Etabli par S. A. Dembner
Ceci est la synthèse des résultats d'un atelier organisé par la Division des politiques et de la planification forestières de la FAO à Fuzhou (Chine) du 21 au 26 mars 1994.
Stephen A. Dembner est le Rédacteur en chef d'Unasylva
Un certain nombre de pays d'Asie dont l'économie était autrefois planifiée ont entrepris une importante réorientation dans ce domaine afin de permettre aux forces du marché de stimuler la croissance économique et d'améliorer l'efficacité de la production et de la distribution des biens et services. La capacité d'obtenir des devises en améliorant la compétitivité des produits sur les marchés d'exportation est un autre objectif majeur du processus actuel de réforme macro-économique.
Les forêts et les arbres constituent une ressource naturelle importante pour l'économie, le bien-être des populations rurales et la stabilité écologique de tous les pays boisés. De ce fait, la réforme économique affecte aussi le secteur forestier, et les pays doivent relever un défi considérable sur plusieurs plans: politique forestière, capacités institutionnelles et gestion. Il faudra veiller à ce que le processus de réforme débouche sur une meilleure utilisation de la production forestière et sur une efficacité accrue des activités du secteur. En même temps, il faut préserver la durabilité à long terme de cette ressource et des services publics qu'elle assure, tels que protection et conservation. Le défi consiste à définir des arrangements appropriés pour les opérations forestières et les activités de transformation, en prévoyant un partage adéquat des responsabilités entre les institutions publiques et les communautés locales, les agriculteurs et les entreprises privées. Comme dans tous les autres secteurs de l'économie, les institutions publiques du secteur forestier devront adapter leur rôle et leurs responsabilités aux nouvelles politiques sectorielles; prévoir la participation aux niveaux de la planification et de l'aménagement; assurer un soutien à l'information et à la vulgarisation, et faciliter la coordination intersectorielle; et assumer les fonctions de contrôle et de supervision dans le contexte d'un partage des responsabilités avec les communautés locales et les entreprises privées.
Divers facteurs compliquent encore la situation: difficultés économiques des pays, manque de fonds à investir, choix difficile, lors de l'établissement des priorités par les décideurs, entre les nombreux problèmes pressants qui affectent leurs sociétés, et enfin manque d'expérience et de compétences en ce qui concerne le fonctionnement du nouveau système économique.
Dans le secteur forestier, le processus de réforme exige le réexamen des politiques forestières actuelles et du cadre institutionnel dans lequel elles sont appliquées. Le rôle des institutions forestières d'Etat doit être revu en fonction de la réorientation nécessaire: d'un rôle opérationnel direct, il doit évoluer vers la fourniture d'un réel soutien au nouveau secteur forestier privé et communal et aux industries forestières.
Les forêts, leur aménagement et leur utilisation doivent être correctement intégrés dans les nouveaux systèmes d'aménagement des territoires, qui devront garantir de façon adéquate la sauvegarde de l'environnement. Lors de l'élaboration des stratégies d'intégration, il faudra tenir compte des us et coutumes.
Le Programme Action 21 de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED), qui s'est tenue en 1992, a mis l'accent sur la nécessité de soutenir et d'aider les pays qui ont entrepris des réformes afin de renforcer leurs capacités nationales dans le domaine de la conservation et de l'aménagement durables des ressources forestières, et de favoriser ainsi un développement socio-économique respectueux de l'environnement.
En outre, certains pays intéressés avaient exprimé le souhait de recevoir une aide et des avis afin de trouver le moyen de rendre cette transformation plus efficace, compte tenu de leurs capacités techniques et administratives, sans nuire pour autant à la capacité productive de leurs ressources forestières, dont beaucoup de gens dépendent, surtout dans les campagnes.
Cela montre à quel point il est important de fournir aux pays intéressés une tribune où ils puissent échanger des renseignements et partager leurs expériences afin d'en tirer des enseignements utiles leur permettant de mieux réorienter leur secteur forestier vers une économie de marché, sans affecter la durabilité à long terme de la ressource.
C'est principalement la raison pour laquelle la FAO a pris l'initiative d'organiser cet atelier, dans le cadre de son programme d'orientation en matière de politiques forestières, destiné aux pays membres. Il s'agissait également d'obtenir des pays eux-mêmes des indications claires quant à leurs besoins en matière de renforcement des capacités, de façon à orienter le soutien extérieur en faveur de leurs efforts actuels.
Des experts provenant de Chine, du Laos, de Mongolie, du Myanmar et du Viet Nam ont participé à l'Atelier sur la réforme du secteur forestier en vue d'une réorientation des pays d'Asie vers une économie de marché. Le but général de cet atelier était de permettre aux pays de débattre de la réforme du secteur forestier, conformément aux nouvelles politiques et orientations macro-économiques adoptées par leur gouvernement. L'accent a été mis essentiellement sur les politiques, les institutions et les aspects économiques du processus de réforme.
Plus précisément, l'objectif de l'atelier était de permettre aux participants:
· d'analyser les diverses approches et options suivies par les pays pour réorienter leur développement forestier; de mettre en commun leur expérience en ce qui concerne l'adaptation aux nouvelles conditions socio-économiques du secteur, tout en assurant la durabilité de ses rôles et avantages multiples;· d'identifier et de comprendre les principales difficultés et problèmes à résoudre lors de la réforme du secteur forestier, qu'il s'agisse des politiques forestières, des institutions et de la législation forestière, de la participation des populations rurales à l'aménagement et à l'utilisation des forêts, de l'orientation du système vers le marché, du régime foncier, ou de la conservation et de la protection des forêts;
· d'identifier les moyens et mécanismes propres à développer les échanges d'informations et de données d'expérience ainsi que la coopération entre les pays qui ont engagé un processus de réforme pour réorienter vers le marché leur secteur forestier; et
· d'identifier les domaines d'action ou les disciplines dans lesquels le processus de réforme pourrait être facilité par une assistance technique extérieure, notamment de la FAO.
Les rapports nationaux présentés par la Chine, le Laos, la Mongolie, le Myanmar et le Viet Nam ont révélé que les pays en sont à divers stades dans la transition vers une économie de marché, et que leur niveau de compréhension des principes du marché est très varié.
La Chine est peut-être, parmi tous les participants, le pays qui a opéré les réformes les plus spectaculaires, en particulier dans ses zones expérimentales spéciales de réorientation du marché (voir encadré sur la préfecture de Sanming, p. 58). Entre 1978 et 1991, la Chine a entrepris de nombreuses réformes économiques dans le secteur forestier, notamment: allocation de terres collinaires à des utilisateurs privés (la propriété restant collective) dans le cadre de baux d'une durée de 30 à 50 ans, qui peuvent être transférés ou hérités; mise au point de systèmes de participation pour l'exploitation des terres; libéralisation du commerce et de la commercialisation des produits forestiers; encouragement des entreprises mixtes et des investissements étrangers; mise en oeuvre, sous diverses formes, du «système de production sous contrat»; réduction de l'intervention de l'Etat, dans la fixation des prix des produits forestiers (la part des achats de bois relevant du monopole d'Etat est passée de 81 pour cent en 1980 à 10 pour cent en 1993); incitations fiscales en faveur du développement forestier; et obligation, pour les sociétés, de se procurer les capitaux à investir grâce à des prêts plutôt qu'à des allocations financières de l'Etat, Ces réformes ont été accélérées en 1992, lorsque la Chine a officiellement déclaré que son but était de créer une «économie de marché socialiste» d'ici la fin du siècle. Dans les programmes adoptés récemment, l'accent est mis sur les «mesures destinées à orienter les entreprises forestières vers le marché», le développement de la foresterie moyennant un effort de toute la population, l'intensification du soutien économique à la foresterie grâce à des politiques fiscales favorables, des mesures incitatives et des investissements dans l'infrastructure, et le renforcement du soutien administratif à la foresterie.
Le Laos a connu ces dernières années des périodes de changement économique radical. La période 1975-1980 a été caractérisée par la nationalisation et la collectivisation des entreprises des biens privés. L'ensemble des terres a été proclamé propriété de l'Etat, et la propriété privée a été abolie. Entre 1981 et 1986, le processus de nationalisation et de collectivisation était encore encouragé, mais une plus grande attention était accordée à la création d'entreprises d'Etat Depuis 1986, le Laos s'est engagé dans un «nouveau mécanisme de gestion économique», plus fortement orienté vers le marché, qui reconnaît les droits individuels d'utilisation des terres. Comme en Chine, les terres appartiennent à la collectivité, mais des droits d'utilisation sont maintenant alloués aux individus. Nombre d'usines de transformation du bois ont été privatisées - vendues ou louées - principalement à des investisseurs étrangers, provenant de Thaïlande, Hong Kong, Taiwan, République de Corée, Chine et Japon.
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La préfecture de Sanming La préfecture de Sanming, qui se trouve au nord-ouest de la province de Fujian, comprend 12 comtés qui s'étendent sur plus de 2,3 millions d'hectares. Les forêts couvrent environ 70 pour cent de cette préfecture. En 1988, on a approuvé la transformation de la préfecture de Sanming en zone de réforme pilote, où les forêts seraient aménagées collectivement. Les réformes forestières de la préfecture de Sanming se fondent sur l'établissement d'un «système de société par action» pour l'aménagement, qui attribue collectivement la propriété des ressources forestières aux villageois, moyennant la distribution d'actions aux individus, mais prévoit que la gestion reste unifiée dans le cadre de contrats adjugés en faisant appel à la concurrence. Les dividendes sont partagés entre les actionnaires une fois par an. Les actions peuvent être léguées ml transférées à d'autres personnes du village, mais non à des intérêts extérieurs. On peut acquérir des actions supplémentaires en fournissant de la main-d'oeuvre pour les opérations forestières ou en payant directement en espèces. Jusqu'à présent, plus de 1300 associations d'actionnaires ont ainsi été créées dans la préfecture de Sanming afin de coordonner les prises de décisions en matière d'aménagement forestier et d'encourager de bonnes pratiques forestières. |
La libéralisation économique a engendré des problèmes écologiques considérables pour le secteur forestier au Laos, car la protection administrative est très faible par rapport aux forces économiques qui poussent à l'exploitation rapide des ressources.
La Mongolie a entrepris très récemment des réformes d'ouverture au marché (depuis 1991), mais les changements sont très rapides. La privatisation est la pierre angulaire des politiques de réforme de la Mongolie. Une première phase, qui prévoyait l'abolition des anciennes coopératives pastorales et l'introduction des droits pastoraux privés, est pratiquement achevée. Une seconde phase doit permettre de privatiser les entreprises d'Etat y compris les entreprises forestières. Au début de 1994, environ 60 pour cent de toutes les petites et moyennes entreprises appartenant à l'Etat, avaient été privatisées. Comme au Laos, on craint, en Mongolie, que la transition vers une économie de marché n'expose les ressources forestières à un péril accru. Il est reconnu que l'aménagement rationnel des ressources naturelles passe par l'introduction de mécanismes solides et de mesures énergiques d'incitation.
Au Myanmar, le secteur privé a été prospère et concurrentiel de l'indépendance (1948) à 1962. Cependant, entre 1962 et 1988, l'économie était dominée par la planification centralisée. En 1989, le délabrement du système économique a incité le Myanmar à suivre l'exemple d'autres pays de la région qui s'efforçaient de réorienter leur économie vers le marché. Les grumes et les sciages sont les principales exportations du Myanmar, représentant 32 pour cent de ses recettes en devises. L'Etat exerce toujours un contrôle direct sur l'exploitation et la vente des ressources en tek dans toutes les zones du pays sauf celles limitrophes de la Thaïlande, mais depuis 1989, le secteur privé joue un rôle accru dans la production et l'exportation de produits autres que le tek. A partir de 1990, le Myanmar a nettement augmenté le nombre de «contrats d'achat» à court terme pour l'exploitation du bois dans les zones limitrophes de la Thaïlande, et au début de 1993 près de 400 contrats avaient été conclus. Le système de contrats d'achat a cependant posé de sérieux problèmes et il y a eu de fréquentes violations des règles financières et des règlements de protection de l'environnement. Pour cette raison, le Myanmar a décidé d'annuler tous les contrats d'achat au moment de leur expiration. Le Myanmar, qui examine actuellement la situation, devrait mettre au point de nouveaux règlements et des mesures encourageant l'investissement à long terme et la transformation en aval à l'intérieur du pays.
Le Viet Nam a entamé des réformes économiques en 1986, mais peu d'initiatives ont été prises dans le secteur forestier jusqu'en 1992. Ainsi, la plupart des initiatives prises au Viet Nam doivent être considérées comme expérimentales. En 1992, une nouvelle loi foncière a été adoptée, qui facilite l'allocation de terres forestières à des individus et des groupes, pour des périodes de 50 ans ou plus. Cette loi permet aux agriculteurs d'utiliser la terre, d'en transférer les droits d'utilisation, ou de se servir de la terre comme garantie pour obtenir des prêts. Plus d'un million d'hectares de terres forestières ont déjà été alloués. L'objectif pour l'an 2000 est de 3 millions d'hectares. Outre cette clarification des droits d'utilisation des terres, de vigoureux efforts sont faits pour attirer des investissements étrangers et inciter à la création d'entreprises mixtes dans le secteur forestier.
Au cours de l'atelier, les participants se sont organisés en deux groupes de travail, axés l'un sur la politique et les institutions forestières et l'autre sur les aspects économiques de l'orientation de la foresterie vers le marché afin d'examiner les questions soulevées à la suite de la présentation des rapports nationaux et des documents thématiques établis par les organisateurs de l'atelier. Pour chaque thème, les groupes de travail ont concentré leur attention sur les éléments suivants: principaux enseignements tirés du processus de réforme commerciale; grands problèmes rencontrés; informations ou connaissances requises pour résoudre ces problèmes; et rôle de la coopération régionale et de l'assistance extérieure, comme moyen de faciliter et d'accélérer le processus d'ouverture du marché. On trouvera ci-dessous une brève synthèse des conclusions des groupes de travail et des débats en plénière.
Maints exemples prouvent que les populations rurales continuent à dépendre dans une large mesure des forêts pour se procurer de la nourriture, du fourrage et du bois de feu. Toutefois, avec le passage d'un nombre croissant de personnes à une économie de type monétaire, il apparaît de plus en plus nécessaire de leur donner accès aux ressources forestières, qui leur fournissent non seulement des produits de subsistance, mais aussi des produits qu'ils peuvent vendre pour obtenir un supplément de revenu en espèces.
Il n'existe pas de solution unique pour effectuer la transition vers une économie de marché dans le secteur forestier. Il faut agir avec prudence et par étapes, tout en évaluant les effets et en contrôlant de près l'efficacité et la durabilité des réformes. Chaque pays ayant des caractéristiques sociales culturelles et historiques uniques, il faut adopter des approches différentes pour réorienter et la culture forestières. Le processus d'ouverture sur le marché ne peut pas se faire de façon isolée, sans tenir compte des autres secteurs de l'économie nationale, des politiques des pays voisins ou de la conjoncture économique internationale.
Les pays qui passent d'une économie planifiée à une économie de marché adoptent en général toute une série de dispositifs et d'instruments destinés à transférer les droits d'utilisation des terres et des ressources à des individus et à des groupes, notamment: contrats, baux, accords de gestion conjointe et distribution d'actions. Cependant, dans de nombreux cas, les procédures de transfert des droits d'utilisation et les objectifs ainsi poursuivis sont mal définis. Il faudrait définir plus clairement les points suivants: personnes qui remplissent les conditions requises pour obtenir des droits d'utilisation des terres et des ressources; étendue et nature des terres et des ressources à transférer; utilisations autorisées; et durée des permis et des accords d'utilisation.
Dans de nombreux pays qui appliquent actuellement des réformes, la propriété des terres reste collective, mais les droits d'utilisation sont transférés aux individus. Il faut donc définir précisément les droits qui sont accordés aux individus, et, spécialement, les droits qui peuvent être transférés, vendus, hérités ou utilisés comme garantie pour obtenir des prêts.
En ce qui concerne l'allocation de droits d'utilisation des ressources forestières à des individus, des problèmes particuliers se posent dans les pays qui ont d'importantes populations de cultivateurs itinérants ou d'éleveurs nomades. Il est nécessaire de concilier les nouveaux droits d'utilisation individuels, plus proches du marché, avec les structures traditionnelles d'utilisation des ressources.
Le maintien de certaines terres forestières sous la juridiction de l'Etat peut parfaitement se justifier (par exemple, pour protéger d'importants bassins versants, assurer la conservation d'habitats sauvages fragiles, protéger les ressources menacées et la diversité biologique, aménager les parcs nationaux, etc.), surtout pour des fonctions extérieures qui auraient peu de chance d'être assurées dans le cadre d'un régime de propriété ou d'aménagement privé. Il faudra identifier avec soin de telles zones et veiller à ce que le gouvernement assure un aménagement adéquat et protège les ressources les plus importantes.
Le maintien de la durabilité à long terme des forêts, du bois et des autres produits, ainsi que des services qui en sont dérivés est une préoccupation fondamentale des forestiers et des planificateurs de tous les pays. Un mélange efficace de stimulants économiques, de mesures de motivation, de formation et de vulgarisation doit être associé à un système approprié de prêts, règlements, contrôles et mesures d'application si l'on veut que ceux qui ont accès aux ressources forestières en assurent un aménagement responsable. Dans certains pays, le rôle de contrôle et d'encouragement de l'Etat, n'a pas été bien défini, ce qui a entraîné une surexploitation des ressources par les utilisateurs.
L'ouverture au marché n'est pas nécessairement synonyme de privatisation, mais elle nécessite tamise en concurrence, pour obtenir de meilleurs résultats. Il faut des instruments et des politiques capables de stimuler la concurrence, et un cadre juridique approprié doit être mis en place pour encourager et récompenser la créativité et l'efficacité de toutes les entreprises, même de celles qui restent sous le contrôle de l'Etat.
En régime de planification centralisée, les entreprises gérées par l'Etat, fournissaient des emplois et des services sociaux à un nombre important de travailleurs, ainsi qu'à leurs familles. L'évolution vers une économie de marché a entraîné la réduction ou l'élimination d'un grand nombre de ces entreprises. Les gouvernements et les responsables de la planification ont le plus grand mal à mettre au point des «filets de sécurité sociale» efficaces pour soutenir les anciens employés des entreprises d'Etat pendant la période de transition.
Les pays s'efforcent de définir le rôle qui revient aux organismes forestiers gouvernementaux, dans le cadre des nouvelles approches orientées vers le marché. Il semble que ces organismes aient un rôle à jouer dans les domaines suivants: rassemblement et diffusion d'informations sur le marché, surveillance de l'exploitation forestière, protection de l'environnement et services extérieurs, assistance technique aux nouveaux utilisateurs des ressources forestières, prévention des monopoles, sauvegarde de l'équité et promotion des objectifs sociaux, promotion des exportations et recherche; des mandats clairs correspondant à ces rôles n'ont toutefois pas été damnés aux organismes forestiers et on n'a pas non plus assuré de formation en cours d'emploi pour recycler en conséquence les employés des organismes forestiers.
Des exemplaires du texte intégral du rapport de l'atelier, des rapports nationaux et des documents d'information établis par la FAO peuvent être obtenus en écrivant à la Division des politiques et de la planification forestières, FAO, Viale dalle Terme du Caracalla, 00100 Rome, Italie.
