Para progresar en el establecimiento sostenible de un SISAAT es imperativo pasar una a una por todas las etapas que figuran en esta segunda parte del manual, que reproduce las fases reales de la creación de un SISAAT. Por supuesto, algunas etapas pueden ser más rápidas, o más largas, según los países, en función de los estudios ya disponibles, de la situación de los sistemas estadísticos existentes, de las experiencias de descentralización, del nivel de integración intersectorial, del nivel técnico del personal directivo nacional, etc. Sin embargo, no hay que omitir ninguna de estas etapas ya que eso afectaría la sostenibilidad o la legitimidad del resultado final.
La creación de un SISAAT se esquematiza a continuación; cada etapa constituye luego un capítulo en la Segunda Parte del manual.
La primera etapa se refiere al análisis básico de la seguridad alimentaria que resulta necesario puesto que cada país presenta tanto problemas como interlocutores nacionales específicos, los que deben tenerse en cuenta. Debe servir para determinar con precisión para cada país o cada región lo siguiente:
El conocimiento del nivel mínimo de alimentos de las diferentes poblaciones resulta indispensable para saber cuáles productos deberán ser objeto de un seguimiento dentro de un SISAAT (disponibilidad de dichos productos, estabilidad de los suministros, acceso de todos a estos productos y utilización biológica). Este conocimiento se basa en una lista cuantificada de productos alimentarios básicos, consumidos tradicionalmente por las personas para satisfacer sus necesidades energéticas y nutricionales, elaborada para cada región homogénea desde el punto de vista alimentario. Dicha lista incorpora tres nociones: las necesidades energéticas básicas, la cesta de alimentos y los regímenes alimentarios propios a cada grupo de la población:
Las necesidades energéticas básicas (fisiológicas) de la población (a escala de un país o de un grupo homogéneo dentro de un país) varían generalmente de 2.000 à 2.350 Kcal/día/persona, según la estructura de dicha población (edad, sexo, peso medio gozando de buena salud) y su nivel de actividad física. Estas estimaciones corresponden a las necesidades de un grupo cuyo estado nutricional es satisfactorio (actividad profesional y esparcimiento incluidos). Las proteínas deben aportar del 10 al 12 por ciento de la energía consumida y la ingesta recomendada de lípidos está entre el 15 y el 30 por ciento.
Cabe señalar que la Cumbre Mundial sobre la Alimentación116 insistió no sólo en el acceso a una cantidad mínima de alimentos para todos sino también en el acceso a alimentos de calidad ("suficientes, inocuos y nutritivos")127. La inocuidad de los alimentos es una característica fundamental de su calidad. Por "inocuidad de los alimentos" se entiende la ausencia, o la presencia a niveles aceptables y que no constituyen un peligro, de contaminantes, adulterantes, toxinas naturales o cualquier otra sustancia capaz de volver el alimento nocivo para la salud, de manera aguda o crónica. La calidad de un alimento puede considerarse como una característica compleja del mismo que determina su valor o aceptabilidad por parte del consumidor. Además de la inocuidad, los atributos de la calidad incluyen: el valor nutricional, las características organolépticas como la apariencia, el color, la textura y el gusto, y las propiedades funcionales. El seguimiento de la inocuidad de los alimentos es responsabilidad del gobierno pero el seguimiento de la calidad puede tomarse en cuenta en un SISAAT .
Al determinar las cantidades mínimas de alimentos de cada grupo más o menos homogéneo de la población es primordial utilizar un enfoque analítico, concreto y objetivo; por ejemplo, no basar el análisis en conocimientos únicamente comerciales (los productos alimentarios consumidos por la población más desfavorecida no se comercializan forzosamente de conformidad con las normas de los mercados), o limitar el número de productos a aquellos cuyo seguimiento resulte fácil (los cereales, por ejemplo). Los productos de origen animal (leche, queso, huevos, miel, pescado, etc.) y algunos de origen vegetal (dátiles, raíces y tubérculos, etc.) suelen subestimarse mucho en las cantidades mínimas de alimentos, ya sea porque son el producto de "la caza o la cosecha" (incluida la pesca) y, por ende, están disponibles frecuentemente en cantidades aleatorias, ya sea porque la estimación de la producción puede resultar difícil (dátiles, raíces, etc.), ya sea por ambas razones.
No hay que olvidar que es en base a esta determinación de la cantidad mínima de alimentos que se elabora todo el sistema de seguimiento y que, por ello, la misma debe hacerse con la mayor precisión posible, en concertación con todos los que trabajan en los sistemas alimentarios, si es posible a nivel descentralizado (la producción, la comercialización, la salud y las cuestiones sociales).
Algunos grupos o personas están particularmente expuestos de manera crónica, estacional o accidental, a la falta de acceso a esa cantidad mínima de alimentos. Por lo tanto resulta necesario conocerles, con la mayor precisión posible (por zonas, grupos, hogares, personas) y estimar su cantidad, localización y actitudes frente a la inseguridad alimentaria. Hay que diferenciar claramente la información sobre las zonas vulnerables, los grupos vulnerables, los hogares vulnerables y las personas vulnerables.
Para determinar la existencia de grupos expuestos a riesgos, o vulnerables, en la población nacional o regional, hay que analizar los sistemas que utilizan las familias de cada grupo homogéneo para procurarse los alimentos básicos; la vulnerabilidad equivale a la falta de fiabilidad de dichos sistemas. Asimismo, en esa fase, hay que analizar las estrategias de adaptación ("coping strategies") que dichos grupos utilizan en casos de riesgo de inseguridad alimentaria. Estos conocimientos servirán, entre otras cosas, para la determinación de indicadores indirectos de previsión de riesgos de malnutrición (véase después el Capítulo 33 de la segunda parte).
Con el objeto de garantizar a tiempo la seguridad alimentaria, es imperativo aclarar los riesgos de inseguridad alimentaria estructurales (pobreza urbana, zonas deficitarias en agua, etc.), o coyunturales (sequía, inundaciones, excedentes de producción, devaluación, etc.), y su probabilidad.
El estudio básico debe aclarar también los principales problemas que existen cuando se desea garantizar esa cantidad mínima de alimentos a todos y en todo momento: dificultades geoclimáticas que implican el aislamiento total o parcial (temporal y geográfico), problemas específicos (de tipo social, económico, político o religioso, etc.) y otros.
En este sentido habría que conceder especial importancia a los fenómenos que tienen un efecto directo sobre el tipo de alimentación de las personas, por ejemplo, el éxodo rural y la urbanización, que conllevan cambios en los hábitos alimentarios, o el contexto sanitario que plantea problemas de asimilación de los alimentos.
Para ciertos grupos de personas, el tipo de vulnerabilidad varía según el tipo de inseguridad alimentaria previsto138. Se pueden considerar tres tipos de inseguridad alimentaria149:
Explicación de las expresiones "personas desnutridas, inseguridad En el contexto de la Cumbre, el término desnutridas se aplica a aquellas personas que, de forma permanente, consumen una cantidad de alimentos insuficiente para sus necesidades, desde el punto de vista de las calorías ingeridas. Existe una situación de inseguridad alimentaria cuando hay personas que carecen de acceso a una cantidad suficiente de alimentos inocuos y nutritivos y, por lo tanto, no consumen los alimentos que necesitan para un crecimiento y desarrollo normales para una vida activa y sana. La inseguridad alimentaria puede ser crónica o transitoria. Cuando es crónica, se produce la desnutrición. Se entiende por vulnerabilidad el conjunto de factores que sitúan a las personas ante el riesgo de sufrir inseguridad alimentaria, incluidos los factores que afectan a su capacidad de subsistencia. Se entiende por estado nutricional la situación fisiológica de las personas que está determinada por la ingesta de alimentos, las prácticas de atención y las condiciones en materia de salud y saneamiento. |
Cada vez más se tiende a integrar la seguridad alimentaria a una noción más amplia de "mínimo de bienestar" que incluye la salud y la educación básica (pero con frecuencia también la seguridad física de los bienes y las personas) ya que la ausencia de uno de estos niveles mínimos repercute automáticamente en los otros. Las nociones de "desarrollo humano sostenible" y de "umbral de pobreza", entre otras, son también presentaciones, más o menos completas, de la búsqueda de este "mínimo de bienestar para todos".
Cabe señalar que la percepción de estos niveles mínimos por parte de las propias poblaciones varía de una región a otra según el entorno humano, el nivel de desarrollo, la religión, la historia, etc.
El mínimo de bienestar se acerca a lo que ahora se llama "la seguridad de los medios de vida" (livelihood security, en inglés), que es un concepto mucho más amplio que la seguridad alimentaria. En efecto, satisfacer las necesidades alimentarias no puede considerarse como la única necesidad del hombre. Además, depende de la importancia de sus otras necesidades fundamentales y de su propio sistema de decisión temporal: las decisiones de una familia sobre la seguridad alimentaria siempre tienen en cuenta otros objetivos concomitantes (salud, educación, entretenimientos, por ejemplo), al igual que las selecciones que se hacen entre el consumo inmediato y el consumo diferido, sin olvidar las consecuencias de ese consumo para el futuro. La importancia dada a diversos objetivos propios al igual que el carácter prioritario concedido al presente o al futuro, pueden variar siempre durante una crisis alimentaria.
El ser humano tiene necesidades culturales y espirituales, vive en comunidad y busca su realización personal. Hay que clasificar las necesidades alimentarias entre las necesidades fisiológicas, así como la necesidad de protegerse contra los elementos (vestimenta y vivienda) y contra la inseguridad física, y la necesidad de reposo y de sueño, etc. La seguridad alimentaria es necesaria para un mínimo de bienestar pero no lo garantiza por sí sola, ya que otras necesidades pueden predominar en un momento dado, por ejemplo, las necesidades culturales. En consecuencia, ciertos grupos humanos pueden preferir pasar hambre para conservar su capital y preservar su patrimonio cultural y social.
Aunque el mínimo de bienestar se presente más o menos como un objetivo que se procura alcanzar a nivel mundial, es difícil traducir este nivel mínimo en indicadores funcionales que permitirían un seguimiento regular. Ese mínimo de bienestar suele traducirse con frecuencia en una serie de indicadores que representan el nivel mínimo de salud y de educación, suponiendo que la seguridad alimentaria esté garantizada y que haya un mínimo de ingresos disponibles para evitar la pobreza. Las investigaciones teóricas destinadas a reflejar fielmente el concepto del nivel mínimo de bienestar en indicadores funcionales siguen siendo necesarias; un obstáculo para el avance en esta materia es que, con demasiada frecuencia los economistas consideran que los indicadores del nivel mínimo de ingresos garantizan un nivel mínimo de bienestar.
Cadenas agro-alimentarias:
El análisis por cadena permite analizar el encaminamiento de los productos alimentarios en la economía desde los productores a los consumidores. Este análisis pone de manifiesto las relaciones que existen entre los diferentes protagonistas y debe permitir determinar las restricciones eventuales que explicarían su falta de eficacia.
Este método debería ayudar sobre todo a explicar los bajos precios que se pagan a los productores (lo que frena la disponibilidad), los precios elevados para los consumidores (lo que limita el acceso de los más desfavorecidos) o un mal funcionamiento de la comercialización, lo que conlleva la inestabilidad del suministro y amplifica los problemas del aislamiento o de carestía.
El análisis de la cadena de un cultivo alimentario comienza con la identificación de los productos derivados de uno primario (por ejemplo, en el caso de la yuca, se podría identificar el gari, la tapioca, trocitos de yuca seca, la harina de yuca, etc.). Continúa con la preparación de la lista de los protagonistas, los propietarios de estos productos en cada etapa (diferentes tipos de campesinos, productores, comerciantes recolectores, elaboradores, comerciantes mayoristas, etc., al igual que los que aportan a ese ciclo servicios esenciales a su buen funcionamiento (por ejemplo, los transportistas). No hay que olvidar incluir en este análisis los productos alimentarios básicos importados (incluida la ayuda alimentaria) y exportados, que forman parte de las disponibilidades alimentarias nacionales.
Para cada uno de estos protagonistas se trata de conocer los objetivos y la estrategia adoptados, los problemas específicos así como las necesidades en materia de información (precios y condiciones del mercado, tecnologías disponibles, etc.).
Se analiza también la función técnica de los protagonistas en la cadena y se elaboran informaciones o datos que permiten el seguimiento del flujo de productos en éste: los coeficientes de transformación técnica (índice de extracción), el volumen de pérdidas, el estado de los productos (cantidad y calidad), etc.
Se procurará también conocer la evolución de los precios durante toda la cadena. Eventualmente se podría analizar la situación financiera de sus protagonistas (ingresos, gastos) para hacerse una idea de sus beneficios o sus pérdidas.
Para comprender mejor el funcionamiento de ese ciclo podremos interesarnos también en los intercambios entre sus protagonistas y en la estructura de los mercados (¿son competitivos muchos compradores y vendedores? o, por el contrario, ¿tienden al monopolio?, lo que podría explicar los beneficios excesivos y los grandes aumentos de los precios).
En el caso del SISAAT, nos interesaremos principalmente en el análisis de las cadenas de los productos alimentarios básicos (como se definieron en la Sección 1 de este primer capítulo). Este trabajo permitirá también una recopilación de los datos disponibles para cada cultivo y sus resultados servirán al GTM (véanse las secciones siguientes) para analizar los datos disponibles.
Representación esquemática de la cadena de un producto agro-alimentario
Toda la información así reunida durante el análisis puede permitir comprender mejor las decisiones de los protagonistas de ese proceso y conocer las diferentes dificultades a las que se enfrentan.
A nivel global hay que tener conciencia de que ciertas instituciones pueden desempeñar un papel importante en su funcionamiento y en las decisiones que se adopten sobre las políticas que actúan sobre ella. En especial es lo que ocurre con un comité de coordinación de la cadena del producto (creado por las estructuras estatales o no), de diferentes grupos de presión (organización de productores agrícolas, comerciantes, elaboradores, etc.) o una organización interprofesional.
El esquema que figura a continuación es otra manera de presentar ese proceso:
El análisis político de la seguridad alimentaria es igualmente necesario. Implica conocer a los principales decisores en todos los ámbitos que influyen directamente en la seguridad alimentaria o en la resolución de los problemas: disponibilidad de los alimentos (producción, comercio exterior, etc.); estabilidad de los suministros (transporte, precio, gestión de los mercados, etc.); acceso a dichos suministros (empleo, ingresos, ayuda alimentaria, lucha contra la pobreza, etc.); utilización biológica de los alimentos (nutrición, salud, etc.).
Los límites del análisis por cadena
El límite principal de este enfoque sería no dar la debida importancia al hecho de que esta cadena forma parte de un conjunto económico más vasto. Así pues, las decisiones adoptadas por los diferentes protagonistas de éste no están determinadas únicamente por factores internos al mismo ni mucho menos. Por ejemplo, en la explotación agrícola, la producción del cultivo alimentario básico que nos interesa forma parte de un sistema de cultivo más complejo: en una zona de pluviometría favorable para el algodón5 (>700 mm) los problemas o las elecciones entre los cultivos de maíz (cultivo alimentario básico) y de algodón (cultivo comercial) pueden ser muy interactivos. Lo mismo ocurre con las relaciones entre la agricultura y la ganadería. Las consideraciones de este tipo pueden aplicarse también a otras fases de la cadena.
Por último, la experiencia demuestra que, a medida que un país se desarrolla y, en particular, que su mercado se expande, la función de la producción de un producto, muy privilegiada por el análisis por cadena de dicho cultivo, se ve cada vez más dominada por la función de comercialización. Esta última suele ser la que impone las condiciones a los otros protagonistas de la cadena, modificando, de acuerdo con la voluntad de los principales encargados de la comercialización, los flujos de dichos productos.
La pertinencia de un análisis de seguimiento de la seguridad alimentaria está estrechamente asociado a la calidad de los datos básicos que se utilizan. El conocimiento profundo de los cuatro aspectos principales (producción, comercialización, seguimiento nutricional y seguimiento de los grupos expuestos a riesgos) debe organizarse combinando informaciones cuantitativas y cualitativas, al estimular la participación coordinada de los distintos interlocutores con el objeto de garantizar la viabilidad del sistema y un nivel adecuado de rigor y de pormenor6.
Así pues, solamente gracias a la colaboración entre los diferentes servicios interesados y entre las entidades gubernamentales y la sociedad civil, el sistema de seguimiento podrá generar informaciones y análisis cada vez más fiables. Esta colaboración debe efectuarse a nivel nacional a través de los grupos de trabajo multidisciplinarios (GTM) que reúnen a los responsables de los diferentes proveedores y usuarios de información en cada uno de los sectores. En general existen al menos tres GTM, uno para la producción, uno para la comercialización y uno para los grupos expuestos a riesgos; este último incluye tanto el seguimiento social como el sanitario y el nutricional.
La creación de los GTM resulta siempre difícil al principio. El enfoque más participativo será siempre el mejor. Por ejemplo, se puede organizar un taller nacional para presentar la metodología SISAAT, invitando a los representantes de los ministerios interesados, las ONG, las asociaciones y el sector privado, los interesados en la seguridad alimentaria, y preguntar a cada uno en cuál GTM le gustaría participar. Evidentemente, este grupo inicial, cuya primera tarea será elaborar el inventario de la información disponible en su ámbito, poco a poco incorporará a otros miembros y serán necesarias adaptaciones como consecuencia de su composición y su forma de funcionamiento, hasta que el grupo encuentre su equilibrio entre los representantes de los ministerios, las ONG y el sector privado, entre las diferentes especializaciones interesadas, entre las edades y las responsabilidades de los participantes, etc. Una vez que se hayan aceptado unánimemente la composición y la forma de funcionamiento de cada GTM se los recogerá en un documento oficial.
Desde el comienzo hace falta que esté claro para todos que los GTM son estructuras de concertación indispensables al funcionamiento del SISAAT, y que deben adaptarse y evolucionar en función del avance en su construcción o del funcionamiento de la base de datos y del tablero de instrumentos, de los medios técnicos del SISAAT, de la frecuencia de los boletines informativos y de otras informaciones que se preparen, etc. Los GTM deben funcionar como comités técnicos especializados en los principales ámbitos de la seguridad alimentaria y tener un papel central en el SISAAT, tanto en la determinación de los indicadores que se seguirán como en el tratamiento de esos datos o en la preparación de los artículos que se publicarán (véase en la página siguiente el ejemplo de un GTM en Mauritania.)
Por otra parte, esta colaboración debe apoyarse también a nivel provincial (o en cualquier otro nivel descentralizado) en los Comités Provinciales de Seguridad Alimentaria7 que reagrupan a los representantes de los diferentes participantes en la seguridad alimentaria a nivel local. Estos instrumentos de concertación nacionales y locales deben ser representativos de los ámbitos o regiones de los que son responsables e integrar a los representantes de las entidades nacionales pero también de la sociedad civil y del sector privado. Deben representar un factor de mejora global de los servicios de apoyo para el sector rural en su conjunto y para la seguridad alimentaria de todos. Además, estos intercambios de información deben garantizar el mejor equilibrio entre simplicidad, claridad, flexibilidad de la información y calidad estadística adecuada, y permitir un refinado continuo del método y de su aplicación.
Los Comités Provinciales de Seguridad Alimentaria (CPSA) se organizan generalmente más tarde, durante la creación del SISAAT, una vez concluidos los estudios básicos. Sin embargo, si ya existen en el país estructuras descentralizadas relativas a la seguridad alimentaria (que podrían haberse creado, por ejemplo, para el seguimiento de la ayuda alimentaria o debido a la intervención de asociaciones de ONG), habrá que integrarlos por supuesto inmediatamente en el proceso de análisis y de propuestas, a partir de la primera etapa de la creación de ese sistema.
A continuación presentamos como ejemplo la composición y las tareas del GTM de seguimiento de la producción agrícola del SISAAT de Mauritania, que en ese país se llama GRP/seguimiento de la producción agrícola agropecuaria.
Los resultados del análisis básico deben sintetizarse en un cuadro simple que incorpore por lo menos los datos siguientes:
1 Roma, octubre de 1996. Allí se elaboró la siguiente definición de la seguridad alimentaria: "Existe la seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana".
2 Véase también el documento del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial: FAO CFS: 99/3 " Importancia de la calidad e inocuidad de los alimentos para los países en desarrollo".
3 Como ya se mencionó en el punto 2.1.3.2.
4 Tomado del documento del CSA 1999 FAO CFS: 99/2 "Evaluación de la seguridad alimentaria mundial".
5 La zona agroclimática que se llama "sudaneana" en África Occidental.
6 Tanto en lo que hace a los parámetros como al nivel de las unidades geográficas básicas consideradas.
7 Véase más adelante, en la Segunda Parte, Capítulo IV, Sección 4 - Propuesta de organización institucional, y Capítulo V- Institucionalización del SISAAT.
8 (Resumen de un documento presentado en el taller nacional de septiembre de 1998).
