IGWG RTFG/INF 3



GROUPE DE TRAVAIL INTERGOUVERNEMENTAL CHARGÉ D'ÉLABORER UN ENSEMBLE DE DIRECTIVES VOLONTAIRES À L'APPUI DE LA CONCRÉTISATION PROGRESSIVE DU DROIT À UNE ALIMENTATION ADÉQUATE DANS LE CONTEXTE DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE NATIONALE

Document d’information

Rome

Les filets de sécurité et le droit à l’alimentation



Table des matières

L’objet du présent document est d’analyser le rôle susceptible d’être joué par les filets de protection sociale, et en particulier les filets de sécurité alimentaire, dans la concrétisation du droit à l’alimentation. Dans la première partie, le concept de sécurité alimentaire est présenté, ainsi que les obligations auxquelles sont assujettis les États dans le cadre du droit à l’alimentation. Puis le concept de filets de sécurité alimentaire est analysé du point de vue des droits. Enfin, la dernière partie est consacrée à une discussion plus technique relative aux principaux critères devant être pris en compte lors de la sélection d’une structure particulière, ainsi qu’à une description des différents types de programmes appliqués à l’échelle mondiale. Une attention particulière est accordée aux choix à effectuer entre les programmes de transfert en espèces ou axés sur l’alimentation.

Obligation des États à assurer la concrétisation du droit à l’alimentation

« Le droit à une nourriture suffisante est réalisé lorsque chaque homme, chaque femme et chaque enfant, seul ou en communauté avec d'autres, a physiquement et économiquement accès à tout moment à une nourriture suffisante ou aux moyens de se la procurer ».1
Les États se doivent de respecter, protéger et concrétiser (promouvoir et assurer) le droit à l'alimentation. À ce titre, il convient que les États entreprennent, à titre préventif, des activités visant à garantir l’accès économique et physique à une alimentation adéquate. L’obligation de concrétiser le droit à l'alimentation implique notamment l’obligation de procurer directement des aliments ou de fournir les moyens de s’alimenter aux personnes qui, pour des raisons indépendantes de leur volonté, ne sont pas en mesure de satisfaire leurs besoins alimentaires et ceux de leur famille: jeunes, personnes âgées, handicapés, malades et chômeurs à long terme. Les victimes de catastrophes naturelles ou anthropiques sont également susceptibles d'être momentanément incapables de garantir leur propre alimentation. La mise en place de filets de sécurité adaptés est l’un des outils permettant de concrétiser l’obligation de garantir l’alimentation et la sécurité alimentaire. Lors du Sommet mondial de l’alimentation, la sécurité alimentaire a été définie comme étant concrétisée « lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active. La sécurité alimentaire repose sur les quatre piliers que sont la disponibilité, la stabilité de l’approvisionnement, l’accès et l’utilisation ».

Filets de protection sociale et de sécurité alimentaire

Par filets de protection sociale, on entend des programmes de transfert en espèces ou en nature, dont l’objectif est de lutter contre la pauvreté grâce à la redistribution des richesses et de protéger les ménages des chocs que subissent leurs revenus. Sous-ensemble des filets de protection sociale, les filets de sécurité alimentaire ont pour objectif de garantir une consommation alimentaire minimale et/ou de protéger les ménages des chocs qu’ils subissent en ce qui concerne la consommation alimentaire. Les deux types de filets visent à assurer un degré minimum de bien-être et de nutrition ou à aider les ménages à gérer les risques, mais s’appuient souvent sur des définitions et des indicateurs différents, en ce qui concerne la notion de bien-être des ménages ou des personnes. Bien que pauvreté et insécurité alimentaire n’aillent pas nécessairement de pair, ces deux phénomènes présentent de nombreux éléments communs en ce qui concernent les indicateurs. En règle générale, les filets de protection sociale s’appuient sur différentes mesures de la pauvreté. Les filets de sécurité alimentaire peuvent tirer parti de ces mesures ou de mesures plus directement liées à l’insécurité alimentaire.
L’application des filets de protection sociale a fait couler beaucoup d’encre2, alors que les filets de sécurité alimentaire n’ont pas été étudiés d’aussi près3. Les deux types de filets s’appuient sur les mêmes structures et instruments, dont des exemples sont donnés plus loin, et les deux sont de nature à avoir des répercussions aussi bien au niveau de la pauvreté que de l’insécurité alimentaire. Cependant, aucun ne peut « résoudre » le problème de la faim ou de la pauvreté. Au contraire, les deux doivent faire partie intégrante d’une politique de développement économique durable de plus grande envergure, susceptible de créer des emplois et de nouveaux débouchés économiques. Ce cadre de politiques élargi doit permettre de faire respecter les autres obligations liées au droit à l’alimentation, soit l’obligation de respecter, de protéger et de promouvoir ce droit.

En ce qui concerne la garantie de la sécurité alimentaire et la concrétisation du droit à l'alimentation, la FAO préconise une double approche. D’une part, il s’agit de prendre des mesures visant à augmenter la production, notamment des petits exploitants, et à améliorer les revenus. D’autre part, il convient de mettre en place des filets de sécurité alimentaire ou des mesures axées sur l’amélioration immédiate de l’accès à l’alimentation des personnes victimes d’insécurité alimentaire. Les filets de sécurité alimentaire et les filets de protection sociale devraient être considérés comme des facteurs de développement et non de bien-être social. L’allègement du fardeau de la faim et de la malnutrition est synonyme d’augmentation de la productivité et de la capacité de résistance aux chocs, grâce à une meilleure espérance de vie, une meilleure aptitude au travail (aussi bien d’un point de vue cognitif que physique) et une meilleure santé. L’augmentation de la productivité des personnes se traduit par une accélération de la croissance économique4.

Filets de sécurité fondé sur les droits: conditions requises

Par filet de protection sociale ou de sécurité alimentaire fondé sur les droits, il est explicitement entendu que l’objectif est de concrétiser des droits, plutôt que d’accorder une aide philanthropique ponctuelle. Ce type de filet de sécurité est conçu et appliqué en tenant dûment compte de l'ensemble des droits de l'homme et peut être mis en relation étroite avec la concrétisation d’autres droits, comme le droit à la santé, à l’éducation, à l’emploi et à la participation.
Le droit à l’alimentation ne sous-entend pas que l’État doit fournir une quantité égale d’aliments à chacun. Seules les personnes qui, pour des raisons indépendantes de leur volonté, ne sont pas en mesure de pourvoir à leurs besoins devraient être prises en charge. De plus, en raison de restrictions budgétaires, un État peut ne pas être à même de pourvoir aux besoins de tous ceux qui auraient besoin d’aide. Dans ce cas, il y a obligation de faire en sorte que l’aide soit dispensée aussi rapidement que possible, en tirant profit au maximum des ressources disponibles, notamment les ressources extérieures. En outre, les États sont tenus de fournir au moins l’aide de première nécessité minimum nécessaire pour que personne ne souffre de la faim.
Du point de vue des droits, le principe de base à respecter en ce qui concerne la définition et l’application des filets de sécurité est la non discrimination. Ainsi, il faut focaliser les filets sur la base de critères objectifs et le filet de sécurité ne doit être discriminatoire ni par son objectif ni par sa substance. De nombreux pays ont constaté une inégalité flagrante quant à la jouissance effective du droit à l’alimentation selon la race, le sexe et la caste ou la classe. En conséquence, les filets de sécurité doivent cibler spécifiquement les groupes généralement défavorisés. Il convient de noter qu’une telle « discrimination positive » n’est pas contraire au droit international, à condition qu’elle n’aille pas au-delà de l’objectif d’une jouissance équitable des droits. Ainsi, le fait de cibler les femmes en tant que principales bénéficiaires est tout à fait compatible avec les droits de l’homme.
En outre, le processus de définition et d’application des filets de sécurité devrait également respecter des principes de participation et donner les moyens d’agir aux bénéficiaires visés, qui devraient être clairement définis comme appartenant à la catégorie des parties prenantes. La concertation avec les parties prenantes permet également d’accroître la transparence du processus et de renforcer l’obligation de rendre compte à laquelle sont assujettis les responsables. Théoriquement, l’appareil judiciaire devrait prévoir un droit à l’aide sociale dans certains cas. Les droits et les obligations doivent être raisonnablement explicites, de façon à permettre des recours administratifs ou judiciaires rapides et efficaces lorsque des particuliers se voient refuser leurs droits. Il faut mettre en place des stratégies d’information rationnelles, afin que les particuliers connaissent leurs droits et soient informés de l’organisme auquel ils peuvent adresser leur plainte.
Dans le cadre des filets de protection sociale, il est indispensable de respecter la dignité humaine. Il faut également s’efforcer de trouver un équilibre entre la transparence et le respect de la vie privée. Dans certaines cultures, le fait de recevoir de l’aide peut être considéré comme déshonorant ou, pour d’autres raisons, certaines personnes préfèrent taire le fait qu’elles bénéficient d’une aide, par exemple lorsqu’elles sont atteintes du VIH/sida. Il n’en reste pas moins que l’accès aux renseignements concernant les bénéficiaires réels des interventions est fondamental, car il laisse une place au contrôle du grand public et oblige à rendre des comptes. Les bénéficiaires d’une aide sociale ne devraient pas être stigmatisés, car leur dignité en souffrirait.

Objectifs globaux des filets de sécurité

Aux vues des enseignements tirés de l’application de filets de protection sociale, aussi bien dans les pays développés que dans les pays en développement (voir section suivante), on peut considérer que le rôle joué par les filets de sécurité est nettement plus global que la garantie momentanée du droit à l’alimentation. En effet, les filets de sécurité fournissent des ressources fongibles que les particuliers ou les ménages peuvent investir dans des activités productives, que ce soit en produisant leurs propres aliments ou en mettant en œuvre des activités non agricoles à petite échelle. Les filets de sécurité alimentaire peuvent également être directement liés au développement du capital humain, comme ceux prévoyant des transferts assortis d’une obligation de fréquentation d’une école et de bilans de santé.
Il convient également de noter que la plupart des filets de sécurité alimentaire sont compatibles avec les systèmes de marché, et en réalité, l’injection de ressources ayant pour but d’augmenter la demande des consommateurs peut stimuler le développement des marchés locaux. Cependant, lorsqu’ils s’accompagnent de subventions en nature fournies par des sources externes, les filets de sécurité alimentaire peuvent avoir des répercussions néfastes sur les marchés, comme le montrent les paragraphes suivants. Ce type d’intervention peut néanmoins être adapté aux marchés locaux inefficaces.
Lorsqu'une mesure de protection a des répercussions négatives sur les marchés locaux, cela peut signifier que le droit à l’alimentation est concrétisé pour certains, alors que pour d'autres, ce droit, voire d'autres droits, en pâtissent. Au titre d’une loi régissant les droits de l’homme, ces mesures à effet régressif devraient être examinées avec le plus grand soin et être pleinement justifiée par rapport à la totalité des droits de l’homme et ce, en faisant usage de toutes les ressources disponibles5.

S’ils sont bien conçus, les filets de sécurité alimentaire peuvent jouer un rôle non négligeable dans les stratégies nationales de droit à l’alimentation fondés sur les droits de l’homme, qui définissent des objectifs et formulent des politiques et les points de repère y afférents.

Critères de sélection du type de filet approprié

Lors de la sélection du type de filet de sécurité alimentaire, le premier élément déterminant est de définir la nature de l’insécurité dans une zone donnée, que ce soit à l'échelle nationale, régionale ou locale. La nature de l’insécurité alimentaire détermine les principaux aspects de la structure du programme. L’insécurité alimentaire peut notamment revêtir les aspects suivants, dont il faut tenir compte:
• Caractère saisonnier
Dans de nombreux pays, notamment dans les environnements agricoles où les marchés alimentaires ruraux connaissent des difficultés ou lorsque les agriculteurs sont tributaires de leur propre production pour leur consommation ou leur revenu, l’insécurité alimentaire peut apparaître selon un cycle saisonnier. Dans ce cas, l’insécurité alimentaire connaît en général un pic au cours des mois précédant la récolte de la culture vivrière primaire. Si les disponibilités alimentaires sont faibles à la saison des plantations, la faible productivité et la consommation de semences comme aliments peuvent avoir des répercussions catastrophiques sur la récolte suivante et entraîner une baisse de la production et de la consommation.
• Catastrophes/urgences
La prédisposition aux catastrophes ou aux situations d’urgence, telles que les inondations, la sécheresse et les conflits, peut être un facteur d’insécurité alimentaire, mais les personnes souffrant de faim chronique sont également particulièrement vulnérables face aux chocs. Dans certains cas, il n’est pas possible de prévoir des situations d’urgence, mais dans la plupart des pays, il est possible d’évaluer le degré de prédisposition aux catastrophes, ainsi que les capacités des ménages à leur faire face. Dans ce cas, il est possible, pour remédier à la situation, de programmer à l’avance une intervention s’inscrivant dans le cadre d’un filet de sécurité alimentaire.
• Défaut de moyens de production
L’un des principaux facteurs structurels responsables de l’insécurité alimentaire est le faible niveau des moyens de production auxquels les pauvres ont accès. Le défaut de moyens de production se traduit par des revenus faibles, l’incapacité à investir et à accumuler des ressources et, en définitive, l’absence de pouvoir d’achat. Le manque de moyens de production peut soit entraîner une insécurité alimentaire chronique, en raison de l’incapacité à créer des revenus ou à produire suffisamment pour la consommation alimentaire des ménages, soit rendre les particuliers et les ménages plus sensibles à l’insécurité alimentaire en raison de chocs imprévus, que ce soit à l’échelle des ménages (maladie, décès, perte d'emploi) ou à l’échelle régionale ou nationale (aléas climatiques, etc.).
• VIH/sida
La progression du VIH/sida dans une grande partie du continent africain et dans d'autres pays en développement a des effets particulièrement pernicieux sur la sécurité alimentaire des personnes et des ménages. Le VIH/sida prive les ménages non seulement d’adultes touchant un revenu, mais également d’une main-d’œuvre familiale nécessaire à la production agricole, laissant trop souvent les enfants orphelins. Les conséquences de l’épidémie sur la sécurité alimentaire vont au-delà des ménages, puisque la pénurie de main-d’œuvre agricole peut diminuer les disponibilités d’aliments produits localement.
• Insécurité au sein des ménages
Parfois, un ménage peut être considéré comme à l’abri de l’insécurité alimentaire dans son ensemble (en ce qui concerne la disponibilité par personne de revenu ou de calories, ou d’autres mesures), mais certains des membres de ce ménage peuvent souffrir d’insécurité alimentaire. De la même façon, un ménage peut être considéré comme victime d’insécurité alimentaire, mais souvent, tous les membres du ménage ne sont pas touchés avec la même intensité. En règle générale, les femmes, notamment lorsqu’elles sont enceintes ou lorsqu’elles allaitent, et les enfants en bas âge sont particulièrement touchés par l’insécurité alimentaire, qui se manifeste notamment par la malnutrition.
• Connaissance des besoins alimentaires
Une partie considérable de la sous-alimentation et de la malnutrition est imputable au défaut de connaissance, de la part des consommateurs, des quantités et du type d’aliments nécessaires pour mener une vie saine et productive. Dans ce cas, l’éducation en matière de nutrition est le principal besoin à satisfaire.
• Géographie
D’un point de vue géographique, l’insécurité alimentaire est rarement répartie de manière uniforme au sein d’un pays ou d’une région donnée. À l’instar de la pauvreté, l’insécurité alimentaire est souvent polarisée dans certaines régions et communautés ou dans certains types de ménages. Il est important de connaître la répartition géographique de l’insécurité alimentaire, afin de pouvoir adapter les filets de sécurité alimentaire et de déterminer le type d’intervention à mettre en œuvre.
• Marchés locaux de produits vivriers
L’existence et le mode opératoire des marchés locaux de produits vivriers sont des facteurs indispensables devant être pris en compte lors de la conception des filets de sécurité alimentaire. La prévalence de l’insécurité alimentaire dans des régions où les marchés de produits vivriers sont efficaces et raisonnablement accessibles indique que le problème se situe au niveau du pouvoir d’achat; c’est-à-dire que les personnes victimes d'insécurité alimentaire ne disposent pas de revenus suffisants pour acheter les aliments dont ils ont besoins pour vivre. Dans ce cas, il convient d’axer les programmes sur l’amélioration des débouchés créateurs de revenu et/ou de mettre en place des systèmes de transfert en espèces. Lorsque les marchés de produits vivriers sont inefficaces, l’approvisionnement alimentaire peut être la cause des problèmes, ce qui indiquerait qu’il est nécessaire de disposer de programmes assurant une distribution directe de produits alimentaires ou de prendre des mesures visant à augmenter l’offre du marché et à rationaliser les marchés locaux.

Le deuxième élément déterminant revient à définir les objectifs des programmes. Est-il prévu que le filet de sécurité alimentaire réduise l’insécurité alimentaire de manière momentanée, d'un point de vue structurel ou les deux? Les programmes structurels sont axés sur l’accumulation de biens ménagers, qu’ils soient liés à l’homme (éducation et santé) ou à la production (terres, bétail, techniques agricoles, capital pour petite entreprise), ou de biens publics, comme les routes, au bénéfice des ménages souffrant d'insécurité alimentaire. L’objectif étant que les personnes puissent éviter l'insécurité alimentaire à long terme. Les programmes provisoires ont pour objectif de garantir immédiatement aux ménages un degré minimum de sécurité alimentaire. En règle générale, ce type de programme est composé d’aide en espèces ou d’aide alimentaire dispensée directement aux ménages nécessiteux, pendant une période donnée. Certaines interventions associent les deux types de programme. Les programmes pourraient également avoir pour objectif de donner aux pauvres les moyens d’agir, notamment les femmes, ou de faire face à des types spécifiques d’insécurité alimentaire, comme la malnutrition infantile. Cependant, en règle générale, plus un programme a d'objectifs, moins une intervention sera efficace et rationnelle en ce qui concerne chaque objectif pris à part.
Le troisième élément déterminant concerne les ressources administratives et budgétaires. Les ressources administratives déterminent la capacité d’un gouvernement ou d’une organisation à mettre en œuvre une intervention. Dans de nombreux cas, les capacités administratives des pays les moins avancés sont particulièrement limitées, en raison de la faiblesse des institutions gouvernementales et de la pénurie de personnel qualifié. En conséquence, les limites administratives peuvent minimiser le degré de complexité et la portée d’une intervention donnée. Il est clair que les restrictions budgétaires pèsent sur la définition d’un programme, surtout car elles entraînent la nécessité de faire un choix entre la portée et l’intensité d’un transfert donné. Ainsi, pour un budget donné, plus le transfert (ou le coût) est élevé par ménage, plus le nombre de personnes susceptible d’en bénéficier est réduit.
Le quatrième élément déterminant concerne les rôles relatifs des différents niveaux de gouvernements et de la société civile. Il dépend en partie des antécédents institutionnels d’un pays, concernant aussi bien le partage administratif et budgétaire des responsabilités que la volonté de modifier des programmes institutionnels ou d’en faire l’économie, comme le défaut de démocratie à l’échelle locale. Une autre décision importante concerne le rôle exact que doit jouer la société civile, bénéficiaire ou non, dans la gestion, la vérification et l'évaluation de l’exécution d'un programme.
Cette question se rapporte au cinquième élément déterminant, soit la politique, l’opinion publique et les coutumes d’un pays. Ces facteurs peuvent déterminer le type de filet de sécurité alimentaire susceptible d’être accepté par l’opinion publique ou dont la proposition et l’application sont envisageables d’un point de vue politique. Souvent, la détermination du type de transfert est particulièrement délicate; d’un point de vue politique, les transferts en espèces sont par exemple moins acceptables que les bons d’alimentation.
Sixième élément, la structure du programme dépend également du type de fonction incitative que les décideurs souhaitent promouvoir ou prévenir. Par effet incitatif positif, on entend notamment la consommation alimentaire, de meilleures habitudes alimentaires ou une participation politique accrue. L’effet incitatif négatif peut être une diminution du travail, la tricherie, l’augmentation de la consommation d’alcool ou de drogues ou la corruption politique à l'échelle locale.
Enfin, le septième élément est lié au précédent, puisqu’il s’agit de tenir compte des préférences de la population visée. Les bénéficiaires potentiels peuvent préférer un certain type de programme, pour des raisons économiques, sociales ou culturelles. Ainsi, les ménages peuvent préférer recevoir une aide en espèces, car elle leur permet une plus grande souplesse pour faire face à leurs divers besoins, alors que les communautés autochtones peuvent se refuser à des mesures ciblant les particuliers ou les ménages, préférant plutôt des mesures axées sur les communautés. Ne pas tenir compte des préférences locales peut amoindrir l’impact d’une intervention.
En plus de ces critères, d’autres éléments doivent également entrer en jeu lors de l’élaboration d’un programme:

• Mécanisme de ciblage. La plupart des interventions sont axées sur une région spécifique ou un certain type de ménage, car pour des raisons de budget et d’équité, il convient de réduire autant que possible les pertes et erreurs dues à une mauvaise couverture. Le choix concernant la méthode sélectionnée pour atteindre la population cible est fondamental, en ce qu’il détermine en grande partie l’efficacité de l’intervention. Les méthodes sont diverses et variées (voir l’inventaire dressé par Coady, Grosh et Hoddinott, 2002) et le choix dépend des objectifs et de la structure du programme, des données disponibles, du budget et des capacités opérationnelles de l’organisme d’exécution. Certains programmes sont considérés comme spécifiques de par leur nature, en ce que les salaires sont si faibles ou les exigences si élevées, que seuls les ménages les plus démunis peuvent en faire partie. Ce type de programme spécifique présente d’autres avantages et inconvénients.
• Définition des bénéficiaires. Pour les programmes axés sur des ménages spécifiques, il faut en règle générale cibler un adulte, qui sera désigné comme bénéficiaire du programme. Le choix du bénéficiaire dépend des objectifs du programme, mais la plupart des programmes de transfert en espèces et de transferts alimentaires accordent désormais la priorité aux femmes responsables du ménage. Ce concept, acquis et fondé dans le milieu du développement, est fondé sur le constat que les femmes dépensent leurs revenus différemment des hommes. En particulier, les femmes ont tendance à consacrer leurs propres revenus à la nutrition, à la santé et à l’éducation des enfants, alors que les hommes les consacrent généralement au tabac et à l’alcool. Cette différence d’utilisation des revenus semble particulièrement vraie chez les ménages des couches pauvres de la population (voir par exemple Haddad, Hoddinott et Alderman, 1997). À noter qu’en raison de la pandémie du VIH/sida, de plus en plus de foyers sont dirigés par des enfants.
• Critère de retrait d’un programme. En définitive, les critères de retrait devraient être définis dans les objectifs du programme. Mais le retrait de personnes ou de ménages d’un programme est délicat d’un point de vue politique et difficile d’un point de vue technique. Dans certains cas, les critères de retrait peuvent effectivement être définis par les objectifs du programme. Les programmes de transfert en espèces assortis de conditions, associant les versements à l’éducation, devraient prévoir le retrait du programme une fois que les enfants ont atteint un âge donné, alors que les programmes provisoires devraient prévoir le retrait de certains ménages une fois que ceux-ci n’ont plus besoin d’aide. Cette dernière règle, appliquée couramment aux États-Unis et en Europe, est particulièrement difficile à mettre en œuvre pour des raisons logistiques, même dans des pays à revenu moyen. Souvent, de simples mesures assorties de délai sont imposées. Dans tous les cas, des critères de retrait simples et transparent devraient être définis pour les pays à faible revenu.
• Évaluation. Le rôle important que les techniques d’évaluation devraient jouer dans la sélection, la conception, l’application et l’évaluation de l'impact des filets de sécurité alimentaire est de plus en plus reconnu. Les techniques d’évaluation peuvent permettre d’améliorer l’application et l’efficacité des programmes après le lancement de l’intervention, d’obtenir des informations sur la rentabilité et l'impact d'une intervention spécifique et de comparer des interventions dans un secteur d’intervention ou entre différents secteurs. Ces techniques permettent de disposer d’informations précieuses sur la structure des mesures incitatives et sur les processus liés à une intervention donnée et, en tant que telles, font partie intégrante du processus d’élaboration des politiques et de développement agricole et rural (Davis, 2003).

Structures envisageables

Trois grandes structures de filets de sécurité alimentaire sont appliquées dans les pays en développement: aide en espèces, aide fondée sur l’accès aux denrées alimentaires et aide axée sur l’approvisionnement alimentaire. Les programmes d’aide en espèces prévoient un transfert d’espèces vers les ménages bénéficiaires, parfois leur imposant certaines obligations. Ces programmes peuvent consister à apporter une aide non liée au transfert de fonds, dont un exemple est la distribution ponctuelle d’espèces effectuée par ActionAid au Ghana en 19946. Deuxième type d’aide en espèces, couramment appliqué en Amérique latine et dans les Caraïbes ces dernières années, les programmes de transfert de fonds peuvent être assortis de conditions. Le programme PROGRESA (rebaptisé OPORTUNIDADES), mis en place au Mexique (1996 à aujourd’hui) en est l’exemple le plus probant. Dans le cadre de ce programme, les ménages ont reçu une aide en espèce, moyennant certaines obligations, concernant notamment la fréquentation scolaire et des examens médicaux7. Un troisième type d’aide en espèce moyennant travail est celui au titre duquel des ménages sont rémunérés pour travailler dans le cadre de projets de travaux publics, comme le programme Maharastra (programme de garantie de l’emploi) mis en œuvre en Inde en 19738.

Les programmes fondés sur l’accès aux denrées alimentaires ont pour objectif d’améliorer la capacité des ménages victimes d’insécurité alimentaire à se procurer des denrées alimentaires. Ces programmes reposent sur l’hypothèse selon laquelle il existe des marchés de produits vivriers raisonnablement efficaces. Dans ce cas, la courbe des disponibilités alimentaires est quasiment horizontale et une hausse de la demande n’est pas synonyme d’hausse notoire des prix des denrées alimentaires. Les programmes fondés sur l’accès aux denrées alimentaires peuvent impliquer un transfert en espèces, mais les montants doivent être consacrés à l’achat de denrées alimentaires. C’est le cas du nouveau programme Cartão Alimentação (février 2003), élément clé du programme de lutte contre la faim Fome Zero mis en œuvre au Brésil. Dans ce cas, les ménages ne peuvent consacrer l’argent qu’à l’achat de denrées alimentaires, pour lesquelles ils doivent produire des reçus (Presidencia da Republica, 2003) 9. Autre type de programme fondé sur l'accès aux produits alimentaires, les bons d'alimentation sont notamment utilisés dans plusieurs pays en développement, tels que le Sri Lanka10.

Les programmes axés sur l’approvisionnement alimentaire fournissent directement des denrées alimentaires ou des suppléments nutritionnels aux personnes ou aux ménages. Certains de ces programmes reposent sur l’hypothèse selon laquelle les marchés de produits vivriers ne sont pas efficaces. C’est-à-dire qu’une hausse de la demande entraînerait principalement l’inflation ou simplement, que les disponibilités alimentaires sont nulles. Il s’agit de l’aide alimentaire directe ou des programmes aliments contre travail, qui représentent le principal filet de sécurité alimentaire mis en place par le Programme alimentaire mondial. D’autres d'autres types de programmes, il est assumé que certains membres du ménage sont particulièrement sensibles à l'insécurité alimentaire ou à la malnutrition et nécessitent donc des interventions spécifiques d’aide alimentaire dirigée, telles que des repas scolaires ou des programmes de suppléments alimentaires. Ces types d’intervention sont appliqués dans de nombreux pays, en développement ou développés.
Souvent, les filets de sécurité alimentaire associent des éléments des différentes options. Il convient de mettre en place des systèmes mixtes lorsque les causes de la faim varient au sein des régions, des ménages et selon les personnes, ce qui entraîne la nécessité de réagir de manière hétérogène, lorsque les causes de la faim sont multiples au sein d’un ménage ou lorsqu’un programme compte plusieurs objectifs. Ainsi, au Brésil, au titre du grand programme Fome Zero, la Cartão Alimentação susmentionnée s’accompagnait d’autres projets de développement local à l’échelle municipale, notamment l'alphabétisation des adultes, l'installation de citernes, les repas scolaires, ainsi que des programmes de portée plus régionale ou nationale, notamment axés sur les réformes foncières et l’appui aux petits exploitants agricoles. Le programme PROGRESA, qui associe un transfert d'espèces assorti de conditions et des suppléments nutritionnels visant les femmes enceintes, les mères qui allaitent, ainsi que les enfants en bas âge, est un autre exemple de cette association.

Le choix entre les transferts en espèces et les transferts d’aide alimentaire

L’une des décisions primordiales lors de la conception d’un filet de sécurité alimentaire est de déterminer si les transferts se feront en espèces ou en produits vivriers11. Ces deux types de transfert augmentent réellement les revenus des ménages et, en conséquence, leur capacité à se procurer des denrées alimentaires, et sont tous les deux fongibles, bien qu’à des degrés différents. Cependant, ces programmes peuvent avoir des répercussions différentes sur la sécurité alimentaire des ménages (suivant la définition qui en est faite) et sur les marchés locaux. Il convient de mettre en œuvre un transfert en espèces lorsque les marchés de produits vivriers sont efficaces et que la faim est causée par un problème d’accès aux denrées alimentaires. Comme mentionné plus haut, la courbe des approvisionnements alimentaires est pratiquement horizontale et une hausse de la demande n’entraînerait pas de hausse notoire des prix des denrées alimentaires. En conséquence, les transferts en espèces devraient stimuler le développement des marchés locaux, en ce qui concerne non seulement les denrées alimentaires, mais également d’autres produits. De plus, les transferts en espèces non assortis de conditions permettent aux ménages pauvres d’investir et de consacrer leurs dépenses à ce qu’ils estiment important. Des études ont montré que même les personnes les plus démunies investissent une partie de ce qu’ils ont reçu dans un travail indépendant ou dans des activités de production agricole12.
Il convient également d’avoir recours à une approche fondée sur l’accès aux produits vivriers, comme des bons d’alimentation ou des transferts en espèces assortis de conditions, lorsque les marchés locaux sont efficaces et que le problème est l’accès aux produits vivriers. Cette approche permet également de stimuler le développement des marchés locaux, essentiellement des denrées alimentaires. Comme mentionné plus haut, les approches fondées sur l’accès aux produits vivriers ont l’avantage d’être plus acceptables d’un point de vue politique, car les denrées alimentaires sont considérées comme des biens d’intérêt social. Il est particulièrement délicat d’avancer des arguments allant à l'encontre de la fourniture de denrées alimentaires aux personnes qui souffrent de la faim. De plus, les transferts fondés sur l’accès aux produits vivriers sont plus difficiles à détourner vers une consommation « non souhaitée » (comme l’alcool), qui peut être problématique. Ils peuvent également être destinés à un groupe spécifique de bénéficiaires, les ménages plus aisés pouvant être moins intéressés par des coupons ou des bons d’alimentation que par de l’argent. Cependant, cet aspect pourrait s’avérer indésirable s’il entraîne une stigmatisation sociale ou un manque à gagner trop élevé. Ces transferts représentent des coûts de transaction inférieurs par rapport aux mesures axées sur les approvisionnements alimentaires, mais supérieurs par rapport aux mesures axées sur un transfert d’espèces, car la structure des programmes est telle que les bénéficiaires sont contraints à consacrer l’argent à l’achat de denrées alimentaires. L’inconvénient est que le fait d’encourager à ne pas acheter de produits non alimentaires limite également les investissements, dont l’importance potentielle a été mentionnée plus haut. De plus, les restrictions associées à la façon de dépenser l’argent sont susceptibles de favoriser d’autres comportements négatifs, tels que la tricherie ou la vente de bons d’alimentation au marché noir.
L’approche fondée sur l’approvisionnement alimentaire est radicalement différente, en ce qu'elle est surtout adaptée lorsque la faim est causée par un défaut d’approvisionnement alimentaire. Dans ce cas, l’argent liquide entraîne au mieux l’inflation, si les marchés sont inefficaces, ou pire si les denrées alimentaires font défaut, comme c’est le cas lors des urgences aggravées. Comme mentionné précédemment, les programmes axés sur les approvisionnements alimentaires sont plus susceptibles d’être acceptés d’un point de vue politique. De plus, il est difficile de détourner l’aide vers une consommation non souhaitée. Il convient de noter que souvent, l’aide alimentaire est dispensée sous forme de don, « à titre gracieux » au gouvernement bénéficiaire. De plus, les denrées alimentaires sont, en substance, la monnaie du PAM, qui est le principal artisan des programmes axés sur l’alimentation à l’échelle mondiale. Comme pour l’approche fondée sur l’accès aux produits vivriers, ce type de programme peut être destiné à un groupe spécifique de bénéficiaires, car les ménages plus aisés peuvent préférer recevoir de l’argent que des denrées alimentaires. Là encore, cet aspect pourrait être indésirable s’il entraîne une stigmatisation sociale. L’inconvénient est que la fourniture d’une aide alimentaire est susceptible d’entraîner le choix d’un programme qui ne serait pas le meilleur pour le pays concerné. De plus, comme c’est le cas pour l’approche fondée sur l’accès aux denrées alimentaires, l’aide alimentaire en nature restreint les investissements ou l’épargne réalisés par les bénéficiaires et est susceptible d’entraîner d’autres comportements négatifs, tels que la tricherie ou la vente des denrées alimentaires distribuées dans le cadre de l’aide.
Lequel de ces types de programme a le plus d’impact sur la lutte contre la pauvreté? Selon des études effectuées aux États-Unis (Fraker, 1990), les transferts fondés sur l’accès aux denrées alimentaires (bons d’alimentation, etc.) ont plus d'effet sur la consommation alimentaire que ceux axés sur une aide en espèces, même si les bénéficiaires préfèrent recevoir de l’argent. Cependant, l’impact sur la consommation alimentaire des programmes axés sur des transferts en espèces assortis de conditions est très différent selon les programmes en Amérique latine et dans les Caraïbes. Étant donné la différence considérable de revenu des populations pauvres vivant aux États-Unis et en Amérique latine/Caraïbes, il est normal de s’attendre à une propension marginale à consommer nettement supérieure chez ces derniers et donc, à une différence moindre entre l’impact des transferts par coupons d’alimentation et ceux fondés sur l’accès aux denrées alimentaires.
Pour les deux types de transferts, on peut s’attendre à ce que la consommation alimentaire soit réorientée vers une consommation non alimentaire. Les ménages bénéficiant de coupons d’alimentation peuvent ainsi acheter moins de produits vivriers avec leurs revenus monétaires (remplaçant ainsi deux sources de revenu) ou vendre leurs coupons d’alimentation au rabais sur le marché noir. Les ménages bénéficiant d’une aide alimentaire peuvent se comporter de la même façon. Bien entendu, les ménages recevant des revenus monétaires peuvent les dépenser comme bon leur semble. Dans les deux types de transferts, cette réorientation peut être positive ou négative. Par positive, on entend par exemple l'achat d’équipement agricole ou de vêtements pour l’école; par négative, on entend surtout l’achat d’alcool. Comme mentionné plus haut, le fait d’attribuer les transferts spécifiquement aux femmes tend à diminuer la réorientation indésirable. De plus, le fait d’assujettir la réception du transfert à des obligations pour le bénéficiaire, (éducation, santé, etc.) peut également minimiser le détournement non souhaité de l’aide.

Conclusions

Les filets de protection sociale et de sécurité alimentaire permettent aux États de respecter leur obligation d’assurer l’application du droit à l’alimentation aux personnes qui, pour des raisons indépendantes de leur volonté, ne peuvent pas subvenir à leur propre alimentation. Les filets de protection sociale et de sécurité alimentaire jouent un rôle primordial dans la lutte contre la faim, qu’elle soit ponctuelle ou chronique, notamment en ce qui concerne la diminution de la gravité des urgences alimentaires, en assurant ainsi le droit à l’alimentation. Comme tous les droits de l’homme sont interdépendants et étroitement liés, les filets de sécurité doivent être conçus et appliqués en tenant dûment compte d’autres droits de l’homme, en particulier des droits économiques, sociaux et culturels, mais également des droits politiques, ainsi que du principe de non discrimination. S’ils sont conçus de manière avisée, les filets de sécurité peuvent contribuer de manière non négligeable à la lutte contre la pauvreté et au développement, grâce à leurs liens avec la santé, l'éducation et les activités économiques à l’échelle locale. Étant donné l’importance du rôle qu'ils jouent dans l'accroissement de la productivité, et donc en ce qui concerne la croissance économique, les filets de sécurité alimentaire devraient donc être considérés comme des investissements et une contribution au développement à long terme, et non seulement au bien-être social.
Bien que simple d’un point de vue théorique, le concept de filet de sécurité alimentaire est complexe de par son élaboration, sa conception et son application. Comme le montre l’analyse effectuée dans le présent document, il existe de nombreux types de filets. A priori, aucune structure ne s’impose d’emblée. Une structure donnée devrait dépendre de la conjoncture et des objectifs locaux. À ce titre, la structure devrait dépendre des besoins et des circonstances spécifiques d’un pays ou d’une région et de l’avis des bénéficiaires, plutôt que des besoins et des priorités des pays et des organismes donateurs.

Références bibliographiques

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1 Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale n° 12. L’Observation générale 12 est une interprétation faisant foi du droit à une alimentation adéquate tel que défini à l’article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, auquel 147 États sont parties.

2 Voir, par exemple, le site web de la Banque mondiale à l’adresse suivante: http://www1.worldbank.org/sp/safetynets/.

3 Exception récente: Rogers et Coates (2002).

4 Pour une analyse des liens entre faim, nutrition et croissance économique, voir FAO, 2001.

5 Voir Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale n° 3, La nature des obligations des États parties (1990), par. 9.

6 Pour une évaluation de ce programme, voir Buchanan-Smith, Jones et Abimbilla (1995), cités dans Peppiatt, Mitchell et Holzmann (2001).

7 Pour une analyse des programmes d’aide en espèces assortis de conditions en Amérique latine et dans les Caraïbes, voir Davis (2003).

8 Pour une analyse des programmes de travaux publics, voir Subbarao (2003).

9 En décembre 2003, Cartão Alimentação a été fusionné avec d’autres programmes de transferts en espèces pour former Bolsa Familia, plus apparenté au programme mexicain PROGRESA.

10 Pour une analyse des programmes de bons d’alimentation dans les pays en développement, voir Castaneda (1998) et Rogers et Coates (2002).

11 Les paramètres de la discussion présentée ici s’appliquent également à d’autres types d’aide, tels que la distribution de semences par bons ou en nature.

12 Voir Peppiatt, Mitchell et Holzmann (2001).