对粮农组织内部监督的审查

• “标准1：内部审计组的组织状况应能使之客观、有效地报告本单位的所有业务和活动情况。在单位领导对其的委任书中应明确说明其责任，并明确表明他/她对此的支持。为了客观有效的报告情况：

• 标准7：内部审计组应得到审计委员会的领导和支持，该委员会由高级管理人员和具有适当资格的外部人员组成，使之能够更具有客观性。最好应由单位内部或外部的领导或级别相当者主持审计委员会的工作。”
• 标准8：各内部和外部审计单位应全力合作，确保以最大的经济效益利用审计资源。”

组织状况和职责

139. – 关于第一和第八条标准，稽查长办公室的情况与标准相符合。我工作人员特别指出：

• 稽查长办公室的领导，即稽查长，直接向总干事报告，因此，从组织上独立于接受审计的所有业务部门和处室。

• 内部审计可以自由地与我工作人员进行全面交流，并通过交换审计计划、获取审计报告、意见及审计建议书来协调各种努力。
• 内部审计得到总干事的支持。总干事在数期专刊中强调了所有的工作人员“继续为稽查长及其工作人员履行职责提供全面的合作与协助”的重要性。
• 对稽查长办公室的职责授权通过2000年2月1日总干事专刊所载的章程的形式进行了广泛散发，并如上所述收入了《粮农组织手册》中。

140. – 然而，以下领域还有待改进。首先，我遗憾地认为，在章程公布之时，并没有利用这一时机，更新《粮农组织手册》中所有有关内部监督的部分。如前所述，财务规定应按章程的新规定更新。其次，我认为与联合国系统其他许多对口单位不同，稽查长办公室未在粮农组织因特网设有专门网页。我建议在粮农组织内部网站上建立有关内部审计的区域，因为我认为这样做可以进一步加强内部审计及其在粮农组织内部战略地位的可见性。这一区域应该包含下列信息：组织状况和职责、组织示意图、本年度工作计划以及至少包括过去两个两年度的年度活动报告。最后，与其他联合国组织或非联合国组织的做法相一致，可以提供一个“热线”或一个保密传真号码，用以举报舞弊、粮农组织资源滥用、管理不善或盗窃行为。应建立举报案件的处理程序。在撰写本报告时，我工作人员获悉，总干事认为此网页合乎需要，并已就几个备选的版样进行了研究，而且总干事同意建立保密传真的建议，该传真将于2002年9月1日开通。

141. – 第三，我认为对章程应提出下列意见：章程草案于1999年9月提交第93届财政委员会。其中的大部分建议在最终章程中得到了妥善重视，但以下内容没有得到重视：

• 如提交给理事会的报告所述⁸ ，“委员会认为通过与总干事就工作计划进行磋商，而不是批准，可加强独立性”。关于这一点，第9条的最初文本如下：“根据总干事同意的工作计划，稽查长办公室应能安排分配的资源、制定工作频率、选择题目、决定工作范围和采用达到目标的所需技术”。事实上，最终文本改动甚微，如下：“稽查长办公室 ［...］根据正式工作计划，该计划征得了总干事的同意。”
• 委员会也“欢迎就任命和分设稽查长办公室事与财委会进行磋商的最新要求，并建议此种磋商机制应包括开发职位说明或职位空缺通告的可能性，并使成员国知晓此事”。但该建议没有被纳入最后的章程之中。

142. – 因尚未出现此类情况，所以也未产生就稽查长任免事宜与财委会磋商的情形。事实上，现职是1992年9月11日任命到职的，合同期为三年，并可随后续签。根据雇员条例302.412条的规定，他在1997年达到强制退休年龄62岁时任期将正式结束。然而，这一年龄界限被总干事根据雇员条例301.9.5条的规定“在特殊情况下，为了本组织的利益”而延长了。如上所述，续延“每次一年”，但已重复了五次，也从未与财委会磋商过。有人提出此问题时，法律办公室解释说，按照章程，没有规定续延任期需要磋商。虽然这在技术上讲确实如此，但我认为，按照章程的精神，应与财委会就续延任期事进行磋商。

143. – 鉴于上述情况，我建议：

• 在该职位任期续延前也应向财政委员会磋商。
• 根据财政委员会的建议，并与有关司长职位的近期做法一致，今后稽查长职位的空缺也应在粮农组织的内部网和因特网网站上公布，并附有职位描述。

144. – 在撰写本报告之时，我工作人员获悉，第二条将予以采纳，并已作出在本组织因特网与职位说明一起公布的规定。至于第一条建议，该组织反应如下：“章程第四段的规定，旨在通过要求总干事在稽查长任职和终止任职之前与财委会磋商，建立衡量稽查长独立性的条件。一方面，章程的这些规定适用于有关总干事在本组织行政管理的管理权威基本规定的框架之内，另一方面，这些规定也适用于产生确保稽查长独立履行其职责的系列条件的政策决定。要求例行的行政行动，如续延稽查长任期应提交财委会事，将不仅破坏了章程中所反映的平衡，而且还将有限定或向稽查长施加压力的风险。此外，应指出一个组织的管理，如粮农组织，要求其机构的领导，尽管应向管理机构负责，也应保持一个自主管理其机构和管理其工作人员的范围，包括高级雇员，条件是以适当的方式行使这种决定权。”

审计委员会的作用

145. – 关于外聘审计组确定的第二条标准，注意到没有设立审计委员会。关于这一点，粮农组织与设立了此类委员会的联合国多数组织有所不同。在与现任稽查长讨论此问题时，他解释说，他认为没有增设一个严格的内部审计委员会的价值，因为他直接向总干事报告工作，确保了稽查长的独立性。至于设立一个外聘审计委员会的可能性，他认为财委会已起到了这样的作用。

146. – 关于第一个论点，根据我与联合国其他组织和非联合国组织的经验，我认为，审计委员会的益处之一是，特别额外的确保了审计职责的独立作用。至于第二个论点，我认为存在一个审计委员会，不会造成对财委会工作的重复，理由如下：

• 两个委员会具有不同的职责。即使审计委员会包括一名或两名外部成员，它仍在组织内运作，帮助总干事保持适当的内部监督。财委会的作用，仅由成员国的代表组成，具有极为明确的职责，“财委会协助理事会对本组织的财务管理进行监督” ⁹。
• 两个委员会会议的召开频率和议题各不相同。财委会每年召开两次会议，而审计委至少每个季度开一次会，而且仅限审计事宜。

147. – 鉴于上述情况，我建议成立一个审计委员会。根据商定的标准，可以由外部人员担任主席，也可以包括另一联合国组织的一名代表。其职责应主要包括以下内容：

• 评价审计计划的适当性、内部审计的范围和总体效果，并且建议有益于粮农组织的潜在审计领域；
• 就内部审计的范围和方法与外聘审计员进行协调，确保适当的包括所有财务报表情况和有效的使用审计资源；
• 评价外部和内部审计报告，评估其审计结论对现有政策、系统和程序的影响，以及积极监督、监测对审计建议的随后落实情况；
• 确保在粮农组织实施的审计工作按国际上接受的审计标准实施，包括外聘审计组及联合国内部审计员所规定的内容；
• 定期向总干事和财委会报告，就审计出现的问题提出建议，并予以落实。

在撰写本报告时，我工作人员获悉，在过去已有人提出了审计委的问题并对此进行了讨论。然而，根据以上所述的建议，总干事指示此问题应进一步研究，特别是应考虑在这一领域收集其他国际组织的经验。本次审查的结论将向未来召开的财委会报告。

审计的责任、计划与实际范围

148. – 根据审计准则202条，外聘审计员同意将下列评价内部审计的标准作为审计责任和计划的基本标准。

• “标准2：内部审计应就一个单位的所有方面向高级管理层提供一个持续的独立评价。［它］应检查和评价一个单位活动的各个方面，确定的系统包括有：财务和其他信息的完整性、财产监督、收入与支出、目标的一致性、政策、计划、程序、规则和规定，［以及］有关的经济管理、效率和效果。简言之，内部审计的范围应当全面。
• 标准4：审计计划要确保对本单位的全部活动进行识别，并按优先顺序列出审计的领域，及确定每一个被审计领域的适宜的审计目标。为达到这一点：

-   制作单位机构图，确定所有潜在的审计领域；
-   单位机构图至少应每年更新一次；
-   应对审计工作进行计划，避免审计范围的遗漏或重复；
-   依据实质性标准、管理的重要性及风险和机遇程度，对所有潜在的审计工作进行评估；及
-   应确定每项审计的目标、范围和预算，并编制一份分时间段的年度报告。”

审计责任

149. – 关于第一条标准，在理论上已达到全面审计的标准。如《粮农组织手册》和章程第11条107.2.1部分所述，赋予稽查长办公室的责任覆盖本组织活动的各个方面。为此，该办公室将其分为具有相应责任和资源的三个审计组：

• 总部活动；
• 权力下放活动；
• 特别管理任务。

150. – 应进一步指出，权力下放活动除由总部的审计人员承担外，还有四名驻各区域办事处的审计员。同样，从2000年底起，在伊拉克派驻一名审计员，审计“石油换食品”计划。还应指出，除了这些审计活动外，稽查长办公室还参与了“业务服务”项下重新组合的大量其它活动。除按《粮农组织手册》502节的规定监督投标组的工作外，稽查长办公室在若干委员会中还享有观察员的席位，如采购委员会和粮农组织信用社董事会。

151. – 然而，在组织机构方面，我工作人员注意到，审计和调查职能之间没有明确的界定。如联合检查组在上述报告中所指出的，“所有粮农组织的内部审计员都被期望从事调查舞弊、浪费、渎职、违法乱纪和其它不正当的活动，并且认为稽查长办公室的所有职位都具有部分的调查职能”。然而，应该认识到“调查是一非常敏感问题，一般由高级工作人员承担，包括稽查长”。联合检查组还指出，“由受过专业培训和有经验的调查员组成的单独的调查机构，对于联合国系统的组织来说是一个例外，而对此无硬性的规定”。

152. – 根据粮农组织的说法，已与联合检查组对此问题进行了详细讨论，结论是对于所需的调查工作，目前的设置是令人满意的。还称除稽查长办公室工作人员外，粮农组织通过利用本组织许多单位具有的必要技能和能力，已具有从事调查工作的机制。粮农组织还认为，建立一个专门的调查机构，无疑将需要大量的资金。然而根据我个人的经验，认为应有这样一个单独的机构，如世界粮食计划署专门设立的机构一样，具有更加适当的调查职能，而这一工作的规划不能等同为审计工作。因此，我建议粮农组织建立一个特别调查单位，由具有适当资格和技能的人员（律师、注册舞弊检察员、原警员等）组成。

审计计划

153. – 关于审计计划，对稽查长办公室2000-01两年度工作计划和及作为其辅助文件的工作报告的审查表明，稽查长办公室没有跟上内部审计领域发展的步伐。以下领域应予以改进：

• 首先，工作计划是针对整个两年度，而不是一年编制的。需要考虑到所有新的进展情况，对程序进行不断调整，然而这些变化没有正式收入新的文件。
• 在两年度开始之前，工作计划还没有拟订好。它只是在2000年2月22日提交给总干事“考虑”。2000年4月6日，稽查长从总干事办公室获悉，“［他］关于稽查长办公室2000-01工作计划的建议 已经总干事考虑并批准”。

154. – 根据稽查长办公室手册6010节的规定及供总干事考虑的工作计划备忘录，“稽查长在各种论坛上说明且在1999年4月国际政府审计期刊中发表的从上至下/从下至上的工作方法”已获通过。对此做出了如下解释：“根据我们的经验，这一方法在过去应用良好，并将继续成为我们未来计划开发战略的基石。实质上，我们通过这一过程，评估本组织重点领域，重视现行的管理关系，确定工作运行和最佳管理方法可能承担的风险。用此评价来武装，我们建立了‘应审计事务’框架，并且开始建立如何、何时及由谁来审计这些职责和单位的程序。”

155. – 但实际上注意到有以下情况。工作计划未列明识别的风险。此外，我工作人员未能得到任何文件证明存在与当前操作规程相一致的真正的风险评估程序。另外，与所声称的相反，工作计划没有提供有关“如何、何时及由谁”来实际审计确定需要进行审计的职责或单位的细节。例如，有关“工作计划细节”的部分，只提供了以下有关需进行特别监督的事项的信息：

• “工资表及待遇 – 稽查长办公室计划对工资表程序进行审查，重点注意工资表支付和会计情况以及是否符合有关规则和条例”。
• 差旅费往来处理及会计 – 差旅费是粮农组织支出的一个重要部分，稽查长办公室计划对有关差旅费程序及会计系统的内部监督进行审查。”

事实上，这个工作计划更象是一份进行总体考虑和表明意图的文件，而不是一个由全面的以风险分析为基础的详细详尽工作计划文件。

156. – 鉴于上述情况，我建议稽查长办公室修订和改进其整套审计计划方法，考虑下列具体建议：

• 审计计划应在三个不同层次上分中长期实施：

-    在长期和中期的基础上，分别按15年战略框架和5年中期计划所确定的优先领域；
-   在两年度基础上，为粮农组织的工作计划和预算提供必要的信息；
-   在年度的基础上，为每个审计组提供详细的工作计划，规定指标、时间框架、方法、投入资源和估算费用。作为补充，应对每个审计员制定个体审计计划，亦可作为评价有关个人的依据。

• 进行风险评估程序并定期更新（至少每两年度一次）。其总体目的是收集和分析定量和定性数据，说明粮农组织面临的风险的形式、程度和特点。

在撰写本报告时，我工作人员获悉，总干事已认识到稽查长办公室制订计划的整体方法上需要改进，同时指出，建议中的诸多细节将对实施审计的资源、报告和后续行动产生影响。尽管如此，稽查长办公室已受命全面审查其规划程序，包括风险分析因素，并将考虑到此项具体建议。

实际审计范围

157. – 有关实际审计的范围，审查工作以对为2000-01两年度编写的审计报告的审核为基础。如下表6所述，多数报告涉及权力下放活动。但是应指出，报告的数量不能非常可靠地反映稽查长办公室的活动，原因如下：

• 正如其中关于报告的章节所说明的那样，不是每一项审计任务都形成了正式报告。
• 就现有的报告而言，每篇报告的长度和范围，在每个审计组之间差别很大。此外，即使在同一审计组内，由于缺乏标准的审计报告格式，报告之间也存在巨大差异。
• 关于总部活动，2001年报告数量的增加，部分原因是由于在该年大部分时间内相关单位中人员配置充足。然而在2000年，三个专业职位中有一个职位大部分时间空缺。我工作人员还注意到，对于某领域的问题编写了若干报告。例如，2001年在审查信用社时，出现了四个不同的报告，在审查应付账款处时也出现了同样的情况。

158. – 我工作人员试图对审计范围的财务重要性进行评价。但由于40%以上的报告（特别是关于总部的活动）没有提供什么信息，因此该工作任务难度极大。我工作人员还审查了每日工时表系统，该系统是记录每个审计员按实际可获审计时间对各自任务的投入时间。尽管这是稽查长办公室管理审计工作的有用工具，但它具有下列局限性：

• 输入到系统中的数据，是根据每个审计员每个月在每日工时汇总表填写的情况得出。我认为，每两周或每周填写更为妥当。
• 该系统反映了每一活动和附属活动所用的全部时间，及一个审计员是如何使用他/她的时间的。然而，由于上述在审计计划阶段的局限性，没有达到月度累积水平之前未在计划和实际之间进行比较。

159. – 由于及时填补空缺职位有很大难度（见以下专业人员资源部分）及审计员被借调到其他处室的情况，因此实际的可用时间比预计的要少许多。在已批准的22个职数中，2000年1月至7月实际配编仅20人，2000年8月至12月仅19人，2001年1月至9月19人，10月至12月18人。这些空缺只能部分利用外部资源来弥补（咨询人员）。此外，还注意到2000-01两年度的病假数相当高（主要是由于一个雇员正在办理领取残疾抚恤金转岗手续）。

160. – 如下表7所述，稽查长办公室将其大部分资源投入到权力下放活动：2000-01两年度有36%的资源几乎均等地投入到项目、粮农组织办事处和区域办事处或分区域办事处。但稽查长办公室的工作人员有26.5% 活动时间与审计任务无直接关系，特别是超过13% 和15%的活动时间分别用于“办公室管理”和“招标组业务”之中。总体而言，该两年度中仅有21.5%的时间用于总部的活动，其中信用社和职工商店占5%。

161. – 我认为，投入到总部的活动的时间如此有限需引起关注，因为有大量支出发生在这一层次。通过对工作计划与实际审计报告的比较我注意到，在大多数我曾提出过严肃意见或具体建议的领域，并没有被稽查长办公室的审计工作所包括。以下领域虽然包括在工作计划之中，但在2000-01两年度内没有进行审计：

• 投资，对此稽查长办公室曾计划审查“根据最新发展的投资行为和投资委员会的决定”；
• 财务报表程序，对此稽查长办公室曾计划审查“编制财务报表的程序、Oracle原始数据变为成品、月度是否向管理层提交报告或向外聘审计员提供两年度账目”；
• 两年度清结程序，对此稽查长办公室曾计划进行“审查按两年度清结程序进行的2001年清结工作”。

162. – 此外我工作人员指出，即使是在的确进行了审计的情况下，但其范围与2000-01的最初工作计划相比存在折扣。这对于财政职能、Oracle 报告系统和信息程序上尤为如此。对于前者，稽查长办公室曾计划“审查内部监督系统和Oracle系统中财政往来的交易量”。事实上，在2001年，仅检查了总部账目的银行对账情况。至于后者，工作计划的目的是审查Oracle报告系统和信息准入程序，在2001年9月仅检查了某些“信息安全方面的工作”。至于整个Oracle问题，稽查长办公室借调了人力资源，但从未审查过1996-97和1998-99两年度其系统工作的实施情况。鉴于所遇到的问题（延误和费用剧增），我认为这是一项当务之急。

163. – 鉴于上述情况，我建议：

• 鉴于业已发现风险和不足，致力于总部活动的时间应大量增加，且Oracle实施、投资及其它财政职能应得到尽快解决。相反，对职工商店和信用社的工作时间可以适当减少，因为它们需要由外聘审计员定期进行审查，以便按要求对年度决算发表审计意见。此外，我认为该两项非主要业务活动管理均得当。
• 应对每日工时表系统进行下列改进。应要求审计人员每两周或每周报告一次，且对分项活动的报告应更为具有一致性。报告应在计划和实际之间进行比较。

在撰写本报告之时，我工作人员获悉，第一个建议在下一次的计划中将予以考虑。关于第二个建议，粮农组织认为，要使之具有管理方面的价值，合并月度报告必须做到100%的完整，若要再频繁则十分困难，对于外派到实地工作的审计人员来说更是如此。

专业人员资源

164. – 在审计准则202条中，外聘审计组同意将下列评价内部审计的标准作为专业人员资源的基本标准。

• “标准3：内部审计组应具有足够的专业能力人员和其它资源来履行其责任。为达到这一目标：

人员配置

165. – 在2000-01两年度，批准的职位合计达22个，详细划分如下：

• 两个职位为主管级：一个D-2稽查长职位，一个D-1审计长职位；
• 13个专业职位：两个P-5（高级审计员），六个 P-4（四个区域审计员和两个审计员），三个 P-3和两个 P- 2（审计员）；
• 七个一般服务人员：三个辅助专业审计职位（一个G-6、一个G-5和一个G-4）及四个支持人员（一个司长秘书G-6、一个记录员G-4和两个G-3）。

另外，还设了一个临时职位作为伊拉克的驻在审计员。2002年1月1日转为固定职位，使批准的全部职位在2002-03两年度达到23个。

166. – 对于实际配编情况，注意到空缺职位相当多。据1999年度活动报告披露，2000年1月起有两个审计职位空缺，分别是P-2 和 P-4。根据2000年度活动报告，2001年1月起也有两个职位空缺（一个P-4和一个P-5审计员）。根据2001年度活动报告，在2001年度，这一情况更加恶化，到2001年12月存在有四个空缺职位（一个P-3和三个P-4审计员）。根据稽查长办公室2002年7月的会议纪要，自下列情况报告以来，此事无任何进展：“关于人员情况，基本没有变化：在P-4、P-3 和P-2级还有空缺职位。人员配置问题在各条战线成为重中之重。”我认为，空缺数量多的问题自1999年以来事实上是一个老问题，引起了关注。我建议高度重视招聘工作，同时利用外部资源解决2000-01两年度工作计划未包含的问题。

专业人员资格

167. – 关于工作人员专业资格问题，所有专业人员除一人外，或是（英国或美国标准的）会计师（或同等资格）或持有工商管理硕士学位 ，而且有三个工作人员同时持有两个资格证书。就其他专业资格而言，两个专业人员是审计师，一个是注册舞弊检察员。就是没有注册信息系统审计员，但有两个人具有信息或通讯技术的学位和工作经验。在加入粮农组织之前，几乎所有的审计人员都曾具有在高级审计所工作的经历或在私有部门工作的经验。

培 训

168. – 根据既定标准，制定了一项解决人员发展要求的培训计划。在2001年，培训集中在语言、通讯技术和Oracle软件使用上。此外，所有审计员通过进一步教育（特别是舞弊检察），保持其技术能力。对培训工作的确十分重视。然而就每日工时报告系统而言，在2000-01两年度，投入到此类培训的时间不到全部审计人员时间的3%，而每年最低10天的培训被认为是妥善的做法（相当于稽查长办公室每日工时系统的5%）。作为我前面建议的补充，我建议加强培训，特别着重于对信息系统的审计。此外，应鼓励现有审计人员成为注册信息系统审计员或Oracle“认证专业人员”。

审计工作的实施情况

169. – 根据审计准则202条，外聘审计组同意将下列评价内部的审计标准作为实施审计工作的基本标准。

• “标准5：内部审计组应阐明适宜的实施标准，并将此应用到每个审计任务中。为取得这一结果，应执行联合国机构内部审计师制订的标准，特别应：

-   审查和监督所有审计任务的适宜程序；
-   应设立适宜的审计方法和程序及在审计手册中形成文件；
-   关于申验的性质、程度和时间的决定应根据内部监督系统的评估情况；
-   审计工作文件要明确记录审计过程和具体结论；及
-   应将费用和完成的日期及预算与原计划进行比较。”

170. – 关于审计的程序和方法，它们的确已在审计手册中予以规定并形成文件，然而，与其它联合国机构的审计手册相比，稽查长办公室的手册尚需许多改进之处，原因如下：

• 即使是最近的版本，手册仍然太笼统，难以作为审计员的实用工具。卷I仅公布了一个包括以下方面的“审计概论”：粮农组织背景情况、内部审计职责、审计战略、审计标准、稽查长办公室计划和人员结构、规划及发展以及有关参考材料。原计划卷II能为不同的审计行为提供详细的操作程序和方法，然而，尽管“货币价值”部分介绍了一项一般的有用方法，这在权力下放活动的部分也是如此，并在特殊管理任务方面介绍的更加详细，但有关总部活动方面的内容却特别缺乏。在财务的重要性方面，仅涉及了三个非重要的领域，简言之：职工商店库存账目、奖学金和电视粮食集资。
• 手册没有包括申验问题。实地审计的基本问题，如统计取样和真实性也没有涉及到。而且，手册没有包括财务报表审计和计算机辅助审计技术。

171. – 只有在工作文件方面，我工作人员认为稽查长办公室与既定的标准一致。他们根据随机取样的11分报告进行了审查评价，显示工作文件整体存档规范。但是应当指出，区域审计所实施的全部审计工作没有送总部审查。由于缺少这些文件，质量控制十分有限。此外，我工作人员认为，概述审计过程的“审计概要文件”仅完整记述了7个案例。而且并没有总是按标准格式进行妥善记录。特别是有关“预算和实际时间记录概要”部分，遗漏了许多信息：如仅有一个案例记述了预算的时间，而仅有三个案例记述了实际使用的时间。结果，稽查长办公室无法对计划与预算和实际开支进行全面比较就不足为奇了。

172. – 鉴于上述情况，我建议：

• 对《审计手册》进行大幅改进，使之成为审计人员的有益工具。应优先重视风险评估、统计采样及实质性等章节。有关总部的章节应进行扩展，使之涵盖信息系统、财政职能和投资、采购及人力资源审计。
• 对于工作文件，应始终按照“审计概要文件”的规定格式编制，有关计划/预算进度表及费用与实际对比的信息应妥善制作完成。此外，实地编制的审计工作文件应送交总部。
• 每年应对工作计划和所做的实际审计进行全面比较并在年度活动报告中适时报告。

审计结论的报告和后续行动

173. – 根据审计准则202条，外聘审计组同意将以下评价内部审计的审计标准作为审计结论报告和后续行动的基本标准。

• “标准6：内部审计组应将审计结果以正式报告的形式编写成文件，使之成为变革的建设性载体，对与此有关的领导进行了讨论，并及时将报告送交单位领导和/或审计委员会。为达到此目标：

-   审计报告应尽可能清晰和客观，应公布审计报告披露的范围；及
-   对审计结论应采取系统的后续行动，确定和报告改正行动的程度和适当性。”

174. – 关于报告，注意到以下不足：

• 与上述标准相反，报告并不总是按格式要求记述每个审计任务。由小组负责的特别管理任务恰好就是这样的实例，它负责处理所有的质询要求、检查、特殊审计及调查。在许多情况下，审计任务的结论仅反映在非正式汇报或保密的备忘录之中。
• 发表的报告不沿用所描述的格式，即使是常规例行审计。以实地为基础的区域审计员的审计工作特别证实了这一情况。对于所有的报告，有关基本信息如审计员人- 日投入量，外聘专家的使用，如果有的话，从未记入报告。关于审计报告的限制范围信息、使用的方法也经常有遗漏。
• 报告很少包括相对重要的建议及建议完成的时间框架。建议实施的费用影响也从未涉及。
• 一些审计所采用的并反映在其报告内的良好的工作方法没有被归纳推广。结果，报告的整体质量差异很大。最近聘用的审计员撰写的一些报告质量较好，而其它则低于一般可以接受的标准。这种不一致性提出了质量控制问题，似乎显示创新水平很低。.

175. – 鉴于上述情况，我建议：

• 所有审计任务的结果均应在正式报告中进行纪录。
• 应为每一类型的审计任务设计标准报告哥十。对是否符合特定内容和格式要求应认真检查。
• 所有的建议均应提及实施的相对重要性和时间表，若可能时对实施的预计成本也要做出估算。
• 应制定和遵守程序，以确保进行的审计和发出的报告的质量。

176. – 在撰写本报告之时，我工作人员获悉，将适时考虑第三和第四条建议。但也指出，质量控制程序必然会要求增加更多的资源，而对这一费用方面的影响也应进行研究。关于第一条建议，粮农组织认为对于某些情况，正式的报告不合适。对于第二条建议，有人指出，报告的标准化有优点，但是在报告表现形式上，应鼓励主动性、创造性和个性，这也同样重要，甚至更为重要。

177. – 关于审计结论的后续行动，根据章程第15条“总干事应确保所有的职能部门都要对稽查长的全部建议做出反应并予以适当的执行”。我认为这一规定与上述认可的标准不符，而且也与联合国机构内部审计所规定的要求不符。关于这一点，联合国标准440条规定“内部审计应跟踪确保按审计报告的结论采取适当的行动”。尽管总干事最终负责实施内部和外聘审计的建议，但是最初的责任应在稽查长一级。因此，我建议在稽查长年度报告中增加有关对所有建议落实情况的章节。

对粮农组织资源使用的内部监督的审查

178. – 如序言所述，在我先前关于1998-99两年度的报告中披露的其中一个舞弊案例（第211至219段），提出了关于粮农组织资源使用的内部监督问题，我对此问题经考虑认为“总干事于2000年3月宣布对此事的内部调查是个必要的步骤”。

179. – 关于调查的职权范围，我工作人员在2001年2月14日得到的信息如下：“按照总干事的指示，稽查长将实施一项遍及整个组织的调查，并向我报告粮农组织工作人员是否在工作时间利用为该组织代理人的机会为私利服务。以上调查不包括同事和朋友之间的单纯礼尚往来。”所拟订的工作计划备忘录没有说明任何审计的时间框架。然而，预计共有395个（每个半小时），细分如下：计划44个，执行用165个及186个用于报告。实际上。有关的审计在2001年下半年进行。我工作人员于2002年1月11日得到日期为2001年12月的报告。

180. – 使用了以下的方法。根据报告，稽查长办公室首先审查了“书面政策的权威性公告形式、本组织运作的程序和准则及组成的基础”。还审查了与以下现行规则、规定和程序有关的内容，如：政策和通讯、责任分设、资产责任性、等级结构、以及监督和监管职能。关于这一方面结论如下：“整体讲，［...］为适当地利用人力和物质资源，该组织旨在并使一个适当的内部监督系统到位。然而，仍有改进的余地，特别是关于定期提醒工作人员什么是本组织认为可以接受的和不可以接受的行为。而且，须要求行政和财务部负责任的单位更新粮农组织行政手册中的某些基本政策及其它权威性通告，以及将分散用于不同资源的各种规则、规定和准则合并成一个权威性信息库，如粮农组织行政手册。”

181. – 此外，稽查长办公室“进行了一项调查［...］，以便确定在何种程度上粮农组织的工作人员使用了或利用本组织的资源（人力和物力）来满足私利。但调查范围不包括同事和朋友之间的礼尚往来。”事实上，这涉及三个区别明显的问卷。在2001年7月，分别挑选了一批D-1及以上级别的高级工作人员（共196人），行政服务司的全部工作人员（共154人）以及法律办公室（共16人）。

182. – 在全部所涉及的336个工作人员中，222人占61%回答了问卷。然而对不同的问题，答复率有差异，D-1及以上级别达86%，法律办公室工作人员为88%，但行政财务司仅为27%。根据报告，“行政服务司工作人员答复率低可能有不同的原因：（i）他们对调查的形式和目的可能有误解。然而，有极少数行政服务司的工作人员要求稽查长办公室对此予以澄清，尽管稽查长办公室在附后的备忘录上已转达了有关解释性说明，或（ii）他们对此不重视”。我认为，如果问卷曾以最佳方法进行了检验，这一情况可以避免。

183. – 仍根据报告，“调查没有发现任何重大问题，只不过是一些枝节问题，如为个人目的‘谨慎地’使用了电子通讯设备”。但是也提到“对报告为个人目的使用秘书的情况表示关注，尽管这样的例子很少（D-1及以上级别的168个回复中，有6个），而且每个案例都存在混淆的情况（即，在完全明白并有权拒绝的情况下，秘书同意提供帮助，以及该官员那时非常忙），因此我们认为这些是孤立的案例。”还有“在权力下放办公室工作的被问卷官员，有35%报告其为个人目的使用过公车和司机。”

184. – 关于调查问卷，报告结论如下：“稽查长办公室的调查问卷使工作人员认识到什么是粮农组织可以接受的，什么是不可以接受的，并发出了一个强烈的信息，本组织决心发现和消除任何不良行为。关于这一点，有关职能单位 ［...］应利用其可使用的通讯手段（行政通告、总干事专刊、因特网）定期提醒工作人员所应当遵守的行为举止。”

185. – 我认为应对使用的审计方法提出下列意见：

• 因以下原因，对调查的有效性有疑问。首先，我在先前的报告中已提到使用本组织资源事。我同意如果使用的情况已超出已报案例的范围，调查也许是有价值的，然而，我不赞同所使用的方法，即向工作人员发送问卷，特别是关于所提问题的性质。至少期望所有的工作人员承认曾使用过本组织的资源或报告使用超出了“较少的”范围是天真的。所以，我认为这些结果不可靠。
• 关于对“书面政策的权威性公告形式、本组织运作的程序和准则及组成的基础”的审查，我认为这只能是在理论上对现有的文件进行检查。例如分设职责实例（在稽查长办公室的报告中仅有一段的描述），而的确没有评价Oracle 是如何安装的，这同样适用于资产责任问题。在稽查长办公室的报告中，只有一段的内容概述了《粮农组织手册》中有关对资产责任的规定。没有材料涉及实际使用的年终资产登记表和与其记录的核查情况。然而，就此我工作人员在实地审计中，报告了数起此类缺陷。

186. – 而且，鉴于此问题的严肃性，我认为时间安排是不适宜的。如前所述，在2001年2月，总干事将有关的职权范围告稽查长。尽管令人遗憾的是没有说明审查应在何期限完成，但稽查长办公室本应对此给予优先。然而，调查问卷于2001年7月送出，而审查工作于2001年12月完成。鉴于所花费的工时总数，按每日工时表统计共为386个单位正，即按每日八小时计算相当于24人/日，那么在职权范围发出和报告完成之间没有任何理由需要耗费10个月的时间。

187. – 鉴于所做审查的欠缺和结果的不可靠性，我建议尽快进行再次审查，采用适当的方法，即风险评估法。评估应首先回顾以往舞弊及粮农组织资源滥用的案例，以确定导致这些案例发生的诱因。在确定应如何对现有规章、条例和程序进行切实应用的基础上，评估应前瞻预测粮农组织资源滥用的可能风险何在，并提出预防建议。在撰写本报告之时，我工作人员获悉，稽查长办公室将考虑把所有的这些意见和建议作为有关“对本组织资源使用的内部监督的审查” 报告的广泛后续行动的一部分。

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⁷ 对照： 题为“战略框架和新计划模块情况下的评价工作”的文件 PC 82/4。

⁸ 对照文件 CL/117/4 – 第46至48段。

⁹ 对照总规则XXVII.7条。