INTRODUCCION

Hace unos veinte años, los proyectos forestales en los países en desarrollo se orientaban sobre todo hacia la silvicultura industrial y comercial y el fomento de la industria forestal. En la actualidad casi todos los organismos nacionales que se ocupan del desarrollo forestal se orientan más hacia los proyectos encaminados a mejorar la situación de los pobres de las zonas rurales y del medio ambiente, es decir proyectos relacionados con la silvicultura comunitaria y social, la conservación de bosques naturales en beneficio del medio ambiente local y mundial y los proyectos agroforestales que contribuyen a la seguridad alimentaria y a la autosuficiencia. Habida cuenta de este cambio en el orden de prioridades y de los cambios consiguientes en el modo en que el sector forestal se relaciona con otros sectores, resulta necesario elaborar nuevas estrategias y criterios para evaluar los efectos de los proyectos forestales.

Evaluación de los efectos de un proyecto

Los proyectos forestales^[1] tienen efectos muy diversos sobre la población que participa en el proyecto, sobre la economía en general, sobre las instituciones sociales, culturales y políticas locales y sobre los sistemas de recursos naturales y el medio ambiente. En este análisis lo que importa son los diversos efectos sobre la población y la sociedad, así como sobre los recursos naturales y el medio ambiente, en especial en lo que respecta al modo en que pueden evaluarse más eficazmente.

Las evaluaciones ofrecen a los encargados de adoptar decisiones la información que necesitan para: definir los problemas y oportunidades que requieren una intervención del proyecto; formular y apreciar distintas formulaciones de los proyectos forestales y elegir entre ellas; vigilar y evaluar los proyectos en curso para mejorar sus resultados; y evaluar los proyectos una vez completados para ofrecer información que permita mejorar la planificación y ejecución de otros proyectos en el futuro.

Los funcionarios de las organizaciones nacionales e internacionales de desarrollo forestal encargados de formular políticas y adoptar decisiones reconocen la necesidad de evaluaciones adecuadas de los proyectos, en respuesta a la cual se han elaborado muchas directrices. Sin embargo, en la práctica la evaluación suele descuidarse o hacerse sólo de modo parcial o insuficiente, al no tenerse en cuenta elementos importantes que influyen en los efectos. El examen de las actividades de evaluación realizadas en el pasado en el sector forestal y agroforestal indica la necesidad de mejorar la confección y utilización de las evaluaciones de los efectos mediante las medidas siguientes:

• Inclusión en las evaluaciones de los proyectos, durante la fase de planificación, de una variedad más amplia de efectos. En el pasado, las evaluaciones han tendido a centrarse en los efectos financieros y económicos. Se ha prestado mucha menos atención a los efectos sociales, institucionales y ambientales y a la sostenibilidad de los proyectos. Una reciente examen para el Banco Mundial de 115 proyectos sobre agricultura y desarrollo rural aprobados entre 1983 y 1986 reveló que “son relativamente pocos los proyectos que se ocupan explícitamente de cuestiones relacionadas con la ordenación de los recursos a largo plazo.... sólo en un 50 por ciento aproximadamente de los proyectos se hace referencia a los problemas de recursos al exponer la justificación del proyecto” (Barnes y Olivares 1988). También se descuidan con frecuencia los efectos sociales e institucionales. En un examen de las numerosas intervenciones relacionadas con proyectos forestales en el Sahel se informaba de que “son pocos, por no decir ninguno, los planteamientos elegidos en los que se ha solicitado o estimulado la colaboración y participación local... muchos de los principios básicos de la formulación de los proyectos son artificiales, y están en desacuerdo con las realidades o posibilidades económicas y ecológicas locales”, y que los organismos de ejecución trataban de “aplicar leyes inadecuadas, contraproducentes e imposibles de cumplir” (Weber 1982). Una encuesta sobre evaluaciones de los efectos de proyectos agroforestales reveló que, de los 198 proyectos en los que se había facilitado información sobre el tema, menos de la mitad habían intentado realizar algún tipo de evaluación de los efectos, y los intentos se limitaban en su mayor parte a una mera evaluación del número de árboles plantados y de la superficie destinada a actividades agroforestales (Scherr y Muller 1990).

• Mejora de los procedimientos de evaluación y de la utilidad de los resultados. Los resultados prácticos han sido insuficientes e incluso en lo que respecta a la evaluación de los efectos económicos. Un reciente examen de 170 publicaciones sobre economía agroforestal reveló que sólo 15 de ellas ofrecían un análisis económico utilizable a posteriori (Swinkels 1990). Otro examen puso de manifiesto que los informes de los estudios sobre los efectos eran a menudo difíciles de interpretar o comparar, mientras que los analistas de los proyectos tenían problemas para seleccionar indicadores y métodos de evaluación de los efectos y para distinguir entre los efectos intermedios y los finales (Scherr y Muller 1990).

• Vinculación entre las actividades de evaluación y las actividades asociadas con la obtención de datos en el curso del proyecto. En algunas organizaciones, las diversas actividades de evaluación de un proyecto tienden a aislarse unas de otras, y se hacen pocos esfuerzos para coordinar la recopilación de datos y la información entre una y otra fase. Por consiguiente, no existe continuidad en el modo en que se evalúa el proyecto, ya que en las diferentes fases de éste se adoptan distintos principios para la evaluación. Asimismo, en el curso del proyecto se toman con frecuencia decisiones basadas exclusivamente en las evaluaciones de un tipo de efectos, por ejemplo los económicos, y no en el análisis de todos los efectos pertinentes y de sus influencias recíprocas. Así pues, es posible que un proyecto cuya propuesta tiene su origen en una evaluación basada en criterios técnicos, tales como el rendimiento de la madera, se examine luego desde el punto de vista de sus repercusiones administrativas y financieras y por último se evalúe en términos económicos, y tal vez sociales, cuando llega a su conclusión. El peligro de esta secuencia consiste en que lo que tal vez es mejor desde el punto de vista técnico puede no ser viable con arreglo a uno o más de los otros criterios sociales y económicos. Si se reduce la variedad de alternativas en una fase inicial del proyecto, es muy probable que se descarte prematuramente la opción que más se ajustaría a los criterios generales y a las limitaciones afrontadas para alcanzar los objetivos del proyecto, o que no se tenga nunca en cuenta. Son necesarios vínculos más fuertes y un enfoque más amplio de la evaluación de los efectos en el curso del proyecto.

• Utilización más eficaz de las evaluaciones. Las decisiones se adoptan a menudo sobre la base de un solo tipo de efectos, como los económicos, y no de una serie de efectos y sus influencias recíprocas. Puede que en diferentes etapas del proyecto se utilicen diferentes criterios en lo que respecta a los efectos, de modo que sea imposible comparar los resultados de las evaluaciones en estas diferentes fases. Es necesario mejorar los vínculos entre la evaluación de los efectos del proyecto y la adopción de decisiones.

Finalidad del presente documento

Las evaluaciones de los proyectos forestales se realizan con el fin de obtener la información necesaria para adoptar decisiones fundamentadas al respecto en todas las fases de dichos proyectos. Por consiguiente, los encargados de adoptar decisiones, en estrecha colaboración con los analistas y las personas que sufren los efectos de los proyectos forestales, deberán establecer y especificar claramente a lo largo del proyecto las necesidades y prioridades en materia de información.

En el presente documento se ofrece a los responsables de la adopción de decisiones un panorama del contexto estratégico y de los problemas que han de tenerse en cuenta para llevar a cabo una evaluación eficaz de los efectos de los proyectos forestales. Las personas que realizan evaluaciones tienen que llegar constantemente a soluciones de compromiso, por ejemplo entre los detalles/precisión y las limitaciones de tiempo/costo; entre la amplitud y la profundidad de la información; y entre los criterios cuantitativos y cualitativos. Los encargados de tomar decisiones y formular políticas deberán intervenir a nivel estratégico en la adopción de decisiones relativas a estas soluciones de compromiso, ya que la evaluación de los efectos se realiza para responder tanto a las preguntas que son importantes para ellos como a las que son importantes para los participantes en los proyectos y para las personas que sufren sus efectos. Los responsables de la toma de decisiones deben colaborar de modo interactivo con los analistas y los participantes para asegurarse de que se plantean las preguntas correctas, de modo que no se malgasten esfuerzos ni tiempo en obtener una información improcedente o excesiva. Las actividades de evaluación de los efectos pueden resultar costosas. Sólo se deberá obtener la información suficiente para satisfacer las necesidades de quienes deben adoptar decisiones. Determinar el punto en que la información resulta suficiente es, en sí y de por sí, una cuestión estratégica.

El historial insatisfactorio de las evaluaciones realizadas en el pasado sobre los efectos de los proyectos forestales, relacionado a menudo con los resultados insatisfactorios de los proyectos, se debe en parte al hecho de no haber comprendido la importancia e incluso el carácter de algunos de los efectos y los vínculos entre los proyectos forestales y los marcos institucionales en los que se realizan. También es consecuencia de las dificultades y problemas con que tropiezan analistas, planificadores y encargados de adoptar decisiones cuando tratan de realizar evaluaciones sobre la nueva generación de actividades y proyectos forestales. Como es lógico, estas deficiencias han suscitado preocupación tanto entre los gobiernos como entre los donantes. La finalidad del presente documento es por tanto examinar las posibilidades de reforzar los criterios para evaluar los efectos y proporcionar una visión estratégica general de los problemas institucionales relacionados con la nueva generación de proyectos forestales/agroforestales y la evaluación de sus efectos.

En la Parte I se analiza el modo en que la nueva generación de proyectos forestales contribuye al desarrollo sostenible y en que estos proyectos se insertan en un contexto más amplio de planificación institucional. Las instituciones determinan el carácter y la magnitud de los efectos de los proyectos forestales y pueden a su vez sufrir, a veces de modo significativo, los efectos de actividades y proyectos del sector forestal. Por consiguiente, las instituciones constituyen un factor fundamental que hay que tener en cuenta al examinar los problemas y estrategias relacionados con la evaluación de los efectos de los proyectos forestales. En la Parte I se estudian también los problemas intersectoriales que se plantean en relación con la función más amplia de los bosques en el desarrollo. La Parte II se ocupa más concretamente de las consecuencias de la Parte I en lo que respecta a las estrategias y procesos para evaluar los efectos de los proyectos forestales.