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GRUPO DE TRABAJO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA ELABORACIÓN DE UN CONJUNTO DE DIRECTRICES VOLUNTARIAS CON EL FIN DE RESPALDAR LA REALIZACIÓN PROGRESIVA DEL DERECHO A UNA ALIMENTACIÓN ADECUADA EN EL CONTEXTO DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA NACIONAL |
Documento informativo |
Roma |
IMPLICACIONES DE LAS DIRECTRICES VOLUNTARIAS PARA LOS ESTADOS PARTES EN EL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES Y PARA LOS QUE NO LO SON |
I. Tratados, declaraciones y el derecho internacional consuetudinario
A. EL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES
B. LA carta de las naciones unidas y LA declaración universal de derechos humanos
C. EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN COMO PARTE DEL DERECHO INTERNACIONAL CONSUETUDINARIO
Introducción
1. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después se decidió que se elaboraran directrices voluntarias para respaldar los esfuerzos de los Estados Miembros con objeto de lograr la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional (en adelante, las Directrices voluntarias). La disposición principal del derecho internacional en relación con el derecho a la alimentación figura en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)1. En este documento de información se presentan algunas consideraciones con vistas a determinar la base jurídica y las implicaciones legales de las Directrices voluntarias para los Estados que han ratificado el PIDESC, en el que son Partes actualmente 148 Estados, y para los que no han ratificado este tratado.
PIDESC, artículo 11 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
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2. En la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados2 se define tratado como “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional…” (art. 2.1 a)). En cambio, las declaraciones y resoluciones y otros instrumentos que no tienen carácter vinculante pueden recoger compromisos políticos firmes u obligaciones morales, aunque no tengan fuerza jurídica obligatoria. Los instrumentos de este tipo pueden servir para proporcionar a las partes en un tratado una interpretación autorizada de sus disposiciones, a fin de resolver toda posible ambigüedad. Asimismo, pueden adoptarse instrumentos sin fuerza jurídica obligatoria como precursores de un tratado.
3. Las Directrices voluntarias no tendrán carácter jurídicamente vinculante. Sin embargo, pueden tener una notable fuerza de recomendación para los Estados que ya están sujetos a las disposiciones del derecho internacional, en la medida en que ofrezcan una interpretación de dichas normas jurídicas y orientación para su aplicación práctica.
4. Como se ha señalado anteriormente, el PIDESC ha sido ratificado por 148 Estados Miembros de la FAO y de las Naciones Unidas. Al ratificar el Pacto, un Estado Parte se compromete a adoptar medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente […] la plena efectividad de los derechos” reconocidos en el Pacto (art. 2). El PIDESC obliga a los Estados Partes a presentar “informes sobre las medidas que hayan adoptado, y los progresos realizados, con el fin de asegurar el respecto a los derechos reconocidos en el mismo” (art. 16.1). En el propio Pacto no se estableció un comité especial encargado de examinar dichos informes, sino que se estipuló simplemente que deberían presentarse al Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. El Consejo aprobó una serie de resoluciones a este respecto que desembocaron en el establecimiento del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) en 19853.
PIDESC, artículo 2 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
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5. El CDESC ha empleado sus observaciones generales y los análisis de los informes nacionales para aclarar el significado de las disposiciones ambiguas del PIDESC y, de esta forma, ha proporcionado a la comunidad internacional interpretaciones analíticas del contenido normativo de los derechos económicos, sociales y culturales.
6. Las observaciones generales se dirigen a los Estados Partes en conjunto y tienen la finalidad de proporcionarles orientación respecto del cumplimiento de las obligaciones de presentación de información a que están sometidos en virtud del PIDESC. La observación general ha pasado a ser un instrumento en el cual el CDESC expone su interpretación de distintas disposiciones del Pacto. Las observaciones guían al CDESC al evaluar el cumplimiento por los Estados de sus obligaciones en virtud del Pacto. Las observaciones generales tienen en la actualidad, por lo común, carácter analítico y a menudo tratan cuestiones difíciles relativas a la interpretación y las políticas. Con el paso del tiempo, las observaciones generales se han convertido en referencias autorizadas para la interpretación y aplicación del PIDESC.
7. En la Observación general 3 (1990) del CDESC4 se señala que “aunque el Pacto contempla una realización paulatina y tiene en cuenta las restricciones derivadas de la limitación de los recursos con que se cuenta, también impone varias obligaciones con efecto inmediato”. Entre éstas, el CDESC resalta dos en particular: el compromiso de los Estados Partes a garantizar que los derechos consagrados en el PIDESC se ejerzan sin discriminación; y el compromiso, contraído en virtud del artículo 2.1, a “adoptar medidas”. En relación con este último compromiso, el CDESC señala que “si bien la plena realización de los derechos pertinentes puede lograrse de manera paulatina, las medidas tendentes a lograr este objetivo deben adoptarse dentro de un plazo razonablemente breve tras la entrada en vigor del Pacto para los Estados interesados”.
8. En 1999, el CDESC aprobó la Observación general 12, en parte como respuesta al objetivo 7.4 del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA). En su definición del derecho a una alimentación adecuada, el Comité incluye el requisito de que exista acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. Además, el Comité considera que el contenido básico del derecho a la alimentación adecuada comprende: a) la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada; y b) la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos. Aunque se admite que el derecho a la alimentación adecuada tendrá que alcanzarse progresivamente, en la Observación general 12 se señala que los Estados tienen la obligación básica de adoptar las medidas necesarias para garantizar, por lo menos, que toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción tenga acceso al mínimo de alimentos esenciales necesarios para no padecer hambre.
9. Merece la pena señalar que la Comisión de Derechos Humanos y la Asamblea General de las Naciones Unidas se han felicitado5 por la labor del CDESC, incluida su Observación general 12. El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA) de la FAO acogió con satisfacción la Observación general 12 en cuanto paso importante para la consecución del objetivo 7.4 del Plan de Acción de la CMA6.
10. Un examen de los informes presentados por los Estados al CDESC muestra que las observaciones generales se tienen normalmente en cuenta. Además, durante la segunda reunión del Grupo de Trabajo Intergubernamental (GTIG), celebrada en octubre de 2003, varios países señalaron que la Observación general 12 constituía la interpretación más completa y apropiada del derecho a la alimentación7.
11. Las Directrices voluntarias que habrán de aprobarse en el marco de la FAO pueden vincularse al Pacto en virtud de varios de sus artículos. En el PIDESC se prevé que los organismos especializados desempeñen una importante función con vistas a promover su aplicación. En el artículo 18 se establece que el Consejo Económico y Social podrá concluir acuerdos con los organismos especializados sobre la presentación por tales organismos de informes en los que se faciliten “detalles sobre las decisiones y recomendaciones que en relación con ese cumplimiento [de las disposiciones del Pacto que corresponden a su campo de actividades] hayan aprobado los órganos competentes de dichos organismos”. Además, en el artículo 22 se dispone que los organismos especializados podrán pronunciarse, cada uno “dentro de su esfera de competencia, sobre la conveniencia de las medidas internacionales que puedan contribuir a la aplicación efectiva y progresiva” del Pacto, sobre la base de la información que pueda señalar a su atención el Consejo Económico y Social.
12. Por último, en el artículo 23, los Estados Partes en el Pacto “convienen en que las medidas de orden internacional destinadas a asegurar el respeto de los derechos que se reconocen en el presente Pacto comprenden procedimientos tales como la conclusión de convenciones” y la aprobación de recomendaciones, entre otros. Por lo tanto, los Estados Partes en el PIDESC han consentido en que se adopten otros instrumentos internacionales, incluso promovidos por diversos organismos especializados dentro de sus esferas de competencia. En este contexto, el cumplimiento en buena fe del PIDESC entraña que los Estados Partes en él deben prestar la debida atención a las Directrices voluntarias que se aprueben.
13. Todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas han ratificado la Carta de las Naciones Unidas y, en consecuencia, se han comprometido “a tomar medidas conjuntas o separadamente, en cooperación con la Organización” (art. 56) para promover, entre otras cosas, “niveles de vida más elevados” y “el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos” (art. 55). La Carta autoriza al Consejo Económico y Social a “hacer recomendaciones con el objeto de promover el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, y la efectividad de tales derechos y libertades” (art. 62.2). De conformidad con el artículo 1.3 de la Carta, uno de los propósitos de las Naciones Unidas es “realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión”. La Declaración Universal de Derechos Humanos se refiere al derecho a la alimentación en el artículo 258. La Declaración es citada a menudo como fuente de las obligaciones de los Estados Miembros de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos. Cabe sostener que la referencia sistemática de las Naciones Unidas a la Declaración Universal de Derechos Humanos al aplicar las disposiciones sobre derechos humanos de la Carta obliga a concluir que la Declaración ha llegado a ser aceptada como una interpretación autorizada de dichas disposiciones. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas deben convenir en que, en virtud de la Carta, están sujetos a la obligación de promover “el respeto universal a los derechos” consagrados en la Declaración “y la efectividad de tales derechos”, incluido, por consiguiente, el derecho a la alimentación9.
14. Entre los instrumentos que no son jurídicamente vinculantes, las declaraciones tienen por lo general un peso especial. A menudo enuncian normas y principios que ya existen en el derecho consuetudinario10. La referencia continua y sistemática a las disposiciones de la Declaración Universal de Derechos Humanos relativas al derecho a la alimentación por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas y la Comisión de Derechos Humanos refuerzan también la importancia del derecho a la alimentación en el derecho internacional. Diversas resoluciones recientes reafirman el derecho de todos a tener acceso a alimentos inocuos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación adecuada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre, a fin de poder desarrollar plenamente y mantener su capacidad física y mental11. Asimismo, en diversos planes de acción y declaraciones aprobados como resultado de conferencias internacionales se han reconocido también diferentes aspectos del derecho a la alimentación12.
15. Considerar el derecho a la alimentación como parte del derecho internacional consuetudinario depende de que se encuentren suficientes ejemplos, en la doctrina jurídica y la práctica de los países, para establecer la regla como norma vinculante para todos los Estados. La costumbre en cuanto práctica general aceptada como ley exige que se cumplan ambos elementos: la práctica de los Estados a lo largo del tiempo y la manifestación de la convicción de que la práctica es obligatoria. Los tratados y otros instrumentos normativos pueden utilizarse para demostrar la existencia del derecho internacional consuetudinario13. A este respecto, se ha señalado que el derecho a la alimentación ha sido ratificado con mayor frecuencia y con mayor unanimidad y urgencia que la mayoría de los demás derechos humanos, y al mismo tiempo ha sido violado probablemente de forma más generalizada y sistemática que cualquier otro derecho14. La historia proporciona numerosos ejemplos de sociedades que reconocen bien la obligación de los gobiernos de proporcionar alimentos o el derecho de las personas a los alimentos y la nutrición15. El derecho a la alimentación está ampliamente reconocido en el derecho constitucional16 y en numerosos textos internacionales, algunos de ellos anteriores a la creación de las Naciones Unidas. La Sociedad de las Naciones aprobó en 1924 la Declaración sobre los Derechos del Niño, en la que se afirmaba que la humanidad debe al niño lo mejor que puede darle y que se debe alimentar a todo niño hambriento (párr. 2)17.
16. Entre los textos de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos va más allá del derecho a no padecer hambre y establece el derecho a la alimentación para asegurar a toda persona la salud y el bienestar (art. 25). El PIDESC reconoce tanto “el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados” (art. 11.1) como “el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre” (art. 11.2). En su Observación general 12, el CDESC señala que este último derecho constituye una norma mínima y absoluta, y a este respecto puede sostenerse que refleja el derecho internacional consuetudinario, mientras que el primer derecho deberá ponerse en práctica paulatinamente en función de los recursos disponibles. En particular, el derecho a estar protegido contra el hambre es el único derecho al que se califica como “fundamental” tanto en el PIDESC como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En este último se considera el derecho a la alimentación como parte del derecho inherente a la vida, en el artículo 618. Los aspectos nutricionales del derecho a la alimentación se mencionan también en la Convención sobre los Derechos del Niño (arts. 24 y 27) y en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (arts. 12 y 14).
17. En la Declaración y el Programa de Acción de Viena de 1993 se afirmó que “la alimentación no debe utilizarse como instrumento de presión política”19, y este principio ha sido reiterado numerosas veces en varias resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas y de la Comisión de Derechos Humanos anteriormente citadas. En la Declaración universal sobre la erradicación del hambre y la malnutrición, los Estados participantes en la Conferencia Mundial de la Alimentación resumieron de forma inequívoca su opinión: “Todos los hombres, mujeres y niños tienen el derecho inalienable a no padecer de hambre y malnutrición a fin de poder desarrollarse plenamente y conservar sus capacidades físicas y mentales”20. De manera similar, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha reafirmado “que el derecho a la alimentación es un derecho humano universal que debe garantizarse a todas las personas”21.
18. En el contexto de los conflictos armados, se aprecia la existencia de una práctica y una doctrina jurídica sistemáticas de los Estados por las que se prohíbe el uso de la privación de alimentos como arma de guerra22, y existe asimismo la obligación de abstenerse de interferir con el transporte de alimentos destinados a personas amenazadas por el hambre. Hacer padecer hambre a las personas civiles como método de combate está prohibido tanto en los conflictos armados internacionales23 como en los conflictos armados sin carácter internacional24. Esa prohibición es violada no sólo cuando la denegación del acceso a los alimentos provoca la muerte, sino también cuando la población padece hambre debido a la privación de fuentes o suministros de alimentos. La prohibición de hacer padecer hambre se desarrolla en las disposiciones por las que se prohíben los ataques contra los bienes necesarios para la supervivencia de la población civil, incluidos los alimentos y el agua potable, o la destrucción de dichos bienes. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha reiterado que las personas que impiden el suministro de alimentos durante conflictos armados pueden ser consideradas responsables individualmente, en relación con los conflictos de Somalia y la ex Yugoslavia25. Otra prueba de esta prohibición la proporciona el hecho de que en virtud del Estatuto de la Corte Penal Internacional, aprobado en Roma en 1998, hacer padecer hambre a personas civiles intencionalmente como método de combate privándoles de bienes indispensables para su supervivencia se considera un crimen de guerra en el ámbito de los conflictos armados internacionales26. De modo más general, las normas básicas del derecho humanitario internacional aplicables en los conflictos armados han sido consideradas por la Corte Internacional de Justicia como “inviolables”27. Sobre la base de esta declaración de la Corte, la Comisión de Derecho Internacional ha considerado que dichas normas pueden dar lugar a obligaciones de carácter perentorio que no están sujetas a derogación28.
19. La medida en que estos textos dan lugar a compromisos legales debe considerarse a la luz de la Carta de las Naciones Unidas, en la que son Partes todos los Estados, y del derecho internacional general. En la práctica, las declaraciones se consideran prueba convincente de la existencia y la interpretación de reglas del derecho internacional y contribuyen a la formación de nuevas reglas, influyen en la práctica de los Estados y organizaciones y legitiman las reclamaciones y justificaciones en el contexto de las relaciones internacionales29. El examen de todos los datos indica que, aunque hay opiniones divergentes, la mayoría de los comentadores afirma que en virtud del derecho internacional existe en la actualidad un derecho de los tratados30 en medida mínima combinado con un derecho consuetudinario a no padecer hambre31.
20. Hay cierto desacuerdo sobre si el derecho a la alimentación es parte del derecho internacional consuetudinario y sobre cuál podría ser en ese caso el contenido de dicha norma. Sin embargo, dado que las Directrices voluntarias se dirigen a todos los Estados Miembros de la FAO y de las Naciones Unidas con vistas a promover la aplicación del derecho a la alimentación tal como éste se establece en numerosos tratados internacionales y como parte de las obligaciones de los Estados Miembros de las Naciones Unidas con arreglo a la Declaración Universal de Derechos Humanos, podría dejarse de lado el carácter consuetudinario del derecho a la alimentación.
21. En la Cumbre de 1996 se aprobaron la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la CMA. En la Declaración de Roma se reafirmó “el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre”. Por otra parte, el objetivo 7.4 del Plan de Acción consiste en “esclarecer el contenido del derecho a una alimentación suficiente y del derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre, como se declara en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y otros instrumentos internacionales y regionales pertinentes”. Además, en el mismo objetivo se instó a los países que todavía no fueran partes en el PIDESC a que se adhirieran a éste, y a todos los gobiernos a que hicieran todo lo posible para aplicar sus disposiciones32. Los vínculos entre el concepto del derecho a la alimentación explicitado en los documentos de la CMA y el Pacto quedaron de esta forma claramente establecidos.
22. En el contexto del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas, tanto los órganos creados en virtud de la Carta de las Naciones Unidas como los órganos creados en virtud de tratados33 han respondido a esa exhortación de la CMA. El CDESC34, que vigila la aplicación del PIDESC, aprobó la Observación general 12, relativa al derecho a la alimentación adecuada. Entre los órganos creados en virtud de la Carta, tanto la Comisión de Derechos Humanos como la Subcomisión para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos35 han realizado estudios del derecho a la alimentación, y la Comisión nombró un Relator Especial sobre el tema, que presenta informes tanto a la Comisión como a la Asamblea General36. De esta forma, los vínculos entre la CMA y los diversos instrumentos de derechos humanos han quedado ulteriormente reforzados.
23. En la Declaración aprobada en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después se invitó al Consejo de la FAO a establecer “un Grupo de Trabajo Intergubernamental, con la participación de los interesados, en el contexto del seguimiento de la CMA, con el fin de elaborar, en un período de dos años, un conjunto de directrices voluntarias para apoyar los esfuerzos de los Estados Miembros encaminados a alcanzar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional”37. La referencia a los Estados Miembros en la Declaración entraña que las Directrices voluntarias se aplicarán a todos los Estados Miembros de la FAO. Las resoluciones aprobadas por la Asamblea General38 y por la Comisión de Derechos Humanos39 y su Subcomisión contienen asimismo referencias a los “Estados Miembros” que indican claramente que las Directrices voluntarias se dirigirán a todos los Estados Miembros de la FAO (y de las Naciones Unidas). El Grupo de Trabajo está abierto a todos los Estados Miembros de la FAO y de las Naciones Unidas40. Esto indica claramente que las Directrices voluntarias se dirigen a todos los Estados y no sólo a los que son Partes en el PIDESC.
24. En los documentos de la CMA se hace referencia al PIDESC en relación con el contenido del derecho a una alimentación adecuada y al derecho fundamental a no padecer hambre. De ello puede desprenderse que, si bien las Directrices voluntarias no son por sí mismas jurídicamente vinculantes, deberían basarse en el derecho internacional vigente, incluido el PIDESC. Por otra parte, el mandato aprobado podría asimismo entrañar que las Directrices voluntarias deberían centrarse únicamente en el aspecto del derecho a la alimentación que guarda relación con el ámbito de la “realización progresiva”, en contraposición a las obligaciones de carácter inmediato o a las obligaciones específicamente relacionadas con el derecho fundamental a no padecer hambre.
25. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados indica con claridad que los acuerdos internacionales no crean obligaciones a los Estados sin su consentimiento41. Las Directrices voluntarias, como su nombre indica, no serán jurídicamente vinculantes. Tanto su forma como su contenido parecen sugerir que tienen carácter de recomendación y que su finalidad no es crear nuevas obligaciones legales para ningún Estado. Asimismo parece claro que, si bien el PIDESC es sumamente pertinente, las Directrices voluntarias no se dirigen únicamente a los Estados que han ratificado el Pacto. Por otra parte, las Directrices voluntarias no pueden reducir las obligaciones que los Estados ya tienen, en virtud del derecho de los tratados o del derecho consuetudinario, y no deberían dar la impresión de que su aplicación no bastaría para cumplir las obligaciones establecidas con arreglo a los instrumentos de derechos humanos, como el PIDESC.
26. Debe tenerse presente también que las Directrices voluntarias se aplicarán en todos los países, independientemente de su nivel de desarrollo, clima o riqueza. A este respecto, el CDESC ha señalado que “los medios más adecuados para aplicar el derecho a una alimentación adecuada variarán inevitablemente y de modo considerable de un Estado Parte a otro. Cada Estado tendrá un margen de elección para decidir sus propios enfoques, pero el Pacto especifica claramente que cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias para garantizar que todas las personas queden libres del hambre y que puedan disfrutar lo más pronto posible del derecho a una alimentación adecuada”42.
27. A efectos prácticos, es difícil entender cómo podrían aplicarse las Directrices voluntarias si no proporcionan las definiciones necesarias y los principios que habrán de aplicarse al adoptar medidas en las distintas esferas abarcadas por las Directrices.
28. Al elaborar las Directrices voluntarias, el GTIG podría considerar, a la luz del examen anterior, si debería reformular el derecho de los tratados o el derecho consuetudinario vigentes, interpretar el derecho de los tratados o el derecho consuetudinario vigentes, desarrollar progresivamente el derecho a la alimentación tal como éste se establece en el PIDESC, o reafirmar las interpretaciones ofrecidas por el CDESC en la Observación general 12.
29. Si las Directrices voluntarias se basan en las interpretaciones del PIDESC, servirían fundamentalmente para facilitar el cumplimiento por los Estados Partes de sus obligaciones en virtud del Pacto. No obstante, los Estados Miembros de la FAO y de las Naciones Unidas que no son partes en el PIDESC podrían aplicar asimismo las Directrices voluntarias en la medida en que ello sea posible y compatible con sus obligaciones jurídicas actuales.
30. Otra posibilidad consistiría en formular las Directrices voluntarias tomando como base el derecho a la alimentación tal como éste se establece en la Declaración Universal de Derechos Humanos, otros instrumentos jurídicos internacionales43 o el derecho internacional general.
31. Si al menos el derecho a no padecer hambre forma parte del derecho internacional consuetudinario, entonces se incorporará automáticamente al derecho interno de muchos Estados de conformidad con sus sistemas legales nacionales y sus procesos constitucionales; las Directrices voluntarias pueden ayudar a ampliar el contenido de este derecho. En los Estados que no incorporan automáticamente el derecho consuetudinario internacional, pero cuyas constituciones o leyes prevén el derecho a la alimentación o el deber del gobierno de prestar asistencia a los necesitados, las Directrices voluntarias podrían proporcionar una interpretación autorizada de la disposición constitucional.
32. En los Estados Partes en el PIDESC cuyos sistemas legales nacionales confieren carácter constitucional a los tratados de derechos humanos, las declaraciones interpretativas contenidas en las observaciones generales y en las Directrices voluntarias tendrían carácter de interpretación, aunque no fueran jurídicamente vinculantes. Las Directrices voluntarias proporcionarían más detalles en relación con la definición de los derechos y las obligaciones que figura en la Observación general 12.
33. Los Estados Partes en el PIDESC deben informar sobre las medidas adoptadas para aplicar los derechos consagrados en el Pacto y sobre las dificultades que han encontrado con ese objeto, pero pocos Estados facilitan información suficiente y precisa sobre el derecho a la alimentación44. Las Directrices voluntarias podrían proporcionar puntos de referencia y un marco para la presentación de información por los Estados. En consecuencia, serían de ayuda para el CDESC y podrían ser ratificadas o adoptadas por éste como marco para la presentación de informes por los Estados en el futuro y para la propia evaluación por el CDESC de esos informes nacionales.
34. El valor jurídico de las Directrices voluntarias se vería reforzado si el texto hiciera referencia específica a un derecho a la alimentación integrante del derecho internacional consuetudinario o si el texto se vinculara a las obligaciones de los Estados Partes en virtud del PIDESC o de la Carta de las Naciones Unidas. Las Directrices voluntarias podrían establecer normas de conducta que den origen a fuertes expectativas políticas si hacen referencia al derecho vigente a fin de gozar de una base autorizada y de legitimidad. En el propio título “Directrices voluntarias” hay explícita una cierta falta de peso, pero el grado de especificidad puede otorgarles una fuerza mayor que la que podrían tener normas vagas o ambiguas en un texto vinculante. Por consiguiente, las Directrices voluntarias podrían reforzar una formulación vaga o indeterminada del derecho a la alimentación en los textos de los tratados.
1 Naciones Unidas, Compilación de Tratados, vol. 993, pág. 3 (aprobado el 16 de diciembre de 1966; fecha de entrada en vigor: 3 de enero de 1976).
2 Naciones Unidas, Compilación de Tratados, vol. 1155, pág. 331 (aprobada el 22 de mayo de 1969).
3 Resolución 1985/17 del Consejo Económico y Social, de 22 de mayo de 1985.
4 Informe del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Quinto período de sesiones, docs. E/1991/23 y E/C.12/1990/8 (1991), pág. 83.
5 Comisión de Derechos Humanos, resolución 2000/10, párr. 8; Asamblea General, resolución 57/226, párr. 17, en el que la Asamblea “observa con beneplácito la labor ya realizada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la promoción del derecho a una alimentación adecuada, en particular su Observación general nº 12 (1999) sobre el derecho a una alimentación adecuada”.
6 Informe del 25º período de sesiones del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, Roma, 31 de mayo a 3 de junio de 1999, doc. CL 116/10, párr. 4.
7 Por ejemplo, véase la declaración en nombre del Grupo de Estados de América Latina y el Caribe (GRULAC) durante los debates de la segunda reunión del GTIG, Roma, 27 a 29 de octubre de 2003.
8 “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación…”. Aprobada por medio de la resolución 217 A (III) de la Asamblea General, de 10 de diciembre de 1948.
9 Los tribunales han dado efecto a la Declaración Universal de Derechos Humanos al interpretar las leyes nacionales. Véase, por ejemplo, “Boehm v. Superior Court” (Boehm contra el Tribunal Superior), 223 Cal Reptr 716 (Ct. App. 1986), en la que un tribunal estatal aplicó las normas del art. 25 de la Declaración para interpretar el art. 17000 del “California Welfare and Institutions Code” (Código de Asistencia Social e Instituciones de California), en el que se establecen niveles de asistencia mínima para los pobres. Un estudio realizado hace varios años reveló que las constituciones de más de 90 países aprobadas desde 1948 contenían declaraciones relativas a los derechos fundamentales inspiradas en la Declaración Universal. Más de dos docenas de constituciones hacen referencia explícita a la Declaración. En el Anexo 2 del estudio se enumeran los casos nacionales en los que se ha citado la Declaración y se incluyen más de 200 opiniones procedentes de 27 países. En resumen, la Declaración ha servido como modelo para constituciones, leyes, reglamentos y políticas nacionales; ha sido fuente de interpretación judicial; ha constituido la base para la adopción de medidas por parte de organizaciones intergubernamentales y de medidas diplomáticas; y ha proporcionado una inspiración para organizaciones no gubernamentales (ONG) y para particulares que defienden los derechos humanos en las leyes internas y en foros internacionales. Véase H. Hannum, “The Status of the Universal Declaration of Human Rights in National and International Law” (Condición de la Declaración Universal de Derechos Humanos en el derecho nacional e internacional), 25 Georgia Journal of International and Comparative Law 287 (Boletín de derecho internacional y comparado de Georgia) (1996).
10 Con arreglo a una declaración de 1962 del Asesor Jurídico de las Naciones Unidas, en la práctica de las Naciones Unidas una “declaración” es un instrumento formal y solemne propio de las raras ocasiones en que se enuncian principios de importancia grande y duradera, como la Declaración Universal de Derechos Humanos. Según el Asesor Jurídico, en vista de la mayor solemnidad y relevancia de una declaración, cabe considerar que conlleva, en nombre del órgano que la aprueba, una decidida esperanza de que los miembros de la comunidad internacional se rijan por ella. En consecuencia, en la medida en que esa esperanza se vea gradualmente justificada por la práctica de los Estados, una declaración puede llegar a ser reconocida como instrumento en el que se establecen reglas vinculantes para los Estados. Véanse los docs. E/3616/Rev.1 y E/CN.4/832/Rev.1, Comisión de Derechos Humanos, Informe del 18º período de sesiones, Documentos Oficiales del Consejo Económico y Social, Suplemento nº 8 (1962), párrs. 103 a 105.
11 Véanse las resoluciones de la Asamblea General 57/226, aprobada el 18 de diciembre de 2002, y 56/155, aprobada el 19 de diciembre de 2001, párr. 2 de la parte dispositiva. Véanse asimismo las resoluciones de la Comisión de Derechos Humanos 1999/24, de 26 de abril de 1999, 2000/10, de 17 de abril de 2000 (aprobada con 49 votos a favor, uno en contra y dos abstenciones), 2001/25, de 20 de abril de 2001, 2002/25, de 22 de abril de 2002 (aprobada sin votación), y 2003/25, de 22 de abril de 2003 (aprobada con 51 votos a favor, uno en contra y una abstención).
12 Véanse, por ejemplo, la Declaración universal sobre la erradicación del hambre y la malnutrición (FAO, Informe de la Conferencia Mundial de la Alimentación, Roma, 5 a 16 de noviembre de 1974) y la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la CMA (FAO, Informe de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, Roma, 13 a 17 de noviembre de 1996).
13 La práctica y la doctrina jurídica de los Estados pueden derivarse de las leyes nacionales, de declaraciones de órganos intergubernamentales y de tratados. “North Sea Continental Shelf Case” (Caso relativo a la plataforma continental del Mar del Norte) (1969) Corte Internacional de Justicia 27 (20 de febrero). Véase asimismo “Restatement of Foreign Relations Law of the United States”, donde se declara que la participación prácticamente universal de los Estados en la preparación y adopción de acuerdos internacionales por los que se reconocen los principios de los derechos humanos en general, o derechos particulares, puede constituir una prueba de que forman parte del derecho internacional consuetudinario. “Restatement of the Law (Third) Foreign Relations Law of the United States” (Reformulación de la Ley (Tercera) Ley de Relaciones Exteriores de los Estados Unidos) § 701 (1986).
14 Véase Philip Alston, “International Law and the Human Right to Food” (El derecho internacional y el derecho humano a la alimentación), en “The Right to Food” (El derecho a la alimentación), Philip Alston y Katarina Tomasevski, eds., 1984, pág. 9.
15 Véanse P. Spitz, “Rigth to Food for Peoples and the People: A Historical Perspective” (El derecho a la alimentación de los pueblos y las personas desde una perspectiva histórica), en “The Right to Food” (El derecho a la alimentación), Philip Alston y Katarina Tomasevski, eds., 1984, págs. 170 a 175; y Robert Robertson, en “Human Rights in the Twenty-first Century: A Global Challenge” (Los derechos humanos en el siglo XXI: un desafío mundial), Kathleen Mahoney y Paul Mahoney, eds., 1993, pág. 451.
16 Doc. IGWG RTFG 2/INF.1/Rev.1 (Reconocimiento del derecho a la alimentación en el plano nacional), enero de 2004.
17 Sociedad de las Naciones, Diario Oficial, Suplemento Especial 23 (1924). La libertad de la privación era también una de las cuatro libertades proclamadas por el Presidente Franklin D. Roosevelt el 6 de enero de 1941. Franklin D. Roosevelt, “The Annual Message to Congress” (Declaración anual al Congreso), 6 de enero de 1941, en “Public Papers and Addresses of Franklin D. Roosevelt” (Documentos públicos y discursos de Franklin D. Roosevelt), S. Rosenman, ed., 1941, vol. 9, pág. 672. El Presidente Clinton se refirió en el Día Mundial de la Alimentación de 1998 al derecho a la alimentación como el derecho humano más fundamental.
18 En especial, el Comité de Derechos Humanos, en la Observación general 6, de 30 de abril de 1982, señaló que el derecho a la vida se había interpretado demasiado a menudo de forma restrictiva. La expresión “derecho inherente a la vida ” no puede entenderse adecuadamente de manera restrictiva y la protección de este derecho exige que los Estados adopten medidas positivas. En este sentido, el Comité consideró que sería deseable que los Estados Partes tomaran todas las medidas posibles para reducir la mortalidad infantil y aumentar la esperanza de vida, especialmente adoptando medidas para eliminar la malnutrición y las epidemias.
19 Declaración y Programa de Acción de Viena, A/CONF.157/23, Parte I, párr. 31.
20 Decimosexta sesión plenaria, 16 de noviembre de 1974, párr. 1.
21 Resolución 166/39 de la Asamblea General, Documentos Oficiales de la Asamblea General, 39º período de sesiones (1984).
22 Convenio de Ginebra relativo al trato de prisioneros de guerra, de 12 de agosto de 1949, arts. 20 y 26; Convenio de Ginebra relativo a la protección de personas civiles en tiempo de guerra, de 12 de agosto de 1949, art. 23; Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales, de 8 de junio de 1977, arts. 54 y 70. Naciones Unidas, Compilación de Tratados, vol. 1125. Por su parte, en la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio se prohíbe el “sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física total o parcial” (art. II c)).
23 El Convenio de Ginebra relativo a la protección de personas civiles en tiempo de guerra ha sido ratificado por casi todos los Estados. El Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I) y el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II) han sido ratificados por una amplia mayoría de Estados. Las disposiciones por las que se garantiza el acceso a la ayuda humanitaria se consideran parte del derecho internacional consuetudinario y, por consiguiente, vinculantes para todos los Estados independientemente de que hayan ratificado o no esos instrumentos.
24 En el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II) se estipula lo siguiente: “Queda prohibido, como método de combate, hacer padecer hambre a las personas civiles. En consecuencia, se prohíbe atacar, destruir, sustraer o inutilizar con ese fin los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, tales como los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego” (art. 14).
25 Somalia: Documentos Oficiales del Consejo de Seguridad, 3145ª reunión, doc. S/RES 794 (1992); Yugoslavia: Documentos Oficiales del Consejo de Seguridad, 3106ª reunión, doc. S/RES 700 (1992), y 3137ª reunión, doc. S/RES/787 (1992).
26 En relación con los conflictos armados internacionales, véase el art. 8, párr. 2 a) vii) y b) viii) del Estatuto de Roma; en relación con los conflictos armados sin carácter internacional, véase el art. 8, párr. 2 e) viii).
27 La legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares, Corte Internacional de Justicia, Informes, 1996, párr. 79.
28 Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado en relación con actos ilícitos internacionales, reproducidos en el informe de la Comisión de Derecho Internacional sobre su 53º período de sesiones, Documentos Oficiales de la Asamblea General, 56º período de sesiones, doc. A/56/10, observaciones relativas al art. 40.
29 “North Sea Continental Shelf Case” (Caso relativo a la plataforma continental del Mar del Norte), pág. 4.
30 Véase Katarina Tomasevski, ed., “The Right to Food: Guide Through Applicable International Law” (El derecho a la alimentación: guía del derecho internacional aplicable), 1987.
31 Donald E. Buckingham, “A Recipe for Change: Towards an Integrated Approach to Food under International Law” (Receta para el cambio: hacia un enfoque integrado de la alimentación en el derecho internacional), 6 Pace International Law Review 285 (Revista de derecho internacional de Pace) (1994).
32 FAO, Informe de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, Apéndice, Roma, 1997.
33 Los órganos creados en virtud de la Carta son aquéllos que no se han establecido en virtud de un tratado individual de derechos humanos, sino que derivan su autoridad directamente de la Carta de las Naciones Unidas y las resoluciones subsiguientes. Entre ellos figuran, en particular, la Asamblea General, el Consejo Económico y Social, la Comisión de Derechos Humanos y la Subcomisión para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos. Los órganos creados en virtud de tratados, en cambio, son los órganos de derechos humanos establecidos de conformidad con los diversos tratados sobre derechos humanos, como el Comité de Derechos Humanos y el Comité contra la Tortura.
34 El Comité fue creado por el Consejo Económico y Social para vigilar la aplicación del Pacto. A diferencia del Comité de Derechos Humanos, el CDESC no ha recibido el mandato de llevar a cabo sus actividades de supervisión de forma independiente, sino que su cometido es ayudar al Consejo Económico y Social a cumplir la función que le incumbe en virtud del Pacto.
35 En 1999, el Relator Especial de la Subcomisión para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, el Sr. Asbjørn Eide, presentó una actualización de su estudio sobre el derecho a la alimentación y a no padecer hambre. El Relator Especial reconoció el papel desempeñado por el Plan de Acción de la CMA con vistas a cambiar las actitudes imperantes y puso de manifiesto la importante contribución de la Observación general 12 a fin de aclarar el contenido del derecho y de las correspondientes obligaciones de los Estados. Asimismo señaló que las instituciones internacionales estaban adoptando crecientemente un enfoque de las cuestiones relacionadas con la alimentación y la nutrición basado en los derechos humanos y pidió a los Estados, las organizaciones internacionales, las ONG y la sociedad civil que actuaran de forma concertada con objeto de eliminar el flagelo del hambre en el mundo.
36 La Comisión de Derechos Humanos nombró en el año 2000 al Sr. Jean Ziegler (Suiza) como su primer Relator especial sobre el derecho a la alimentación. Desde entonces, el Relator ha presentado diversos informes e informes sobre misiones a la Comisión y a la Asamblea General. Véanse, por ejemplo, los docs. E/CN.4/2001/53, de 7 de febrero de 2001, E/CN.4/2002/58/Add.1, de 23 de enero de 2002, y A/56/357, de 27 de agosto de 2002.
37 Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después, párr. 10 de la parte dispositiva.
38 Véase el doc. A/C.3/58/L.70, de 18 de noviembre de 2003, en el que la Asamblea General acogía con beneplácito la labor realizada por el Grupo de Trabajo Intergubernamental encargado de elaborar una serie de directrices voluntarias en apoyo de la labor emprendida por los Estados Miembros para lograr la realización gradual del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Véase asimismo la resolución 57/226 de la Asamblea General, párr. 14.
39 En su resolución 2003/25, la Comisión de Derechos Humanos acogió con satisfacción las Directrices voluntarias en cuanto medio “en apoyo de la labor de los Estados Miembros para lograr la realización gradual del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional” y alentó a los Estados Miembros a proseguir “su cooperación a este respecto” (cursiva añadida).
40 Véase el informe del 123º período de sesiones del Consejo de la FAO (Anexo D), 28 de octubre a 2 de noviembre de 2002.
41 Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, art. 34.
42 Observación general 12, párr. 21.
43 Incluidos el PIDESC, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño, los Convenios y Protocolos de Ginebra.
44 Doc. IGWG RTFG 2/INF.1/Rev.1 (Reconocimiento del derecho a la alimentación en el plano nacional), enero de 2004.