2.2 Historique sélectif des subventions aux pêches

A. Etats-Unis d’Amérique

Les subventions aux pêches ont une longue histoire. Le premier établissement européen au Massachusetts, sur le territoire des actuels Etats-Unis, remonte à 1620. Moins de 20 ans plus tard, les pêcheurs du Massachusetts étaient subventionnés par le biais d’une dispense des obligations militaires et par des exonérations des taxes sur les navires et le matériel de pêche^[32]. Sous la première administration présidentielle, alors que les Etats-Unis venaient d’être créés, le Congrès a répondu favorablement à une demande de l’exécutif visant à soutenir les pêches nationales en appliquant des exonérations fiscales et des droits de douane^[33].

Si l’on fait un saut de 200 ans jusqu’au milieu du XIX^e siècle, à l’issue des conflits entre pêcheurs hauturiers et pêcheurs exploitants les pêcheries fixes, dans les Etats américains du Massachusetts et de Rhode Island, le Gouvernement fédéral des Etats-Unis a institué la Commission américaine des pêches et pêcheries (U.S. Fish and Fisheries Commission) chargée de déterminer l’état des stocks^[34]. Telle a été l’origine aux Etats-Unis de la science halieutique financée par les autorités fédérales. Si le but poursuivi a sans doute été l’élaboration d’une législation permettant de régler le différend, le gouvernement parrainait des études dans l’intérêt des pêches et au moins au sens large, ce comportement constituait une subvention. Simultanément, la Commission s’est intéressée aux écloseries^[35], le rôle du gouvernement consistant essentiellement à fournir des matières premières à l’industrie de la pêche.

La Commission a connu de nombreuses métamorphoses au cours des 130 dernières années. Ses actuels descendants sont le Service national des pêches maritimes, du Département du commerce, et le Service fédéral de la pêche et de la faune du Ministère de l’Intérieur. Ces organismes continuent à participer à des activités scientifiques et ont étendu leurs responsabilités à des programmes de gestion des ressources et à des programmes d’aide.

Au cours des années 1920, le Bureau des pêches, désireux d’élargir le marché des produits de la mer, s’est employé en collaboration avec le secteur privé, à mettre au point un processus de congélation rapide du poisson^[36]. D’une façon ou d’une autre, les initiatives soutenues par le gouvernement pour créer de nouveaux produits dérivés du poisson et de nouvelles techniques de transformation se sont poursuivies pendant des décennies. Dans les années 1960, le Bureau des pêches commerciales a mis au point un procédé économique de production d’additifs bon marché pour l’alimentation humaine connu sous le nom de concentré de protéines de poisson à partir d’espèces pélagiques grégaires.^[37]

Pendant la période de la grande dépression économique en 1937, le Gouvernement des Etats-Unis a adopté et financé pour la première fois un programme de soutien des prix pour les produits de la pêche^[38]. Puis, en 1940, le Congrès a autorisé explicitement le Bureau des pêches à examiner la possibilité d’instituer une pêcherie commerciale viable, et dans cette perspective, l’établissement éventuel d’une pêcherie de crabe royal au large de l’Alaska^[39]. Cette pêcherie devait ensuite prendre de l’importance, scellant ainsi un précédent: les pouvoirs publics et non le secteur privé prenaient l’initiative de rechercher de nouvelles pêcheries. Or, une initiative de ce type, ou bien l’étude correspondante des stocks halieutiques, réduit le coût pour l’industrie de la pêche lié à la création de nouvelles pêcheries et constitue une subvention. Cette activité s’est poursuivie. Vers le milieu des années 1950, la participation du gouvernement a été étendue à l’évaluation de l’efficacité de l’application aux équipements de technologies nouvelles, pour certaines pêches.^[40]

Vers la fin de la seconde guerre mondiale l’industrie de la pêche américaine a semblé plongée dans un profond marasme, marqué par un effondrement des prix et un plafonnement des captures. La production de la pêche tombait par rapport à celle des partenaires commerciaux du pays et les importations progressaient notablement. Le gouvernement s’est trouvé confronté à une difficulté sur deux fronts: (1) il s’efforçait d’augmenter la demande des consommateurs; et (2) il stimulait un accroissement de la capacité de pêche et de transformation. Sur le premier front, à partir du milieu des années 1950, le gouvernement a commencé activement à favoriser la consommation de fruits de mer en poursuivant des programmes pédagogiques dans différents domaines: télévision, cinéma, littérature et démonstrations dans les magasins.^[41]

Sur le deuxième front, le gouvernement a renforcé sa participation à l’identification et au développement des nouvelles pêcheries. Par exemple, à partir des années 1950, les navires de recherche de l’Etat ont étudié de nouveaux stocks de poissons susceptibles d’être exploités par le secteur privé. En 1964, les Etats-Unis ont affrété un navire de pêche à des fins de pêche commerciale, vraisemblablement dans l’intention de démontrer au secteur privé la viabilité commerciale de la pêcherie considérée. Par la suite, le gouvernement a remis au secteur privé les équipements de pêche, vraisemblablement à titre gratuit.^[42]

A partir des années 1950, le Gouvernement fédéral a aidé l’industrie de la pêche à développer ses marchés par exemple, en parrainant des foires commerciales à l’étranger. Suite à l’extension de la zone de pêche à la limite des 200 milles en 1976, ce programme a été étoffé et transformé en une politique dite de «fish and chips» (pêche et avantages commerciaux) autorisant les navires de pêche étrangers à pénétrer dans les eaux américaines en échange d’un accès élargi des Etats-Unis aux marchés étrangers.^[43]

La loi intitulée «Jones Act» adoptée en 1936 a constitué une subvention pour la construction navale en exigeant des navires qui réalisaient des débarquements de poisson aux Etats-Unis d’être construits dans ce pays. En principe, il s’agissait d’une subvention négative à l’industrie de la pêche, puisque, comme prévu, le coût de la construction navale aux Etats-Unis a augmenté en raison du caractère captif du marché. Pour remédier à cette subvention négative en 1960, le gouvernement a proposé le programme dit de subventionnement de l’écart de coût de construction des navires de pêche (Fishing Vessel Construction Differential Subsidy Programme).^[44]

Alors que le programme de subventionnement de l’écart de coût de construction était essentiellement un programme de nature compensatoire visant à corriger les effets du Jones Act, d’autres programmes de subventions positives ont été institué pour promouvoir l’extension et la modernisation de la flotte de pêche américaine. A partir de 1957, la Caisse de crédit des pêches a servi à encourager le développement de la flottille de pêche, grâce au refinancement des anciennes dettes ou à la constitution de nouvelles dettes pour la construction de navires. Devenu ensuite le programme de garantie des emprunts pour l’acquisition de navires de pêche, puis le programme de financement des pêches, il s’est poursuivi jusqu’à ce jour. Bien qu’il puisse être autofinancé, il comporte pour les opérateurs des pêches différentes dispositions avantageuses, notamment en matière d’amortissement; il peut à présent servir à financer des rachats de navires. Son application à l’augmentation de la capacité des pêches dans des pêcheries surexploitées est maintenant limitée. Le programme de garantie des prêts hypothécaires a été institué en 1960 pour garantir les hypothèques utilisées pour financer la construction des navires de pêche^[45]. En 1970, le fonds pour la construction de biens d’équipement, mentionné plus haut a été institué pour permettre aux propriétaires de navires de pêche de différer le paiement de leurs impôts ou la perception de revenus résultant d’activités de pêche.^[46]

De temps à autre, il y a eu aux Etats-Unis d’autres programmes de subventions non spécifiques aux pêches qui ont favorisé la construction de navires de pêche. Un programme de ce type dont l’importance a été considérable, fut le crédit d’impôt à l’investissement qui réduisait l’impôt sur le revenu d’une entreprise de pêche en autorisant un amortissement accéléré des coûts de construction des biens d’équipement; destiné à soutenir l’activité économique en général, il a été adopté en 1962, sous l’administration Kennedy, et abrogé en 1986, sous l’administration Reagan.

Dans une perspective écologique et non expansionniste, le Gouvernement des Etats-Unis a mis en place un certain nombre de programmes de rachat afin de favoriser la réduction de la capacité de la flotte de pêche. Ces programmes visent notamment à réduire la capacité de la flotte de pêche du saumon du Pacifique Nord-Ouest (et ce à partir de 1976), la flottille de pêche de poissons de fond de Nouvelle Angleterre (à partir de 1995), ainsi que la capacité des navires de pêche de crabe dans la mer de Béring et les îles Aléoutiennes (à partir de 1999). Bien que chacun de ces programmes aient été financé par le Gouvernement fédéral, le plus récent introduit une nouvelle politique aux termes de laquelle les membres restants de la flotte de pêche sont censés rembourser sur une certaine période les dépenses engagées par les pouvoirs publics pour le programme.^[47]

Ce résumé succinct de l’histoire des subventions aux Etats-Unis ne se veut pas exhaustif et de fait, de nombreux programmes d’aide affectant l’industrie de la pêche sont répertoriés par le groupe de travail intitulé Federal Fisheries Investment Task Force. Toutefois, la présente étude entend bien montrer que les subventions aux pêches ont une longue histoire, que nous avons «toujours» vécu avec, et qu’elles continuent à exister aujourd’hui, même lorsqu’elles ont des effets d’incitation économique mutuellement contradictoires, comme dans le cas du fonds de construction de biens d’équipement qui encourage l’augmentation de la capacité d’une part, et des programmes de rachat qui incitent à limiter les biens d’équipement d’autre part.

B. Canada

Les pêches du Canada ont également été à la longue fortement subventionnées. Au XVII^e siècle, les pêches de Terre-Neuve ont été créées dans le cadre de la politique menée par l’Angleterre en matière de commerce et de relations internationales. En tant que telles, les pêches étaient gérées par les pouvoirs publics et soutenues par les règlements et les droits de monopole qui leur étaient conférés et dont le rôle était équivalent à une subvention pour les détenteurs des droits en question.^[48]

Dans ce bref historique, nous examinerons essentiellement les subventions canadiennes à partir de la Deuxième Guerre mondiale. Lancé pendant la guerre, le programme d’aide aux navires de pêche, mentionné ci-dessus accordait une prime aux pêcheurs, pour les aider à acheter des navires de pêche. Il a été abrogé en 1986, date à laquelle les pêches canadiennes étaient manifestement dotées d’une capacité excédentaire.^[49]

Créé également pendant la guerre, l’Office des prix des produits de la pêche (OPPP) a été institué pour atténuer les fluctuations excessives des prix du poisson. Parmi les services fournis dans le cadre de ce programme figuraient les achats des excédents de produits canadiens dérivés du poisson à destination du Programme alimentaire mondial^[50]. Une aide à la mise en marché a été offerte à l’industrie déclinante de la morue salée par l’Association terre-neuvienne des exportateurs de poisson, créée en 1947 dans la colonie de la Couronne que constituait alors cette Province, organisme remplacé en 1970 par l’Office canadien du poisson salé, société de la Couronne au titre fédéral, opérant à Terre-Neuve et au Québec. L’Office a continué d’exercer jusqu’à ce que le moratoire sur la pêche commerciale à la morue fut introduit en 1992, date de la disparition pure et simple de la matière première en question.^[51]

Dans le cadre de différents programmes, à partir de 1949, le Gouvernement fédéral, conjointement avec les Provinces qui en vertu de la Constitution canadienne ont compétence sur les activités terrestres de transformation du poisson, a soutenu la construction, l’extension et la modernisation d’installations de transformation du poisson. Le plus important de ces programmes a été institué à la faveur de la Loi sur les subventions au développement régional de 1969, largement appliquée au cours de la période 1977-81, afin d’accroître considérablement la capacité de congélation de l’industrie canadienne de transformation du poisson dans l’Atlantique^[52]. Egalement mentionné plus haut, le Programme d’approvisionnement en appâts de Terre-Neuve, a été intégré au Gouvernement canadien suite à l’entrée de Terre-Neuve dans la Confédération canadienne en tant que dixième Province, en 1949.

En raison des lourdes pertes encourues par les pêcheurs de l’Atlantique en cas de mauvais temps, et par ailleurs de la quasi-impossibilité d’assurer les navires de pêche, sinon moyennant des primes d’assurance excessives, le Gouvernement fédéral a instauré en 1953 un Régime d’assurance des bateaux de pêche. Des projets visant à supprimer cette subvention et à privatiser le régime d’assurance ont été avancés, mais il ne leur a jamais été donné suite.^[53]

En 1955, le gouvernement a fait adopter la Loi sur les prêts pour l’amélioration des pêches concernant essentiellement les prêts aux petites entreprises de pêche. Ce programme s’est poursuivi jusqu’en 1987 date à laquelle le montant du prêt le plus important était de l’ordre de 150 000 dollars EU. Une fois ce programme venu à expiration, la Loi sur les prêts aux petites entreprises a été amendée pour autoriser les prêts aux pêcheurs.^[54]

Le principal programme de subventions aux pêches, à savoir le système d’assurance chômage des pêcheurs, a été adopté en 1957. Or, les dépenses nettes engagées à ce titre par le Gouvernement fédéral au titre de ce programme au cours de l’année budgétaire 1990/91, dans la seule province de Terre-Neuve, se sont élevées à près de 98 000 000 dollars EU. Comme la plupart des programmes de subventions à long terme, ce système a été revu, développé, réduit et réformé à maintes reprises. Il est au demeurant toujours en place.^[55]

Les pêches canadiennes atlantiques de poissons de fond ont fortement pâti de l’incidence conjointe de la morosité des marchés et de la faiblesse des captures pendant la récession économique mondiale consécutive au net renchérissement du pétrole de 1973-74. Un certain nombre de programmes d’aide ont été adoptés à cette époque, principalement le Programme d’aide temporaire qui a fonctionné de 1975 à 1978. Dans la seule Province de Terre-Neuve, au cours de l’exercice 1977-78, ce programme, ajouté à d’autres programmes liés au niveau des captures, a donné lieu au paiement de plus de 15 millions de dollars EU de paiement d’aides aux pêcheurs côtiers, et à près de 4 500 000 dollars EU aux transformateurs.^[56]

L’essor des pêches atlantiques s’est terminé avec la récession économique mondiale du début des années 1980. En dépit des aides importantes accordées par les pouvoirs publics au développement de la flottille de pêche et des usines de transformation, ces dernières avaient par ailleurs contracté des dettes à long terme d’un montant considérable, exposé aux fluctuations des taux d’intérêt du marché. Avec la récession, les marchés ont simultanément enregistré un recul et par ailleurs des taux d’intérêt record, créant ainsi un effet classique de tenaille entre les coûts et les prix. Aussi, la plupart des entreprises canadiennes de transformation du poisson et de chalutage de l’Atlantique ont-elles connu un effondrement financier. Pour préserver l’industrie, le Gouvernement fédéral et celui de la Province ont nationalisé à Terre-Neuve nombre d’entreprises terre-neuvième, tandis qu’en Nouvelle-Écosse ils ont acquis une importante participation au capital de la principale entreprise. A Terre-Neuve, de 1981 à 1986, le Gouvernement fédéral et celui de la Province ont versé 208 300 000 dollars EU afin de nationaliser et de sauvegarder les industries et de créer par ailleurs l’entreprise Fishery Products International Limited. Celle-ci a été privatisée en 1987, les gouvernements récupérant ainsi 152 700 000 dollars EU.^[57]

Les pêches de morue du nord de Terre-Neuve ont manifestement connu une période de profond marasme, vers la fin des années 1980, accompagné d’une chute des estimations des stocks de poissons. L’effondrement complet observé en 1992 a été à l’origine d’un moratoire commercial sur la pêche, maintenu à toute fins pratiques jusqu’à ce jour. Peu de temps après, la plupart des autres stocks de poissons de fond des eaux atlantiques du Canada ont donné lieu soit à une fermeture complète de la pêche, soit à une brusque réduction de l’effort de pêche. Il en a résulté essentiellement le plus important licenciement massif de travailleurs de l’histoire canadienne. Le Gouvernement canadien a mis en place un certain nombre de programmes qui se sont déroulés de 1990 à 1998 - notamment le programme d’adaptation des pêches de l’Atlantique (PAPA), le programme d’adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord (PARPMN) et la stratégie du poisson de fond de l’Atlantique (LSPA) - qui visaient avant tout à aider les particuliers et les communautés à se réorienter en dehors du secteur des pêches, essentiellement grâce à des mesures de formation, de départ à la retraite et de rachat de licence. Les programmes susmentionnés (PAPA, PARPMN et LSPA) avaient pour objectif secondaire de maintenir le revenu des travailleurs des usines de transformation du poisson et des pêcheurs au chômage, et de contribuer par ailleurs aux progrès des sciences halieutiques. Bien que les objectifs n’aient pas été nécessairement atteints, la plus grande partie des fonds disponibles ont été consacrés au maintien des revenus, les mesures d’adaptation ayant au demeurant été très limitées dans la pratique. Le coût de ces programmes est supérieur à 3 milliards de dollars EU.^[58]

Les programmes passés en revue ci-après sont des programmes fédéraux, bénéficiant parfois d’un certain apport financier des gouvernements provinciaux. Or, il existe par ailleurs de programmes provinciaux, ainsi que d’autres programmes fédéraux. Les pêches canadiennes sont caractérisées par l’importance des aides dont elles ont longtemps bénéficié.^[59]

Les Etats-Unis comme le Canada ont une longue histoire d’aide aux pêches maritimes. Pendant la période qui a suivi immédiatement les déclarations d’extension des zones de pêche, c’est-à-dire la fin des années 1970, ces subventions ont été destinées à développer les pêches nationales; l’essor de cette industrie constituait leur objectif social. La prise de conscience dans les années 1990 de la surexploitation des pêches a conduit à mettre au point de nouvelles subventions visant à réduire la capacité. Perçues comme étant conformes aux intérêts de tous, les subventions expansionnistes rencontraient un succès certain et ne suscitaient guère d’opposition. En revanche, et par leur nature même, les subventions réductionnistes sont censées en partie inciter certaines personnes à quitter cette activité; pour peu qu’elles ne soient pas excessivement généreuses, elles sont susceptibles de se heurter à des résistance. De fait, c’est exactement ce qui s’est produit. Les subventions visant à faciliter la réduction des activités du secteur ont rencontré moins de succès que leurs prédécesseurs.

C. Norvège

La Norvège a aussi des antécédents en matière de subventions aux pêches. Dans la première moitié du dix-neuvième siècle le commerce se développait entre la population de plus en plus nombreuse du nord de la Norvège et les marchands du sud. La production de rente du nord était assurée par la morue, mais cette activité économique était irrégulière du fait de la variabilité des captures. Pendant les années d’activité médiocre des pêches, les banques avaient des difficultés pour obtenir le remboursement de leurs prêts. Elles ont exercé des pressions sur le gouvernement pour déterminer la cause de ces fluctuations. Ainsi, la pression des banques, jointe à la constatation de l’impact de la faiblesse des captures sur la collectivité des pêcheurs du nord, conduisirent le gouvernement à engager un biologiste des pêches pour étudier le phénomène des fluctuations et formuler des suggestions concrètes à l’intention des pêcheurs. Quelques années plus tôt un chercheur scientifique avait été engagé afin d’étudier les fluctuations des populations de harengs^[60]. Les subventions en faveur des pêches norvégiennes commencèrent donc par ces recherches parrainées par les pouvoirs publics.

Près de trois-quart de siècle plus tard, en 1933, le Gouvernement norvégien avait créé la Banque publique norvégienne des pêches qui accordait des prêts comportant des taux d’intérêt et des périodes de remboursement avantageuses pour l’acquisition ou la modification de navires, et pour l’achat d’équipement de transformation du poisson. En 1935, des prêts sans intérêt ont été autorisés à titre de secours d’urgence pour les pêcheurs. L’année suivante le gouvernement a fait adopter une aide au régime d’assurance-santé des pêcheurs.^[61]

En 1938, des coopératives de vente ont obtenu un droit exclusif de vente de poisson au quai de débarquement. Immédiatement après la seconde guerre mondiale, les pêches norvégiennes étaient particulièrement rentables, bien que les restrictions gouvernementales aient empêché de dépenser les profits excédentaires recueillis à cette époque. Les profits excédentaires des coopératives de vente ont donc été déposés à la banque dans des fonds de réserve. Suite à la disparition en 1953 des mesures restrictives, le fonds de réserve de la morue a ensuite servi de dispositif d’aide non gouvernementale au maintien du revenu des pêcheurs, et ce jusqu’à ce qu’il soit épuisé, c’est-à-dire en 1959.

Une subvention spéciale financée par le gouvernement a été mise en place de 1959 à 1964, puis un «accord cadre pour l’industrie de la pêche» a été négocié entre le gouvernement et l’association des pêcheurs norvégiens. Aux termes de l’accord cadre, des subventions spécifiques financées par l’Etat devaient être négociées chaque année, avec pour objectif essentiel de garantir aux pêcheurs l’obtention de rémunérations équivalentes à celles obtenues par les travailleurs employés à terre. Le montant de ces subventions était fonction de l’état des pêches, mais pouvait devenir relativement important. Les subventions attribuées au titre de l’accord-cadre ont été accordées sous maintes formes: mesures en faveur du revenu (par exemple soutien des prix, aide à l’assurance, subvention d’exploitation); programmes sociaux (revenu minimum garanti, aide aux congés et assurance chômage); mesures diverses de soutien (par exemple, aide à l’achat d’appâts, aide à l’acquisition de matériel et indemnisation des dommages); et enfin, mesures structurelles et aides à l’amélioration de la productivité (par exemple, programmes de rachat, pêches expérimentales et aide à la commercialisation). Vers le milieu des années 1990, la plupart de ces subventions avaient été supprimées.^[62]

Pendant la période de l’accord-cadre, il y a eu en outre beaucoup d’autres subventions indépendantes de ce dispositif. Il y a eu de nombreux accords de prêts subventionnés relatifs aux navires de pêche, tout d’abord sous les auspices de la Banque nationale des pêches et par la suite, à partir de la fin des années 1990, sous les auspices du Fonds industriel norvégien et du Fonds de développement régional, qui ont limité les subventions aux pêches du nord du pays. Les prêts ont notablement augmenté vers la fin de la décennie^[63]. Les entreprises de transformation du poisson du nord du pays ont également eu accès à des prêts importants, à des aides et à des garanties de prêts, consentis par le Fond^[64]. Par ailleurs, il n’y a pas eu de tentative de récupération auprès du secteur des frais substantiels de gestion des pêches. Selon la définition générale, cette activité s’apparente donc également à une subvention.

Les pêcheurs norvégiens bénéficient en outre d’allègements de l’impôt sur le revenu, de la taxe à la valeur ajoutée et de la taxe sur les carburants. D’autre part, des programmes généraux d’aide à l’activité économique du nord du pays, par exemple de subventionnement des transports, des communautés et de l’enseignement, contribuent à soutenir les pêches qui représentent une importante branche d’activité dans cette région.

L’origine des programmes de rachat en Norvège remonte au moins à 1969, lorsqu’ils ont introduits pour faciliter la modernisation de la flottille de pêche en encourageant la suppression des navires peu performants. Ce programme spécifique, dont l’objectif n’était pas en définitive d’entraîner une réduction de l’effectif de la flottille, s’est poursuivi un certain nombre d’années. D’autres programmes de rachat ont été adoptés à partir de 1978. En 1981, le Gouvernement a mis au point un programme de rachat spécifique, destiné à limiter la surcapacité. Ainsi, sous une forme ou une autre, les programmes de rachat ont existé de façon pratiquement ininterrompue depuis plus de trente ans.^[65]

D. Islande

Tandis que les subventions aux pêches islandaises ont également une longue histoire, elles ont par contre été généralement limitées par rapport à celles en vigueur dans d’autres pays. Les pêches nationales islandaises, qui utilisaient des barques jusqu’à l’adoption progressive de bateaux à voile pontés à partir du début du XIX^e siècle, étaient un secteur mineur de l’économie nationale. Passant de 31 bateaux à voile en 1855 à 65 en 1879, le nombre de ces bateaux a augmenté notablement pour atteindre un maximum de 168 en 1906. Le plus fort accroissement est intervenu à partir de 1893, quand la banque nationale a commencé à accorder des prêts pour l’achat de navires de pêche^[66]. Le gouvernement semi-indépendant d’Islande entre les deux guerres mondiales du XX^e siècle a favorisé les pêches grâce à des investissements publics consacrés aux infrastructures, notamment aux installations portuaires et aux phares, qui étaient utilisés essentiellement par l’industrie de la pêche. Le nombre des phares, par exemple, a augmenté, passant d’une demi-douzaine en 1900 à 120 en 1938^[67]. Un Fonds spécial des pêches financé par l’Etat a été créé en 1905 pour accorder des prêts en vue de l’acquisition de navires et d’engins de pêche. L’importance de ce Fonds s’est accrue à la suite des modifications juridiques introduites en 1930^[68]. En 1934, le Gouvernement a créé la Commission du hareng et la Commission de l’industrie de la pêche. La première gérait la récolte, la transformation et le commerce international du hareng islandais, tandis que la seconde soutenait le développement de techniques de pêche et de produits nouveaux et la recherche de nouveaux marchés.^[69]

Avant la seconde guerre mondiale la principale mesure d’aide à l’industrie de la pêche adoptée par le Gouvernement a sans doute été la dévaluation de la couronne en 1939, décision qui a contribué à stimuler la demande internationale de poisson islandais.^[70]

Plus récemment, en particulier dans les années 1970, le Gouvernement a dévalué à nouveau la couronne pour améliorer la compétitivité des exportations de poisson^[71]. Il s’agit d’une subvention au sens large puisqu’elle augmente la rentabilité des entreprises de l’industrie de la pêche. Or, cette subvention a certes soutenu les transformateurs et les exportateurs de poisson, mais elle a eu aussi pour effet de renchérir les importations de carburant et d’augmenter le coût des bateaux pour les pêcheurs. En effet, les coûts nominaux des navires construits à l’étranger et les frais afférents aux emprunts libellés en devises étrangères augmentèrent. Par conséquent, la dévaluation s’est traduite par une subvention positive pour certains agents des pêches islandaises et par une subvention négative pour d’autres. Incidemment, le Gouvernement islandais a corrigé cette dissymétrie des subventions en taxant les gains des exportateurs et en redistribuant les revenus aux acteurs de l’industrie de la pêche qui subissaient les répercussions préjudiciables de la dévaluation.^[72]

A partir des années 1970, le Gouvernement islandais a favorisé un certain nombre de fonds censés ne rien lui coûter, puisqu’ils étaient financés par une taxe sur les importations. Parmi ces derniers figurait le Fonds de péréquation des captures, le Fonds de capitalisation des navires de pêche, le Fonds de stabilisation des prix des produits pétroliers utilisés par les navires de pêche, le Fonds d’assurance des navires, le Fonds de crédit des pêches et le Fonds de développement régional. Ces différents fonds répartissaient les revenus entre les pêcheurs, aidaient ces derniers à moderniser les navires anciens ou à acheter des navires neufs plus modernes, régularisaient les prix du carburant diesel, payaient la plus grande partie des frais d’assurance des navires, finançaient les investissements consacrés aux usines de transformation du poisson et aux navires de pêche, et enfin permettaient d’attribuer des prêts à des conditions avantageuses aux pêcheurs qui achetaient des navires construits en Islande.^[73]

En 1979, le Gouvernement a mis en place un programme de soutien des prix financé également par une taxe à l’exportation, destiné à encourager les pêcheurs à capturer les espèces sous-exploitées.^[74]

A partir des années 1980, les subventions aux pêches islandaises ont été limitées à des avantages fiscaux, à des garanties de prêt et à des prêts occasionnels. D’après un document récent de l’OCDE, les transferts financiers des pouvoirs publics au profit de l’industrie se sont élevés à 29 millions de dollars EU en 1997, dont 21 millions sous forme d’exonérations fiscales, le restant étant consacré à des dépenses de recherche et de gestion. Or, le chiffre de 29 millions de dollars EU est relativement faible, par exemple si on le compare aux chiffres correspondants pour des pays tels que les Etats-Unis (877 millions de dollars EU), le Canada (509 millions de dollars EU) et la Norvège (528 millions de dollars EU).^[75]

A partir de 1978, l’Islande a mis en place un certain nombre de fonds de rachat des navires. Initialement, ces fonds étaient financés en totalité ou en partie par des taxes à l’exportation sur le poisson et les produits de la pêche, et par la suite grâce au montant recueilli par la vente de contingents de capture de morue. Initialement, le programme était axé sur les navires vétustes, dans le but de faciliter la modernisation de la flotte et ultérieurement sur la réduction de la capacité excédentaire. Ces programmes n’ont pas réussi à réduire la capacité de pêche de la flotte et ont donc été abandonnés en 1998.^[76]

Les subventions islandaises ont été notablement inférieures à celles mises en place par les autres pays mentionnés dans cette rétrospective; elles n’ont pas directement affecté le budget de l’Etat, là encore à l’inverse des autres pays en question. Cela tient au fait que les pêches dominaient l’économie islandaise et assuraient la part essentielle des exportations. Depuis l’indépendance survenue pendant la seconde guerre mondiale, aucune autre industrie n’a été suffisamment importante et dotée d’excédents financiers suffisants pour alimenter des fonds permettant de financer les pêches islandaises. En dépit de la politique en leur faveur menée par le Gouvernement, les pêches islandaises ont donc dû compter avant tout sur leurs propres moyens financiers.

E. Amérique du Sud (Pérou, Chili, Brésil, Argentine, Uruguay)

Bien qu’en 1960 les captures péruviennes d’anchois aient dépassé 3 millions de tonnes^[77], les pêches sud-américaines de cette époque étaient généralement sous-développées, par comparaison aux autres activités économiques de la région. Avant 1960 elles ont toutefois bénéficié de quelques subventions, justifiées par l’argument des industries naissantes évoqué plus haut. Parmi celles-ci figuraient avant tout les aides régies par le plan de la Direction des pêches de 1948 du Gouvernement péruvien. Ce plan, dont l’objectif était le développement de la pêche pour favoriser un approvisionnement régulier du marché intérieur en poisson frais et en poisson congelé, comportait un programme d’investissements financés par l’Etat pour la réalisation d’infrastructures et l’acquisition de matériel. Faute d’un nombre suffisant de pêcheurs péruviens, il a été suggéré de prendre des dispositions pour permettre l’émigration de pêcheurs italiens qui bénéficieraient de subventions pour financer leur voyage, leur logement et l’acquisition de matériel de pêche. En définitive, cet aspect du programme de subventions n’a jamais été appliqué.^[78]

A la faveur de la priorité accordée dans les années 1960 au développement économique soutenu par les pouvoirs publics, les subventions ont connu un accroissement considérable au cours de la décennie, sur la base du soutien aux industries naissantes, et dans un objectif de remplacement des importations. Institué par le Gouvernement péruvien en 1970, de 1970 à 1975 le Ministère des Pêches a créé une série d’entreprises publiques pour centraliser la commercialisation de la farine et de l’huile de poisson, concentrer les activités de récolte et de commercialisation, touchant au poisson frais et congelé, assurer la récolte et la transformation des anchois, et enfin, récolter et transformer le poisson destiné au secteur de la conserverie, de l’industrie de la transformation. Au début de cette demi-décennie, le Gouvernement a entrepris en outre des programmes d’investissements publics à grande échelle pour la création d’infrastructures portuaires et d’installations de commercialisation et d’entreposage du poisson. De 1991 à 1996, toutes les entreprises du secteur public des pêches furent démantelées et privatisées.^[79]

De 1960 à 1976, le Chili a fait institutionnaliser une série de subventions aux pêches visant à développer l’industrie. Parmi les mesures mises en place figuraient des réductions d’impôt pouvant atteindre 90 pour cent et des exemptions de droits à l’importation pour l’acquisition d’équipements industriels pendant une période de 10 années, ces deux dispositions étant assujetties au réinvestissement dans le secteur de 75 pour cent des profits dus aux pêches. A une date encore antérieure, le Gouvernement avait proposé des prêts à faible taux d’intérêt afin d’encourager la construction d’usines de production de farines de poisson et de navires de pêche.

A la suite du phénomène El Niño de 1965 responsable d’une brutale diminution des captures, le Gouvernement chilien a décidé de réduire la capacité de la flottille de pêche dont il venait d’encourager l’accroissement. Le mécanisme utilisé à cet effet a consisté à encourager les regroupements en facilitant l’attribution de prêts à faible taux d’intérêt par l’organisme public de développement. L’industrie de la pêche a enregistré en conséquence la disparition d’un certain nombre de petites entreprises, la concentration de ses activités dans le cadre d’un nombre relativement restreint de firmes importantes et la diminution de moitié environ des biens d’équipement dont elle disposait. Au début des années 1970, le Gouvernement a fait l’acquisition des principales firmes et favorisé à nouveau les investissements consacrés aux pêches. Ces activités ont été une fois de plus interrompues par le phénomène El Niño de 1973 dont l’intensité a été encore plus forte.^[80]

De 1967 à 1991, le Brésil a fortement subventionné son secteur de la pêche au moyen d’exonérations fiscales pour les importations de navires de pêche, d’exonérations de la taxe de vente fédérale appliquée aux produits de transformation du poisson, et enfin d’avantages fiscaux concernant l’impôt sur le revenu pour les projets d’investissement dans le secteur des pêches approuvés par le gouvernement; pendant la dernière partie de cette période, les pêcheurs ont en outre bénéficié d’une réduction de 15 pour cent de la taxe sur le carburant et une baisse de 30 pour cent des prix du carburant; ces subventions ont permis de moderniser et de développer les secteurs de la récolte et de la transformation, et de favoriser la commercialisation de produits de transformation du poisson à forte valeur. Or, faute de connaissances scientifiques appropriées, et compte tenu du peu d’empressement de l’administration publique des pêches à entraver les initiatives du secteur en formulant des plans stratégiques du développement durable, les subventions ont eu en définitive pour conséquence la constitution d’une capacité excédentaire. Le problème des équipements excédentaires a été aggravé lors de l’extension de la limite de la zone de pêche des pays voisins, interdisant ainsi aux pêcheurs brésiliens l’accès à certaines zones dans lesquelles ils opéraient auparavant.^[81]

En Argentine, les subventions aux pêches ont été introduites en 1962; à cette époque, elles comportaient des réductions des droits à l’importation, des taux de change préférentiels, des exonérations fiscales et des prêts à des taux d’intérêt avantageux, ainsi que des garanties de prêts consentis par le gouvernement pour faciliter l’importation de biens d’équipement. La législation promulguée en 1967 a maintenu les subventions aux pêches, mais privilégié par ailleurs, les mesures d’aide en faveur de la Patagonie, la région particulièrement pauvre du sud du pays^[82]. En 1971, une législation plus restrictive orientait les subventions aux pêches au profit de la Patagonie et favorisait les exportations^[83]. Toutefois, la crise financière qui a frappé l’Argentine en 1979 a mis un terme à près de deux décennies d’importantes subventions aux pêches. En 1980, seules subsistaient les subventions en rapport avec les exportations et les exonérations de taxe sur le carburant.^[84]

Depuis 1983, un système de promotion des exportations a été mis en place en Argentine, aux termes duquel les douanes argentines versent aux exportateurs utilisant les ports de Patagonie un montant calculé en fonction de la valeur des expéditions, et d’autant plus élevé que l’origine du produit exporté est située plus au sud du pays. A partir de 1996, seuls les produits de la pêche transformés à terre (par opposition aux produits transformés à bord des navires de pêche) ont été pris en compte dans ce système, étant donné que les produits transformés en mer ne provenaient pas de Patagonie. Bien qu’il s’agisse d’un programme général destiné aux produits de la Patagonie et non réservé au poisson, l’industrie de la pêche joue un rôle important dans cette région et constitue un des principaux bénéficiaires du programme. Tout au long des années 1990, les pêches ont par ailleurs figuré parmi les principaux bénéficiaires des exonérations de la taxe sur le carburant appliquées en Patagonie.^[85]

De 1969 jusqu’au milieu des années 1980, l’Uruguay a utilisé des subventions pour développer ses pêches dans le cadre de sa campagne visant à renforcer le secteur privé. Les subventions comportaient notamment des mesures telles que des exonérations pendant 10 ans de l’impôt sur le revenu, des exonérations pendant 5 ans de droits de douane à l’importation de machines et d’équipements, des exonérations fiscales concernant la création d’infrastructures et la construction de navires, et enfin des prêts (à des conditions de faveur)^[86]. En 1976, le Gouvernement uruguayen a créé une entreprise de pêche à capitaux d’état.^[87]

De façon générale, et comme le montrent les exemples ci-dessus, les années 1960 et le début des années 1970 ont été une période d’activité soutenue des pouvoirs publics en matière de développement du secteur des pêches. Ces initiatives ont été accompagnées pendant une dizaine d’années à partir de 1965, par une aide internationale, financée essentiellement par le Programme des Nations Unies pour le développement et mise en place par la FAO. Ces projets portaient avant tout sur les transferts de technologie et sur la constitution de capacités de gestion et de recherche dans les différents pays concernés. De 1984 à 1996, la FAO a continué à fournir une assistance technique, avec un financement provenant de différentes sources, notamment le Gouvernement norvégien et la Communauté européenne. A partir de 1995, suite à la prise de conscience survenue quelques années auparavant, de la situation de surpêche qui prévalait dans nombre des pêches maritimes commerciales partout dans le monde^[88], l’assistance de la FAO a été centrée sur la planification stratégique et la gestion. De plus, également à partir de 1995, plusieurs pays donateurs et groupements régionaux ont fourni et financé une assistance technique aux pêches sud-américaines.^[89]

La fin des années 1980 a coïncidé avec une crise économique d’une ampleur plus ou moins grande qui a affecté nombre de pays sud-américains producteurs de poisson. Moyennant l’obtention d’une aide des organisations financières et monétaires internationales, ces pays ont adopté des programmes de stabilisation économique qui ont entraîné le démantèlement de la plupart des structures publiques en rapport avec les pêches et différents secteurs industriels. Plus particulièrement, les entreprises publiques de pêche ont été privatisées, les attributions des administrations publiques des pêches ont été réduites parallèlement à des coupes drastiques dans leurs budgets et leurs effectifs de spécialistes, et enfin, différents services techniques notamment de recherche, d’information et de formation ont été décentralisés ou privatisés.^[90]