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GRUPO DE TRABAJO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA ELABORACIÓN DE UN CONJUNTO DE DIRECTRICES VOLUNTARIAS CON EL FIN DE RESPALDAR LA REALIZACIÓN PROGRESIVA DEL DERECHO A UNA ALIMENTACIÓN ADECUADA EN EL CONTEXTO DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA NACIONAL

Documento informativo

Roma

Las redes de seguridad y el derecho a la alimentación


ÍNDICE

Introducción

En la presente nota se explora la función que las redes de seguridad social, y más concretamente las redes de seguridad alimentaria, pueden desempeñar con vistas a la realización del derecho a la alimentación. Comenzaremos exponiendo brevemente el concepto de seguridad alimentaria y las obligaciones de los Estados en el marco del derecho a la alimentación. A continuación exploraremos el concepto de redes de seguridad alimentaria desde la perspectiva de los derechos. Concluiremos presentando un examen más técnico de los criterios básicos que deben tenerse en cuenta al elegir una modalidad concreta y ofreciendo una descripción de los diferentes tipos de programas aplicados en todo el mundo. Se presta especial atención a la elección entre programas de transferencias de efectivo y programas de transferencias en especie.

Obligación de los Estados de velar por la realización del derecho a la alimentación

“El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla”1.

Los Estados deben respetar, proteger y realizar (facilitar y hacer efectivo) el derecho a la alimentación. Ello significa que los Estados deben llevar a cabo actividades efectivas encaminadas a garantizar el acceso económico y físico a una alimentación adecuada. La obligación de realizar el derecho a la alimentación incluye la obligación de proporcionar alimentos directamente o los medios para adquirirlos cuando las personas no pueden, por razones que escapan a su control, mantenerse a sí mismas y a sus familias. Esas circunstancias incluyen la juventud y la vejez, la discapacidad, la enfermedad y el desempleo a largo plazo. Las víctimas de catástrofes naturales o provocadas por el hombre pueden asimismo verse temporalmente incapacitadas para procurarse sus propios alimentos. La creación de redes de seguridad apropiadas es una manera de cumplir la obligación de proporcionar alimentos y lograr la seguridad alimentaria. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación se definió la seguridad alimentaria de la siguiente forma: “Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”. Los cuatro pilares de la seguridad alimentaria son la disponibilidad, la estabilidad del suministro, el acceso y la utilización.

Redes de seguridad social y redes de seguridad alimentaria

Por redes de seguridad social se entienden los programas de transferencias de efectivo o en especie cuyo objetivo es reducir la pobreza mediante la redistribución de la riqueza o proteger a los hogares contra las fluctuaciones de los ingresos. Las redes de seguridad alimentaria son una subclase de las redes de seguridad social cuya finalidad es garantizar un consumo mínimo de alimentos o proteger a los hogares contra la escasez de alimentos. Tanto las redes de seguridad social como las redes de seguridad alimentaria pretenden garantizar un nivel mínimo de bienestar, un nivel mínimo de nutrición, o ayudar a los hogares a hacer frente a los riesgos, aunque a menudo se empleen definiciones o indicadores diferentes del bienestar individual o familiar. Si bien la pobreza y la inseguridad alimentaria no son necesariamente el mismo fenómeno, los indicadores de ambas coinciden en gran medida. Las redes de seguridad social se basan normalmente en distintas medidas de la pobreza. Las redes de seguridad alimentaria pueden utilizar esas mismas medidas u otras relacionadas más directamente con la inseguridad alimentaria.

Se ha escrito mucho sobre la puesta en práctica de redes de seguridad social2. Sin embargo, las redes de seguridad alimentaria han recibido relativamente menos atención específica3. Tanto las redes de seguridad social como las redes de seguridad alimentaria utilizan métodos e instrumentos similares, de los que se proporcionarán ejemplos más adelante, y suelen tener repercusiones tanto en lo relativo a la pobreza como en lo relativo a la inseguridad alimentaria. No obstante, ni las redes de seguridad social ni las redes de seguridad alimentaria ‘solucionarán’ el hambre o la pobreza. Más bien, unas y otras deben formar parte integral de una política más amplia de desarrollo económico sostenible que favorezca la creación de empleo y de oportunidades económicas. Este marco normativo más general debe servir para cumplir las demás obligaciones relacionadas con el derecho a la alimentación, esto es, las de respetar, proteger y facilitar el derecho a la alimentación.

La FAO propugna un enfoque de doble vía con objeto de lograr la seguridad alimentaria y la realización del derecho a la alimentación. La primera vía consiste en medidas encaminadas a aumentar la producción, incluso la de los pequeños agricultores, y los ingresos. Las redes de seguridad alimentaria forman parte de la segunda vía, que consiste en medidas encaminadas a ampliar de forma inmediata el acceso a los alimentos de las personas afectadas por la inseguridad alimentaria. No obstante, las redes de seguridad alimentaria, al igual que las redes de seguridad social, deberían considerarse como parte del proceso de desarrollo, no como mecanismos de asistencia social. La reducción del hambre y la malnutrición contribuye a aumentar la productividad y la resistencia a las crisis mediante un aumento de la esperanza de vida, un incremento de la capacidad de trabajo (por lo que se refiere tanto a la capacidad cognitiva como a la capacidad física) y una mejora de la salud. El aumento de la productividad individual conduce en último extremo a un mayor crecimiento económico.4

Requisitos en relación con las redes de seguridad basadas en los derechos

Una red de seguridad social o alimentaria basada en los derechos reconoce explícitamente que su propósito es satisfacer ciertos derechos más que proporcionar ayuda caritativa discrecional. Las redes de seguridad de ese tipo están concebidas y se establecen teniendo plenamente en cuenta todos los derechos humanos, y pueden estar estrechamente relacionadas con la realización de otros derechos, como el derecho a la salud, la educación, el trabajo y la participación.

El derecho a la alimentación no entraña que el Estado deba proporcionar una cantidad igual de alimentos a todas y cada una de las personas. Tan sólo deben atenderse las necesidades de quienes no son capaces de mantenerse por sí solos por razones que escapan a su control. Por otra parte, las limitaciones presupuestarias pueden hacer que un Estado no esté en condiciones de atender las necesidades de todas esas personas. En tal caso, su obligación es tratar de alcanzar ese objetivo lo más rápidamente posible, utilizando todos los recursos disponibles, incluidos los recursos aportados por fuentes externas. Los Estados tienen asimismo una obligación fundamental de proporcionar, por lo menos, el nivel esencial necesario para no padecer hambre.

Desde una perspectiva basada en los derechos, el principio básico que debe respetarse al diseñar y poner en práctica redes de seguridad es la igualdad. Por lo tanto, la selección de los beneficiarios debe basarse en criterios objetivos y la red de seguridad (incluyendo sus objetivos y sus efectos) no debe ser discriminatoria. La experiencia en numerosos países muestra que hay grandes diferencias por lo que se refiere al disfrute efectivo del derecho a la alimentación en función de la raza, el sexo y la casta o clase. Por ello, las redes de seguridad deben en ocasiones orientarse específicamente a grupos tradicionalmente desfavorecidos. Cabe señalar que esa “discriminación positiva” (esto es, un tratamiento preferente) no es ilegal con arreglo al derecho internacional, siempre que no se mantenga después de la consecución de la igualdad en el disfrute de los derechos. Por consiguiente, es plenamente compatible con los derechos humanos seleccionar a las mujeres como principales beneficiarios.

El proceso de diseño y establecimiento de redes de seguridad debería respetar asimismo principios participativos y potenciar la capacidad de los beneficiarios previstos, que deberían ser explícitamente reconocidos como partes interesadas. Solicitando las opiniones de las partes interesadas se incrementan también la transparencia del proceso y la obligación de rendir cuentas de los responsables de esas redes. Lo ideal es que el sistema jurídico prevea un derecho a la asistencia social en determinadas circunstancias. Los derechos y las obligaciones deben expresarse de modo razonablemente explícito, para permitir la presentación, con rapidez y eficacia, de recursos administrativos o judiciales cuando las personas ven denegados sus derechos. Son necesarias estrategias eficaces de información para que las personas conozcan sus derechos y sepan dónde pueden presentar sus reclamaciones.

En el proceso de establecimiento de redes de seguridad social es esencial respetar la dignidad humana. También debe procurarse alcanzar un equilibrio entre transparencia y protección de la intimidad. En algunas culturas se considera vergonzoso recibir asistencia, o las personas pueden desear por otras razones que no se sepa que reciben asistencia, por ejemplo si están afectadas por el VIH/SIDA. Por otra parte, el acceso a la información relativa a los beneficiarios de las intervenciones es crucial para hacer posible la vigilancia pública y la rendición de cuentas. Los receptores de asistencia social no deberían ser estigmatizados por ese motivo, pues ello violaría su dignidad humana.

Objetivos generales de las redes de seguridad

Dada la experiencia relativa a las redes de seguridad social adquirida en los países tanto desarrollados como en desarrollo, como se mostrará en la siguiente sección, puede considerarse que las redes de seguridad desempeñan una función mucho más amplia que garantizar temporalmente el derecho a la alimentación, al proporcionar recursos fungibles que las personas o las familias pueden invertir en actividades productivas, ya sea para producir sus propios alimentos o para poner en marcha alguna microempresa no agrícola.

Es preciso señalar asimismo que la mayor parte de las redes de seguridad alimentaria, aunque no todas, son compatibles con los sistemas de mercado; de hecho, la inyección de recursos para aumentar la demanda de los consumidores puede fomentar el desarrollo de los mercados locales. No obstante, cuando las redes de seguridad alimentaria entrañan la concesión de subvenciones en especie, pueden producir efectos negativos en los mercados, como se mostrará en más detalle a continuación. Pese a todo, esas intervenciones pueden resultar apropiadas cuando los mercados locales no funcionan adecuadamente.

Si las medidas previstas en el marco de una red de seguridad tienen efectos negativos en los mercados locales, ello puede entrañar que, aunque favorezcan la realización del derecho a la alimentación de algunas personas, perjudiquen la realización del derecho a la alimentación, o de otros derechos, de otras personas. En virtud de las normas relativas a los derechos humanos, las medidas con efectos retrogresivos de ese tipo exigen una consideración sumamente atenta y deben estar plenamente justificadas en referencia con la totalidad de los derechos humanos y en el contexto de la plena utilización de todos los recursos disponibles5.

Las redes de seguridad alimentaria, si se enfocan de la forma correcta, pueden constituir un valioso componente de una estrategia nacional relativa al derecho a la alimentación basada en principios derivados de los derechos humanos, en la que se definan objetivos y se formulen políticas y los correspondientes indicadores.

Criterios básicos para optar por una modalidad concreta

La primera cuestión básica a fin de escoger una modalidad concreta de red de seguridad alimentaria es determinar el carácter de la inseguridad alimentaria en una zona determinada, ya sea de ámbito nacional, regional o local. El carácter de la inseguridad alimentaria determinará aspectos fundamentales del diseño del programa. A continuación se enumeran diversos aspectos de la inseguridad alimentaria que tal vez deban tenerse en cuenta.

•Estacionalidad
En muchos países, especialmente en un contexto agrícola, si los mercados rurales de alimentos no funcionan de forma satisfactoria, o si los agricultores dependen de su propia producción para el consumo o los ingresos familiares, la inseguridad alimentaria puede tener carácter estacional. En ese caso, generalmente la inseguridad alimentaria es mayor en los meses anteriores a la cosecha del principal cultivo alimentario. Si los alimentos escasean en la época de la siembra, ello puede producir graves repercusiones negativas en la siguiente cosecha y desencadenar una espiral de reducción de la producción y el consumo.
• Catástrofes y emergencias
La vulnerabilidad a las catástrofes o a situaciones de emergencia, como inundaciones, sequías y guerras, puede ser una causa de la inseguridad alimentaria, pero las personas afectadas por el hambre crónica son también especialmente vulnerables a las crisis. Algunas emergencias pueden producirse de forma imprevista, pero en la mayoría de los países la vulnerabilidad a diferentes tipos de catástrofes puede evaluarse, al igual que la capacidad de los hogares para hacer frente a esas catástrofes, y por lo tanto es posible concebir con antelación una red de seguridad alimentaria para intervenir en respuesta a esos problemas.
• Falta de activos
Una causa estructural básica de la inseguridad alimentaria es la escasa cantidad de activos productivos a que tienen acceso los pobres. La falta de activos se traduce en bajos ingresos, una incapacidad para invertir y acumular activos, y en último extremo una carencia de poder adquisitivo. La falta de activos puede causar una inseguridad alimentaria crónica, debido a la incapacidad para generar ingresos o producir suficientes alimentos para el consumo familiar, o aumentar la vulnerabilidad de las personas y las familias a la inseguridad alimentaria como resultado de crisis imprevistas, ya sea en el plano familiar (enfermedad, fallecimiento, pérdida del empleo) o en el plano regional o nacional (condiciones climáticas, por ejemplo).
• VIH/SIDA
La propagación del VIH/SIDA en gran parte de África y en otras zonas del mundo en desarrollo está teniendo efectos especialmente perjudiciales en la seguridad alimentaria individual y de las familias. La enfermedad priva a las familias al tiempo de sus miembros adultos que aportan ingresos y de mano de obra familiar para la producción agrícola, y en muchos casos hace que los niños queden huérfanos. El efecto de la epidemia en la seguridad alimentaria va más allá de las familias concretas, ya que la escasez de mano de obra agrícola puede provocar una reducción de la disponibilidad de alimentos de producción local.
• Diferencias dentro del hogar
En algunos casos, puede considerarse que una familia en conjunto disfruta de seguridad alimentaria (en función de la disponibilidad per cápita de ingresos o calorías, o de alguna otra medida), pero algunos miembros de la familia pueden padecer inseguridad alimentaria. De forma análoga, puede considerarse que una familia está afectada por la inseguridad alimentaria, pero en muchos casos es poco probable que todos los miembros de la familia padezcan el mismo nivel de inseguridad alimentaria. Por lo general, las mujeres, especialmente las embarazadas o las lactantes, y los niños pequeños sufren niveles más altos de inseguridad alimentaria, que se pone de manifiesto en la malnutrición, por ejemplo.
• Conocimiento de las necesidades alimentarias
Una parte considerable de la subnutrición y de la malnutrición puede atribuirse a la falta de conocimientos por parte de los consumidores sobre la cantidad y la combinación de alimentos necesarios para llevar una vida activa y productiva. En tales casos, la necesidad fundamental es proporcionar educación sobre nutrición.
• Geografía
La inseguridad alimentaria no suele distribuirse, desde el punto de vista espacial, de manera uniforme en un país o una zona determinada. Como la pobreza, la inseguridad alimentaria se concentra a menudo en ciertas regiones o comunidades o entre ciertos tipos de familias. Para orientar correctamente las redes de seguridad alimentaria, así como las intervenciones mismas, es importante conocer la distribución geográfica de la inseguridad alimentaria.
• Mercados locales de alimentos
La existencia y el funcionamiento de mercados locales de alimentos es un determinante esencial del diseño de una red de seguridad alimentaria. La existencia de la inseguridad alimentaria en zonas en las que existen mercados de alimentos eficientes y razonablemente accesibles indica que el problema tiene que ver con el poder adquisitivo; esto es, que las personas afectadas por la inseguridad alimentaria no disponen de suficientes ingresos para comprar suficientes alimentos. En este caso, los programas deberían centrarse en aumentar las oportunidades de generación de ingresos y/o proporcionar transferencias de efectivo. Si los mercados de alimentos no funcionan de modo adecuado, el problema subyacente fundamental puede ser el suministro de alimentos, lo que indicaría la necesidad de establecer un programa de provisión directa de alimentos o de adoptar medidas con vistas a aumentar el suministro comercial y mejorar el funcionamiento de los mercados locales.

El segundo aspecto básico consiste en definir los objetivos del programa. ¿Se pretende que la red de seguridad alimentaria prevista mitigue la inseguridad alimentaria temporal, o estructural, o ambas? Un programa estructural debería centrarse en el aumento de los activos familiares, ya sean humanos (educación y salud) o productivos (tierra y ganado, tecnología agrícola, capital para pequeñas empresas), así como los bienes públicos, tales como las carreteras, de que disponen las familias afectadas por la inseguridad alimentaria, de modo que las personas puedan escapar a la inseguridad alimentaria a largo plazo. Un programa temporal debería centrarse en garantizar que las familias disfruten de un nivel mínimo de seguridad alimentaria de forma inmediata. Este tipo de programa consistirá generalmente en la provisión directa de ayuda, en forma de efectivo o de alimentos, a las familias necesitadas, durante un período determinado de tiempo. Algunas intervenciones combinan ambos tipos de programas. Otros posibles objetivos de los programas son potenciar la capacidad de acción de los pobres, especialmente de las mujeres, o hacer frente a tipos específicos de inseguridad alimentaria, como la malnutrición infantil. Sin embargo, por lo general, cuantos más objetivos tiene un programa, menos eficaces o eficientes son las intervenciones concretas a fin de hacer frente a uno cualquiera de los diversos objetivos.
Un tercer aspecto básico tiene que ver con los recursos administrativos y presupuestarios. Los recursos administrativos determinan la capacidad de un gobierno o una organización dados para llevar a cabo una intervención. En muchos países menos adelantados (PMA) la capacidad administrativa es sumamente limitada, como resultado de la debilidad de las instituciones públicas y la escasez de personal calificado. Estos límites administrativos pueden lógicamente restringir el nivel de complejidad y el alcance de una intervención determinada. Por otra parte, las limitaciones presupuestarias restringen obviamente el diseño de los programas, lo que se traduce en particular en una elección entre cobertura y cuantía de las transferencias. Dado un presupuesto determinado, cuanto mayor sea la transferencia (o el costo) por familia, menor será el número de personas que pueden beneficiarse de las transferencias.
El cuarto aspecto tiene que ver con las funciones relativas de los distintos niveles de la administración y de la sociedad civil. Ello depende en parte de la historia institucional del país en cuestión, por lo que se refiere tanto a la distribución de responsabilidades administrativas y presupuestarias, como al deseo de corregir o evitar programas institucionales, o a la falta de democracia en el ámbito local. Otra decisión importante está relacionada con la función apropiada de la sociedad civil, tanto los beneficiarios como quienes no se benefician, respecto de la administración, verificación y evaluación de la puesta en práctica de un programa.
Esta cuestión guarda relación con el quinto aspecto, esto es, el contexto político, la opinión pública y la tradición de un país determinado. Estos factores pueden determinar el tipo de red de seguridad alimentaria aceptable a los ojos de la opinión pública, o el tipo de red que sea factible proponer y establecer, en función de consideraciones políticas. El tipo de transferencia es a menudo una cuestión especialmente delicada; las transferencias de efectivo, por ejemplo, son con frecuencia menos aceptables desde el punto de vista político que los cupones para alimentos.
En sexto lugar, el diseño del programa debe guiarse asimismo por el tipo de incentivos que los responsables de la adopción de políticas deseen promover o desalentar. Entre los incentivos positivos cabe mencionar el aumento del consumo de alimentos, la mejora de los hábitos alimentarios o el incremento de la participación política. Entre los posibles incentivos negativos figuran la disminución del trabajo, las trampas, el aumento del consumo de alcohol o drogas, o la corrupción política local.
En séptimo y último lugar, y en relación con la cuestión anterior, es preciso considerar las preferencias del grupo beneficiario. Los beneficiarios previstos quizá prefieran un cierto tipo de programa por razones económicas, sociales o culturales. Por ejemplo, las familias pueden preferir recibir efectivo porque ofrece una mayor flexibilidad con vistas a satisfacer necesidades diversas, y las comunidades indígenas pueden resistirse a las intervenciones dirigidas a las personas o las familias y preferir en su lugar intervenciones basadas en la comunidad. Pasar por alto las preferencias locales puede hacer que se reduzcan los efectos de una intervención determinada.
Además de los criterios básicos señalados, hay otros varios elementos de importancia para el diseño del programa, que se indican a continuación:

  • El mecanismo de selección de la población beneficiaria. La mayor parte de las intervenciones están dirigidas a una región o un tipo de familia concretos, dado que los factores presupuestarios o las consideraciones relacionadas con la igualdad obligan a procurar reducir al mínimo la “filtración” de las prestaciones o una cobertura insuficiente. La metodología escogida para llegar al grupo de población seleccionado es una decisión crucial de la que depende en gran medida la eficacia de una intervención. Existen muchas metodologías (véase el estudio al respecto de Coady, Grosh y Hoddinott, 2002), y la elección depende de los objetivos y el diseño del programa, la disponibilidad de datos, el presupuesto y la capacidad del organismo de ejecución. Se considera que algunos programas seleccionan al grupo beneficiario por su propia naturaleza, bien porque proporcionan salarios tan bajos, bien porque están sujetos a tantos requisitos, que sólo las familias más pobres participarán. Estos programas con mecanismos de autoselección presentan otras ventajas y desventajas.
  • Elección de los beneficiarios. Por lo que hace los programas dirigidos a familias concretas, normalmente es necesario elegir a un adulto para que reciba las prestaciones del programa. La elección del beneficiario dependerá de los objetivos del programa, pero actualmente la mayor parte de los programas de transferencias, de alimentos o efectivo, conceden prioridad a la mujer responsable de la familia. Este concepto, que ha pasado a ser un axioma en el campo del desarrollo, se basa en pruebas empíricas de que las mujeres gastan los ingresos de forma diferente a los hombres. En particular, es más probable que las mujeres gasten los ingresos que han obtenido en la nutrición y la salud y educación de los niños, mientras que es más probable que los hombres asignen los ingresos bajo su control a tabaco y alcohol. Estas diferencias entre hombres y mujeres respecto de la asignación de los ingresos parecen ser especialmente importantes en las familias pobres (véase, por ejemplo, Haddad, Hoddinott y Alderman, 1997). Sin embargo, entre los efectos de la pandemia de VIH/SIDA figura un aumento del número de familias encabezadas por niños.
  • Criterios de interrupción de la ayuda. En último extremo, los criterios de interrupción de la ayuda deberían estar determinados por los objetivos del programa. Sin embargo, interrumpir la ayuda que reciben de un programa las personas o familias es delicado desde el punto de vista político y, a menudo, complicado desde el punto de vista técnico. En algunos casos, es posible que los criterios de interrupción estén determinados por los objetivos del proyecto. Los programas de transferencias de efectivo condicionales, en los que los pagos están vinculados a la educación, deberían interrumpir la prestación de ayuda una vez que los niños alcanzan una determinada edad, y los programas temporales deberían interrumpir la ayuda a las familias cuando éstas ya no necesitan la asistencia. Esta última norma, común en los Estados Unidos y en Europa, es muy difícil de aplicar por razones logísticas, incluso en países de ingresos medios. A menudo, se aplican medidas basadas simplemente en un plazo. En cualquier caso, deberían establecerse criterios de interrupción sencillos y transparentes con respecto a los países de bajos ingresos.
  • Evaluación. En los últimos años ha aumentado paulatinamente la importancia otorgada a la función que las técnicas de evaluación deberían desempeñar en la selección, el diseño, la puesta en práctica y la evaluación de los resultados de las redes de seguridad alimentaria. Las técnicas de evaluación pueden servir para mejorar la ejecución y la eficiencia de los programas tras el comienzo de las intervenciones, proporcionar datos sobre la eficiencia en función de los costos y los resultados de una intervención específica, y facilitar información comparativa sobre las intervenciones según los distintos sectores de políticas o dentro de éstos. Asimismo facilitan una valiosa comprensión de la estructura de incentivos y los procesos de una intervención y, por ello, forman parte esencial de la definición de políticas y del propio proceso de desarrollo agrícola y rural (Davis, 2003).

    • Modalidades alternativas

    En los países en desarrollo suelen emplearse tres tipos principales de programa por lo que hace a las redes de seguridad alimentaria: mediante efectivo, relacionados con el acceso a los alimentos y relacionados con el suministro de alimentos. Los programas mediante efectivo proporcionan transferencias de efectivo a las familias beneficiarias, a veces condicionadas a la adopción de ciertas medidas por las familias beneficiarias. Un primer tipo de programa mediante efectivo son los programas en los que la transferencia de efectivo no está sujeta a condiciones. Un ejemplo de este tipo es el programa de distribución de efectivo en una sola vez, ActionAid, aplicado en partes de Ghana en 19946. Un segundo tipo lo constituyen los programas de transferencias de efectivo condicionales, que se han puesto de moda en la región de América Latina y el Caribe en los últimos años. El programa PROGRESA (posteriormente rebautizado OPORTUNIDADES) de México (desde 1996 hasta la fecha) es el ejemplo más destacado. Con arreglo a este programa, las familias reciben efectivo siempre y cuando cumplan determinadas condiciones, por lo general la asistencia a la escuela en el caso de los niños y la realización de revisiones médicas7. Un tercer tipo de programa son los de efectivo por trabajo, en virtud de los cuales se hacen pagos a las familias que trabajan en proyectos de obras públicas. Un ejemplo es el Plan de garantía del empleo de Maharastra en la India, establecido en 19738.

    Los programas relacionados con el acceso a los alimentos pretenden aumentar la capacidad de las familias afectadas por la inseguridad alimentaria para comprar alimentos. Estos programas se basan en la premisa de que hay mercados de alimentos que funcionan razonablemente bien; esto es, que la curva de suministro de alimentos es prácticamente horizontal y que un aumento de la demanda no producirá un aumento sustancial de los precios de los alimentos. Un tipo de programas relacionados con el acceso a los alimentos entraña una transferencia de efectivo, pero el efectivo debe gastarse en alimentos. Así sucede, por ejemplo, en el programa Carta Alimentaçao, recientemente puesto en marcha (en febrero de 2003), que es un componente esencial del Proyecto Hambre Cero, del Brasil, de lucha contra el hambre. Las familias están obligadas a gastar las transferencias únicamente en artículos alimenticios, lo que deben demostrar aportando los recibos por la cuantía de la transferencia (Presidencia de la República, 2003). Un segundo tipo de programas relacionados con el acceso a los alimentos incluye los programas de cupones para alimentos, que se han utilizado en varios países desarrollados y en desarrollo, como Sri Lanka.9

    Los programas relacionados con el suministro de alimentos proporcionan directamente alimentos o complementos nutricionales a las personas o las familias. Algunos programas de este tipo se basan en la premisa de que no existen mercados de alimentos eficientes, esto es, que un aumento de la demanda produciría principalmente un aumento de la inflación, o sencillamente de que no hay alimentos disponibles. Este es el caso, por ejemplo, de los programas de ayuda alimentaria directa o de alimentos por trabajo, que constituyen el tipo de red de seguridad alimentaria principalmente utilizado por el Programa Mundial de Alimentos (PMA). Otros tipos de programas dan por supuesto que algunos miembros de la familia son especialmente vulnerables a la inseguridad alimentaria o la malnutrición y, por ello, son necesarias intervenciones concretas dirigidas de forma muy precisa, como los almuerzos escolares o los programas de suplementación de la alimentación. Estos tipos de intervención se han utilizado en muchos países en desarrollo y desarrollados.

    Muchas redes de seguridad alimentaria combinan elementos de estas distintas modalidades. Una combinación de estas alternativas resulta apropiada cuando las causas del hambre varían en las diferentes regiones, familias o personas, y ello hace necesaria una intervención heterogénea, o cuando el hambre, en el plano familiar, se debe a varias razones, o cuando un programa tiene múltiples objetivos. Por ejemplo, en el Brasil, en el contexto del Proyecto Hambre Cero, más amplio, el programa Cartão Alimentaçao anteriormente descrito se complementó con otras iniciativas de desarrollo local en el plano municipal, como campañas de alfabetización de adultos, construcción de depósitos de agua; programas de alimentación escolar, y programas de alcance regional o nacional, como los de reforma agraria y apoyo a la agricultura en pequeña escala. Otro ejemplo lo constituye el programa PROGRESA, que combina una transferencia condicional de efectivo con suplementos nutricionales dirigidos a las mujeres embarazadas o lactantes y a los niños de pecho.

    La elección entre transferencias de efectivo y de alimentos

    Una de las decisiones más importantes al diseñar una red de seguridad alimentaria es la elección entre trasferencias de efectivo o de alimentos. Tanto unas como otras resultan en un aumento efectivo de los ingresos familiares y, por lo tanto, de la capacidad de comprar alimentos. No obstante, estos programas pueden tener repercusiones diferentes en la seguridad alimentaria familiar (dependiendo de cómo se definan) y en los mercados locales. Las transferencias de efectivo resultan apropiadas cuando los mercados de alimentos funcionan y el acceso a los alimentos es la causa fundamental del hambre. Como se ha señalado anteriormente, la curva de suministro de alimentos es prácticamente horizontal y un aumento de la demanda no conducirá a un aumento sustancial de los precios de los alimentos. Las transferencias de efectivo deberían, por consiguiente, fomentar el desarrollo de los mercados locales, no sólo de alimentos, sino de otros bienes también. Por otra parte, las transferencias de efectivo sin restricciones permiten a las familias pobres invertir y gastar el dinero en lo que consideran más importante. Diversos estudios han mostrado que incluso los más pobres de los pobres invierten parte de las transferencias que reciben en actividades de empleo autónomo o de producción agrícola10.

    El enfoque relacionado con el acceso a los alimentos, como los programas de cupones para alimentos o de transferencias de efectivo condicionales, resulta apropiado también cuando los mercados locales de alimentos funcionan correctamente y el acceso a los alimentos es la causa fundamental del hambre. Este enfoque fomentará igualmente el desarrollo de los mercados locales, principalmente de artículos alimenticios. Los enfoques de este tipo tienen la ventaja de ser más aceptables desde el punto de vista político, como se ha indicado anteriormente, porque los alimentos se consideran un bien de interés social. Es muy difícil negar la conveniencia de proporcionar alimentos a las personas hambrientas. Las transferencias relacionadas con el acceso a los alimentos pueden ser asimismo más difíciles de desviar hacia formas de consumo “indeseadas” (como el alcohol), cuestión que es motivo de preocupación en algunos casos. Las transferencias relacionadas con el acceso a los alimentos presentan además costos de transacción menores que las medidas relacionadas con el suministro de alimentos, pero con todo mayores que los de las medidas relacionadas con transferencias de efectivo, dado que el diseño del programa trata de obligar a gastar el dinero en artículos alimenticios. Otro inconveniente es que la prohibición de gastar en artículos no alimenticios limita también el gasto en inversión, cuya importancia potencial se ha descrito anteriormente. Por otra parte, las restricciones aplicadas al gasto pueden desencadenar otros tipos de comportamiento negativo, como las trampas o la venta de los cupones para alimentos en el mercado negro.

    Un enfoque relacionado con el suministro de alimentos es radicalmente distinto porque resulta más apropiado cuando la causa fundamental del hambre es un suministro insuficiente de alimentos. En este caso, las transferencias de efectivo simplemente provocan el aumento de la inflación si los mercados no funcionan correctamente o, peor aún, si simplemente no hay alimentos disponibles, como ocurre en las peores emergencias. Como en el caso anterior, los programas relacionados con el suministro de alimentos son también más aceptables desde el punto de vista político. Además es difícil desviar la asistencia a formas de consumo indeseadas. Otra consideración importante es que la ayuda alimentaria procede a menudo de donaciones y se proporciona gratis al gobierno receptor. Además, los alimentos son la moneda esencial del PMA, principal promotor de programas relacionados con la alimentación en todo el mundo. Un inconveniente es que la disponibilidad de ayuda alimentaria puede influir en la selección de un programa que, desde la perspectiva del país receptor, no sea óptimo. Por otra parte, al igual que en el caso de las intervenciones relacionadas con el acceso a los alimentos, proporcionar ayuda alimentaria en especie limita la inversión o el ahorro por parte de los beneficiarios y puede desencadenar otras formas de comportamiento negativo, como las trampas o la venta de los alimentos proporcionados en concepto de ayuda.

    ¿Cuál de estos tipos de programas tiene mayores efectos en la reducción del hambre? Algunos estudios realizados en los Estados Unidos (Fraker, 1990) muestran que las transferencias relacionadas con el acceso a los alimentos, como los cupones para alimentos, tienen mayores efectos por lo que hace al consumo de alimentos que las transferencias de efectivo, aunque los beneficiarios prefieran recibir el dinero en efectivo. Sin embargo, los efectos de los programas de transferencias de efectivo condicionales en el consumo de alimentos varían considerablemente entre los distintos programas de América Latina y el Caribe. Dadas las diferencias entre los ingresos de los pobres de los Estados Unidos y los de América Latina y el Caribe, es razonable esperar una propensión marginal mucho más elevada a consumir parte de esos ingresos en el último caso y, por consiguiente, una menor diferencia entre los efectos de los cupones para alimentos y de las transferencias de efectivo.

    En ambos tipos de transferencias, es probable que se produzca una cierta desviación hacia el consumo de artículos no alimenticios. Las familias que reciben cupones para alimentos pueden comprar como resultado de ello menos alimentos con sus ingresos en efectivo (y sustituir así una fuente de ingresos por la otra), o vender los cupones para alimentos en el mercado negro a precios descontados. Las familias que reciben ingresos en efectivo pueden, naturalmente, gastar esos ingresos como prefieran. En ambos tipos de transferencias esa desviación puede ser positiva o negativa. La desviación positiva incluye la compra de aperos agrícolas o ropa para la escuela; la principal desviación negativa es el alcohol.

    Conclusiones

    Las redes de seguridad social y alimentaria sirven como método mediante el cual los Estados pueden cumplir su obligación de velar por la aplicación del derecho a la alimentación de quienes, por razones que escapa a su control, no están en condiciones de mantenerse por sí mismos. Las redes de seguridad social y alimentaria desempeñan una función esencial en la lucha contra el hambre transitoria y crónica, incluso mediante la reducción de la gravedad de las emergencias alimentarias, y en la consiguiente promoción del derecho a la alimentación. Dada la interdependencia e interrelación de todos los derechos humanos, la redes de seguridad deben concebirse y ponerse en práctica con la debida atención a los demás derechos humanos, en especial otros derechos económicos, sociales y culturales y los derechos políticos, así como al principio de igualdad. Si se estructuran de manera adecuada, las redes de seguridad pueden contribuir considerablemente a la reducción de la pobreza y al desarrollo mediante sus vínculos con la salud, la educación y las actividades económicas locales. En vista de su importancia con objeto de aumentar la productividad y en consecuencia el crecimiento económico, las redes de seguridad alimentaria deberían considerarse una inversión y una contribución al desarrollo a largo plazo, no sólo sistemas de asistencia social.

    Aunque conceptualmente la idea de una red de seguridad alimentaria sea sencilla, la formulación, el diseño y la aplicación son complejos. Como se ha expuesto en este documento, existen numerosas posibilidades de diseño. No hay un diseño concreto mejor que otro, a priori. El diseño específico debería depender de las condiciones y los objetivos locales. Por ello, el diseño debería depender de las necesidades y las circunstancias de un país o una región concretos, y de las opiniones de los beneficiarios, más que de las necesidades y prioridades de los países y organismos donantes.

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    Peppiatt, D., Mitchell, J. & Holzmann, P. 2001. Cash Transfers in Emergencies: Evaluating Benefits and Assessing Risks. Humanitarian Practice Network Paper No. 35. Londres, ODI.

    Presidencia de la República, Gobierno del Brasil. 2003. Decreto Nº 4 675, de abril de 2003. Brasilia, abril, disponible en portugués en la siguiente dirección de Internet http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/D4675.htm.

    Rogers, B. & Coates, J. 2002. Food-Based Safety Nets and Related Programs. Social Safety Net Primer Series, Washington, DC, Banco Mundial.

    Subbarao, K. 2003. Systemic Shocks and Social Protection: Role and Effectiveness of Public Works Programs. Social Protection Discussion Paper Series, No. 0302, Washington, DC, Banco Mundial.

    1 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 12. La Observación general 12 es una interpretación autorizada del derecho a la alimentación adecuada consagrado en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el cual son Partes actualmente 147 Estados.

    2 Véase, por ejemplo, el siguiente sitio web del Banco Mundial: http://www1.worldbank.org/sp/safetynets/.

    3 Una excepción reciente es el estudio publicado por Rogers y Coates en 2002 (véase la bibliografía).

    4 En el estudio publicado por la FAO en 2001 (véase la bibliografía) se examinan las pruebas de la relación entre el hambre, la nutrición y el crecimiento económico.

    5 Véase Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 3, “La índole de las obligaciones de los Estados Partes” (párrafo 1 del artículo II del Pacto), 1990, párr. 9.

    6 Véase en Buchanan-Smith, Jones y Abimbilla (1995), citado en Peppiatt, Mitchell y Holzmann (2001), una evaluación de este programa.

    7 Véase en Davis (2003) un examen de los programas de transferencias de efectivo condicionales en América Latina y el Caribe.

    8 Véase en Subbarao (2003) un examen de los programas de obras públicas.

    9 Véase en Castaneda (1998) y Rogers and Coates (2002) un examen de la experiencia relativa a los programas de cupones para alimentos en los países en desarrollo.

    10 Véase un examen de la cuestión en Peppiatt, Mitchell y Holzmann (2001).