Abril 1988 LARC/98/3
Abril 1988 LARC/98/3 |
I. MARCO EXTERNO Y CONTEXTO MACROECONOMICO1. Durante la última década del siglo los países de América Latina están consolidando un nuevo estilo de desarrollo acorde a las transformaciones mundiales, los acelerados cambios tecnológicos y las nuevas formas de relacionamiento internacional. Por una parte, el marco político de este proceso está caracterizado por la vigencia, prácticamente universal, de regímenes de gobierno democráticos en la Región. Por otro lado, se han logrado avances significativos en la recuperación del crecimiento económico. 2. A pesar de que existen diferencias significativas entre los países de la Región, es posible identificar líneas comunes que caracterizan un nuevo modelo de desarrollo basado en el énfasis del papel del mercado como asignador de los recursos productivos y por tanto caracterizado por una reforma del papel del Estado en un contexto de liberalización comercial; integración regional; privatizaciones y desregulación, dando prioridad a los equilibrios macroeconómicos para proporcionar un entorno adecuado a los procesos anteriores. 3. Después de la crisis de la deuda externa y la difícil recuperación de los equilibrios macroeconómicos que significaron el estancamiento económico y la consecuente caída en el ingreso por habitante durante la década pasada, a partir de 1991 la tasa de crecimiento del PIB ha sido positiva todos los años. 4. Simultáneamente, se han logrado importantes progresos en la consolidación de la estabilidad económica. La inflación ha disminuido en forma drástica. En 1997 fue de 11%. La mayor parte de los países de la Región presentaron tasas de inflación de sólo un dígito. 5. Como corresponde al proceso de mundialización de las relaciones económicas, la senda del crecimiento regional presenta vinculaciones internacionales cada vez más fuertes. En 1997 la entrada de capitales foráneos alcanzó los 70.000 millones de dólares. Estos elevados recursos tienen un importante papel en el financiamiento del desarrollo de la Región. 6. El proceso de transformación económica presenta aún serios obstáculos y los avances son dispares en los diferentes países (como por ejemplo demostró la crisis mexicana a fines de 1994/1995 y la vulnerabilidad de los equilibrios externos). Estos problemas han dado como resultado que la tasa de crecimiento económico alcanzada desde el inicio de la recuperación (es decir, de 1991 a 1997) haya sido de solamente 3,5 % anual en promedio, lo que es claramente insuficiente para cubrir las urgentes demandas del desarrollo en los países de América Latina y el Caribe. 7. Uno de los rasgos más preocupantes en el actual paradigma económico es la creciente polarización económica y social. La concentración del ingreso en América Latina y el Caribe era ya muy elevada antes de la crisis de los ochenta. Durante el proceso de ajuste los sacrificios necesarios recayeron más que proporcionalmente sobre la población pobre, agudizándose la polarización. En cambio, en la recuperación económica los beneficios se han concentrado en la población de mayores ingresos. El crecimiento actual no está acercando a los países de la Región al tipo de distribución de ingreso, más equitativa, de los países desarrollados. 8. La heterogeneidad económica y la transmisión intergeneracional de la pobreza -ya que los hijos de los pobres tienen menor acceso a oportunidades de educación, capacitación y salud, y se desenvuelven en medios económicos deprimidos, carentes de infraestructura y de servicios- representa la principal dificultad para superar los problemas estructurales del subdesarrollo y generalizar el acceso del conjunto de la población a mínimos de bienestar aceptables. 9. Por otra parte, los cambios en el papel del Estado en el desarrollo, los procesos de desregulación y las profundas modificaciones en las formas de interrelación entre los agentes nacionales e internacionales determinan la necesidad de una renovación del marco institucional. Esto no debe ser entendido como una mera adecuación de funciones y estructuras organizacionales de las instituciones estatales; se trata de un concepto amplio que comprende también las redes y formas de relacionamiento entre los agentes, así como las reglas y convenciones aceptadas o convenidas. II. NUEVO PAPEL DE LA AGRICULTURA Y DEL DESARROLLO RURAL10. El surgimiento de nuevos determinantes del desarrollo económico y social de la Región y los cambios en los mercados internacionales están provocando inflexiones significativas en las relaciones entre el crecimiento agrícola y el desarrollo global. El comportamiento de la agricultura no solamente afecta mercados de productos sensibles; también tiene efectos sobre los recursos naturales en tanto base ambiental del desarrollo, más allá de su potencial directamente productivo; asimismo, juega un papel importante en las posibilidades de progreso de una amplia proporción de la población que vive en el medio rural. 11. Más allá de las funciones tradicionales de producción de bienes salario y materias primas, y de la contribución a la capacidad de compra externa, hoy se destacan nuevas orientaciones para la agricultura y el desarrollo rural en la Región. Figuran entre ellas la seguridad alimentaria, el aprovechamiento de las ventajas competitivas, la participación en los procesos de formación de capital, la integración comercial y agroindustrial, la superación de desequilibrios regionales, el ordenamiento territorial del desarrollo, la sustentabilidad ambiental, el combate a la pobreza y el logro de una mayor equidad endógena del proceso de crecimiento económico. 12. Consecuentemente, la propia visión del desarrollo agrícola está siendo ampliada para rebasar el estrecho marco sectorial y considerar las fundamentales interrelaciones de la agricultura con las posibilidades de transformación y revalorización del medio rural, la sustentabilidad ambiental del modelo de desarrollo y el logro de sociedades solidarias y funcionamientos económicos más equitativos. 13. Durante décadas, la alternativa económica más factible para la disminución de la población dedicada a la agricultura ha sido la emigración a las grandes ciudades. En la práctica, esta vía ha mostrado estar lejos de ser una solución para los migrantes y ha agravado la marginación y aumentado los costos sociales y fiscales derivados de los agudos problemas que aquejan a las grandes urbes. A los movimientos migratorios nacionales se agrega en la actualidad una creciente migración hacia otros países. 14. Es necesario abrir y ampliar otras opciones. En gran medida ellas están ligadas a una concepción de desarrollo rural con base territorial. Es decir, un desarrollo basado en la multi-funcionalidad de las actividades rurales -y no en una actividad sectorial única-, sostenida en el aprovechamiento de diversos recursos locales y regionales, procurando un arraigamiento dentro de las regiones en las cuales está localizada la población. En el fondo, se trata de apoyar y ampliar -con capacitación, infraestructura, servicios, asistencia técnica y financiera- la diversidad de actividades económicas que, en la práctica, la población rural pobre está obligada a realizar para sobrevivir. 15. Más que un enfoque de desarrollo rural en un sentido restringido, se trata de una orientación hacia el desarrollo urbano-rural. En efecto, se reconoce que gran parte de las oportunidades de actividad económica dependen del vínculo con el centro urbano. Por esa razón se busca fortalecer el sistema de ciudades intermedias con actividades de muy diverso carácter dentro de la vinculación del centro urbano con su hinterland rural, superando la idea de oposición entre rural y urbano. 16. La política sectorial agrícola no podría responder, por sí sola, a la amplitud de los problemas y desafíos del campo. Es indispensable definir una estrategia de desarrollo rural, reconocida como prioridad nacional, y construir un consenso social sobre objetivos, formas y costos de las principales políticas. 17. No obstante, para una estrategia de desarrollo rural basado en actividades múltiples es necesario el concurso de la política agrícola. En los países de la Región el desarrollo rural no podría desconocer la importancia de la actividad agrícola en el empleo y el ingreso de la población rural. Si bien las principales vías para aumentar la generación de empleo e ingreso en el medio rural no son necesariamente las actividades agropecuarias -las cuales, por el contrario, tenderán a disminuir relativamente- en muchos casos la agricultura es el punto de partida para una cierta capacidad de ahorro e inversión en el campo y para el desarrollo de actividades en los sectores industriales y de servicios directa o indirectamente ligados a ella. 18. Por un lado, el desarrollo sectorial debería basarse en la construcción de una competitividad sistémica, incluyendo diversas formas de integración intersectorial y de articulaciones territoriales. Por otra parte, el desarrollo rural supone una diversificación en las fuentes de empleo e ingreso y una mayor integración vertical de las actividades económicas de las áreas rurales, descansando crecientemente en la articulación con los centros urbanos. 19. La estrategia de desarrollo rural requiere un proceso de inversión social y productiva que complemente la capacidad de ahorro de los campesinos y fortalezca el poder de negociación de sus organizaciones. La autonomía en la orientación del proceso exige que los campesinos estén en capacidad de participar activamente en el proceso de desarrollo rural, lo que sería difícil en condiciones de deterioro de la pequeña producción agrícola. 20. También es necesaria una amplia participación de la política social, sobre todo en educación, salud, seguridad alimentaria y dotación de servicios básicos. Junto con la inversión en infraestructura física debe considerarse también la inversión en capital humano -en educación, salud y condiciones de vida; en capital natural, como base ambiental de todo el desarrollo; y en capital social, en tanto normas de confianza y redes interpersonales en las que ellas se basan, que permiten desplegar la sinergía en las acciones de los diversos agentes, disminuyen la incertidumbre y aumentan la eficiencia.
III. NUEVOS DETERMINANTES DEL DESARROLLO AGRICOLA21. La creciente interdependencia tanto entre países como entre rubros productivos hace que los factores exógenos a la producción primaria adquieran una importancia cada vez mayor. Aunque la mano de obra barata, la abundancia de recursos naturales y el progreso tecnológico siguen teniendo una incidencia significativa, existen nuevos factores que han ido ganando importancia en la determinación de la rentabilidad económica, la competitividad internacional y el ritmo de progreso de la agricultura. 22. Las políticas macroeconómicas inciden fundamentalmente sobre la estabilidad económica, el proceso de inversión y el crecimiento del mercado, con importantes efectos globales sobre la agricultura. Además, variables específicas, como el tipo de cambio o las tasas de interés, afectan de manera decisiva las condiciones de competitividad internacional. 23. El desarrollo de los mecanismos de intercambio y de los medios de comunicación ha estimulado fuertemente el crecimiento del comercio internacional de mercancías, el cual también ha experimentado importantes avances técnicos en transporte, empaque, conservación, mercadeo, control de calidad y tipificación. Los flujos de capital, el crédito y otros mecanismos financieros se interrelacionan estrechamente con la venta de productos. La inversión externa se ha convertido en un importante factor para penetrar mercados y para vender tecnología. 24. Las exigencias de una mayor competitividad de los productores agropecuarios requiere ser atendida con nuevos enfoques. La productividad depende también de la serie de transformaciones -en espacio, tiempo y forma- que son necesarias para llegar exitosamente hasta el consumidor final. La competitividad no es solamente del producto primario; sino del sistema de producción-consumo en su conjunto. No se trata sólo de descubrir en qué productos tiene ventajas relativas un país. Lo esencial es construir y desarrollar la competitividad del sistema, incluyendo diversas formas de integración intersectorial y de articulaciones territoriales. 25. Los aspectos sociales son fundamentales a tomar en cuenta en el contexto del nuevo desarrollo rural. Por ejemplo, la dinámica demográfica y su relación con la pobreza sigue siendo un reto a resolver. En términos generales, en la Región la fecundidad efectiva es relativamente alta, pero lo más significativo es que su nivel es mayor en el sector rural que en el urbano y aumenta mientras menor es el nivel de escolaridad de las madres. Asimismo, aunque el número de hijos de mujeres adolescentes (15 a 19 años) ha venido disminuyendo exhibe todavía índices altos, que en los países de Centro América y el Caribe llegan a superar los 150 por mil. Hay, por tanto, factores de la reproducción vegetativa de la pobreza que una adecuada política poblacional, respetuosa de las creencias de cada persona, podría contribuir a reducir. 26. Las transformaciones sociales presentan nuevos procesos determinantes para el diseño de políticas hacia el campo. Cabe mencionar la tendencia hacia la "feminización de la agricultura" o la creciente presencia de la mujer en el trabajo agrícola y la concomitante caída de la participación del hombre en el sector (FAO, 1997). Se ha estimado que las mujeres aportan un 40% de la fuerza laboral en la agricultura latinoamericana y según un reciente estudio la mujer contribuiría asimismo con un 40% de la oferta agrícola interna. Esta realidad va unida al creciente número de hogares rurales encabezados por mujeres, debido, entre otras causas, a la emigración del hombre en búsqueda de ocupaciones más lucrativas en las ciudades o en el extranjero. 27. La disminución drástica de los empleos permanentes en el agro y su reemplazo por trabajo temporal, unido a la práctica frecuente de sub-contratación (o enganche) han contribuido a una precarización creciente del mercado de trabajo agrícola. 28. Por otro lado, el gran dinamismo del empleo rural no agrícola ha transformado las actividades distintas a las agropecuarias en una fuente significativa de ingresos que en muchos casos superan al generado en las actividades del sector o por lo menos constituyen un complemento de gran peso en las economías familiares. La estructura de ese empleo se parece a la del empleo urbano, en el sentido de que un 35% trabaja en la industria, un 25% en el comercio y un 30% en los servicios. 29. Se registran además los procesos migratorios hacia otros países. En períodos de lento crecimiento económico las migraciones aumentan fuertemente, alcanzando también a profesionales y trabajadores especializados, lo que implica un drenaje de capital humano. 30. Por otra parte, las remesas procedentes de los familiares residentes en el exterior han crecido sistemáticamente a partir de la década de los ochenta, alcanzando niveles significativos en el balance externo de los países de la Región. En términos regionales representan entradas de capital de alrededor del 5% del valor de las exportaciones. Pero en algunos países su papel es mucho más significativo. En algunos casos representan sumas superiores al valor del total de las exportaciones agrícolas. 31. Las transformaciones están dando origen a cambios en el uso y en la propiedad de los recursos. Esto puede traducirse en una tendencia a la concentración de tierras y capitales agrarios en fincas grandes y modernas en desmedro de agricultores medianos y pequeños. El cambio masivo en la estructura y en la tecnología de la producción provocará fuertes modificaciones en la localización de las actividades agrícolas y diferente distribución geográfica de la mano de obra. Es posible que en el mediano plazo el ajuste sectorial implique grandes desplazamientos del empleo y de la población, con fuertes consecuencias sobre la distribución poblacional en el medio rural. Podrían continuar estableciéndose asentamientos precarios de trabajadores asalariados sin tierra cerca de las zonas de agricultura moderna en expansión y, por otra parte, ir tornándose inviables muchas fincas tradicionales en las zonas en crisis, donde además es difícil encontrar actividades alternativas. 32. Para que el proceso de adecuación de la agricultura al nuevo contexto nacional y a las nuevas condiciones que presenta la actividad productiva sea coherente con las orientaciones hacia el incremento de la competitividad y el logro de una mayor equidad y sustentabilidad ambiental del desarrollo, es necesario construir un nuevo estilo de desarrollo agrícola. Dicho nuevo estilo debe agilizar la modernización productiva ambientalmente sustentable; estimular la integración vertical y generar vinculaciones territoriales urbano-rurales en favor de la creación y diversificación de empleos productivos. 33. Para que este estilo de desarrollo se despliegue en todas sus potencialidades resulta fundamental un consenso nacional que apoye un proceso de inversión para el desarrollo rural. La importancia de conducir el proceso de transformación agrícola en forma congruente con los intereses de largo plazo de los países de la Región difícilmente podría ser exagerada. No es en absoluto indiferente si el 5 ó 7% de la población activa que podría desplazarse desde la agricultura en los próximos años lo hace hacia actividades informales en las grandes urbes, agudizando la polarización económica y la marginación social, o bien fortalece el sistema de ciudades intermedias, la integración de las actividades económicas y el equilibrio en el desarrollo regional. En gran medida, esto depende de la estrategia de desarrollo agrícola y rural que explícita o implícitamente adopten los países de la Región. 34. En concordancia con estos determinantes, las nuevas tendencias del desarrollo agrícola apuntan hacia:
35. En consideración a lo anterior, el Plan de Mediano Plazo de la FAO (1998-2003) destaca, con relación al sector agroalimentario, dos objetivos principales: "la seguridad alimentaria..., y el desarrollo agrícola y rural sostenible, ... (que) son considerados, cada vez más, como las dos caras de una misma moneda" y define los siguientes lineamientos de acción:
IV. AREAS PRIORITARIAS36. De lo señalado hasta aquí surgen cuatro ámbitos de tareas prioritarias:
37. En seguimiento a la Declaración de Roma sobre Seguridad Alimentaria y del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación que establecen las bases para la seguridad alimentaria a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial, la FAO está llevando a cabo un programa especial de seguridad alimentaria para elevar los niveles correspondientes en los países de bajos ingresos deficitarios en alimentos. Dicho programa busca atender con urgencia la necesidad de fortalecer la seguridad alimentaria en estos países, particularmente vulnerables, y cooperar con los gobiernos en la organización de un programa nacional que permita identificar las necesidades de recursos -los propios y los complementarios de fuentes externas-, así como las definiciones técnicas indispensables para su canalización, a fin de incrementar de manera sostenida la producción nacional de alimentos, en cumplimiento de los acuerdos de la Cumbre. Actualmente, este programa especial está operativo en dos países de la Región y se avanza en su preparación en otros siete. 38. Simultáneamente a ese programa urgente, la FAO da seguimiento a los acuerdos de la Cumbre, a través de una estrategia integral, incluyendo los diferentes elementos identificados en el Plan de Acción: la creación de un entorno político, social y económico que facilite la seguridad alimentaria; el avance decidido en la erradicación de la pobreza; la suficiencia, estabilidad y sustentabilidad en el suministro de alimentos a nivel nacional y familiar; la coherencia de las políticas de comercio exterior; el mejoramiento de las capacidades para prevenir y para enfrentar las catástrofes; y el énfasis en la inversión en recursos humanos. 39. A principios de la presente década seis países de la Región presentaban una situación crítica en relación al grado de suficiencia en la disponibilidad de alimentos, es decir, un suministro inferior a la norma básica media, que no es otra que el requerimiento energético para el sostenimiento de una vida saludable y activa; otros cuatro países estaban en una situación precaria, con un suministro inferior a 1.1 de la norma básica. El resto de los países exhibía niveles de suficiencia plena en materia de disponibilidad agregada, lo que no implica la ausencia de problemas de acceso en las familias pobres. 40. En materia de inestabilidad, 10 países muestran niveles altos de inestabilidad en la disponibilidad de granos básicos, a lo largo de las tres décadas precedentes. En gran medida coinciden con los países con disponibilidad insuficiente. 41. El grado de dependencia en materia alimentaria puede estimarse tanto en términos del peso de las importaciones dentro del suministro energético, como por el valor de las importaciones de alimentos respecto de la capacidad de compra externa que generan las exportaciones. Según el criterio de la proporción de calorías importadas, los países del Caribe se encuentran con niveles de dependencia crítica (superiores al 40%); otros siete países exhiben niveles entre un 30% y 40%. En términos del sacrificio de divisas disponibles, cuatro países latinoamericanos y en general los países del Caribe enfrentan situaciones problemáticas. 42. Un obstáculo para el logro de la seguridad alimentaria en la Región reside en la dificultad para que las deficiencias en el consumo de alimentos de una parte importante de la población se reflejen en el mercado. La población desnutrida coincide en gran medida con la población pobre sin capacidad de demanda efectiva. El factor principal para explicar la desnutrición masiva en la Región es la falta de ingreso para acceder a los alimentos. Según los últimos datos disponibles, los niveles de pobreza alcanzan al 34% de la población urbana y al 53% de la población rural. Los niveles de indigencia son de 13% y 30% respectivamente. En estos grupos se concentra la enorme mayoría de la población desnutrida. 43. Los países de menores ingresos, que encuentran mayores dificultades para financiar un proceso de crecimiento acelerado de producción nacional de alimentos y dificultades de capacidad de compra externa, también presentan los coeficientes de pobreza e indigencia más graves. Para el grupo de países deficitarios en alimentos y con bajos ingresos, la pobreza urbana afecta a más del 50% de la población y la pobreza rural supera al 60%. 44. Según estimaciones de la Sexta Encuesta Alimentaria Mundial, en las décadas del setenta y ochenta la proporción de personas desnutridas en la Región habría disminuido del 19% al 14%, para elevarse al 15% a principio de los noventa. Parece razonable plantear como meta mínima la reducción a un máximo de 6% antes del año 2010. Para nueve países de la Región que con el 16% de la población total concentran el 47% población desnutrida, la meta sería alcanzar las 2700 calorías de suministro de energía alimentaria per capita a la fecha indicada. Esto implicaría para dichos países un crecimiento de 3.5% anual en la disponibilidad de alimentos, mientras para el resto de la Región la tasa sería del 2.4%. 45. Para alcanzar esta meta es necesario plantear una estrategia que simultáneamente al incremento en la disponibilidad de alimentos atienda al problema prioritario de generar mayores niveles de ingreso para la población pobre, a fin de mejorar sus posibilidades de acceso a los alimentos y puedan alcanzar los niveles de consumo mínimo necesarios. Al desarrollo rural (entendido en sus interrelaciones con los centros urbanos) corresponde un papel significativo en ambos aspectos. INSERCION DINAMICA EN EL COMERCIO EXTERIOR 46. La apertura de las economías de la Región ha obedecido más a transformaciones estructurales de su propia vía de desarrollo que a negociaciones comerciales. Incluso en este segundo aspecto, la liberalización comercial resultante de los procesos de integración regional ha sido más exigente que la originada en los foros multilaterales sobre comercio mundial. En este sentido, América Latina ha avanzado rápidamente en la apertura externa y la liberalización comercial y financiera. 47. La velocidad de los cambios en las condiciones del desarrollo latinoamericano está siguiendo el acelerado ritmo de transformación de los circuitos financieros y los mercados internacionales. Los agentes privados y sociales y los gobiernos enfrentan el desafío de ajustar sus formas de actuación en plazos cada vez más cortos. Es necesario profundizar las reformas, pero, al mismo tiempo, acompañarlas con políticas que permitan maximizar el aprovechamiento de las nuevas oportunidades que se abren y limitar los costos sociales y económicos de las reconversiones productivas que se hagan necesarias. 48. Lo anterior sugiere dos tipos de medidas:
49. Asimismo, es importante sistematizar las experiencias sobre los mecanismos de información y la formulación de proyectos específicos para aprovechar las opciones productivas dentro de los procesos de integración y complementación. Estos esfuerzos permitirán fortalecer los procesos de integración, preparando convenios más eficientes, justos y estables. 50. En el ámbito interno, una primera orientación prioritaria consiste en el incremento de la competitividad sistémica de la agricultura. Muchas de las debilidades de la agricultura de la Región se deben a problemas que están fuera de la tecnología agrícola y de las capacidades de los agricultores. Como se ha insistido, la competitividad no es solamente del producto primario, sino de la cadena productiva. 51. Por otra parte, los efectos espontáneos de los cambios en los precios relativos sobre la producción agrícola pueden verse fuertemente limitados por las fallas de los mercados y por el contexto todavía desfavorable que presentan muchas de las economías de la Región. Para maximizar los efectos positivos de la liberalización comercial y la integración económica, es indispensable una política agrícola que asegure dos cosas: i) que los mejores precios lleguen efectivamente a los agricultores y ii) que éstos tengan capacidad de respuesta productiva. Por consiguiente, la política agrícola deberá lograr -con el concurso de todos los agentes involucrados- la superación de los actuales estrangulamientos en crédito, comercialización, infraestructura, servicios, información de mercados, asistencia técnica y abastecimiento de insumos. Sólo dentro de esta política podrán los productores beneficiarse de los mejores precios relativos y reflejar ese estímulo en incrementos de productividad y de producción. GESTION SUSTENTABLE DE LOS RECURSOS NATURALES 52. La Región presenta una dotación de recursos naturales relativamente favorable y es importante que esta condición se refleje de manera adecuada en las grandes definiciones estratégicas del modelo de desarrollo. Ello puede llevar a los países de América Latina y el Caribe a vías parcialmente diferentes de las que están tomando países recientemente industrializados en otras regiones del mundo. La superficie agropecuaria y forestal por activo es tres y media veces mayor que en África y casi veinte veces mayor que en Asia. En este último sentido, cabe considerar una estrategia basada en el desarrollo de complejos productivos a partir de los recursos naturales (clusters), con todas las implicaciones que ello tiene en materia de la orientación de las inversiones y del desarrollo educativo y científico-tecnológico . 53. El acelerado reemplazo de las ventajas comparativas -basadas sólo en la abundancia de recursos naturales- por ventajas competitivas, muestra que para que el potencial de recursos naturales sea aprovechado y la inserción en el comercio internacional se mantenga o progrese, es indispensable una estrategia nacional que enfatice la incorporación de conocimiento y tecnología a los recursos agrícolas, fortaleciendo sus articulaciones con la agroindustria, la industria para-agrícola y los servicios, y su capacidad de asegurar calidad y confiabilidad en los mercados externos 54. La conciliación de los eventuales conflictos (trade offs) entre sustentabilidad y crecimiento de la producción deben buscarse por el lado de la incorporación de tecnologías favorables al medio ambiente dentro del proceso productivo, tanto mejorando las técnicas tradicionales como aprovechando los potenciales de la ingeniería genética y la biotecnología para producir alimentos a partir de la adaptación de variedades locales. También es pertinente considerar la internalización de los costos ambientales. Esto implica una reorientación en el tipo de modernización agrícola, pasando de una que descuida el desarrollo de los materiales autóctonos a otra que aplica dichos materiales. 55. Con relación a los vínculos entre pobreza rural y medioambiente, las políticas de desarrollo rural deben reflejar el carácter multi-funcional de la pequeña agricultura y de sus formas de aprovechamiento del agro-ecosistema, reconociendo que estas últimas están estrechamente vinculadas a su necesidad de reducir los riesgos. En general a causa de la precariedad de su situación, la pequeña agricultura tiende a respuestas que no toman en consideración la caída potencial de futuros rendimientos, sobre todo si sus prácticas no tienen un impacto negativo inmediato. Por otra parte, es importante recoger y difundir las experiencias sobre manejo sustentable de recursos naturales de propiedad común (common pool resources) por parte de organizaciones comunitarias. 56. Los ritmos de erosión, medidos en términos de transporte de sedimentos, fluctúan, en algunas partes, entre 190 y 346 toneladas anuales por hectárea, mientras que en zonas semejantes bien manejadas, no superan las cinco toneladas por hectárea cada año. Los fenómenos de erosión afectan buena parte de la superficie en la Región, amenazando algunas importantes áreas con la pérdida de toda posibilidad de uso económico en menos de una década. Frenar los acelerados procesos de erosión, sobre todo en zonas de ladera de áreas económicamente deprimidas, demanda una solución no exclusivamente agrícola, sino complementar la readecuación de los sistemas productivos con la generación de empleo e ingreso alternativos al agrícola fortaleciendo los vínculos entre los núcleos urbanos y su entorno agrícola. 57. En los cultivos, frente a la tendencia a responder con mayores intensidades de químicos a la pérdida de fertilidad del suelo y a las plagas, es necesario ampliar la difusión de tecnologías alternativas como el control integrado de plagas y los sistemas integrados de nutrición de las plantas. Esto supone dar un gran impulso a la investigación y a la capacitación para la aplicación de dichas tecnologías. 58. En la ganadería, los sistemas de pastoreo con especies (ganaderas) múltiples, propios del pastoreo tradicional practicado en regiones del Asia, utilizan mejor los pastos disponibles y mantienen un razonable equilibrio vegetativo. Sin perjuicio de lo cual, si se considera que los pastos permanentes ocupan el primer lugar entre los usos de la tierra, los cultivos forrajeros con alimentación confinada en lugar del libre pastoreo ofrecen una mejor alternativa desde el punto de vista energético, cuando la rentabilidad potencial lo permite. Por otra parte, si las tendencias de la demanda de carne se mantienen, la de los cereales forrajeros ascenderá al 30% de la producción de cereales para el 2050 y surgirán dificultades derivadas de la duplicación de las emisiones de metano y de la eliminación de los restos de animales que es necesario prever. 59. Con relación a los bosques, las regulaciones y controles han resultado insuficientes para reducir las quemas y la tala indiscriminadas. Es necesario ampliar la gama de opciones hacia el uso y la explotación de productos no madereros tanto alimenticios como farmacéuticos y otros. Complementariamente, deberá considerarse la posibilidad de plantear políticas de subsidio a pequeños productores como pago de externalidades ambientalmente positivas derivadas de la conservación de los recursos naturales así como evitar el desbalance entre la obtención de leña –esencial para la preparación y conservación de alimentos- y el crecimiento natural del bosque fomentando la agroforestería y las plantaciones de especies locales adaptadas. 60. En lo que hace a la sustentabilidad de los recursos pesqueros, según estimaciones de FAO en las zonas de mayor productividad se estaría llegando a niveles de captura que superan entre un 104% y un 300% los máximos rendimientos sustentables sobre la biomasa de las especies pelágicas. La experiencia indica que las medidas de control requieren una amplia participación de los directamente afectados para generar reglas equitativas, aceptadas y respetadas. Si ello no se logra, no quedará más alternativa que cerrar los caladeros en situación crítica, vigilar las artes de pesca, contingentar las capturas y los tamaños y calibres de lo extraído. La protección de los derechos de los pescadores artesanales frente a la competencia desleal de los buques factoría constituye un área particularmente crítica. Por otra parte, la estrategia de desarrollo rural deberá incluir, en todos los casos en que sea posible, sistemas de acuicultura integrados a la planificación del uso del suelo. 61. Herramientas como los Sistemas de Información del Recurso Tierra o los Sistemas Ambientales de Información son fundamentales para una buena toma de decisiones. La disponibilidad oportuna de información confiable sobre los potenciales y limitaciones de los recursos naturales en general y del recurso tierra en particular, en cuanto a las opciones sostenibles del uso de la tierra calculadas en base a la aptitud ecológica, económica y social, constituye un requisito para la planificación de un desarrollo sostenible y el manejo integrado de los recursos naturales. 62. En el caso del aprovechamiento de los derechos de agua, del manejo de las tierras de pastoreo común, de los bosques de propiedad comunitaria, de los accesos a la pesca marítima en aguas de soberanía territorial y en aguas interiores, en general en el acceso o usufructo de recursos de propiedad común o públicos, es necesario impulsar la búsqueda de formas institucionales destinadas a evitar el aprovechamiento oportunista (free rider) donde no existan o su fortalecimiento y difusión por demostración donde hubieran surgido. REFORMA DE LAS INSTITUCIONES AGRARIAS 63. El retiro de numerosas instituciones públicas que realizaban múltiples actividades en relación con la agricultura, así como el drástico vuelco en las formas de competencia dentro de la producción agrícola tanto en los mercados nacionales como en los internacionales, modificaron radicalmente las relaciones entre los agentes y provocaron la brusca obsolescencia de un buen número de instituciones rurales. 64. Muchos de los antiguos instrumentos de la política sectorial desaparecieron en el ajuste del papel del Estado, pero no han sido adecuadamente remplazados por otros, mientras que las necesidades persisten, como por ejemplo en el sistema de financiamiento o en la comercialización. También es necesario modernizar el marco institucional para la investigación agrícola y la extensión rural, a fin de lograr una mayor eficiencia y generalizar el progreso técnico. Han surgido, además, nuevas necesidades prioritarias, como en el caso de los sistemas de información y los apoyos para una mejor inserción internacional. Asimismo, es importante dar atención a los aspectos de la reforma de los sistemas de tenencia de la tierra y en general de los derechos de propiedad y usufructo de los recursos naturales. 65. Es igualmente importante apoyar la capacidad de los países para fortalecer y readecuar sus sistemas de protección vegetal y de salud animal tanto por los efectos fundamentales sobre la producción como por las negativas consecuencias de una posiblemente creciente utilización de medidas sanitarias como barreras no arancelarias al comercio. La cooperación entre los países de la Región es indispensable para que los sistemas fito y zoosanitarios puedan lograr éxitos permanentes en condiciones de un acelerado incremento en el flujo internacional de pasajeros y crecientes intercambios comerciales. 66. Dentro de este enfoque, el principal papel del desarrollo institucional es incrementar la eficiencia y reducir la incertidumbre. El desafío consiste en construir formas institucionales que puedan fortalecer y canalizar las iniciativas sociales y privadas, logrando que éstas cuenten con información, perspectiva de largo plazo y capacidad de negociación. 67. Los cambios institucionales apuntan a convertir la política de desarrollo rural en una política de Estado, es decir una política que tenga el arraigo suficiente como para superar su falta de continuidad, permitiendo el pleno desarrollo de los procesos de transformación productiva de la agricultura y de revalorización de los espacios rurales que, como es obvio, requieren de plazos medianos a largos para alcanzar sus objetivos. 68. Para reducir la incertidumbre y permitir mayor eficiencia en las interrelaciones de los diversos agentes es indispensable reconstruir la institucionalidad rural, considerando este proceso en un sentido amplio, no limitado a la mera readecuación de las organizaciones estatales, sino favoreciendo un marco que dé estabilidad y fluidez al conjunto de relaciones entre el mercado, el Estado y la sociedad civil. 69. La reforma de la institucionalidad sectorial debe permitir el desenvolvimiento de sinergías entre el Estado y los actores del desarrollo y promover el desarrollo del capital social en un nuevo marco institucional que ofrezca condiciones para superar efectivamente el paternalismo y el autoritarismo y favorezca el despliegue de las tendencias del nuevo modelo de agricultura. 70. El tipo de institucionalidad que puede responder a las necesidades de una estrategia de desarrollo rural, el papel de los ministerios de agricultura y la necesidad de complementación con otras instancias que superen los resultados limitados que hasta ahora han dado las coordinaciones interministeriales constituyen el interrogante básico para la reforma de las instituciones sectoriales. No existe ni una respuesta simple ni una que sea válida para las distintas realidades nacionales que exhibe la Región. Una formulación que tuviera esa pretensión terminaría siendo banal por su nivel de generalidad o irrelevante para muchos casos si fuera más específica. Sin perjuicio de lo anterior, revisando las tendencias anotadas sobre el estilo de desarrollo de la agricultura, es posible establecer los aspectos que debieran ser tomados en cuenta en el proceso de cambio de la institucionalidad pública y de estímulo al desarrollo de instituciones de la sociedad civil. 71. El anterior enunciado muestra que, desde el punto de vista del sector público, en varios países de la Región existiría un vacío institucional derivado de la inexistencia de una instancia con atribuciones y capacidad suficientes para abordar de manera integral la problemática del desarrollo rural entendida en los términos enunciados. 72. Por otro lado, es esencial que el marco institucional de la política agrícola permita la participación y canalización de las iniciativas de los diferentes agentes: pequeños y grandes productores, agricultores familiares, poblaciones indígenas, comerciantes, empresarios, inversionistas, instituciones gubernamentales y no gubernamentales. En particular, debe permitir la movilización de los productores para superar los obstáculos legales, políticos, económicos y culturales que limitan sus posibilidades de desarrollo. 73. El tema de alianzas y asociaciones entre distintos actores de la sociedad civil, del mercado y de las instancias públicas cobra particular relevancia, entre otras razones, por la asimetría en el acceso a la información; por la presencia de distorsiones en la acción pública destinada a la obtención de rentas institucionales y por la ausencia o las limitaciones de los mecanismos orientados a promover la cooperación. Estas alianzas deben ser vistas como arreglos institucionales generadores de sinergías entre las distintas instancias para superar los problemas que genera la acción aislada del mercado, del Estado y de las asociaciones. 74. El fortalecimiento de la capacidad de gestión de los poderes locales, en un genuino proceso de descentralización, aparece como la opción con mayores potencialidades para elevar la eficiencia de la política de desarrollo local articulando a las organizaciones representativas de la sociedad y potenciar la eficacia de los recursos humanos calificados del ámbito público. 75. El énfasis en los procesos de descentralización y de desconcentración de recursos constituye un primer paso en la dirección de los cambios institucionales requeridos. Sin embargo, es necesario superar las limitaciones impuestas por la persistencia del carácter compartimentado de las funciones públicas, que reproduce a escala local lo que ocurre al nivel central, y por la insuficiente calificación técnica de los funcionarios en las agencias descentralizadas. El apoyo técnico a las instancias descentralizadas, reforzando la orientación hacia un funcionamiento fuertemente articulado con los productores y los demás agentes de la sociedad civil resulta así claramente prioritario para la reconstrucción de la institucionalidad rural. |
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