Incidences des programmes d'ajustement structurel de l'économie sur le secteur des industries forestières au Mozambique

A. Cuco

Analyse de l'évolution du secteur forestier depuis l'adoption des mesures d'ajustement structural (1987), et étude de l'impact de la récente guerre civile.

Une des scieries affectées par la guerre civile dans la province de Manica

Arlito Cuco est économiste (forêts) à la Direction nationale des forêts, de la flore et de la faune sauvages du Ministère de l'agriculture à Maputo.

Bien que le Mozambique soit doté d'abondantes ressources en terres, en eau, en forêts et en faune sauvage, qui confèrent au pays un potentiel considérable de développement, le PIB par habitant a beaucoup baissé en valeur réelle depuis l'accession du pays à l'indépendance, en 1975. Par exemple, en 1984, le PIB estimatif par habitant était de l'ordre de 150 dollars EU (Banque mondiale, 1988), tandis qu'en 1994, le revenu par habitant n'est que d'environ 80 dollars EU. Le pays est donc un des plus pauvres du monde.

L'économie mozambicaine a commencé à décliner pendant la décennie qui a précédé l'indépendance et la situation a été aggravée par le départ soudain d'environ 90 pour cent des résidents portugais, qui ont privé le pays de compétences indispensables en matière de gestion, exploitation, entretien et administration. Le secteur forestier a été l'un des plus touchés et s'est alors trouvé dans un état de délabrement complet.

A son troisième Congrès tenu en 1977, le Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO - parti au pouvoir) a établi un certain nombre de directives en vue d'orienter le développement économique du pays. Celles-ci ont permis au gouvernement de renforcer encore son rôle dans l'économie, et de centraliser davantage la gestion de l'économie. Dans le cadre du Plan central annuel de l'Etat, des objectifs de production ont été fixés pour de nombreux secteurs, et les intrants et la production ont été de plus en plus assujettis à des répartitions administratives.

Conformément à ces directives du Frelimo, et afin d'éviter un effondrement imminent de la production économique, le gouvernement a dû prendre un certain nombre de mesures d'urgence, et notamment, en ce qui concerne le secteur des industries forestières, la nationalisation d'une soixantaine de sociétés de transformation du bois abandonnées. Il s'agissait de maintenir ces unités de production en activité afin d'atténuer des pénuries croissantes de bois dans le secteur du bâtiment et de lutter contre un chômage croissant. Madeiras de Moçambique (MADEMO), entreprise forestière semi-publique, a été mise en place en 1980 (Boletim da República, 1980) avec le statut de société semi-publique, par regroupement de toutes les scieries opérationnelles.

TABLEAU 1. Production et exportation de bois avant 1987

Année	Production		Exportations
	Grumes	Bois d'oeuvre	Grumes	Bois d'oeuvre	Total
	(milliers de m3)
1969	-	220,0	2,6	118,1	120,7
1980	-	-	11,4	8,4	19,8
1981	86,0	69,3	8,2	6,0	14,2
1982	117,5	44,3	4,8	3,2	8,0
1983	87,1	34,0	0,7	1,1	1,8
1984	103,0	41,5	2,2	0,5	2,7
1985	76,7	32,6	1,3	0,1	1,4
1986	90,7	37,8	2,1	0,1	2,2

Bien que des entreprises d'Etat aient eu la priorité dans l'allocation des ressources limitées d'investissement, des intrants et crédits, leur rentabilité n'a, en général, pas été satisfaisante; bon nombre d'entre elles ne parvenaient même pas à couvrir leurs coûts de fonctionnement. En outre, le gouvernement n'avait pas les moyens administratifs et techniques nécessaires pour coordonner les divers services d'appui dont avaient besoin des structures aussi vastes et aussi complexes. C'est pourquoi la production et les échanges internationaux ont commencé à accuser un fort recul, comme le montre le tableau 1. En outre, les mauvais résultats de la période 1975-1986 s'expliquent aussi par des problèmes fondamentaux de gestion, à la fois dans les unités de production et au stade de la planification centrale. Les objectifs de production des entreprises ont été généralement fixés sans qu'il soit suffisamment tenu compte de l'économie et de la complexité des conditions de production. Par exemple, le système de planification était extrêmement rigide dans ses plans concernant un secteur qui connaissait une pénurie chronique de main-d'oeuvre qualifiée et de ressources financières de fonctionnement.

Le phénomène d'insécurité (guerre civile) a entraîné une destruction massive des infrastructures, des équipements économiques et sociaux. Par exemple, en 1987 plus de 21 scieries étaient partiellement ou totalement détruites (FAO, 1987).

De surcroît, la plus grande partie des forêts productives sont devenues pratiquement inaccessibles du fait de la guerre et de la détérioration progressive de l'infrastructure routière, de sorte qu'il était difficile de se procurer suffisamment de bois brut pour approvisionner les industries. La guerre civile a aussi obligé le gouvernement à réaffecter au maintien de sa capacité militaire la plus grande partie des ressources disponibles pour des programmes de développement économique et social, ce qui a encore réduit les crédits qui pouvaient être affectés au secteur forestier.

Face à la grave détérioration de l'économie, le gouvernement a commencé à revoir la stratégie et la politique économiques générales en 1983, et il a adopté en 1987 un Programme de relèvement économique (PRE) dans le cadre d'un programme global d'ajustement structural. Depuis le démarrage du PRE, le système de planification centrale a été progressivement démantelé et des mesures ont été prises pour libéraliser davantage l'économie et décentraliser la planification.

Le programme de relèvement économique

Ces dernières années, des programmes d'ajustement structural en grande partie inspirés des politiques du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale ont été mis en oeuvre dans bon nombre de pays du tiers monde. Ces programmes reposent essentiellement sur la dévaluation de la monnaie, la modération des salaires, le relèvement des taux d'intérêt, l'encadrement du crédit intérieur, la réduction du déficit budgétaire, la libéralisation du commerce international et la suppression des subventions des denrées alimentaires et des services de distribution.

Depuis 1987, le Mozambique met en oeuvre un programme d'ajustement structurel qui repose sur la production agricole et la libéralisation des prix, le développement industriel et la promotion des exportations, qui procurent des recettes en devises. Le secteur forestier n'est pas expressément visé par ce programme. En général, il suscite moins d'intérêt dans les milieux politiques que la plupart des autres domaines d'investissement, dont la valeur socio-économique à court terme est manifeste. Cela, bien que ce secteur soit présent sur près de 71 pour cent de la superficie terrestre totale du pays. La terre est un facteur de production précieux qui ne peut pas être offert, même par les donateurs.

TABLEAU 2. Evolution de la croissance réelle

	1982-1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993
	(pourcentage)
PIB total	-5,9	-0,9	4,6	5,5	5,3	1,5	4,50	-	5,6
Agriculture	-5,7	-0,6	7,0	7,2	4,0	2,0	3,70	-	8,0
Industrie	-18,4	-4,3	8,9	7,5	6,8	3,0	8,00	-	17,01
Bâtiment	-2,2	-44,8	-16,0	-0,2	3,0	3,0	3,00	-	3,0
Transports	-15,9	1,7	-9,8	6,2	10,2	3,9	8,50	-	10,0

¹ Y compris les échanges internationaux
Sources: GPIE (1992); AIM (1994).

Depuis le lancement du PRE, des progrès ont été faits en matière d'élaboration d'une politique économique et de relèvement de la structure économique du pays. Le rythme du relèvement se traduit par une croissance du PIB qui a été en moyenne de 5 pour cent par an entre 1987 et 1989, après un recul de 30 pour cent entre 1982 et 1985 (Banque mondiale, 1990), comme le montre le tableau 2.

On estime que la part du secteur forestier dans le PIB était de l'ordre de 8,9 pour cent en 1989, dont 0,2 pour cent pour la foresterie industrielle et 8,7 pour cent pour la foresterie non industrielle (Banque mondiale, 1992). Ce chiffre est supérieur à celui de 1983, qui était de l'ordre de 7 pour cent (Gouvernement du Mozambique, 1992a).

L'économie mozambicaine a eu des difficultés imprévues en 1990 peur rendra la reprise durable et ralentir l'inflation. La croissance réelle du PIB a été inférieure à 2 pour cent, du fait d'une stagnation de la production agricole et d'un recul de la production manufacturière. Les résultats de 1990 ont été compromis par les mauvaises récoltes, les nombreux sabotages des lignes électriques, les grèves et la hausse des cours mondiaux du pétrole. En ce qui concerne la demande, les données dont on dispose montrent que la croissance des agrégats monétaires était de plus de 50 pour cent par an à la fin de 1989 et qu'elle n'a été ramenée à 35 pour cent qu'à la fin de 1990. Le meilleur résultat pendant la mise en oeuvre du PRE est que le PIB a progressé, d'après les estimations, de 5,6 pour cent en 1993. Pour 1994, le gouvernement prévoit d'obtenir 5,5 pour cent de croissance du PIB et de ramener l'inflation à 18 peur cent (elle est actuellement d'environ 30 pour cent par an), (AIM, 1994).

Les effets du PRE sur le secteur forestier

Le programme d'ajustement structural a été conçu pour enrayer et inverser le déclin et les tendances défavorables de l'économie. Il est encore trop tôt pour évaluer son impact sur le secteur forestier car l'investissement public à long terme exige une stabilité économique et politique, ce qui n'est pas le cas au Mozambique, celui-ci n'ayant signé l'accord de paix qu'en octobre 1992, après 16 ans de guerre civile. Cependant, on peut penser que le programme aura une incidence positive sur tous les secteurs de l'économie et on s'accorde aussi généralement pour dire que le rôle important que le secteur des industries forestières jouait par le passé peut être amélioré et renforcé, compte tenu du potentiel existant.

Privatisations

La politique de nationalisation mise en oeuvre après l'indépendance était dissuasive pour la propriété privée des ressources forestières, des principaux moyens de transformation des produits forestiers, ainsi que pour la participation effective au commerce des produits forestiers.

Le PRE vise notamment à promouvoir la participation du secteur privé à la production et à la libéralisation des termes de l'échange. Ce programme va donc tout à fait à l'encontre de la politique de nationalisation. Ainsi, les industries d'Etat de transformation du bois sont actuellement privatisées conformément à une loi adoptée par le gouvernement en 1991 (Boletim da República, 1991). Pendant les trois dernières années, 54 pour cent des sociétés de transformation du bois regroupées pour constituer la MADEMO ont été privatisées et actuellement, 13 scieries font l'objet d'une évaluation en vue d'être privatisées (tableau 3).

TABLEAU 3. Privatisation d'entreprises de transformation du bois

Région	Privatisées	En cours de privatisation	Total
Sud	8	11	19
Centre	3	2	5
Nord	4	0	4
Total	15	13	28

Source: Agostini (1993).

TABLEAU 4. Production et exportation de bois à partir de 1987

Année	Production		Exportations
	Grumes	Bois d'oeuvre	Grumes	Bois d'oeuvre	Total
	(milliers de m3)
1987	102,3	41,9	3,7	0,1	3,8
1988	89,8	36,8	1,5	0,4	1,9
1989	58,6	24,2	1,5	0,3	1,8
1990	71,2	29,8	1,0	0,1	1,1
1991	50,3	19,2	0,8	0,1	0,9
1992	-	17,9	1,7	0,2	1,9

Sources: Ribeiro (1992), Gouvernement du Mozambique (1992c)

Ces initiatives sont sous-tendues par la conviction que le secteur privé a les moyens nécessaires pour améliorer l'efficacité. Cependant, comme le montre le tableau 4, ce processus ne donne pas les résultats initialement escomptés.

Les causes de la baisse persistante de la production du secteur forestier ont été bien étudiées et sont notamment l'obsolescence du matériel, la pénurie de pièces détachées, l'insuffisance des approvisionnements en matières premières, et l'insécurité due à la guerre civile (Cuco, 1993).

La législation régissant les investissements et le commerce international visait à encourager à la fois les sociétés nationales et étrangères à participer d'une part, au développement du secteur forestier et d'autre part, à la reprise de l'économie dans son ensemble, mais il semble que le climat politique dans le pays ne se soit pas stabilisé suffisamment pour encourager le secteur privé à investir dans le relèvement de l'industrie du bois existante, dans la mise en place de nouvelles installations de transformation du bois et dans l'expansion des plantations forestières. Il serait peut-être souhaitable d'évaluer les effets de cette politique un peu après les élections d'octobre 1994.

Opérations d'extraction dans une plantation de pins au Mozambique.

Incitations au développement de l'industrie forestière

A la suite des bouleversements au Mozambique, en particulier ceux qui découlent de la mise en oeuvre du PRE, et compte tenu de la nécessité d'adopter une politique économique de plus grande ouverture et impartialité qui favorise une participation accrue, la complémentarité et l'égalité de traitement des investissements nationaux et étrangers, le gouvernement a révisé et publié en 1993 un nouveau document, la loi n° 3/93 sur les investissements, qui constitue un cadre juridique pour les questions d'investissements privés (CPI, 1993).

Les lois et règlements actuels visent à mettre en place un cadre juridique fondamental et uniforme pour les investissements à la fois nationaux et étrangers dans le pays, tout en donnant droit à des garanties et à des incitations émanant du Mozambique.

Outre les lois et règlements relatifs à l'investissement, le Gouvernement mozambicain a approuvé au milieu de 1993 le Code des avantages fiscaux en faveur des projets d'investissement qui relèvent de la loi n° 3/93. Les avantages fiscaux comprennent des exonérations des droits d'importation et d'autres taxes, des réductions des taux d'imposition, des abattements sur les revenus imposables et autres mesures fiscales entraînant une réduction des impôts versés, qui sont octroyés dans l'intérêt général, pour favoriser le développement économique du pays.

Malheureusement, le secteur forestier n'est pas expressément visé par cette loi sur les investissements, les règlements et le code des avantages fiscaux. Le secteur des forêts a un certain nombre de caractéristiques particulières, l'une d'entre elles étant la période nécessaire à la croissance de la plupart des cultures forestières, qui est beaucoup plus longue que celle de nombre d'autres types de production. La durée de la période de production a également une incidence très importante à la fois sur les effets fiscaux et sur d'autres facteurs. Il faut donc octroyer des incitations particulières pour promouvoir le développement du secteur forestier, et en particulier des plantations forestières pour la production de bois de feu et pour les industries du bois.

Système fiscal

La législation forestière en vigueur prévoit les recettes fiscales suivantes: i) droits et redevances attachés aux licences d'exploitation, ii) impôts sur les terres forestières, iii) taxes sur le défrichement des terres forestières, et iv) amendes payées par les contrevenants aux lois et règlements en vigueur. Il n'y a pas de statistiques fiables pour l'ensemble du pays sur la perception des recettes fiscales mais actuellement, les recettes perçues sont sans aucun doute très faibles. Par exemple, les recettes perçues en 1992 ne dépasseraient pas, selon les estimations, 335000 dollars EU (Blanchez et al., 1993).

Le système de recettes forestières peut être modifié de manière à servir plusieurs objectifs, outre la perception des droits et taxes forestiers pour le gouvernement en tant que propriétaire des ressources. En effet, les recettes forestières peuvent être mobilisées de manière à renforcer les incitations à un aménagement efficace et durable des forêts et de l'environnement, et à l'appui des accords de concession et des règlements forestiers.

Le système fiscal actuel du Mozambique ne prévoit pas d'incitations à une mise en valeur durable des ressources forestières. La principale recette est la taxe d'abattage qui est fixée par l'administration (elle va de 1,20 dollar EU/m³ pour les essences de qualité inférieure à 3,60 dollars pour les essences précieuses), et non pas calculée en fonction des besoins et des variations des prix du marché, qui dépendent eux-mêmes du jeu de l'offre et de la demande. Il est donc nécessaire de réviser d'urgence le système fiscal actuel, ainsi que le prix du bois sur pied, qui doit tenir compte de la valeur concurrentielle du bois d'oeuvre.

Mandat institutionnel

Le rôle que joue le gouvernement par le biais du Ministère de l'agriculture dont relève la Direction nationale des forêts, de la flore et de la faune sauvages qui s'occupe des questions forestières dans le pays, a été progressivement réorienté de la production vers la prestation de services: suivi des pratiques d'aménagement, retour d'informations aux utilisateurs, mise en application des règles concernant l'aménagement, promotion de l'expansion des ressources forestières, mise en place de réseaux d'information sur les ressources forestières et de faune et sensibilisation à la protection et à la conservation des ressources forestières et de la faune.

A l'échelon provincial, il y a des Directions provinciales de l'agriculture qui représentent le Ministère de l'agriculture. Au sein des Directions provinciales, la Direction nationale des forêts, de la flore et de la faune sauvages est représentée par les Services provinciaux des forêts et de la faune qui fonctionnent sous l'autorité directe du Directeur des Directions provinciales. Conformément aux divisions administratives des provinces, les Directions provinciales s'étendent sur les districts des provinces par le biais des Directions de l'agriculture des districts.

L'association plus étroite des communautés locales et du secteur privé à la foresterie (aménagement polyvalent des forêts naturelles, des forêts paysannes et communautaires, création et aménagement de plantations) suppose une importante réorientation du rôle du gouvernement. Après les récentes modifications importantes des fonctions administratives et de gestion du gouvernement, la Direction nationale des forêts, de la flore et de la faune sauvages est en train de décentraliser une partie de sa fonction de planification, de gestion et de contrôle au profit des Services provinciaux des forêts et de la faune. Cependant, la durabilité à long terme des ressources forestières dépend en dernier ressort de la viabilité des institutions et des structures sociales locales. Actuellement, la maîtrise juridique de ces ressources relève des districts. Les institutions locales telles que les villages, qui pourraient être dans une situation privilégiée pour assurer un aménagement plus efficace et plus équitable des ressources naturelles, n'ont ni la capacité ni les pouvoirs juridiques légitimant les structures sociales coutumières, ni le pouvoir ni les ressources nécessaires pour les fournir.

Il est donc nécessaire de renforcer les institutions locales, aussi bien coutumières que contemporaines, et de réformer la législation pour donner aux communautés davantage de prise sur l'utilisation et la gestion des ressources. On a également besoin d'un mécanisme juridique pour orienter des incitations financières vers l'amélioration de l'aménagement forestier.

Distorsion des salaires

Afin de conserver les capacités de gestion des hauts fonctionnaires et du personnel technique, le gouvernement a décidé en 1993 de leur octroyer une prime. Cette mesure est discriminatoire contre le personnel du secteur privé. Elle fausse le marché du travail et de ce fait, le secteur forestier privé sous-développé a du mal à employer suffisamment de personnel qualifié. Afin d'être compétitif sur le marché du travail pour obtenir les services du meilleur personnel sans dépasser les allocations budgétaires, le secteur privé a adopté plusieurs mesures, notamment la réduction des effectifs des unités de production. Cette mesure a eu un impact négatif sur la promotion de l'emploi dans le secteur forestier. Par exemple, l'IFLOMA, l'une des plus grandes sociétés de transformation du bois du pays, a actuellement 867 employés, soit 60 pour cent environ de ses effectifs de 1987 (Cuco, 1993).

Autres mesures prises hors du secteur forestier

Les programmes de travail du secteur forestier ont souffert de la mauvaise coordination des politiques d'investissement du secteur public et de l'irrégularité des affectations de fonds publics. Le sous-secteur forestier a toujours des crédits budgétaires insuffisants. Par exemple, il concevait, en 1992, 16 pour cent des projets du secteur agricole, mais ne recevait que 6,3 pour cent du budget total d'investissement, soit 4,4 millions de dollars environ (Gouvernement du Mozambique, 1992b).

Il semble que la Direction nationale des forêts, de la flore et de la faune sauvages ne soit guère en mesure de coordonner l'utilisation des terres forestières, car elle n'a pas beaucoup d'influence sur la prise des décisions. Les intérêts du sous-secteur forestier passent systématiquement après ceux des autres secteurs, à l'intérieur comme à l'extérieur du Ministère de l'agriculture. Par exemple, le gouvernement accorde actuellement la priorité la plus élevée à la réinstallation des personnes déplacées de retour dans le pays après 16 ans de guerre civile. Il est étonnant et regrettable que le secteur forestier ne soit pas associé à ce processus, en particulier pour évaluer le caractère approprié des terres affectées aux réfugiés et aux personnes déplacées de retour. Etant donné que ces personnes vont s'installer dans des zones ayant un couvert forestier, il est indispensable que des mesures soient prises pour veiller à ce que l'utilisation des terres qui leur sont attribuées soit compatible avec les autres utilisations potentielles de la même zone.

CONCLUSIONS

De manière générale, aucune des mesures d'ajustement structurel n'a pu être intégralement mise en oeuvre du fait de la guerre civile, qui a compromis les mouvements et la mise en oeuvre des opérations forestières sur le terrain. Par conséquent, l'évaluation des impacts de l'ajustement structural met bien en évidence les obstacles que la guerre et le climat politique ont dressés pour le développement du secteur forestier, plutôt que les impacts effectifs de la mise en oeuvre du programme.

Le développement exige généralement la stabilité macro-économique, faute de quoi l'investissement de capitaux à long terme est impossible. Le développement du secteur forestier - son infrastructure, ses installations de transformation et les forêts elles-mêmes - requiert la mobilisation de moyens extraordinairement importants pendant de longues périodes. De ce fait, la stabilité économique et politique est très importante pour permettre de tirer profit de ces options d'investissement.

Bibliographie

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