第四章：评价联合国粮农组织的政策援助

（在制定国家政策方面与成员国的合作
- 1994-99 ，尤其注重粮农组织的技术合作计划）

执行概要

i. 评价侧重于粮农组织在发展国家政策方面的直接支持，并检查粮农组织及其发展伙伴以往在满足成员国要求和期望方面的工作成绩及能力。评价涉及政策性 工作对成员国政府所确定的目标、优先领域、原则以及战略的定义和可理解程度，不涉及为执行或实施这些政策而制定的具体行动和手段( 第5段) 。

ii. 研究重点集中于粮农组织在政策投入相对较多的国家的工作，尤其关注粮农组织正常计划预算资助的技术合作计划。评价政策工作质量的一个关键标准是看执行政策手段是否定义明确和是否现实。可能产生的效果和影响是根据政策转化为政策手段的程度广泛地进行评判的（第6 和第8段）。

iii. 评价通过以下方式进行：向发展中成员国发放调查问卷；向各发展中区域的21 个国家派遣了评价组；以及在总部和区域办事处广泛地对有关材料进行审查并开展讨论。独立顾问参加了评价组。粮农组织以外的平级专家小组对评价报告进行了评审( 第7段) 。

iv. 评价认为，近几年在全球化和结构调整进程的背景下，政策的地位在发展议程中正在日益呈现出其重要性。尤其是面临进行主要政策调整挑战的发展中国家，对政策援助，特别是在宏观政策和农业/ 乡村部门政策之间建立一个界面方面的需求日益增加（第2 和第13段）。

v. 评价结论如下：

1. 在渔业、林业以及农业分部门，特别是在技术和政策界面，粮农组织具有相当的能力开展政策支持工作。本组织还可以作为联合国小组的成员，在确保农业和粮食安全的问题在宏观政策中得到充分反映以及增强农业部以影响这一过程方面发挥着宝贵的作用。成员国在在农业部门的审查工作方面是全合格的合作者（见第13-15 节）;
2. 尽管粮农组织的援助始终满足国家一级的需求，符合本组织的战略重点，但具有相对优势的这些领域并未在粮农组织的工作结构中得到充分反映，粮农组织的工作过分强调了农业部门回顾（第16 段）;
3. 技术合作计划的设计有待改进，以增强对国家政策过程一条龙的作用（第20-23 段）；单项政策干预的管理也可能从缩短反应时间中受益，特别是在内部管理方面（第25-26 段）；区域政策援助处的工作效率和效益可以提高（第36-39 节）;
4. 粮农组织政策工作的技术质量与其它机构一样好或优于其它机构，但仍有一些重要领域需改进，包括在多学科投入的综合利用和确保有效的规范基础方面，分部门和技术－政策界面的政策成本效益来说尤其如此。在有些分部门政策支持领域，如研究和推广( 革新和学习)，粮农组织仍有待提高其能力（第34 段）;
5. 粮农组织在促进政府各部门之间，以及政府部门与民间社会之间在决策过程中采取磋商性更强的方法方面特别有效，但这一方面有待进一步加强（第41-43 段）;
6. 与发展伙伴特别是与国际供资机构采取联合行动，充分参与联合国的国别进程，对粮农组织的政策投入有效地纳入主流活动并体现在宏观政策中至关重要。粮农组织驻国家代表在这项工作和与农业部不断对话方面十分重要（第44-45 段）;
7. 粮农组织的支持对政策发展进程的贡献，以及在许多情况下对目前执行所制订的政策具有重要影响。

vi. 为以下方面提出了建议：

1. 确定更加明确的政策工作重点，包括：

1. 调整粮农组织工作的平衡状况，以利于渔业和林业以及分部门一级和技术－政策界面的工作（第52-54 段）;
2. 为国家小组（区域，发展水平）确定优先重点（第55 段）;
3. 重视低收入缺粮国（第55段）; 并且
4. 更加重视宣传和增强意识（第58-61段）。

2. 开展能力建设，注重查明问题（而不是复杂的技术）和加强农业部作为伙伴参与宏观政策讨论和分析其自身计划的成本和效益（第56-57 段）。在培训方面，粮农组织应当把自己既当作其它组织的一种资源，又当作培训活动的执行者，并更加明确地确定目标对象（第62 段）;
3. 通过与伙伴关系加强工作，对联合国国别进程作出全面承诺，尤其是确保农业部门包括脱贫和生计政策在宏观政策中得到充分的重视（第64-68 段）;
4. 加强粮农组织技术合作的灵活响应能力，包括：

1. 通过取消职位和动员捐助者提供资金，提高非人事资源与人事资源的比例。尤其是设想稳定人事与非人事资源的比例，并考虑在全球或区域一级建立政策合作基金的可能性（第70 段）; 以及
2. 精简粮农组织技术合作计划的某些安排（第71 段）。

5. 加强区域办事处的一体化工作和工作程序，提出明确的区域重点，更好地划分职责范围，增加多学科工作（第72-75 段）;
6. 更多地支持粮农组织驻国家代表发挥其政策作用（第76 段）;
7. 通过建立专业能力，改进对独联体国家及类似国家的服务（第 77段）;
8. 提高粮农组织的政策发展合作的质量，包括：

1. 颁布政策工作准则（第78段）;
2. 改进项目设计，尤其明确确定项目在政策一条龙的作用点，预期的政策结果及协商过程（第79-80 段）;
3. 利用基于万维网的方法，改进国别情报（第81 段）；并且
4. 建立一个政策工作组，改进确定重点的工作，建立规范基础有关准则（第82-83 段）。

vii. 结论和建议得到了外部平级审查专家小组的认可。外部审查专家小组的结论是，鉴于政策对于发展中国家日益重要，因此，粮农组织应对其这方面工作予以优先考虑。此外，外部审查专家小组还指出此此次评价工作可称为范例。

I. 引 言

76.  根据粮农组织管理机构提出的对2000 －2015年战略框架中确定的粮农组织目标进行评价的要求，本次评价的对象为共同战略B －促进、发展和加强粮食、农业、渔业以及林业方面的政策及管理框架，( 目标B.2满足国内需要并与国际政策及管理框架相一致的国家政策、法律文书和支持机制) 。重点评价粮农组织在制定国家政策方面的工作，特别是检查粮农组织以往在满足政策需要和满足各国及粮农组织发展伙伴对粮农组织的期望方面的成绩和能力。

77. 政策在发展议程中的重要性不断增加。最近，全球化迅速发展，如果各国想从中获益，而不是因处境不利而受其影响，必须改革其经济，尽可能增加贸易机会，并采取与国际承诺相符的国家措施。因此，政府正在退出对生产和商业获得以及某些服务供应的直接干预。重点已经转向更加间接的政策手段，为发展创造有利环境。

78. 粮农组织通过以下方式为各国制定国家政策提供援助：

1. 为体现了国家政策的规范的建立和国际协定提供论坛；
2. 建立制订政策时可利用的国际数据库；
3. 通过出版物、会议以及培训班等增强对政策问题和经验的认识；以及
4. 在国家一级，为直接支持政策发展和能力建设提供咨询。

79. 评价重点集中于C ）和D）。这是粮农组织在政策工作方面向各国直接提供的实际支持，按所承诺资源的大致重要性排列如下：

1. 咨询工作，重要由预算外资源提供资金，但也得到粮农组织正常计划投入的补充；
2. 在粮农组织常驻国家代表（FAORs）的支持下，与政府进行持续对话；
3. 编写有关政策问题的培训材料和增强意识的出版物；
4. 培训；以及
5. 召开区域会议，提出政策问题。

80. 范围：为了确定可行的评价范围，考虑了中央政府、政府部门以及政府间组织一级的政策。所包括的政策工作涉及政府对目标、重点、原则及战略的制定和阐述，但不涉及为执行这些政策详细制定行动和手段( 如资源分配、立法、服务计划、基础设施和项目等) 。

81. 如上所述，在判断政策工作质量的这项评价中所使用的标准之一，是看执行政策所采用的手段是否明确和可行。对最终效果和影响的评判主要依据将政策转变为政策手段程度。同样，要认识到在决策信息系统中必须收集和保持的统计资料、实地信息和其它数据的根本重要性。对粮农组织正常计划预算资助的技术合作计划（FAO-TCP ）给予了特别的重视。因此，政策并非局限为经济政策。

82. 方法包括：

1. 向粮农组织各单位分发一份内部调查表，以便获得一个有关政策活动的初步数据库；

2. 向粮农组织设立国家代表处的发展中国家的农业、渔业和林业政府机构分发一份调查问卷，了解他们对粮农组织政策工作的需求以及满意程度。该问卷得到了53 ％的答复，这说明粮农组织与之打交道的这些部门对联合国粮农组织参与政策工作给予了一定的优先重视；

3. 在粮农组织内部与从事政策工作的主要部门，包括区域和分区域办事处及粮农组织驻国家代表处进行讨论。

4. 向包括欧洲在内的代表各发展中区域的21 个国家¹⁴分别派出了一个两人考察组( 其中一人为联合国粮农组织评价处人员，另一人为高级独立顾问) ；

5. 访问和以电子邮件的方式在总部、下放办公室与发展伙伴包括世行、农发基金、国际粮食政策研究所、联合国专门机构进行讨论；

6. 就某些初步结论和建议在粮农组织内部广泛分发了一份电子邮件问卷，随后举行了一次内部讨论会；并且

7. 为评价报告草案组织了一次外部平级审查研讨会。

83. 研究侧重于粮农组织在政策投入相对较多的国家中开展的工作。因此，就未访问的80 ％的发展中国家而言，粮农组织的政策能见度还很低。同样，在粮农组织总部和区域办事处，有些单位开展的政策工作多于其它一些部门。这就意味着不适宜性和成功可能由于某些学科。而其它单位也可能同样重要，但只做了有限的政策工作，因此没有得到同样的重视。

84. 政策工作分布于整个粮农组织，几乎所有的技术单位都有政策方面的工作。在区域和分区域一级，包括在欧洲，粮农组织在政策援助机构中集中了专门为农业部门（不包括林业和渔业）政策和规划提供援助的官员。此外，粮农组织还配备林业、渔业、畜牧业以及营养方面的官员等。这些官员在其总的技术范围内包括政策工作。

85. 各区域之间主要从事政策工作的专业人员数量有所差异，但1999 年每个区域办事处平均有4.4 名在职政策官员，大多数分区域办事处有一名政策官员（南部和东部非洲分区域办事处为主要例外， 1999年该区域办有4 名政策官员）同样值得指出的是，区域办事处政策官员中专业技术人员的比例是比较高的(11 －57％) 。在大多数发展中国家的国家一级，除前苏联集团国家以外，粮农组织都派有一位在国际上招聘的国家代表和少量工作人员。但是，如果在其正常预算之外得不到额外的资源，这些单位在国家一级能够开展的工作将非常有限。

86. 在国家一级开展的大多数的政策工作利用粮农组织本身的资金（粮农组织技术合作计划）或其它发展伙伴向粮农组织提供的信托基金，提供小额技术援助赠款支持。最近几年，粮农组织技术合作计划是最重要的援助来源。由评估组审查的政策工作每项干预活动（总共有225 个）的评价预算为27 万美元。评估组所审查的干预行动和项目的抽样，提供了对援助种类的示意性分类。可以看出，近一半以上的工作是在一般部门进行的。评估组审查的43 ％的干预行动涉及具体的主题事项领域。绝大多数项目主要是咨询项目，主要产出为报告和建议。76 ％的干预行动属于这一类别；5 ％的干预行动主要设计目的是培训和能力建设；15 ％将培训和能力建设相结合。按部门分类，60 ％为农业， 12％为林业， 10％为渔业，为8 ％贸易，4％为畜牧业，4 ％为营养。有2％通常用于环境和粮食安全方面。

87. 下表4.1 概括了评估组对项目和干预行动不同方面的质量和执行情况的评价。这些评分说明的情况将在下文有关标题下进行讨论。

对粮农组织工作的需求及工作的针对性

88. 主要事项 ：随着发展中国家的技术和管理能力的逐步提高，它们的注意力和需要已转向上游部门以确保最佳的政策。51 个发展中国家的91 个农业部门对国别调查表作出的答复表明，政策援助的最高需求领域是农村政策的宏观部门界面（如贸易协定对耕作机会的影响) 。换句话说，农业部发现进行支持的需求以使他们更好地参与这些过程。同时，在确定需求时还应牢记，农业和其它主管部门如卫生部正在被要求扩大其支持宏观政策方面的管理职能和能力，而继续由主管部门作出的决策大都涉及其仍管辖的公共部门服务领域（如：推广、研究、植物检疫措施以及林业和渔业保护等) 。

89. 世界银行、亚州和拉丁美洲区域开发银行以及各种双边机构在农业部门政策领域非常活跃（有时由粮农组织提供投入，尤其是由投资中心提供投入) 。为农业、林业以及渔业作出许多宏观决策的财政和规划部门把国际供资机构，特别是世界银行看作视为天然伙伴。因此，各国普遍有许多宏观和部门一级的政策咨询选择，但渔业和林业部门例外。这一点反映在对粮农组织的要求之中，特别是在渔业部门，粮农组织发现难以满足有关要求。国际供资机构尤其是世界银行认为，分部门政策及政策－技术界面（包括政策的成本和效益），而不是一般的农业部门工作，是粮农组织具有相对优势的领域。与此同时，可能需要粮农组织向政府部门提供可潜代性意见，以帮助政府作出选择。

90. 评估组发现对粮农组织提供全面的农业部门审查的明确需求正在下降，尽管这一方面存在有重大的例外。在东非和南部非洲，人们没有把粮农组织看作为一般农业部门政策支持的来源，人们假设这些支持来自世界银行。鉴于粮农组织没有提供大量的分部门支持，因而它不再是政策咨询的主要来源。另一方面，在西非，评估组发现对粮农组织的需求仍很旺盛。在拉丁美洲，人们往往把粮农组织称为最佳伙伴，但也使用其它援助来源，因为这些援助及时性强。主管部门经常指出，与国际供资机构和双边机构相比，粮农组织的咨询因具有中立性和客观性而受到尊重，这种观点在调查表中反复出现。对调查表所作的答复表明，在大多数主题事项领域，有关部门通常认为粮农组织或者是良好的政策支持来源，或者是比其它机构更好的政策支持来源。

91. 评价认为，就服务需求、无竞争者、产品质量、为渔业和其次为林业包括高地管理方面提供部门政策支持而言，粮农组织都具有相对优势。这种相对优势在实际开展的工作中远远没有得到充分的反映。在实际工作中部门重点放在农业上。在农业内部，特定主题事项领域的工作优势也没有在实际活动格局中得到反映（几乎正好一半活动是在一般部门一级开展的）。

92. 各区域的需求有所差异，例如在转型国家中，仍然存在为土地所有权问题提供支持的需求，尽管这种需求正在下降。在近东，水资源和世贸组织及欧盟各项贸易协定的影响被认为特别重要。低收入缺粮国尤其是非洲的低收入缺粮国与较发达的国家在服务需求方面存在明显的差异。首先，最不发达国家对政策支持的吸收能力较弱，其次这些国家首要关注的是国家粮食安全。较发达国家关心政策选择，需要得到如有关贸易和小型农业部门积极作用等规范工作的支持。准备加入欧盟的国家除土耳其外，在现实的加入问题上得到了适当的支持。土地所有权制度改革仍然是非洲、拉丁美洲和前苏联集团许多国家的一个重要问题。

93. 政策支持的种类：在回答调查表时，作出答复的89 ％的农业部认为培训非常有益，其得分高于其它类别的政策支持。然而，评估组促请注意对传统培训活动的吸收能力，并指出在能力建设方面应采用替代性方式。

94. 结论：虽然粮农组织的支持本来能够更好地处理重点领域和相对优势，但本组织对政策过程的投入主要为了满足某种需要。( 表 4.1 表明58 ％的干预行动的国家优先秩序和针对性强) 。粮农组织的支持在任何情况下没有超出粮农组织的优先重点范围，评估组认为55 ％的干预行动属于粮农组织战略框架的高度优先的重点领域。看来和其它国际社会之间是一种合适并良好的关系，重复活动很少。粮农组织的作用最主要的是支持作用，农业部门政策支持方面由世界银行和区域开发银行牵头。

95. 政策在不断发展，部门政策静止的国家极少；然而，在政策结果中，一些时期内某些方面的工作量大，此后重点转向执行。这种政策过程可描述为具有以下一般交叉而反复的阶段：

• 宣传和提高对政策问题的认识；

• 信息收集和分析；

• 初步政策设计；

• 政策对话和政策草案的修订；

• 政策决定；和

• 政策文件的设计，通常导致对政策某些方面的重新考虑。

在现实世界中，往往需要到设计执行措施时，才能对政策作出透彻而全面的考虑，因而可能引起上述过程中大量工作的重复。

96. 政策干预行动的设计，最好说明预计如何将干预行动融入政策过程的统一体，及预期在政策结果和发展战略方面取得何种成果。对干预行动运用一种日志结构 ( 以前从未正式使用过) 将有助于这一目的。需要更好地理解政策的变化方式，以及确保政策过程中的协商、伙伴关系以及民间社会参与的方式。在没有与国际金融机构或捐助者合作开展工作的情况下，干预行动的设计过程也往往没有考虑到为政策审查和设计工作采取后续行动的方式。

97. 几乎在任何情况下，粮农组织技术合作的干预行动都没有在预期的12 个月内完成。项目设计的一个缺点是未能确定处理政策过程的那些阶段，因而未能确定能够实际取得的成果。人们往往假设在粮农组织的一个技术合作计划项目中能够处理所有的阶段，有时包括执行措施 ( 如立法 ) 的设计。认识政策过程的较长期性质及其各个阶段，意味着单项干预行动一般无法处理这一过程的所有阶段。为支持一个反复过程设计，可行时也需要较长时期的干预行动。

98. 粮农组织能够为政策过程提供的一种最宝贵的投入是其它地方取得的经验，通常有必要投入具有国际经历的大量专业力量 ( 无法获得发展中国家技术合作利率) 。相反，使用国家顾问和国际专业力量一起工作的需求很大，能干的国民大量参与，会使政策发展过程得到重大改善。

99. 总的说来，单项干预行动的执行管理是适当的 ( 见表4.1) 。然而，有些问题影响了国家和发展伙伴对粮农组织政策援助作用的态度。在各国填写调查表时，认为反应的灵活性是粮农组织政策工作最薄弱的环节。

100. 反应时间：在决策过程中的某些阶段，所需要的是能够针对具体问题迅速提供的而持续时间较短的一种投入。申请政策支持和实际交付这项援助往往相隔一年多，这大大降低了干预行动的重要性。为改进粮农组织的项目文件进行了费时的内部协调，但往往未能实现重大的改进。据接受采访的一些人士指出，与其长期延迟，到不如对一项要求迅速作出否定的反应。已经进行了有助于减轻这一问题的一些改革，包括为当地迅速批准小额申请的150 万美元技术合作计划资源，以及为粮农组织驻国家代表雇用国家顾问提供40 万美元小额资金的可行性( 两数字均为每双年度)。

101. 行政程序：各国政府和发展伙伴对本组织的行政程序和决策权下放不足持严厉的批评态度。它们认为加强满足政策需要的灵活性以及改进财务报告对粮农组织非常重要。

102. 粮农组织的政策工作通过以下方式建立国家一级的能力：增强对现行政策问题的认识以及在书面出版物和因特网上提供有用的资料；研讨会培训和提供培训资源材料；网络和联网活动；和在咨询项目中开展能力建设。

103. 出版：在工作中使用粮农组织一种共同的官方语言的那些国家，最有可能受益于有关政策问题的国际会议和出版物。尤其是在亚洲和前苏维埃集团，不应低估工作中的语言限制。在访问的所有国家中，都能听到对粮农组织出版物分发不足的抱怨，明显的是，因因特网上网手段不足，未能使电子媒体替代纸张。显然存在对出版材料调整发行方向、明确对象读者、改进语言的简洁性和简化语言等余地。这些问题可能在一定程度上解释了各国填写调查表时为何将出版物看作价值最小的政策产出形式。同样明确的是仅仅靠出版物对能力产生的作用有限，尤其是最不发达国家。

104. 区域会议和网络：区域政策援助处在组织有关政策问题的会议方面发挥了积极的作用。利用粮农组织各区域会议增强对政策问题的认识的程度有所差异。大家认为区域会议对建立政策意识是一个有益的论坛，而非政策讨论，因为政治决策者通常不出席，或在这样的论坛辩论政策很困难。区域办事处为专门主题所建立的网络是增强政策意识的另一个重要的潜在论坛。这些网络基本上自筹资金，注重其成员所确定的问题。这些网络没有为政府讨论政策提供论坛，而是由分部门一级的高级主管人员参与活动。网络能够发挥使管理人员更好地认识宏观经济环境，从而减少对改革的抵制，或者甚至激励他们成为改革的推动者的作用。

105. 培训：在为增强能力而设计的项目中，以及作为一种比较偶然的副产品在为直接合作发展政策而设计的干预行动中，都含有培训活动。大多数国家没有依靠农业部的专家政策单位来制定农业政策或获得决策所依据的资料。财政部和规划部的部门主管、高级官员以及在有些情形下政治家的发言权要大得多。在访问的所有国家中都存在培训需要，但首先需要的是查明问题和备选方案、分析政府计划的重点和政策手段方面的广泛技能，而不是复杂的技术。此类技能有益于管理人员、高级公务员、学术顾问以及积极的活动者。这些技能也适用于各种职位，这一点在人员流动量大和专业化程度普遍不足时具有重要性，而许多国家的情况正是如此。

106. 综合利用考察研究使决策者了解替代性政策方案的事例相当少，但在加以利用的情况下，人们发现这种方法非常有用。一种费用较低的可能性是利用研讨会进行交流，使各国能够到其他地方取经，在这一方面，粮农组织的发展中国家技术合作方式可能会产生有益的作用。

107. 人们认为粮农组织制作了一些非常有用的培训材料，例如有关贸易和食品安全的培训材料。评估组发现粮农组织的培训活动被普遍认为具有良好的水准。由于希望每一本手册自我完整和具有高水准，向用户提供材料的工作被大大推迟。

108. 促进国家过程和能力：许多相关领域的工作能加强国家政策过程和能力。如，对莫桑比克农业开发计划 (PROAGRI) 的支持，为发展伙伴和该政府协调农业发展政策和计划建立了一套机构安排；对信息和统计资料开发的支持为政策分析提供了重要的投入；发展群众组织和参与性过程，可能产生赋于地方人民参与政策对话的权力的间接影响。

109. 评估组认为，粮农组织政策工作的总体质量一般来说与其它机构一样好，或比其它机构更好。分析质量有时次于国际金融机构的工作，但与政府的实地管理部门尤其是农业部的关系比较密切，而且常常开展了措施性较强的过程。政策改革立场一般具有前瞻性，支持私营部门和农业家庭发挥更大的作用。政策中有待改进的领域包括：

• 更加重视分析部门/ 分部门现有政府开支及政府计划的构成和业绩。未经分析就建议扩大计划或增加计划的情况并不罕见；

• 增加注重问题的分析，研究潜在政策改革的影响；

• 报告要求更加准确，避免使用晦涩的语言，明确区别建议和讨论。当主要决策对象为非经济学家时，应当解释专业经济语言，或尽可能避免使用专业经济语言；

• 提出备选方案，促进对问题进行非冲突讨论问题；

• 确保各项建议始终说明如何才能取得结果。提出政策目标而几乎不指明如何才能实现这些目标的情况并不罕见；

• 确保各项建议完全以分析为基础，并保持中立，而不是未经分析就支持政府或捐助者的某种立场；

• 尽可能避免大量扩大计划的项目的建议，因为这样可能产生因缺乏资源而使各项政策建议无法实施的作用，相反应当注重将改革纳入目前的主流活动；

• 在确定解决办法投入大量资源之前，分析工作须获得所缺少的基本资料；

• 使用快速协商评估办法，该办法能够使政策工作组了解基层一级和贸易商及消费者的制约因素 (仅仅在评估组所审查的一项干预行动中开展了此类工作) ；以及

• 是否产生环境影响的明确声明；

110. 明确研究或陈述政策中是否存在性别影响的工作比较少。同样，妇女代表通常不参与决策过程。评估组并未发现对这一点的忽视实际损害了政策方法的任何事例，但涉及家庭和小型企业的领域中的政策将始终具有性别含义，所以认识妇女和儿童的作用至关重要。

111. 粮农组织具有开展规范工作，为与各国在政策发展方面的合作奠定基础的潜力。此项规范工作可以借助于国别经验得到加强。渔业和贸易工作已经实现了这种协作，但政策援助司的政策援助处需要加强与经济及社会部、可持续发展部和农业部规范工作的双向交流。从更加详细的技术状况到政策和战略联系，许多技术尚未充分将资源从比较详细的技术方面转移到技术的政策和战略影响上。各区域办事处设有规模较少的技术小组，部门专家个人有时对所在部门的政策作出了有益的贡献。也能找到政策援助处与技术官员之间协调努力的有益事例。然而，并未实现为政策工作提供多学科投入的充分潜力。由于缺乏区域规划机制，这项工作没有得到促进。

112. 粮农组织满足独联体国家和其它遇到类似问题的前苏联国家( 即未加入欧盟的前苏维埃集团的国家) 的需要的情况较差。最初的重点是提供不同形式的政策支持。然而，这些国家没有粮农组织国家办事处，难以发挥协调一致的能力，因为它们分别下属粮农组织的三个区域。电子和空中通讯也存在问题。

113. 除了提供直接政策支持外，区域办事处的政策援助处还有一些职能。尤其是它们带头开展实地计划发展工作，编制国别概况。一般说来，实地计划发展职能没有得到充分履行，所需要的技能与政策技能很不相同。提供公正的政策支持与实地计划发展工作之间也可能存在利益冲突。

114. 政策援助处旅行和聘用顾问的经费比技术单位多，这是因为这些处没有为会议和出版物使用相同数额非人事资金。区域办事处技术组的人事资源与非人事资源的比例平均为1:0.31 ，政策援助处为1:0.23 。评价认为，比例低导致职工时间利用不足，如得不到额外的资源，将无法在国家一级开展工作，政策援助处的工作人员仅化20 ％左右的时间在实地。

结果、作用和影响

115. 评估组发现，47 ％的干预行动产生了中等程度的影响，35 ％取得了良好的结果和影响。中等收入的国家更有可能取得良好的影响，因而拉丁美洲和在一点程度上近东得分较高。许多中等收入国家采纳政策咨询的能力较强，根据建议采取行动的独立能力也较大。在欠发达国家及低收入转型国家中，如将有关工作纳入也得到捐助者、尤其是在国际金融机构资助的过程中，采取的后续行动增加。此外，在所有国家中，发展政策所采用的过程对确保国家所有权以及对政策执行工作特别重要。

116. 过程的质量：评估组发现，虽然粮农组织政策干预行动中的协商工作有改进余地，但与其它组织包括国际金融机构相比，粮农组织在这一方面的执行情况较好。实际上，世界银行工作人员认为粮农组织在国家政策工作中发挥的首要作用之一，是促进国家协商过程。评估组发现38 ％的干预行动的过程质量好，44 ％的质量一般，18％的质量不能令人满意 (见表4.1)。

117. 理想的是，政策工作主要由国家小组执行，粮农组织和其它国际机构发挥辅助作用。但由于能力非常有限和存在迅速取得进展的压力，组织真正的国家小组并非始终切合实际，但总能由主要政府部门的本国国民参与活动，这有助于促进能力建设目标。通过在项目中建立研讨会成分，粮农组织有助于确保增加民间社会的协商。公务员制度往往在一定程度上抵制跨越部门界限以及与民间社会的讨论。如果在原始项目文件中规定部际和民间社会过程，就能更好地消除这种抵制。

118. 在所审查的项目中，运用快速评估方法协助政策发展的事例很少。对主要方法应有带固定结构的快速评估方法，可能为所有各级的政策过程提供宝贵的投入。在最糟的情形下，缺乏此类过程和缺乏协商，会促使人们公开抵制政策建议。

119. 与发展伙伴的联合行动和联合国国别进程：国际社会协调发展援助规划，已成为政策过程¹⁵中的一个重要界面、杠杆和对执行工作的支持。尤其是在欠发达国家中，作为联合国国别小组的成员和通过与国际金融机构相联系的工作，粮农组织能将对世界粮食首脑会议后续行动的关注、农业、林业和渔业在可持续乡村生计中的重要性纳入最主流的活动。尽管粮农组织常常被认为是联合国系统的一个辅助成员，但联合国开发计划署和世界银行的工作人员都指出，粮农组织难以认识如何将其政策投入纳入国际议程上现有的更广泛的议题，如良政和私有化。他们还认为粮农组织的一项重要潜在作用可能是促进农业主管部门、国际金融机构以及中央财务和规划部门之间的对话。

120. 评估组发现，粮农组织驻国家代表及其国家专业工作人员是粮农组织政策支持的根本。评估组认为，粮农组织未派驻国家代表的国家，尤其是前苏联各国处于十分不利的境地。

121. 对许多粮农组织与国际金融机构在政策发展¹⁶方面联合行动的成功例子进行了审议。粮农组织的投入有助于加深国际金融机构和财政部等对微观问题的认识，并加深农业部对更广泛的政策议程的认识。确保参与和磋商的一个主要问题仍然是粮农组织干预行动在机构体系中的位置问题，它可能有助于加深主管部门在对话中的作用，或者对财政/ 规划小组产生直接影响。也可能要求粮农组织和联合国系统提出不同于国际金融机构的替代性观点，以帮助政府作出选择。应当明确粮农组织在各种情形下应发挥的作用。

122. 粮农组织工作的成本效益：与其它机构相比，粮农组织控制了国际投入的成本，在国家一级往往采用作法是，比例的结果比依靠外来小组的成本低，依靠外来小组是某些政策援助工作的重点。粮农组织可在更大程度上利用总部与下放单位之间的协同作用以及粮农组织驻国家代表。进一步下放权力和增加活动的灵活性也将降低成本，这已成为国家和国际伙伴的一项关注。粮农组织还可以更加注重各国的需要和粮农组织的相对优势。

123. 可持续作用：虽然可持续作用非本审议的主题，但政策一级产生作用的最佳事例也不是来自注重政策的项目，而是来自于示范某种方法的项目。示范很可能不仅能对政策改革产生最有效的影响，而且是确保在处理机构事项是这项方针具有可行性的最佳方法。也不妨指出，国家调查表发现粮农组织的政策合作与其它项目工作的结合，属于不太令人满意的方面之一。然而，对非特定地区的政策来说，试点示范政策一般来说并非是一种真正的选择。所需的是一种改进与示范的灵活过程。同样清楚的是决策者往往不可能等待试点的结果，而且等待也不是可取的方法。

124. 评估组发现，就实现政策改革而言，68％的干预行动产生了明显影响，在21 ％的事例中影响重大 ( 见表4.1)。但采取一项政策支持干预行动时，该行动在转变成能够产生发展影响的一项政策文书之前可能出现时间差。一般说来，能力建设的最终结果分布范围更广，但对未来的决策绝对有必要。尽管产生影响需要一个过程，但可以说在相当多的情形下，粮农组织的政策工作非常明显地加快产生明确政策影响的速度，作出了明确的决定或制定了政策文书。能力建设是若干项目中的一项重要副产品。

125. 评价仅仅研究粮农组织的政策工作，因而没有依据为粮农组织各项战略重点之间的资源转移提出建议。解释这一点之后可以说，评价发现政策发展是所有成员国持续高度重视的一个优先领域，同时随着所取得的发展，纯粹的技术规范工作已成为各国日益容易获得的东西。粮农组织需要增强对这一需要作出反应的能力。因此，这些建议并非对预算没有影响。同样明显的是，粮农组织如欲迎接挑战，必须成为学习更加紧密的网络化的组织，各项建议的目的就是支持实现这一目标。

126. 下述许多建议表明了评价工作认为有待改进的领域。在研究这些建议时，也应当避免某些方面的反应，包括建立更多的审批、审核、程序和委员会，它们可能进一步放慢反应速度，减少其它工作可利用的时间。

127. 粮农组织需要根据国别需求、《粮农组织的战略目标》和粮农组织之外的其它能够向成员国提供政策支持的机构的情况，清楚的确定向成员国提供政策支持的优先领域，在这些领域内粮农组织将成为精英中心。该组成也因此需要进一步提高其在确定的优先领域里的能力，包括规范性基础活动以及与相关的政策与技术部门建立可靠的关系。

128. 虽然绝不可能排除农业部门一般性政策工作，但是在需要的情况下，相对地提高对一些更为具体的问题的重视是有益的。若要实现部门政策目标，这些问题必须得到解决。对于渔业与林业部门，地位则明显不同。粮农组织在这些方面是具有多方面能力的机构之一。畜牧政策是一个相对不足的领域。应根据这些优先顺序考虑资源的调整。

129. 对于粮农组织而言，一个优先的领域是加强其在被认为具有相对优势领域的能力，即分部门的政策工作，以及在技术政策相互作用方面的工作，综合了成本与效益选择。这要求不仅对以政策为导向的计划，而且也将对技术计划作出调整。

1. 很显然，需要区别对待国家的需求。应在总体上和区域水平上确定发展的领域。因此建议：
2. 优先对最贫困和粮食安全状况最差的国家提供政策支持活动。对这些活动的重视应在下放办公室中设置的为这些国家服务的人员的数量与在资金( 包括技术合作项目) 的优先使用上得到反映。不过，这种支持必要与需求相结合，而且应考虑到吸收能力，对低收入缺粮国家的援助不仅在于制定政策，也在于将政策转化为少数优先领域的行动。
3. 对于中等收入国家(政策发展的吸收能力较大，而且能够针对更大范围的问题进行工作并能够应用更为复杂的解决方法) ，政策支持可集中在提高对政策因素和问题的认识并促进国家政策进程。也应通过多边信托基金对持续并更深入支持的费用分担做出安排。

4. 在发达和欠发达的国家，适合于每个国家发展阶段的能力建设依然是非常重要的。

能力建设

130. 能力建设使政府农业部门能够更好地参与政策过程，是一个显然的优先领域。在几乎所有的情况下，这都需要注重发现和解决政策问题的能力，包括这些问题的代价与益处，而不是以提要的分析技巧为中心。能力建设中还需要了解很多最不发达国家和一些转型国家所处的状态，它们还不能够建立独立的政策部门，尤其是主管部门。在这些情况下，重点须是主管人员和高级公职人员为政策过程提供良好投入的能力建设，及发展协商式及网络化的政策制定工作。即便是在很多较发达的国家，这也将是重要的方面。以政策部门和如大学思想库之类的专家组的深入分析为基础制定政策的作法也要得到加强。

131. 同样必要的是为农业部门对其自身计划进行成本效益分析提供能力发展支持。这对于提高这些部门的效率，同时使这些部门更好地抵御损失都是重要的。

132. 粮农组织已经确定其在一些政策领域内清楚的地区性规范性活动范围。在政策援助工作中，这些活动范围应得到更多的注意。粮农组织应在若干精心选定的领域进一步发展其活动范围，在这些领域内粮农组织从事政策变化活动。在存在优先需求的情况下，这些活动的国家及情况必须是有选择的。在开发这些粮农组织可以更为积极的进行宣传的领域时，稍后内容中讨论的特别政策工作组将发挥重要作用，总务信息司将是重要的合作方。

133. 除了对政策方面的宣传，也可以用系统的方式，注意加深对不断出现的政策问题及其影响的认识。

134. 需要进一步予以重视粮农组织如何与更广泛的政策制定者交流政策问题的方式，包括：

1. 更加重视综述、介绍材料及交流，包括持续地举办研讨会、网上出版物及散发通俗活页传单等手段。世界粮食日等场合也为扩大宣传对象提供了机会，并且
2. 利用粮农组织大会、区域大会及各委员会本身的会议或平行会议作为交流的手段。

135. 粮农组织与农业各级专业部门有着独有的联系，它能够有效地与其它机构合作，如世界银行和国际粮食政策研究所，利用粮农组织论坛开展政策文件咨询并传播来自于当前研究和经验的政策问题。

136. 在培训方面，粮农组织把自己看作其它机构的培训资源同时也是一个培训的执行者。

1. 每次干预行动(包括培训材料) 应当明确对象、规模并相应设计干预行动的范围和方法；
2. 当国家一级开展培训项目时，建议采用将培训项目与实际政策工作相联系的手把手培训方法；
3. 如同在近东所发生的那样，在政策援助司的帮助下，区域政策援助人员更多的参与培训，具有很大的帮助作用；
4. 发现政策援助司(TCAS)与其它单位合作编制了有益的培训材料，例如关于贸易的培训材料。应合作制作更多的培训材料；并且
5. 就培训材料而言，政策援助司完全认同在编制培训材料时该组织需要更多地采用模块方式，依靠可能获得的来自单位的材料并把这些材料看作需要不断完善的“在建工程”。也需要在材料中减少学术用语并将理论性内容单独列入附件中。

137. 在制定政策行动干预时，往往可能综合考虑能力建设，即使项目的主要目的( 即制定一项政策)仍然至关重要。协商制定政策的方法使分析人员和决策者参与进程，有利于能力建设。

138. 粮农组织作为联合国国别小组的成员，在与国际金融机构及其它开发伙伴协作时，往往能在国家最有效地开展工作。适当时，粮农组织可在部门小组或圆桌会议中发挥领导作用。而且

1. 鼓励对农业、乡村部门及粮食安全予以充分重视；
2. 深化并调整政策建议以满足乡村部门的需求和保证充足的粮食与营养；
3. 确保考虑有关部门发展的不同观点；
4. 支持为政策发展组织的国家研讨会与对话；并且
5. 协助主管部门提出立场，促进与财政与计划部门( 与国际金融机构和捐助团联系最直接的单位) 的对话。

139. 在与国际金融机构及其它发展伙伴合作制定政策时，后两种作用应尤其得到强化。

140. 在这种背景下，粮农组织需要认真研究其政策投入如何适合目前国际议程中范围广泛的问题，例如管理与私有化。粮农组织也有必要在不延缓这一进程的同时，支持重债低收入国家发展减少贫困的战略，以确保不仅保健与教育等优先领域得到考虑，而且乡村地区的粮食安全和增加创收就业机会也得到考虑。在一些些国家，联合国行政协调委员会乡村发展与粮食安全网络可以为此提供框架。在其它国家，粮农组织主持捐助方的圆桌工作组。但是，在许多国家，粮农组织均需加倍努力，为协商过程提供政策投入，以确保粮食安全并使农村部门的利益获得充分重视。很显然，在很多情况下，联合国系统与国际金融机构的代表们并不寻求建立伙伴关系，需要粮农组织主动消除障碍，而又不力争领导角色。与此同时，粮农组织在提供替代性观点方面有时是最有帮助的。

141. 国家一级的合作可以由粮农组织驻国家代表处以持续的方式予以加强。粮农组织驻国家代表处应与国际供资机构驻当地使团共同确定对粮农组织在政策方面的技术投入以及投资的需求。另外，需要在目前讨论投资中心的投入的基础上，扩大与国际供资机构总部的讨论。将与世界银行和国际农业发展基金会优先扩大此类讨论。在与国际供资机构的合作中，粮农组织的作用应该明确。粮农组织的目的旨在协助各国发展合理政策，而不是实行一项特定改革议程。

142. 在与其它机构的合作，例如世界银行、国际粮食政策研究所及国际农业发展基金会的合作中，粮农组织应寻求预算外资金，以逐步扩大的方式，为政策工作建立一个网络化的信息资源。在保证一定程度质量的情况下，可以灵活的方式邀请其它机构参与此信息资源的建设。此资源将不仅使发展中国家受益，因能够向其职员提供资源，也将增强粮农组织和开发机构的能力。

143. 技术援助安排：在现有的非常有限的资源范围内，粮农组织必须确定改进为国家级一 政策发展和改革的持续过程灵活提供投入的方法。

144. 改善资源的灵活供应：除了为联合国开发计划署- 政策和方案开发资助以及世界银行等机构的政策援助工作筹集地方资金的努力外，还需要以灵活的方式为各国的政策支持提供更多的资金。建议：

1. 调整人员与非人员的资源比例，增加粮农组织总部政策援助处和政策援助司的非人员资源比例。这样做存在一定的危险，即如果简单地将人员资源调整为非人员资源，在预算紧缩时会造成资源逐渐削减。因此十分重要的是寻找一个机制，通过建立政策发展基金或将人员与非人员资源比例固定下来，以防止资源削减；
2. 应与捐助者一起探讨设立并支持政策援助基金的机会。区域捐助者应随时支持区域或分区域基金。如能建立此类基金，就可能利用这些基金为上文a) 点项下的非人事资源拨出的款额作出正常计划投入；并且
3. 一定程度地强化粮农组织-技术合作计划的方式( 见下文)。

145. 加强粮农组织- 技术合作计划的反应能力：技术合作计划一直是粮农组织近期开展其主要政策支持活动的手段。然而，正如下文所建议的那样，技术合作计划可能成为用于这一目的的更加有效的方式。

1. 目前正在计划授予粮农组织代表处快速批准的权力，粮农组织代表处每年在小规模的正常预算活动之外可以直接批准有限数量的国家咨询活动。这样做是受到欢迎的。需要粮农组织工作人员投入时，应当考虑提高以快速方式批准政策援助和可能某些其它类别的援助金额；
2. 应将预先授权程序重新引入到技术合作计划政策援助活动中，这样就可以派出初步工作组或咨询小组来确定项目的详细情况；并且
3. 如上所述，政策工作中的设备需求极小，但高质量和数量适当的国际投入是至关重要的。正如适当的预算拨款对国家咨询和国家过程十分重要那样。鉴于此，应当修改技术援助项目中对国际咨询成分的限制和吸收按发展中国家间技术合作条件招聘的顾问等标准（终止应用发展中国家间技术合作标准安排）。

146. 跨学科政策工作和为支持各项活动提供灵活的资源：粮农组织代表处及向该组织寻求政策支持的国家之间需要一个共同的切入点。这要求政策援助处成为区域办事处全部政策援助资源的窗口，并与总部各类政策资源，包括技术部门的资源建立密切的联系。尤其是在分部门一级的政策援助，如果区域办事处技术部门小组（TDG ）和政策援助处（PABs ）的投入相结合，政策援助能够做到最有效率。

147. 更加明确区域重点和联合政策活动：如果更加重视政策援助处(PAB) 和区域技术部门小组(TDG) 之间的联合活动，前景可能是具备政策备选方案的工作得到了强化，从而在提高促进政策改革的技术工作效率的同时，为政策工作提供了更多的具体内容。这样一项计划实体将集中所有技术官员，共同为该区域各国确定最重要的政策问题，从而与伙伴一起更加深入地探讨所确定的问题，并通过培训、会议以及区域会议和各委员会宣传这些问题。

148. 澄清政策援助处所发挥的实地计划发展功能：虽然没有必要在区域办事处之间采用统一的方法，但是在保证不妨碍政策工作统一性的情况下，可以探索一些机制来强化实地计划的发展功能。实地计划的工作与粮农组织代表处联系密切，其强化的发展功能应该包括：动员区域办事处全部的技术资源、在必要时也借助总部的技术资源，并且与捐助方进行联络，尤其是在区域一级。

149. 澄清下放办公室之间在政策工作中的第一线责任：虽然政策工作的责任范围已有事实上的界定，但是，如果将目前实际的安排系统化，并时刻注意灵活使用资源，同时防止重复和官僚作风，效率将会得到提高：

1. 就政策工作而言，成员国应位于一个区域或分区域，即这些国家应只通过一个区域/ 分区域办事处形成直接联系；
2. 分区域政策援助官员虽然具有高度的自主性，但应当负有向区域办事处政策援助处长报告的明确责任；
3. 为提高效率，分配政策工作的国别责任时，实际地理位置不应成为唯一的因素，语言也应是另外一个重要因素。以拉美加勒比地区为例，讲西班牙语的加勒比国家即可以由拉加区域办管理，而讲英语的大陆国家可以由位于加勒比的加勒比分区域来管理。

150. 粮农组织代表处的重要性：粮农组织代表处做为持续的政策咨询来源和作为粮农组织政策资源介面的重要性，尚未得到充分的重视。粮农组织代表处如要充分发挥这个作用：

1. 应当进一步努力填补主要国家的职位；
2. 应当向粮农组织代表提供有关政策事项的得到改进的信息支持和培训；
3. 粮农组织代表处每年在区域办事处召集一次会议（这不仅仅是对政策工作具有重要性）；并且
4. 应当加强目前汇编国家概况的做法，表明政策工作（项目执行活动等）的相对重要性，为政策作用具有重要性的那些国家挑选粮农组织代表处和国家工作人员时，仍应将此作为一项重要标准。

151. 为改进对独联体国家的服务，在不淡化已派驻不同国家的政策咨询官员作用的情况下，应在愿意做出实质性贡献、为派驻人员提供设施的国家和具备与多数欧洲、近东和亚洲有关国家通讯条件的地点，建立一个粮农组织办公室。该办公室包括两位具备适当资格的政策官员，其中一位最好为实地计划工作。如果实地项目的规模证明有必要，则也可增加一位项目执行官员。作为选择，已经建议将为这些国家服务的权限授予一个分区域办事处，并可以派驻几名政策官员，每人负责几个国家。

对粮农组织工作质量的支持

152. 粮农组织应编写一本活页/指南，说明如何有效地与国家一级政策工作的政策进程建立联系并促进这个过程。这本指南由政策援助处和技术司使用，并作为粮农组织代表处和技术合作计划的指南。评价司将编制一份说明，作为这次评价的产出。对于下文提到的特别工作组将编写的指南，这可能是一项有益的投入。还应当要求与政策有关的技术单位及部际工作组就其工作领域的政策问题编写一份非常简短的说明。此类说明应广泛散发，包括在粮农组织互联网上进行发布。

153. 对政策过程的长期性及其阶段性的认识，意味着单项干预行动可能无法处理过程的所有阶段。重视交流和过程也对政策援助的设计产生重大的影响，从一个专家组的短期干预行动，转向较小的几个小组重复考察一个国家。大部分的预算将用于国家的参与及翻译、印刷和会议等。除目前政策工作( 包括粮农组织-技术合作项目) 项目设计的要求之外，设计还应包括一个合理的框架图，以说明：

1. 欲取得的政策结果(例如该国家将修改在某个特定领域的政策) ；
2. 这项工作如何纳入政策过程的统一体及该项目所处的位置；
3. 将采取的协商过程；以及
4. 如何确保为政策过程和/或执行工作随后的各个阶段采取后续行动。

154. 项目设计还应认识到，磋商过程的性质一般将要求把较大一部分资金用于国家咨询、翻译、会议及社会团体。同样，在设计和提供项目支持时，根据政策制定至实施的统一体中的其余部分对进一步必要协作的需求程度，有必要现实地研究开展后续行动的潜力。

155. 技术合作部可以牵头建立一个实用的基于互联网的国别知识系统。该系统综合了来自整个粮农组织，特别是粮农组织代表处的信息，并持续改进其质量与分析内容。

156. 成立一个在有限时间内工作的部际特别工作组，对政策工作的各个方面进行检查。这样做是有益的。区域办事处类似工作组提供支持，并根据要求建立分工作组。如果实际工作情况与具体的工作计划表明有必要，特别工作组的工作可以扩展为粮农组织部际工作组和/ 或政策网络。特别工作组主席可以发挥政策工作协调中心的作用。

157. 特别工作组的主要初步工作包括：

1. 建立明确的重点，包括：

1. 政策工作的主题事项与区域重点；以及
2. 政策推广议程，包括提高认识与宣传；
   　
2. 建立一个内部知识管理框架，包括政策工作规范基础的优先重点。确定在为政策过程提供规范支持方面迫切需要部际间及司际合作的领域。并且
   　
3. 提供支持，以强化该组织与成员国合作进行政策制定的能力，包括：
   1. 关于在政策发展方面与各国合作的方针和过程的一般准则；
   2. 信息资源，包括网络化资源及前面提到的国别知识系统；以及
   3. 人员培训，尤其是粮农组织代表处人员与技术人员。

i. 平行审查专家组完全同意评价的结论与建议。评价过程具有示范性作用。这个过程将各种形式的审查结合起来，包括评价工作组( 包括独立顾问)、国家一级政策干预/ 项目活动的广泛抽样、与成员国政府与开发合作者的讨论与问卷调查、审查结论的初步内部分析，以及独立外部平行审查专家组。该过程提供了对话、对问题全面探讨的机会以及许多有价值的观点。

ii. 小组成员达成共识的总的结论即政策发展为服务于成员国的一个高度优先领域，粮农组织应致力于其在政策支持方面能发挥相对优势的领域。小组还对报告中如下的结论和建议以及可以得到加强的领域予以了特别的重视，并希望强调这些方面以提请管理层关注：

1. 需要确定政策援助内的优先重点。按小组的观点，与广义的农业部门评审相比，支持国家一级的政策形成过程应予更多优先。这方面可通过帮助农业及乡村发展的政府部门调查分析特定的政策课题和将那些机构的工作纳入更广泛的国家政策进程中来实现。还应重点关注从政策角度受到忽视的领域，如畜牧业。
2. 以致力于扶贫的粮食安全及农业方面的粮农组织战略框架及宗旨作为基础，政策援助应酌情向乡村发展政策上倾斜，而不仅仅是农业政策。我们意识到本组织工作不够深入这种危险性，但要在乡村农业发展及乡村扶贫方面开展有效的工作确实需要更广泛的乡村发展上的定位。这适用于中等收入国家以及低收入国家，他们的乡村贫困仍是一长久和没有得到足够认识的问题。
3. 粮农组织可以在加强国家一级分析农业及乡村政策问题的能力方面发挥出更为强劲的作用。它在支持国家一级的政策制定方面应是起催化作用，这样推动政策改革的国家“所有权”。粮农组织在政策领域的基本作用是推动政策分析、制定及执行的合理进程。为此，它应继续鼓励参与式的政策制定模式，不仅包括其它相关政府部门，而且还应包括非政府组织、私营部门和其它联合国及双边机构。小组强调粮农组织的基本作用，既可为政府提供可供选择的意见，又可支持推动政策国家所有权的进程。
4. 相对于联合国和捐赠国，在政策制定方面本组织可以发挥出积极的作用以确保充分认识到粮食安全、农业及农村部门的重要性。
5. 在很多情况下，粮农组织可与国际金融机构及其它捐赠国开展紧密的合作。在有些情形下，可能要求它独立地帮助成员国政府制定政策。这两者并不矛盾但粮农组织在任何一种情况下行为的独立性及作用均需予以明确，不管是从内部讲还是对于其它有关方。这种独立作用是很有价值的，但就政策问题在粮农组织还与国际供资机构保持联系的情况下，可能需要认真的管理。
6. 小组相信需要为国家一级的政策工作提供更多的资源。需要有灵活的机制和快速的反应来提供有效的政策援助。技术合作计划（项目）已成为政策干预的主要机制。它有着严重缺陷，很多情形下其实际的需求与快速、合格的反应不相吻合。尤其是可能用于国际专门知识上的开支金额的限制和对于利用发展中国家间技术合作的需求经常与政策工作不相适应。该小组还支持这一建议－即正常计划下的非人事资源相对于人事资源的比例应予增加，且在预算削减时应保护此比例。
7. 有关政策的专门知识分布于粮农组织的很多部门，但各单位之间的协调与信息交流不够。这可能造成工作重复，而且自然会对各种观点及专门知识的融会贯通所带来的潜在收益造成损失。需要以拟议的工作组及其主席作为“联络人”来提供联系及协调，并成为一种知识的交换场所。该小组了解到本组织内部存在很多基于人员网络和专业关系的有创意的联系，但这些可通过一种更为正规的政策工作结构来得以加强。这种协调需要费用。需要另外开发促进此类跨部门协作的鼓励措施及机制，联络人也必须为此拥有资源。在一些领域，如有关贸易的工作已经为这方面的附加值作出了示范。
8. 粮农组织常驻国家代表为粮农组织在国家一级的存在和保持对话的核心所在。他们是政府要求政策援助的关键的切入点。因而，粮农组织常驻国家代表聘用标准应反映这种技能要求。其次，需要进行培训以确保粮农组织常驻国家代表对政策问题特别是那些区域性的优先重点有一般的认识。他们也需要更强的技术支持及信息。独联体国家和其它低收入的东欧国家应将设立粮农组织常驻国家代表作为推动政策援助工作的一项紧急事项。
9. 成功的机构是不断地在学习的组织。如果粮农组织要加强其对于政策分析与咨询的承诺，那就紧急需要对整个组织的人员开展政策问题的强化培训。这将包括现有政策专家的进修培训课程和出席各种专业会议。加强培训显然带来预算方面的影响，但应将此项活动视为加强和保持粮农组织专门知识方面优势的一项高度优先重点。对人员素质的关注也需要更好地根据职位的需要配备工作人员。
10. 需要加强知识管理，包括改进国别情报和加强规范工作与国家合作之间的强力联系。对于如何处理和成功解决政策问题的专题研究的需求旺盛，应总结归纳既可用于内部也可用于客户的专题研究。本组织在吸取自身的经验和将这类信息广为发布方面的工作尚不理想。
11. 政策实际可行的定义应是酌情包括执行阶段。良好的政策工作的开展常常是首先预想到实施的途径，而且可能包括帮助设计执行阶段并予以监测。
12. 最后，评审小组认为强化政策作用将因此需要更多的预算拨款，还要有一种明确的机构方面的宗旨来实施报告的建议。

iii. 本评价是公正、完整和客观的。提出的建议是建设性的和适时的。它们连同正在进行的实地计划发展及技术合作部的内部评审，更明确地阐明了政策援助司的宗旨及其与粮农组织其它部分的联系。赞同此次评价的主要结论，在一些关键领域已开始了行动以实施所需的变革。

iv. 同意农业及乡村发展政策对于发展中国家是日益重要的领域，需要帮助制定适当的政策来实现粮食安全、可持续生计，特别是对于它们的乡村穷人，以及自然资源的可持续管理。粮农组织将尽可能地给予政策工作更多的总体优先考虑，为此划拨更多的预算经费。因而，在2002-03 年工作计划和预算概要中提议了有限的额外资源，其中大多数是作为用于权力下放办公室－报告中所强调的一个需要的领域－的非人事资源。但必需指出的是在总体资源减少的方案下，这部分增长将难以保持，考虑到其它高度优先的活动例如扭转粮农组织非紧急实地计划的下降趋势以及很多重要的规范活动，这些也是成员国所大力支持的。

v. 世界粮食首脑会议行动计划和战略框架已确定了粮农组织工作的优先主题。管理部门赞成应为这些主题进行更广泛的宣传，如粮农组织战略目标A 所述：将粮食安全置于中心位置，以及传达粮农组织信息的全组织战略。本组织政策工作的重点将基于评价所确定的相对优势。管理部门同意建议的重点放在分部门一级（而不是全面的农业部门审议）和确保有效的政策规范基础。

vi. 通过总部所有的政策部门与下放办公室之间更紧密和更深入的合作，将加强参与式政策制定过程、技术与政策的结合以及在分部门的政策工作中综合考虑成本及效益。特别是在区域及分区域办事处，这将通过政策援助处和单位与技术部门的小组和多学科队伍更好地相结合来实现。各技术司局在政策供资包括推广和研究领域的现有的技术专门知识将得以加强，如有可能，政策援助司的政策官员将更加注重技术问题。还要强调政策工作的跨部门活动的重要性，如农业政策制定与实施的环境方面和性别与爱滋病病毒/ 爱滋病问题。

vii. 关于注重低收入缺粮国家的建议非常合适，尽管可能出现吸收能力方面的制约因素。这项建议的重点必须与中等收入国家新的发展主题等领域的政策援助的需求实现适当平衡。管理部门还应视现有资源的全面制约因素，建立为这些国家开展工作的有关专业力量，扩大对独联体和类似国家的政策援助。评价中提及独联体国家未设有粮农组织常驻代表。虽然119 届理事会批准了总干事就在某些条件下增设国家办事处的建议，这些国家普遍还未表示要参与此项计划。这样工作计划和预算的增长方案就没有包括联络或在这类国家设代表人员的费用。然而，本组织正在审议这方面的计划。

viii. 此次评价强调了粮农组织在联合国队伍中和在国家一级对确保农业和粮食安全问题，包括扶贫和乡村可持续生计在宏观政策中得到充分的反映的关键性作用。但这种作用并不总是为我们某些伙伴机构或某些国家所认可。经济与社会部正在编写一份旨在精炼概念基础、使粮农组织在加强贫困、粮食安全、农业与乡村发展之间的联系方面开展工作的综合性文件，也正在安排加强与其它联合国机构和国际供资机构在联合国发展援助框架、共同国别评价、综合发展框架、全球最不发达国家重债务减免框架机制和减少贫困战略书活动中的合作。最近，通过一项特别的技术合作计划基金向粮农组织常驻国家代表提供了额外的财务支持，以帮助加强他们对国家的需要作出即时的反应并为这些进程作出贡献。

ix. 将按照评价的建议，进一步扩大粮农组织对于推动政策制定的咨询方法和民间社会参与的贡献。这项工作将更为有效地实施战略框架中所确立和其后所制定的与非政府组织和民间社会组织（包括农村妇女组织和团组）合作的政策与战略。

x. 管理部门同意，目前政策力量分散于粮农组织的许多单位，虽然已在进行特定的和制度化的多学科合作，但协调及信息交流仍不够。因此，赞同成立一个政策工作组和确定联络人，以更好地明确优先重点，加强政策工作的规范基础，建立促进部门间协作的机制，制定关于如何有效地陈述和推动国家一级的政策进程政策指南。确实，此次评价的结论使管理部门确信所有这些领域的改进将增强粮农组织对发展中成员国政策的进程及实施所发挥的影响。将建立一种部际协调机制，促进政策与技术以及政策与业务活动之间的结合，并特别重视乡村发展。将视全体成员国所确定的资源供应状况而定，为本组织政策工作联络人单位分配额外的资源，确保规范分析工作与宣传/ 援助工作之间的政策联系。

xi. 技术合作部已根据粮农组织改进“国别情报”的需要采取了行动，着手建立了一个供内部使用的以网络为基础的国别信息系统，主要是为了增强对国家的关注及实地计划的发展。一旦投入运行，这个系统将由政策援助处和援助小组以及粮农组织常驻代表紧密合作来进行管理。该系统将不会包括由各技术部门保持的数据库专业信息领域。

xii. 管理部门还赞同应加强粮农组织在政策制定及分析方面的能力建设活动，特别是加强农业部作为伙伴参与宏观政策讨论的广泛能力。技术援助司在能力建设方面的重点及活动已进行了重新调整，以便影响更高层次的政府决策者和对政策进程及内容产生更大的影响。然而，这种转变将是逐步进行，因为需要加强技术援助司的专业力量及资源，以便为发展中成员国增强政策发展能力建设提供有效的援助。

xiii. 评价指出，为了提高政策援助处和援助小组的工作效率及效益，应加强区域办事处的工作程序以提高其工作的多学科的综合程度。技术合作部对这些单位的业绩及它们对于实地计划发展和政策援助的影响所作的分析也得出了类似的结论。因此，已指示区域办事处设立国别工作组并与政府和粮农组织常驻代表紧密合作，派出目标更明确的多学科的规划工作组。这些机制将有助于按照评价所提出的建议，更加清楚地确定和制定区域重点，将这些重点变成由需求驱动的对成员国的服务。管理部门接受在中期计划中设立一个共同计划实体的概念，因为这将进一步促进以一体化和有效的方式开展政策工作。将与下放办公室一起商定建立起这样一项共同计划实体的框架。正在对政策援助处和援助小组的现有能力进行一次深入的研究。

xiv. 评价恰当地强调了粮农组织常驻代表是政府申请政策援助的一个关键的切入点，对帮助各国开展政策进程至关重要。管理层赞成这项重点。本组织 ¹⁹已制定了选择粮农组织常驻代表的标准。因此，此次评价就粮农组织常驻代表的能力所表达的关注更多的涉及适当的情况介绍和培训问题，管理部门已经注意到在这一方面提出的各种建议。还应指出，本组织正在审查国家一级帮助落实用于规范和执行活动特别是项目活动的人事资源。

xv. 目前由技术援助司的处/ 援助小组提供给粮农组织常驻代表的信息与直接的技术援助必需加强。这些下放办公室将在粮农组织常驻代表要求政策咨询时及时向其提供支持。

xvi. 关于改进以政策为导向的项目设计的各项建议得到充分重视，将在今后的干预行动中加以落实。管理部门已注意到了那些关于技术合作的设计中存在不足的建议，将对其中的技术合作计划的安排进行简化，但应遵守技术合作计划项目的现有规则，并牢记如同粮农组织的其它项目一样，这些项目是根据各国政府的要求而制定和执行的。为加强满足政策需求的灵活性和改进预算报告活动，将简化行政程序并进一步加强下放的决策权。

xvii. 管理部门原则上接受评价中提出的通过取消职位来加强人事资源的比例的建议。如上所述，《2002-03 年工作计划及预算概要》提议增加非人事资源。最后，完全同意为建立政策合作基金，在全球一级（为粮农组织的规范和技术司之间的政策联系）和区域一级（和可能以非洲之角的倡议为模型）动员捐助者提供资金。

计划委员会的意见

（第85 届会议的报告， 2001 年5 月²⁰）

xviii. 委员会欢迎此份评价报告，将此视为今后在粮农组织战略框架和中期计划的背景下开展的计划评价的一种典型范例。它特别赞赏此次评价的战略性与前瞻性以及深入、直率的评价和重点突出的建议。此次评价结合了对发展中成员国的问卷调查、对每个发展中区域的21 个国家派遣评估组进行了工作评审，以及在总部和区域办事处进行的广泛的材料审核及讨论。利用派往国家评估组的独立顾问和平级评审小组的外部专门技术，加强了评价的质量及可信性。然而意识到这样一次全面评价在费用方面的影响，委员会强调了质量及完整性比评价的数量显得更为重要。

xix. 评价认为粮农组织的政策援助得到了国家及国际伙伴的广泛赞誉，其技术质量与其它机构一样好、或甚至好于其它机构，为政策发展过程作出了很大的贡献。粮农组织在农业分部门工作、渔业及林业以及与政府一道工作的咨询方法上有着相对优势。评价得出结论－应给予政策援助与其重要性相称的优先考虑，应得到进一步加强。通过与国家、区域及总部一级诸多的有关方更好地协调，政策援助应集中于其相对优势所在、克服其弱点，特别是要提高其灵活与快速敏捷反应的能力。

xx. 委员会同意并支持评价的建议。它特别要求秘书处开始执行管理部门反应中所列出的系列行动，尤其要关注以下：

• 提高反应的灵活性及快速性，强调下放办公室在这方面的作用，在已经采取的步骤基础上加大步伐以增强技术合作计划支持的效益；

• 进一步采取措施加强粮农组织常驻代表的中心作用，他们需要资源和额外的授权以对政策支持的要求作出反应并拥有足够的技术支援；

• 作为联合国队伍的一部分与其它机构和国际供资机构开展合作；

• 加强总部的各部间及与下放办公室之间的联合工作与相互联系；

• 对决策者提供能力建设支持；以及

• 需要确保政策工作的国家所有权。

xxi. 委员会也赞赏管理部门对评价所作出的即时的反应以及拟议了系列行动来落实其中的许多建议。委员会注意到已经并正在根据评价的结论采取后续的行动并要求正采取的措施应在整个2002-03 年工作计划和预算的建议中得到反映。但委员会同时认为，一些建议并未得到充分重视，因此委员会要求约两年后应就建议落实所取得的进展情况提交一份后续行动报告。

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14 非洲：马拉维、马里、莫桑比克、塞内加尔、坦桑尼亚（大陆和桑给巴尔）；亚洲：孟加拉、柬埔寨、老挝、泰国；欧洲：爱沙尼亚、立陶宛、摩尔多瓦、斯洛伐克共和国、土耳其；拉丁美洲：巴西、墨西哥、秘鲁；近东：埃及、摩洛哥、突尼斯、也门。

15 联合国发展援助框架/统一国别评估、世界银行全面发展框架/国别援助战略。行政协调委员会乡村发展和粮食安全网络也具有潜在的重要性，该网络的行动权力已下放到国家一级。

16  埃及、爱沙尼亚、莫桑比克、土耳其。

17 PC 85/4.。平级评审小组的人员组成： Malcolm D. Bale先生，世界银行东亚及太平洋区域乡村发展及自然资源处战略与政策部门经理，华盛顿特区；João Carrilho阁下，莫桑比克共和国农业部副部长；Ing Kantha Phavi (女士)博士阁下, 柬埔寨王国妇女及退伍军人事务部国务秘书；Roger Norton博士，农业发展政策和自然资源管理顾问；Raquel Peña-Montenegro女士，农发基金拉美及加勒比局局长；Julian Thomas博士， 农业发展专家及粮农组织财政委员会和常驻粮农组织非洲小组前主席；William Valletta先生，发展中与转型经济中有关土地利用及产权的政策及法律专家。 联合王国海外开发所的粮食政策专家及主任Simon Maxwell先生还提交了书面意见。

18  PC 85/4.

19 可特别参见手册的118节，更近的可见119届理事会的背景文件。

20  PC/85/REP 42-45段.