Peter O’Hara et Juan Pulhin
Peter O’Hara est spécialiste en gestion participative des ressources naturelles et Directeur du Programme de formation à LTS international, Edimbourg (Royaume-Uni).
Juan Pulhin est Professeur adjoint au Département de la foresterie sociale et de la gouvernance forestière, Faculté des forêts et des ressources naturelles, Université philippine de Los Baños.
De récentes initiatives de planification de la gestion communautaire des forêts (GCF), principale stratégie de gestion forestière aux Philippines, ont mis l’accent sur l’utilisation de méthodes appropriées pour garantir une participation significative des villageois au processus politique.
Dans le secteur forestier, les approches participatives sont au point et bien appliquées dans les villages, sur tout le territoire des Philippines depuis quelques décennies (voir encadré). Elles ont souvent été centrées sur l’évaluation des «besoins» des villageois, qui semblent fort à propos correspondre aux objectifs des projets de services conçus pour rendre la population locale moins dépendante des ressources forestières. Pourtant, les sommes investies dans des projets de terrain pour répondre aux besoins en fournissant des moyens d’existence de substitution, ne semblent pas avoir produit l’effet recherché. En effet, l’approche de ces projets de terrain fondés sur les besoins ne semble guère réduire la déforestation ou avoir un effet positif significatif sur les moyens d’existence.
La réorientation des «besoins» vers les opinions des villageois montre que les causes de certains problèmes du secteur forestier, tels que l’exploitation non autorisée ou l’insuffisance de ressources, de temps et d’efforts investis dans la gestion des forêts, sont généralement attribuées aux processus de décision centralisés visant à protéger les arbres des interventions humaines. Par exemple, les villageois font souvent remarquer que la criminalisation de l’utilisation coutumière des forêts, et la lourdeur et la longueur des procédures d’obtention des permis d’exploitation des forêts les dissuadent de gérer les ressources forestières dans une optique de durabilité – quand ils n’encouragent pas l’exploitation illégale. Ils pensent pratiquement tous que, quel que soit le degré de participation qui les caractérise, les projets forestiers fondés sur un site traitent les symptômes de ces problèmes (notamment en fournissant des services d’éducation environnementale et des plantules), mais ne s’attaquent pas à leurs causes profondes.
Par rapport aux sommes dépensées dans le secteur forestier pour des approches participatives au niveau des villages au cours des dernières décennies, une fraction a été consacrée à des approches participatives dans des processus politiques nationaux. Si l’utilisation de méthodes et d’approches visant à garantir une communication juste et équitable a été la règle dans les projets forestiers locaux menés dans les villages, cela n’a pas été le cas au niveau national. Même quand les villageois sont invités à des ateliers de consultation sur la politique forestière, la disposition des places, les processus et les méthodes, les langues de travail et les jargons employés se combinent généralement pour exclure toute participation significative de leur part.
Le Bureau de gestion des forêts du Département de l’environnement et des ressources naturelles (DENR) – en concertation avec la Faculté des forêts et des ressources naturelles de l’Université philippine de Los Baños dans le cadre de son projet de justice environnementale, l’Institut international de la reconstruction rurale (IIRR) et d’autres partenaires aux Philippines – redouble d’efforts depuis cinq ans pour redresser la situation en encourageant une participation accrue des villageois aux processus de politique forestière nationaux. Ces efforts ont bénéficié d’un appui d’organisations comme le Centre de recherche pour le développement international (CRDI), la FAO et l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID).
Le présent article passe au crible quelques-uns des premiers enseignements sur les processus et les méthodes, en s’appuyant sur deux initiatives interdépendantes, qui ont relié les villageois aux processus de politique forestière nationaux en 2006. L’une et l’autre concernaient la planification de la Gestion communautaire des forêts (GCF), principale stratégie de gestion forestière aux Philippines. En 2006, ces processus ont été placés sous les auspices du Programme forestier national philippin avec l’appui du Mécanisme pour les programmes forestiers nationaux. Le PFN est centré sur la poursuite du développement de la GCF dans le pays.
Ces initiatives étaient intéressantes non seulement pour la participation des parties prenantes, mais aussi pour l’innovation et l’expérimentation de la méthodologie. Des méthodes, qui étaient auparavant l’apanage des professionnels pour traiter avec des villageois, étaient maintenant utilisées au niveau national par des groupes mixtes de professionnels et de villageois.
Des approches et des méthodes ont été mises au point pour résoudre deux grands problèmes identifiés dans les processus politiques. Le premier était que la politique forestière était souvent faite par un petit nombre de personnes pour la masse, souvent sous une forme identique pour tous, et dans des bureaux où l’on ne savait pratiquement rien de la situation réelle locale (figure 1).
L’autre grande difficulté est la nécessité de prendre en compte les multiples points de vue sur les causes des problèmes du secteur (figure 2). Souvent, ceux qui ont le plus de probabilités d’être affectés par une politique forestière, à savoir les ruraux pauvres vivant à l’intérieur et aux abords des forêts, sont les derniers à être consultés dans les processus politiques. On notera que les villageois n’avaient guère eu d’influence sur les décisions de gestion concernant les boisements, l’entretien et l’exploitation des forêts – une influence en tout cas bien moindre que dans l’agriculture, par exemple. Bien que les villageois soient beaucoup plus nombreux, plus proches des forêts et en aient une connaissance intime beaucoup plus grande que la plupart des autres parties prenantes, ils ont souvent été exclus des décisions importantes.
Les initiatives dont il est question dans cet article ont tenté d’aplanir les disparités en matière de communication, non seulement en donnant aux marginalisés une possibilité de s’exprimer, mais aussi en empêchant les puissants de dominer. Outre les résultats politiques visés, les initiatives se proposaient d’élaborer une méthodologie pour les processus politiques participatifs dans le but d’institutionnaliser les processus et les méthodes au niveau national.
Ces initiatives ont mis en évidence une évolution des rôles attendus des chercheurs et des facilitateurs en matière de politiques forestières participatives, essentiellement pour s’adapter au changement des attitudes et des comportements découlant de la révision des hypothèses concernant les rôles des villageois dans les processus décisionnels du secteur (figure 3).
L’atelier Examen multi-parties prenantes de 10 ans de GCF aux Philippines, un forum de réflexion et de dialogue, a eu lieu en avril 2006. L’atelier était dirigé par une organisation non gouvernementale (ONG) et un département universitaire, mais beaucoup d’organisations gouvernementales, d’ONG et de villageois ont été associés à sa conception et à sa mise en œuvre.
Le forum avait pour objectifs de:
En vue de l’atelier, des équipes de chercheurs de l’IIRR et de l’Université philippine de Los Baños ont sillonné le pays pour se rendre dans des villages soigneusement sélectionnés et représentatifs de toutes les conditions géographiques, politiques, foncières et écologiques du pays. Ces visites ont été répétées pour instaurer un climat de confiance (l’anonymat des points de vue exprimés étant garanti à ceux qui le souhaitaient) et limiter les faux espoirs pouvant être suscités par l’initiative (les équipes de chercheurs ont utilisé les transports publics et évité les grosses dépenses).
Sur chaque site, les équipes ont laissé aux villageois la possibilité de conduire eux-mêmes une analyse exhaustive du secteur forestier, sans être conditionnés par les points de vue et les hypothèses de l’équipe. Des dispositions ont été prises pour que de nombreux villageois puissent être entendus et pour que les points de vue signalés représentent un pourcentage élevé de villageois. Ces comptes rendus été validés et vérifiés très attentivement à l’aide de nombreuses méthodes différentes. Le mot «besoin» et l’utilisation de questionnaires ont été évités, car des expériences antérieures indiquaient qu’ils favorisaient les biais. Par exemple, quand ils étaient interrogés sur leurs besoins, les villageois tendaient à demander des éléments ou des services matériels plutôt que des changements plus fondamentaux.
L’analyse complète du secteur forestier, conduite de façon progressive comme indiqué, a été présentée lors de l’Atelier national par des représentants des villages, avec du matériel qu’ils avaient eux-mêmes mis au point.
D’autres parties prenantes – pro-venant du Bureau de gestion forestière du DENR, du secteur privé, d’ONG et du monde universitaire – ont également été invitées à préparer des analyses du secteur forestier pour l’atelier. Ces études devaient respecter les modèles des présentations des villageois, pour faciliter les comparaisons.
De nombreux villageois n’avaient pratiquement aucune expérience des ateliers, de sorte qu’ils étaient défavorisés par rapport aux autres parties prenantes. Pour les mettre plus à l’aise on a choisi le tagalog, qui est la langue nationale, plutôt que l’anglais comme langue de travail comme l’avaient demandé les villageois aux réunions de préparation de l’atelier. Les traductions restaient cependant nécessaires, en raison des nombreux dialectes parlés aux Philippines, mais les villageois ont noté que l’utilisation du tagalog permettait de limiter la fréquence de l’utilisation de jargon technique et de sigles incompréhensibles pour eux. Ils ont également été invités à venir quelques jours à l’avance pour se familiariser avec le lieu. Ils ont eu une possibilité de revoir la conception de l’atelier (notamment la disposition des places, le matériel et l’emploi du temps) et de suggérer des modifications quand les méthodes, les processus et les objectifs ne leur paraissaient pas appropriés ou pas clairs. Les villageois ont pu prendre part à des «rounds d’essai» de toutes les sessions et se sont entraînés à présenter leurs exposés avec des pairs.
Quelques professionnels participant à l’atelier se sont opposés à certaines mesures prévues pour mettre les villageois plus à l’aise. Ils craignaient par exemple que si l’on n’utilisait pas l’anglais, les rares représentants de donateurs étrangers se sentent exclus des discussions. Le problème a été résolu simplement en avertissant les donateurs étrangers à l’avance pour qu’ils amènent des interprètes. Quelques professionnels ne voulaient pas écrire leurs idées sur des fiches car ils trouvaient que c’était inutile et préféraient se limiter à parler; or, les villageois qui n’avaient pas suffisamment confiance en eux pour parler dans de grands ateliers, considéraient ces fiches comme un outil important pour exprimer leurs points de vue. Quelques villageois craignaient de ne pas comprendre les mots techniques ou théoriques, si les questions n’étaient formulées qu’oralement, et d’être embarrassés.
L’atelier était conçu de manière à ne nécessiter qu’une modération légère et non dominante. En cas de nécessité, des volontaires de tous les groupes de parties prenantes se sont proposés comme modérateurs. Des précautions ont été prises pour que tous les groupes de parties prenantes soient représentés. L’atelier a duré trois jours, et était constitué de trois étapes d’une journée: écoute, discussion et recherche d’un compromis (voir encadré page 28).
Malgré des controverses sur de nombreux aspects politiques durant l’atelier, les parties prenantes ont, dans l’ensemble, été d’accord sur le processus à adopter à l’avenir pour la formulation et la mise en œuvre de la politique. L’un des résultats directs de l’atelier a été que les villageois pourraient désormais être représentés au Comité directeur national pour le développement de la GCF, et que le gouvernement s’abstiendrait de toute modification unilatérale de la politique de GCF, par exemple en ce qui concerne les droits d’utilisation des forêts. Il a été convenu qu’un effort concerté de toutes les parties prenantes était nécessaire pour institutionnaliser les processus politiques participatifs dans le secteur forestier.
| 1 Les hypothèses sur lesquelles se fondent les planificateurs dans leur bureau ne correspondent généralement pas aux réalités rurales – et les réalités changent parfois |
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| 2 Les parties prenantes n’ont pas les mêmes points de vue sur les problèmes du secteur forestier |
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Une approche multipartite similaire a été adoptée pour l’atelier conduit par le gouvernement en septembre 2006 sur le thème «Mise à jour du Plan stratégique national de foresterie communautaire: un atelier consultatif». Cet atelier, réuni pour élaborer le Plan d’action stratégique national pour la GCF pour la prochaine décennie, faisait partie des activités du PFN philippin et était conçu et organisé par un comité multi-parties prenantes, constitué de représentants des villages, d’ONG, du monde universitaire, d’institutions de donateurs et de personnel de gestion et de terrain du DENR. L’atelier de trois jours rassemblait 90 représentants de ces groupes de parties prenantes, ainsi que d’unités des administrations locales et d’autres institutions gouvernementales. Les villageois avaient des représentants officiels (représentants de la fédération de GCF) et officieux (provenant des sites de recherche).
D’une manière générale, le Forum a adopté un processus «d’écoute, discussion et analyse, et recherche d’un compromis» similaire à celui utilisé dans l’atelier précédent du mois d’avril, à cela près que les méthodes étaient choisies en fonction des objectifs du forum (par exemple, préparer un document stratégique écrit pour guider la politique de GCF).
Durant la phase de l’écoute, les représentants des différentes parties prenantes, y compris les villageois, avaient la possibilité de parler de leurs expériences et de leurs observations concernant la GCF et des éléments qui, à leurs yeux, l’entraveraient ou la favoriseraient durant la prochaine décennie.
Durant la phase d’analyse, les participants étaient divisés en trois grands groupes de parties prenantes, à savoir les villageois, les entités gouvernementales et les groupes d’appui (ONG, universités, services des administrations locales et donateurs). Chaque groupe a précisé sa vision de la GCF pour les 10 prochaines années, et a défini les rôles escomptés des différentes parties prenantes pour faire de cette vision une réalité.
Durant le stade de la recherche d’un compromis, tous les résultats des discussions des différents groupes ont été présentés en séance plénière en vue d’une délibération entre tous les participants. Cette délibération a débouché sur un document de synthèse sur la stratégie nationale de mise en œuvre de la GCF pour la prochaine décennie. La stratégie a été projetée sur le mur et longuement débattue, ligne par ligne, jusqu’à l’atteinte d’un consensus et d’un compromis sur son libellé. Quand il restait des points de désaccord, des processus ont été envisagés en vue d’une entente future. À la fin, tous les groupes de parties prenantes avaient le sentiment d’avoir largement contribué au document.
Il a été mutuellement convenu que ce plan stratégique ne serait pas un simple «brouillon» (principale critique adressée aux plans précédents), mais qu’il serait périodiquement revu par des groupes multi-parties prenantes aux niveaux régional et national. Les révisions seraient fondées sur les expériences concrètes de toutes les parties prenantes intervenues dans sa mise en œuvre. À la différence des plans antérieurement établis pour le secteur forestier et pour la GCF aux Philippines, celui-ci met le processus au tout premier plan (figure 4).
| Deux des nombreux exercices destinés à faciliter l’analyse du secteur forestier dans les villages: un diagramme de Venn (à gauche) décrit les relations entre les parties prenantes du secteur forestier; un exercice de classement (à droite) aide les participants à discuter de leur perception des avantages (légaux ou illégaux) que procure la foresterie aux diverses parties prenantes, dans le cadre de la politique actuelle |
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| Vision commune d’un «bon» futur dans le secteur forestier, dessinée par un groupe multi-parties prenantes au cours de l’atelier met en relief le consensus général sur la nécessité d’associer toutes les parties prenantes à la prise de décisions |
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Si le processus et les méthodes étaient mieux conçus pour les villageois, ces derniers ne se sont pas fait prier pour prendre part aux processus politiques. Bien que leur confiance et leurs contributions se soient améliorées avec la pratique, il est clair que le principal obstacle à leur participation n’était pas le manque de capacités mais le manque d’opportunités. Lorsque la participation faisait notoirement défaut, le processus ou la méthodologie était généralement en cause; en le changeant, on a rétabli une pleine participation.
Il est clair à postériori que les efforts faits dans le passé pour habiliter uniquement les groupes marginalisés en renforçant leurs capacités, en laissant de côté les plus forts, étaient naïfs. Des stratégies (officielles et officieuses) sont donc nécessaires pour associer les différentes parties prenantes. Il a par exemple été fondamental de travailler avec des ONG et des journalistes spécialisés dans l’environnement, car les pressions qu’ils ont exercées dans le passé sur les politiciens ont souvent débouché sur des solutions politiques simplistes imposées d’en haut et décidées à la vavite, qui ont fait échouer le mouvement visant à rendre plus démocratiques les politiques forestières aux Philippines. Les organisateurs de l’atelier ont également canalisé un effort considérable en vue d’obtenir de participants influents comme l’ancien et l’actuel secrétaire du DENR, d’un gouverneur provincial et d’importants donateurs, un appui (verbal et écrit) au processus et à ses résultats. L’appui du secrétaire du DENR a été rapidement obtenu avec un communiqué de presse contenant tous les principaux résultats de l’atelier, qui a été examiné par tous les groupes de parties prenantes avant sa mise en circulation. Les méthodes participatives utilisées dans l’atelier garantissaient que des participants haut placés et des ONG virulentes ne domineraient pas le processus.
Toutes les méthodes ont été conçues spécifiquement pour l’objet et le contexte. Les adaptations spontanées ont été courantes. L’efficacité de la facilitation était garantie par une expérimentation et une pratique continues et, surtout, par des mécanismes de feed-back appropriés, de la part de tous les participants.
Comme ces initiatives ont souvent eu une grande influence sur les politiques nationales, on était amené à se poser continuellement des questions telles que: Quels sont les groupes de parties prenantes qui devraient être associés? Dans quelle mesure sontils bien représentés? et Qui a le droit de prendre les décisions? Aux Philippines, il est courant de mélanger des représentants officiels autorisés de groupes de parties prenantes avec des membres volontaires ou sélectionnés de manière plus aléatoire, et de relier les processus infranationaux et nationaux. La représentation n’est pas parfaite, mais elle est bien meilleure que dans les processus politiques d’il y a quelques années. L’expérimentation constante de la représentation est un enjeu majeur des processus envisagés.
La pratique professionnelle a souvent été négligée quand l’objectif prioritaire était de changer la pratique des villageois. Cette initiative et d’autres du même genre démontrent que les approches participatives ne sont pas seulement appropriées pour les villageois. Amener les professionnels à les pratiquer au lieu de se contenter de leur prêcher leurs mérites est capital pour promouvoir des processus politiques participatifs dans le secteur forestier.
Les sentiments semblaient absents dans les processus politiques antérieurs où des chercheurs présentaient les points de vue des villageois de manière impassible, en leur nom. Dans les ateliers participatifs, où des villageois interagissaient directement avec des responsables des politiques, les sentiments tenaient beaucoup plus de place. Il arrivait que l’on s’emporte et que l’on verse des larmes. Des expressions de culpabilité et d’empathie ont affleuré, ce qui semble avoir conduit à un plus grand sens de responsabilité. L’expression des sentiments et l’instauration de nouvelles relations entre les parties prenantes ont sans doute autant contribué à créer un changement politique que les arguments présentés, et ils devraient être pris en compte dans la conception des interactions. Par exemple, la méthode de discussion «à découvert» stimule une confrontation constructive tout en barrant la porte aux arguments destructeurs. Les évènements
| 4 Un apprentissage itératif et un guide d’action pour un processus de PFN participatif |
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L’intérêt pour les processus multi-parties prenantes s’accroît dans le secteur forestier aux Philippines, en particulier parmi les villageois qui pensent avoir ainsi et pour la première fois l’opportunité d’influencer la politique. Grâce aux ateliers, les groupes de parties prenantes ont rapidement élargi leur rôle (précédemment limité à l’examen des politiques) à la formulation, à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation des politiques. L’attention est autant centrée sur le processus que sur le résultat, avec une approche d’apprentissage itérative. Le sentiment de propriété des parties prenantes vis-à-vis du processus est intimement lié à l’appropriation des résultats.
Les processus politiques participatifs ou multi-parties prenantes ne consistent pas seulement à rassembler un groupe de parties prenantes dans une pièce. Ils requièrent des méthodes permettant de donner la parole à ceux qui sont marginalisés, afin d’atténuer les inégalités de pouvoir en matière de communication et d’éviter une domination de ceux qui sont puissants et organisés. Compte tenu de la multiplicité des ordres du jour, des intérêts et perspectives en jeu, il s’est révélé sage et habile de ne pas viser exclusivement un consensus, mais de laisser une place au compromis et au désaccord.
Il n’a pas été facile d’expérimenter les processus participatifs. Certains professionnels se sont opposés à l’expérimentation de nouvelles approches en raison du risque d’échec, et d’autres ont dû être convaincus de la possibilité d’une interaction significative des villageois avec des décideurs forestiers de haut niveau. La prise de risques et l’expérimentation sont essentielles.
Les fruits de ces efforts de formulation des politiques commencent à se voir. Les auteurs ont vu l’impact des changements dans quelques lignes de politique qui constituent les premières étapes d’un mouvement visant à offrir aux villageois de tout le pays les incitations dont ils ont besoin pour investir dans la gestion des forêts. Par exemple, les plans de travail requis pour une utilisation commerciale des forêts sous gestion communautaire doivent maintenant être préparés tous les cinq ans et non plus chaque année comme avant, ce qui est un résultat direct des arguments présentés par les villageois aux processus politiques participatifs des dernières années.
Grâce à cette mesure, les villageois consacrent à présent moins de temps à des questions administratives et des retards dans l’approbation des plans perturbent moins l’utilisation. En outre, si les documents qui doivent être présentés pour obtenir les droits d’utilisation ne sont pas approuvés par le DENR au bout d’un certain nombre de jours, ils seront désormais automatiquement approuvés, de sorte que le DENR a tout intérêt à agir rapidement.
Pourtant, outre les changements de politique concrets, les nouvelles relations et les responsabilités accrues entre les parties prenantes, qui sont des éléments moins tangibles mais importants, devraient aussi être considérées comme des résultats clés de ces processus politiques.
L’objectif de ces dernières années aux Philippines est d’institutionnaliser les processus politiques participatifs en inscrivant les processus eux-mêmes dans une politique. Cette politique contiendra les règlementations concernant les paramètres du contrôle de la qualité pour que, même en cas de mutations de personnalités clés, les processus restent.
Les enseignements tirés des expérimentations de processus politiques plus démocratiques devraient être utiles pour d’autres pays.
