PC 90/6 a) |
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计划委员会
第九十届会议 |
2003年9月15－19日，罗马 |
澄清粮农组织和联检组之间某些方面的关系 |
1. 委员会2003年5月上届会议（讨论联检组报告时）在其报告第73段中有如下一段：“委员会讨论了这些报告，但未结束其讨论。委员会要求秘书处向其下届会议提供一份文件，向其说明联检组与本组织之间的机构联系以及处理向立法机关提出的建议的修订程序。委员会将根据这份文件在2003年9月份的会议上研究上述报告。”
2. 本文件是应上述要求编写的，其中纳入了粮农组织法律办事处的咨询意见。
3. 联合检查组是根据联大1966年11月4日第2150（XXI）号决议试验性设立的，其后根据联大其它决议多次延长。1976年12月22日联大第31/192号决议决定设立较为永久的联合检查组，根据当时批准的联合检查组《章程》，自1978年1月1日起正式开始运作。上述决议请联合国系统各组织尽快向秘书长发出接受《章程》的通知，并采取适当行动利用联合检查组的服务。
4. 《联合检查组章程》内含一系列规定，其中有如下几项规定值得在此提出：
第1条第2款：“联检组应执行与大会、联合国系统中接受本章程的各专门机构和其它国际组织（以下简称各组织）的主管立法机构有关的任务并对它们负责。联检组应为各组织立法机关的附属机关。”
第1条第3款：“各组织接受本章程，应由其行政首长以书面通知联合国秘书长（以下简称秘书长）。”
第5条第4款：“在不妨碍外部评价仍为主管政府间机构的责任的原则下，联检组于妥为顾到它本身的其它职责后，可协助这些机构履行其对方案和活动进行外部评价的职责。联检组也可由其本身主动或应行政首长的请求，就各组织内部评价的方法提出意见，定期衡量这些方法，并对方案和活动作出专案评价。”
第5条第5款：“检查专员可向各组织的主管机关提议改革或作出他们认为必要的建议。但检查专员没有决定权，也不应干预所检查工作部门的业务。”
第11条第4款（涉及报告的处理问题）：
(c) 报告收到之后，应由（各）有关组织的行政首长，附加或不附加意见，立即分发给（各）该组织的成员国；
(d) 如报告仅关系到一个组织，在收到报告不超过三个月的期限内，应将报告和行政首长关于这项报告的意见递送该组织的主管机构，以供主管机构下次会议审议。（……）；
(e) 如报告关系到一个以上的组织，各行政首长应互相协商并尽量协调他们的意见，这种协商通常在行政协调委员会1的体制范围内进行。报告连同各行政首长联合发表的意见和就有关其本组织的事项发表的任何意见，应在收到联检组的报告六个月内提送给各组织的主管机构，以便有关主管机构于下次会议审议。遇有例外的情况，协商的期限需要六个月以上，因而不能在六个月内将意见提送主管机构下次会议，则应向有关主管机构提送临时说明，解释延迟的理由，并订妥提送确定意见的一定日期；
(f) 各有关组织的行政首长应将各该组织主管机构对联检组的报告所作出的一切决定通知联检组。”
第12条：“各组织的行政首长应保证尽速执行各自的主管机构核准的联检组建议。各组织的主管机构可检查执行情况，又可要求联检组提出后续报告。联检组又可主动编制这种报告。”
5. 理事会1976年第七十届会议获悉，联大根据正在拟定的《章程》，将设立永久性的联合检查组。理事会声明原则上支持建立联检组，但是请计划委员会和财政委员会研究《章程》、粮农组织接受《章程》可能引起的问题以及总干事对粮农组织和联检组未来关系的建议，并请两个委员会向理事会第七十一届会议提出建议（参看《理事会第七十届会议报告》第85段和86段）。
6. 上述两个委员会和章程及法律事务委员会对接受《联合检查组章程》的问题进行了详尽的研究。
7. 计划委员会1977年4月和5月间举行的第三十二届会议大体赞成粮农组织接受联合检查组章程的建议。但是，该委员会对联检组应被视为本组织立法机关的“附属机关”的规定表示了保留意见。此外，该委员会“一致认为第12条第2句不适当而且缺乏根据，因为它意味着对领导机构的权力和各组织章程规定的这些机构与其行政首长的关系的侵害。委员会建议理事会正式表示其对本规定措辞的不满”（参看《计划委员会第三十二届会议报告》，1977年4月25日至5月6日，Doc CL 71/4，第2.139段）。计划委员会请章法委审议这个问题。
8. 财政委员会1977年4月25日至5月9日举行的第三十九届会议也表示了类似的保留意见。委员会认为不能将联检组视为粮农组织理事会或大会的“附属机关”。它还认为“第12条规定行政首长是否执行联检组的建议‘可能成为各组织主管机关核查的对象’，这种规定是缺乏理由的，因为所有的行政首长在他们与各自的主管机关的关系中都受到各自组织章程的约束的。委员会虽然知道现阶段不可能提议修改章程，但是它建议理事会如果建议接受章程，应该对这条具体规定是否合适提出正式的保留意见”（参看1977年4月25日至5月9日《财政委员会第三十九届会议报告》，Doc. CL 71/4，第3.95段）。财政委员会还请求将这个问题提交章法委。
9. 章法委1977年5月2日至5日的第三十四届会议审议了这个问题，审议的角度主要是：粮农组织接受《章程》所采用的章程性程序以及《章程》第1条第2款是否符合《粮农组织章程》。
10. 关于第一个问题，章法委认为接受联检组《章程》的问题必须提交粮农大会，因为这个问题是属于粮农《章程》第12条第2款范畴内的问题，这一条款规定确定本组织和联合国的关系的协议应该由粮农大会批准。关于联检组《章程》第1条第2款，“章法委收到了有关的背景资料，其中介绍了机构间讨论《章程》的情况以及通过《章程》之前联合国大会第五委员会讨论情况。章法委注意到，只是是联合检查组本身主张将联检组指定为联大的“附属机关”，理所当然也就是各组织立法机关的“附属机关”，无论是行政协调委员会还是行政和预算问题咨询委员会都没有提出过这样的建议。行预咨委员会反对这样的规定，找不到这样的先例，因而实际上它就建议在与联大的关系方面以及与各参加组织领导机构的关系方面给予联合检查组以国际公务员委员会同样的地位。在审议联检组《章程》的这条规定时，第五委员会获悉，有些组织可能由于章程方面的原因在接受联检组《章程》时可能会遇到困难”（参看章法委第三十四届会议报告，第50段）。
11. 章法委认为，联大设立的联合检查组在粮农组织《章程》第6条第2款的范畴之外，很清楚章程没有任何一条规定可以使联检组被认为是粮农组织领导机构的附属机关。章法委获悉并全力支持计划委员会表示的意见，即象联检组这样的机构不能既独立于粮农组织的领导机构之外又附属或从属于粮农组织的领导机构”（参看章法委第三十四届会议报告，第52段）。
12. 理事会1977年6月第七十一届会议细致审议了上述各委员会的观点，赞成联合检查组与作为参加组织的粮农组织继续合作。理事会建议粮农大会接受联检组的《章程》，但有一项谅解，即粮农组织应该对联检组《章程》第1条第2款保留自己的立场。
13. 粮农大会1977年11月至12月间举行的第十九届会议通过的第11/77号决议授权“总干事代表粮农组织接受《联合检查组章程》，但有一项谅解，即《章程》第1条第2款规定的接受通知应包含一项解释性声明，大意是由于章程方面的原因联合检查组将不被认为是粮农组织立法机关的附属机关”。上述精神在总干事的联检组章程接受书里得到了充分的反应。
14. 《联合检查组章程》的规定以及粮农组织大会接受联合检查组管辖的条件十分自然地意味着本组织所谓的“立法机构”一般都有义务根据应有谨慎的要求审查联检组的建议，尤其是那些涉及到这些机构的建议。这是符合《章程》一些规定的精神的，例如第10条显示有关各方明显有义务保证联检组的建议得到切实的考虑和执行，当然粮农组织的领导机构有自己的特权。的确，粮农大会在接受《联检组章程》时，批准了一项解释性声明，它的大意是联检组不能被认为是粮农组织立法机构的附属机关，但是这并没有改变这种一般性立场。
15. 由此看来，计划委员会和财政委员会只是注意到联检组的报告和建议，这样一种普遍情况可能并不完全符合粮农组织对联检组所承担的义务。但是可能有这样为数不多的情况，计划委员会和财政委员会，随后是理事会可能仅限于注意到某些报告，而这些报告尽管含有向本组织领导机构提出的具体建议，但是上述那些机构并不认为这些报告特别重要。实际上，如上所述，粮农大会在接受联检组《章程》时，请总干事提出一份解释性声明，说明联检组不能被认为是粮农组织立法机构的附属机关，从而使这些机构在审查联检组的报告和随后的建议并决定采取自己认为合适的行动时充分保持自主性。
16. 理事会1982年11月至12月间的第八十二届会议根据当时的惯例对收到的联检组报告连同计划委员会和财政委员会的意见一起进行审议。会上对当时的一些安排表示了如下的某些关切：“审议期间，理事会的一些成员对联检组的文件量之大、处理和分发文件的费用、以及对理事会、计划委员会和财政委员会时间上的要求表示关切。这些成员还提出各种建议，减轻理事会和两个主管委员会在这方面的负担。会上还特别建议考虑向理事会和两个委员会除了提供全文外还要提供概要，其中包括每个对粮农组织直接有关的联检组报告中所含的建议和摘录，附加总干事的意见。会上还建议向理事会提出有关联检组建议的后续行动的定期报告。理事会请计划委员会和财政委员会在下届会议上审议这一事项，并向理事会提出建议”（参看《理事会第八十二届会议报告》，第90段）。
17. 计划财政两委员会1983年4月联席会议（参看《计划委员会和财政委员会联席会议报告》，Doc. CL 83/4，1983年4月，第1.13段）“同意建议理事会通过如下程序，不仅能促进理事会任务的完成，而且也能将文件处理和分发的费用从目前的每两年8万美元减少到4万美元左右：
(a) 联检组的报告附上总干事的意见将全部提交给两个委员会，并且或（按目前做法）酌情提交给行政协调委员会；
(b) 两委员会的意见(按目前做法)作为给理事会报告的一部分提交给理事会;
(c) 联检组的报告只作为INF文件提供给理事会。”
18. 理事会1983年6月第八十四届会议稍作讨论后确定以下处理联检组报告的程序：
“(a) 联检组报告不再作为理事会文件分发；
(b) 应该请联合检查组为每份报告撰写一份内容提要，然后连同总干事和/或行政协调委员会的意见以及计划财政两委员会的意见提交给理事会；
(c) 计划财政两委员会将按目前做法继续评议联检组报告的全文，并就此向理事会提出报告。它们的报告将提到联检组建议中的有关内容以及总干事和/或行政协调委员会的意见；
(d) 联检组的报告全文以及总干事和/或行政协调委员会的评论如有需要将作为INF文件提供给理事会；
(e) 联检组报告的任何一部分无论在上述内容提要或评论中提到与否，理事会均可酌情提到”（参看《理事会第八十三届会议报告》，1983年6月，第254段）。
19. 这些程序自1983年以来沿用至今。
20. 计划委员会1997年9月第七十八届会议“认为应该及时审查粮农组织对联检组报告进行政府间审议的工作进程，并同意在下届会议上再次讨论这个问题，研究现行的安排，并就此向理事会提出咨询意见”。计划财政两委员会1998年5月6日的联席会议根据秘书处的一个文件审议了这个问题。两委员会确认由理 事会确定的在粮农组织政府间论坛上审议联检组报告的现行安排仍然适用（参看CL 115/4，第15段至18段）。为了促进每个委员会的审议工作，两委员会同意在每届会议开始时，委员个人应该向各自委员会主席表示有兴趣讨论议程上所列的某些联检组报告。理事会1998年11月第一一五届会议“注意到计划财政两委员会联席会议审议了理事会确定的处理联检组报告的现行安排（……），并同意两委员会关于保持这些安排不变的建议”（参看《理事会第一一五届会议报告》，第63段）。
21. 2002年根据联检组提出的一套加强后续行动的办法，对这个问题进一步进行了审议。计划财政两委员会2002年5月联席会议根据联检组提出并经联合国大会核准的建议，审议了一个题为“关于联检组建议和报告制度”的文件（JM 02.1/4）。会议突出认为，联检组某个报告对参加组织的影响显然取决于两个关键因素：(a) 有关的立法机关积极审议报告，并就建议采取具体行动，(b) 经批准或接受的建议应该予以切实的执行，同时应该汇报落实措施，分析这些措施的效果。关于这一点，联检组着重指出立法方面对其建议缺乏具体行动，“立法机关”往往只限于注意到报告里的建议和结论，但不明确表示它们是否已经被批准。联席会议提出了一些加强报告制效力的建议，其中包括总干事对报告提出意见的形式以及关于联检组建议的年度监测报告的形式。
22. 两委员会核准了上述文件制定的联检组建议加强报告制的拟议方式方法以及标准的格式，并高兴地指出这些方式方法和格式是直接与联检组协商后拟定的，其意图是对联检组和联大的期望均给予回应。理事会第一二三届会议指出“联席会议还研究了联合检查组（联检组）建议的加强报告制，理事会核准了这一报告制度”（参看理事会第一二三届会议报告，2002年10月28日至11月1日，第73段）。
23. 加强报告制要求对提交给两委员会的所有报告采取以下办法：
核查向行政首长提出的建议：
如果总干事认为建议与粮农组织无关，它的结论以及得出结论的理由均将记录在他的意见里，并报告计划委员会和财政委员会；
如果总干事认为建议与粮农组织有关但不应予以核准,则得出这个结论的理由将记录在他的意见里,并报告计划委员会和财政委员会;
如果建议原封不动或加修改后得到核准，则总干事的认可意见及任何可能作出的修改的理由连同后续行动的说明将写入他的意见中，并报告计划委员会和财政委员会。这种建议将列入后续行动报告机制里。
核查向立法机关提出的建议：
如果总干事认为建议与粮农组织无关，它的结论及得出这一结论的理由将记录在他的意见中，并报请计划委员会和财政委员会审议并采取行动；
如果总干事认为建议与粮农组织有关但不应予以核准，提出这一看法的理由将记录在他的意见里，并报请计划委员会和财政委员会审议并采取行动；
如果总干事认为建议应该原封不动或加修改后予以核准，则总干事的意见及任何可能作出修改的理由连同拟议后续行动说明将写进他的意见里，并报请计划委员会和财政委员会审议并采取行动。这种建议将列入后续行动报告机制里。
粮农组织对联检组报告及其建议的回应的方式将体现在这些程序中，并尽量避免作出诸如“注意到”的一般笼统的回应，相反措辞要明确具体（例如建议有关或无关，拒绝予以核准，核准或加以修改后予以核准）。为保证每项建议都得到一致的对待，总干事向计划委员会和财政委员会或视情况向其中之一反映意见时需采用一个议定的格式。
所有经核准的（即无论经总干事或是经两个委员会核准的）建议均列入一份年度监测报告中，这份报告将提交给两个委员会，其中说明经批准的建议的现状。这些建议将保留在这份监测报告中，直到对建议采取了必要的落实行动时为止。这份报告也为向联检组报告规定的格式提供了依据。
24. 联检组发给粮农组织要求采取行动的所有报告现在均使用总干事表示意见的格式。
25. 为方便两个委员会审议这些报告，建议在报告前添加一个简单的封面页，指明希望两委员会（代表粮农组织理事会）正式作出反应的那些建议，同时相对列出其它可供参考或提请注意的方面。
26. 此外，为精简联检组报告的审议工作，尽量减少工作的重复，避免浪费两个委员会的宝贵时间，建议秘书处事先分别与两个委员会的主席协商，根据报告的题材指定哪些报告由哪个委员会来审议（当然不排除需要由两个委员会同时审议的情况）。
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1 现称“行政首长理事会”（CEB）