equidad entre las generaciones, al reducirse la variedad y calidad de las oportunidades de empleo y obtención de ingresos de que dispondrán en el futuro quienes dependen de los recursos de propiedad común. Es éste un elemento clave del fenómeno de insostenibilidad, que ya se manifiesta en la explotación y poda prematuras de los árboles para compensar la escasa disponibilidad de material vegetal (Johda, 1993).

Desde un punto de vista formal, todo este proceso sigue siendo invisible, ya que no se refleja en las cuentas nacionales. La comunidad continúa consumiendo en silencio sus recursos naturales permanentes, pero, en última instancia, la pérdida de los recursos de propiedad común tendrá quizás un costo más alto que las medidas alternativas destinadas a ayudar a los pobres.

Como consecuencia final de la degradación de los recursos comunes, podrían desbaratarse o interrumpirse definitivamente los procesos biofísicos vitales y las actividades de regeneración de la naturaleza (flujos de energía y materia, etc.) tanto en las zonas de propiedad común como en las zonas circundantes (Jhoda, 1991); como resultado podrían seguir perdiendo eficacia las estrategias tradicionales que emplean los agricultores de las regiones secas para hacer frente a las dificultades del medio (Jodha, 1990b).

Esta situación, que ya es inquietante, podría volverse desesperada si no se adoptan políticas concretas para los recursos de propiedad común. Sin embargo, este riesgo puede evitarse brindando a la población pobre alternativas que, por un lado, reduzcan su dependencia de estos recursos y, por otro, permitan regular su uso, fomentar su regeneración y elevar su productividad. Los elementos esenciales de tal enfoque, que se han elaborado en otro estudio (Johda, 1992), pueden resumirse como sigue:

· Es necesario que se adopten medidas específicas para limitar la reducción de los recursos de propiedad común; los programas de desarrollo y bienestar social deben ser sensibles a los problemas de estos recursos. Las políticas generales de desarrollo que se proponen aumentar la productividad de los recursos y la estabilidad del medio ambiente obtendrán mejores resultados si se reorientan adoptando la perspectiva de los recursos de propiedad común.

CUADRO 5. Indicaciones de cambios en la gestión de los recursos comunes en las regiones secas de la India

Estados1	N° de aldeas que aplican las siguientes medidas:
	Regulación formal de o informal del uso los recursos comunes2		Impuestos oficiales o no, al uso o gravámenes, recursos comunes4		Obligación formal o informal de los usuarios de colaborar en el de los mantenimiento de los recursos comunes5
	En el pasado3	Actualmente3	En el pasado3	Actualmente3	En el pasado3	Actualmente3
Andhra Pradesh (10)	10	ninguna	7	ninguna	8	ninguna
Gujarat(15)	15	2	8	ninguna	11	2
Karnataka(12)	12	2	9	ninguna	12	3
Madhya Pradesh (14)	14	2	10	ninguna	14	3
Maharashtra(13)	11	1	6	ninguna	10	1
Rajasthan (11)	11	1	11	ninguna	11	2
Tamil Nada (7)	7	ninguna	4	ninguna	7	1
Total (%0)	100	11	100	-	100	16

¹En paréntesis se muestra el número de distritos y aldeas considerados en cada estado.

²Por ejemplo: regulación/rotación del pastoreo, restricciones estacionales del uso, designación de guardianes, etc.

³«En el pasado» se refiere al periodo anterior al decenio de 1950; «actualmente» indica los primeros años de la década de 1980

⁴Por ejemplo: impuestos o gravámenes al pastoreo, sanciones por la violación de normas que regula». el uso de los recursos.

⁵Por ejemplo, desenlodado de puntos de aguada, construcción de cercos o zanjas, protección de los recursos, etc.

CUADRO 6. Distribución de las tierras comunes privatizadas entre las distintas categorías de familias

(A) Estados1	(B) Superficie total redistribuida(ha)	(C) N° de hogares que recibieron tierras	(D) Parte de (B) entregada a familias pobres2(%)	(E) Parte de (C) entregada a familias pobres(%)	Tierras recibidas por cada familia		Superficie media por familia tras la entrega de las nuevas tierras
					Pobres	Otras	Pobres	Otras
					(ha)
Andhra Pradesh (6)	493	401	50	74	1.0	2.1	1.6	5.0
Gujarat (8)	287	166	20	45	1.0	2.6	1.8	9.4
Karnataka (9)	362	203	43	65	1.3	3.0	2.2	8.0
Madhya Pradesh (10)	358	204	42	62	1.2	3.2	2.5	9.5
Maharashtra(8)	316	227	38	53	1.1	1.9	2.0	6.2
Rajasthan (7)	655	426	22	36	1.2	3.2	1.9	7.2
Tamil Nada (7)	447	272	49	66	1.0	1.5	1.9	6.7

¹En paréntesis se muestra el número de distritos y aldeas considerados en cada estado

²Las «familias pobres» comprenden las de peones agrícolas y pequeños agricultores (fincas con superficie equivalente a menos de 2 ha de tienes secas).

· La protección y rehabilitación de los recursos de propiedad común deben centrarse principalmente en reducir su destrucción por parte de los usuarios (a causa del ciclo degradación - pobreza), introducir innovaciones tecnológicas y crear incentivos económicos para la conservación de estos recursos y el aumento de su productividad.

· Es igualmente importante la regulación del uso de estos recursos que sólo se logrará con la intervención de los usuarios y con una estrategia comunitaria que complemente las medidas estatales con la indispensable participación de la población local. En este sentido pueden adoptarse como modelo algunas experiencias recientes de ordenación participativa de recursos naturales que han obtenido buenos resultados (Mishra y Sarin, 1987, Chopra, Kadekoki y Murty, 1990; Shah, 1987; Agrawal y Narain, 1990; Campbell y Denholm, 1992). Si los aportes de los recursos de propiedad común se hacen más visibles, será más fácil movilizar políticas y programas en su apoyo. Como ya se ha dicho, la dependencia de la población pobre respecto de estos recursos, así como el círculo vicioso degradación - pobreza, constituyen elementos importantes de la dinámica de la pobreza rural.

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