J.T. Thomson y C. Coulibaly
James T. Thomson es uno de los socios de la empresa de consultarla para el desarrollo (Associates in Rural Development, ARD), situada en Burlington, Vermont, y Silver Spring, Maryland, Estados Unidos. Cheibane Coulibaly es el Presidente del Instituto de investigaciones aplicadas para el desarrollo de Malí (IMRAD) y responsable de la publicación de Cauris, un periódico quincenal maliense.
Este artículo presenta algunos ejemplos de las iniciativas locales en materia de sistemas de gestión forestal de propiedad común en la Quinta Región de Malí, resultado de algunas evaluaciones rápidas en las zonas rurales. Estas últimas se basan en una serie de estudios detallados realizados en los últimos cinco años por diversas organizaciones no gubernamentales, en particular, la Near East Foundution (NEF) de los Estados Unidos, CARE/Malí SOS Sahel.
Muchos bosques en la parte sur de la Quinta Región de Malí (véase el mapa) han sido dirigidos y administrados por las comunidades locales como recursos de propiedad común durante varios siglos. No obstante, desde poco después de la independencia del país, en 196O, hasta el final de la Segunda República, en marzo de 1991, estos sistemas autóctonos se enfrentaron continuamente a la gran presión impuesta por el control estatal ejercido por funcionarios del servicio forestal nacional. A partir de marzo de 1991 han vuelto a surgir las iniciativas locales en materia de gestión forestal. Algunas de ellas, como las instituciones alamodiou en Bankass están reapareciendo después de más de 30 años de «clandestinidad». Los líderes de estas instituciones esperan que en esta nueva era sus actividades vuelvan a obtener la legitimidad y sean reconocidas oficialmente. Una de las iniciativas locales es la de revivir antiguas tradiciones y organizaciones de administración y gestión forestal adaptándolas al presente.
A pesar de que, hasta la fecha, la Tercera República ha permitido que resurjan las instituciones de gestión de los bosques de propiedad común, no se sabe lo que ocurrirá en el futuro. Prosigue el debate político sobre el control y la gestión de los recursos forestales de Malí; la reglamentación forestal está ligada indisolublemente a los intentos actuales por definir la política de descentralización del país. A pesar de esta incertidumbre, es posible sacar algunas conclusiones.
Vista de las llanuras y montañas de los alrededores de Douentza
Este artículo describe las tradiciones que rigen la explotación de los bosques de propiedad común en las planicies y las colinas que rodean la meseta de Bandiagara (pero no incluyen a ésta) en la parte sur de la Quinta Región, por debajo del delta interior del río Níger. Esta zona incluye tres cercles (una división administrativa del sistema maliense actual, entre el arrondissement [distrito] y la región): Douentza, Bankass y Koro. En las tres se están realizando grandes esfuerzos por fortalecer o reinstaurar la administración y la gestión comunitarias de los recursos forestales. En la primera parte, el artículo analiza las metas y las disposiciones institucionales, tanto dentro de la comunidad como en los niveles equivalentes, que en 189O, antes de la colonización, caracterizaban la administración y gestión de los bosques de propiedad común en esas zonas. A continuación, se destacan los tipos de conflictos que surgieron entre estos sistemas comunitarios y el gobierno central, durante el período colonial (1890-1960) y también después de la independencia, cuando el servicio forestal nacional intentó englobar bajo su autoridad los recursos forestales de la zona.
MAPA Localización de los tres lagares
En la tercera parte del artículo, se describe el resurgimiento actual de la gestión local de propiedad común y el conflicto que ésta suscita así como los nuevos intentos por resolver el problema mediante la colaboración entre los usuarios comunitarios de los recursos forestales y los funcionarios forestales. El artículo concluye con observaciones relativas a los conflictos en materia de políticas que se plantean actualmente a los malienses en esta zona.
EXPLOTACION FORESTAL
TRADICIONAL EN LA MESETA DE BANDIAGARA
Las precipitaciones en el sur de la Quinta Región varían de 400 a 600 mm por año. En esta zona árida, casi desértica, es muy raro que los árboles alcancen más de unos pocos metros. La mayor parte de los recursos forestales procede pues de los matorrales. Las variedades locales de las especies Combretum spp. y Guiera senegalensis se encuentran junto a árboles más grandes, incluidos los siguientes: Acacia albida, Borassus aethiopum, Pterocarpus erina ce us, Grewia bicolor, Scelorocarya birrea, Balanites aegyptiaca y Anogeissus leiocarpas (Dennison, Miller y Thomson, 1992).
Estos arbustos y otras especies arbóreas se presentan algunas veces en bosques identificables como tal: grandes zonas de montes claros que alternan con claros cubiertos de hierba y zonas de suelos desnudos. Estas zonas aportan muchos beneficios, entre ellos la madera, pero la mayor parte de la reserva maderera procede de los árboles que crecen irregularmente en las tierras agrícolas y en los pequeños valles creados por los cursos de agua estacionales que atraviesan las tierras de las aldeas.
Durante la era precolonial (hasta 1890) los acuerdos institucionales que regían localmente la propiedad de los árboles evolucionaron sin verse obstaculizados mayormente por las reglas impuestas desde fuera. Fundamentalmente cada aldea podía crear las instituciones necesarias para dirigir y administrar sus propios recursos madereros. Algunas lo hicieron; otras aparentemente no lo consideraron necesario y se abstuvieron (Dembele, 1993; Dennison, Miller y Thomson, 1992; Diallo, 1993; Thomson y Sylla, 1985).
La importancia concedida por cada comunidad a la creación de instituciones destinadas a dirigir y administrar los recursos forestales parece haber sido proporcional a la precariedad de esos recursos. Aunque esto no pueda aplicarse como regla, en general podemos decir que los sistemas de gestión más elaborados corresponden a las zonas más pobres y esos sistemas son frecuentemente importados hacia regiones más ricas por inmigrantes provenientes de zonas degradadas.
Además de las variaciones ecológicas y de la escasez de recursos forestales resultantes de la misma, el hecho de pertenecer a un grupo étnico determinado desempeña un papel importante para explicar estas variaciones. Los dogones, por ejemplo, poseen una gran tradición en la administración y gestión de recursos, tanto los que viven en la meseta de Bandiagara como en las planicies circundantes:
«...los dogones se destacan por la forma en que administran la regeneración natural, se organizan para proteger el medio ambiente y prefieren generalmente hacer frente a los casos de destrucción ambiental mediante la aplicación de reglas de gestión estrictas.» (Thomson y Sylla, 1985).
Este grupo comparte un patrimonio común por haber vivido en la meseta de Bandiagara, una zona árida y relativamente escasa de recursos, en las que los dogones buscaron refugio para huir de las guerras civiles y dinásticas durante los siglos XV a XIX. La mala administración de los recursos de la meseta habría terminado por obligarlos a bajar a las planicies, donde estos últimos abundaban, pero que ofrecían menos interés para los dogones porque sus aldeas habrían sido más vulnerables frente a ataques de sus enemigos. A pesar de todo, durante el período colonial, en el siglo XX, muchos grupos de dogones bajaron a las planicies y se instalaron allí. Mantuvieron sus tradiciones, aunque en forma menos estricta, en cuanto a la administración de los recursos forestales y otros.
Otros grupos - en particular los Fulbes, sus siervos, los Rimaibes, los Kel Tamasheq Tuaregs y los Bambaras - parecen haber tenido sistemas algo menos elaborados para la gestión de sus recursos forestales hasta hace muy poco tiempo, quizás porque disponían de suministros más abundantes. No obstante, muchos de estos grupos controlaron en cierta medida el acceso y el uso de los bosques de propiedad común (McLain, 1990).
Un sistema de Acacia albida en el que se había cultivado el mijo en la Quinta Región
La leña recogida en la zona comunal se vende a la orilla del camino
Uno de los modelos preponderantes entre las instituciones encargadas de los recursos forestales de propiedad común en la zona era una organización aldeana que reglamentaba el acceso y la recolección de productos forestales. Entre los más importantes estaban las vigas y la madera para construcción, la leña y la madera cortada para carbón vegetal, la madera para los mangos de las herramientas, las frutas y las nueces y aquella destinada al consumo del ganado local y trashumante. El acceso a estos recursos se limitaba por lo general a los residentes de la comunidad y las restricciones variaban según el tipo de comunidad y de recursos. Por ejemplo, los residentes podían recolectar sin restricciones la madera seca para el consumo en su hogar pero para poder cortar la madera verde se necesitaba un permiso especial de las autoridades de la aldea, por lo general del jefe (véase por ejemplo, Dennison, Miller y Thomson, 1992).
Los acuerdos institucionales locales reflejan la separación entre la propiedad de la tierra y de los árboles, un sistema bastante común en Africa (Fortmann y Riddell, 1985). Los bosques de la Quinta Región suelen estar regidos y administrados como recursos de propiedad común. Por el contrario, los árboles en los campos de los agricultores pueden pertenecer a los propietarios de la tierra o a alguna otra persona (no necesariamente a los agricultores). Pero también pueden ser considerados como recursos de propiedad común o recursos que pertenecen a alguna autoridad local oficiosa (por ejemplo, un jefe) o que son administrados por ella (Diallo, 1994; Dennison, Miller y Thomson, 1992). Estos acuerdos institucionales suelen ser relativamente simples y bastante fáciles de entender tanto para la población local como para aquellos que, en su calidad de ganaderos trashumantes o cortadores de madera para usos comerciales, atraviesan frecuentemente las zonas o trabajan en ellas. Sin embargo, las reglas de propiedad de los árboles varían de una comunidad a otra y, por motivos históricos, no resulta fácil introducir una normalización.
La mayor parte de los sistemas de propiedad común se basan en la aldea, excepto el sistema de gestión que incluye las rutas del ganado trashumante, creadas bajo el reino de Sékou Amadou, el conquistador Fulbe que, a comienzos del siglo XIX, implantó un sistema de administración del uso de la tierra para el delta interior del Níger y las zonas aledañas. Parte de ese sistema incluía la apertura de corredores para el ganado en todo el país que permitían que las manadas Fulbe que entraban y salían del Delta al cambiar las estaciones se desplazasen fácilmente y pudiesen pastar. Muchas de estas rutas de trashumancia existen aún hoy y son respetadas por los agricultores.
Mecanismos de vigilancia y cumplimiento
Todas las comunidades que tradicionalmente administraban sus propios recursos forestales disponían también de mecanismos que le permitían vigilar sus tierras y hacer cumplir las leyes por ellas establecidas. Por lo general los jóvenes, bajo la supervisión de los ancianos de la aldea, patrullaban periódicamente las tierras de la aldea. Se sancionaban las infracciones en función de su gravedad y del deseo del acusado de admitir su culpabilidad y someterse a las penas. Por ejemplo, los ganaderos considerados culpables de arrancar ramas a los árboles para que pastaran y se alimentaran sus animales solían tener que entregar el animal más grande de su manada como multa. Se sacrificaba al animal y la carne se repartía entre los miembros de la comunidad o bien se vendía, y el dinero pasaba al fondo de la aldea. Aunque este sistema parece haberse originado entre los dogones, actualmente se encuentra también en algunas comunidades Fulbe y Rimaibe (Thomson y Sylla, 1985; Dennison, Miller y Thomson, 1992).
La mayor parte de las comunidades también disponía de un sistema de apelación, cuando el acusado rehusaba aceptar la decisión de las autoridades locales. Hasta el fin de la era colonial, en lo que ahora es Douentza, las apelaciones de las decisiones adoptadas en la aldea se presentaban ante los jefes de cantón, cuyas decisiones generalmente se consideraban definitivas. En la zona de Bankass, las asociaciones de varias aldeas Dogón alamodiou (encargadas de mantener la paz social y ofrecer un sistema de seguridad social así como de administrar los recursos renovables) permitían una forma interna de apelación, de las decisiones de los dirigentes alamodiou de la comunidad (soraman) ante el jefe supremo (seri) (Diallo, 1993). En la zona de Koro, las unidades Dogon ogokaana se encargaban de los asuntos sociales y también de los recursos naturales renovables y los ancianos de las aldeas tenían, según parece, la autoridad de la decisión final.
Plantaciones experimentales en un vivero comunitario cerca de la Quinta Región
La mayoría de estas instituciones de administración comunitaria e intercomunitaria de recursos se estructuró cuidadosamente para garantizar que sus funcionarios estuvieran al resguardo de cualquier tentación y presión al momento de elaborar las reglas y de adoptar las decisiones en caso de conflicto (Coulibaly, Magassa y Thomson, 1994; Thomson, 1994; Diallo, 1993). Para convertirse en dirigente (seri) de una asociación alamodiou, por ejemplo, el candidato debía presentarse desnudo sucesivamente en siete mercados de la zona (Diallo, 1993). El someterse a esta prueba se consideraba una demostración de abnegación y de Mm calidad moral del candidato; se lo nombraba al cargo a vida y sus decisiones se consideran justas. Más aún, los casos se sometían a juicio público y las decisiones se daban a conocer públicamente garantizando así la transparencia total.
CONFLICTOS ENTRE LAS INSTITUCIONES LOCALES DE GESTION FORESTAL Y EL SERVICIO FORESTAL
Durante el período colonial las tierras y los bosques se convirtieron oficialmente en propiedad del Estado. El decreto colonial del 4 de julio de 1935 estipulaba el control estatal sobre la mayor parte de los recursos renovables. Sin embargo, en la mayoría de las zonas, incluida la Quinta Región, estaba limitada la aplicación real de dicha medida y las instituciones locales seguían existiendo y ejerciendo el control sobre los recursos madereros y su gestión. No obstante, después de la declaración de la independencia en 1960, los funcionarios forestales de la Primera y la Segunda República de Malí ampliaron progresivamente su control sobre los recursos naturales renovables de la mayor parte de la Quinta Región. Este proceso llevó años para consumarse y comenzó realmente alrededor de 197O, reafirmándose el control estatal en el penúltimo Código Forestal de Malí (Ley 86 - 43 del 30 de enero de 1986). Las reglamentaciones se tradujeron en restricciones nacionales de la tala de árboles en los bosques estatales y las zonas protegidas. Las disposiciones adicionales del Código autorizaban a los funcionarios forestales a reglamentar muchas especies de árboles que crecían en los campos de los agricultores (Elbow y Rochegude, 1990).
Para cortar la madera legalmente los usuarios tenían que obtener una autorización de los funcionarios forestales, un proceso que exigía varios trámites que resultaban costosos y que requerían mucho tiempo. En lugar de recorrer a pie una mínima distancia para llegar al jefe de la aldea y solicitarle el permiso verbalmente, los usuarios que deseaban cortar la madera de respetando la reglamentación oficial tenían que viajar hasta las oficinas de los funcionarios forestales. A su vez, por ser pocos y desplazarse con frecuencia, era difícil encontrarles para solicitar los permisos. Algunos funcionarios también pedían que los que deseaban autorizaciones les suministrasen el combustible para los vehículos de servicio, para poder ir hasta el lugar y comprobar que los árboles en cuestión estuvieran en condiciones de ser cortados (Thomson y Sylla, 1985). Este sistema hizo que la tala legal resultase prohibitiva, excepto para aquellos que efectuaban operaciones de carácter comercial. Cuando estas reglamentaciones se aplicaban a los árboles que la población local había protegido, como parte de la regeneración natural, o que habían incluso plantado, la gente no veía ningún motivo para apoyar el sistema oficial, si le era posible evitarlo (McLain, 1990).
Por otro lado, los que cumplían con las reglamentaciones oficiales de recolección de madera, podían cortarla donde les placía. Las operaciones de tala comerciales cortaban, sin la autorización local, árboles de los bosques de propiedad común (Dennison, Miller y Thomson, 1992). A voces incluso talaban árboles en tierras agrícolas que pertenecían a particulares o a la comunidad (Diallo, 1993).
Para castigar las violaciones se aplicaban multas e incluso penas de prisión y, de acuerdo con las disposiciones del Código, el 25 por ciento de la multa cobrada se entregaba a los que participaban en la identificación del infractor y en el pleito en su contra (Código Forestal de Malí, Ley 86-43 del 30 de enero de 1986; Thamson y Sylla, 1985). Este sistema de comisiones sobre las multas, elaborado para estimular a los funcionarios forestales a aplicar las disposiciones del Código (impopulares, que suscitaron protestas a nivel local), se prestaron, por el contrario, a abusos que se tradujeron en sobornos e incluso peor, en la transformación automática de cualquier acto de podar un árbol en «explotación abusiva» de los recursos, merecedora de una multa (Thomson y Sylla, 1985). Varios observadores dieron cuenta de los abusos del sistema de multas del Código Forestal durante la Segunda República (Dennison, Miller y Thomson, 1992) y evaluaron la aplicación de esta práctica (McLain, 1990). El estudio más detallado es el que analiza las forma de aplicación del Código en el distrito de Koro a mediados del decenio de 1980 (Campbell, 1990).
La afirmación del control estatal inició una era de enfrentamientos entre los usuarios locales y los funcionarios forestales. Estos últimos, responsables de aplicar las reglamentaciones del Código a los recursos forestales nacionalizados, hicieron caso omiso de los sistemas de administración local de los bosques, muchos de los cuales se basaban fundamentalmente en la propiedad común y habían demostrado su eficacia en la práctica. A veces los funcionarios forestales daban muestra de exceso de celo oponiéndose alas decisiones adoptadas en las aldeas en contra de individuos acusados de tala ilegal (Dennison, Miller y Thomson, 1992) y otras multaban a los funcionarios locales que intentaban resolver los pleitos sobre recursos forestales utilizando las reglas indígenas. Sin embargo, estos funcionarios carecieron tanto del personal como de los incentivos necesarios para organizar un sistema de vigilancia confiable. El resultado fue que los recursos forestales anteriormente bien administrados como propiedad común se convirtieron en recursos de acceso libre para todos. Cuando aumentó el valor de estos productos básicos, ocurrió lo previsible: todos se precipitaron a recolectar la madera. Cuando comenzaron a escasear los suministros de madera seca, los que operaban con fines comerciales comenzaron a obtenerla de los árboles vivos. Durante el período de transición, entre la Segunda y la Tercera República, los funcionarios forestales que habían suscitado la indignación popular en el período inmediato a la caída del régimen Traoré, no se atrevían efectuar visitas sobre el terreno. Los ganaderos trashumantes al ver que había desaparecido el sistema de vigilancia y los mecanismos de control impuestos por el Estado, comenzaron a arrancar las ramas de los árboles y a cortar los árboles pequeños en toda la zona para disponer de forraje para sus animales.
RESURGIMIENTO DE LA GESTION COMUNITARIA, CONFLICTOS POLITICOS PERSISTENTES E INCERTIDUMBRE RESPECTO AL FUTURO
Al acabar la Segunda República, en marzo de 1991, volvieron a florecer las iniciativas locales de gestión forestal, apoyadas, al menos en parte, oficialmente. Un observador señala cinco motivos del interés oficial en esta iniciativa: «la ineficacia del Estado y de sus leyes; la degradación de los recursos; los conflictos entre los usuarios; la disponibilidad y la capacidad de los usuarios locales; y la seguridad tanto de los recursos como de los productores» (Diallo, 1993).
Los sistemas administrativos locales ya mencionados, tenían mejores formas de control que evitaban o, al menos, limitaban los abusos de poder. Más aún, las comunidades podían ofrecer simplemente un mejor nivel de vigilancia de los recursos forestales locales que el que brindaba el servicio forestal. Cinco o seis funcionarios forestales solían tener la responsabilidad de patrullar un distrito. Los aldeanos, responsables sólo de sus propias tierras y quizás de alguna zona forestal adyacente «compartida», podían emplear mucha más gente en el campo para efectuar esta tarea y hacerlo con mucho mayor frecuencia, especialmente si disponían de estructuras sólidas de administración local (Thomson, 1994).
Una vez que se autorizó a los usuarios de los recursos a que funcionasen como coadministradores con voz y voto sobre cuándo y cómo explotarlos y quién era el responsable, surgieron inmediatamente grandes incentivos para que las comunidades locales participasen en el control del acceso y de la recolección de estos recursos. En los tres lugares (Douentza, Bankass y Koro) se han emprendido tareas comunitarias (con el apoyo de las ONG) para elaborar planes de gestión forestal cuya aplicación se basa en devolver a las autoridades locales el derecho a administrar y encargarse de la gestión de los bosques y de sus productos, en calidad de recursos comunitarios locales (Toaré, Kanouté y Sangaré, 1993).
Una de las pruebas más interesantes de este enfoque la organizaron los representantes de CARE International en Koro, en estrecha colaboración con el entonces jefe del Servicio Forestal del distrito. En 1992 se preparó un contrato entre el jefe local del Servicio Forestal y el jefe del distrito como signatarios en nombre de la administración, por un lado, y los representantes de cada una de las dos aldeas y de CARE International, por otro (Mounkoro, 1993). Este contrato tan controvertido, concede a las aldeas signatarias la autoridad legal para controlar sus propios recursos forestales en aparente contradicción con la legislación nacional existente. Se han realizado intentos similares para obtener el reconocimiento oficial del alamodiou en Bankass y de Balde Kelka, una asociación de aldeanos en Donentza.
Sin embargo, estos intentos se han enfrentado con numerosos problemas, en su mayoría debidos a las restricciones impuestas oficialmente, en especial al Código Forestal y a las disposiciones judiciales. Por ejemplo, de acuerdo con estas reglamentaciones, sólo los funcionarios estatales debidamente autorizados pueden determinar si se ha incurrido en infracciones al Código e imponer las multas. La sanción local de las violaciones de las reglas de gestión de los bosques de propiedad común es ilegal de conformidad con la reglamentación oficial existente. En otras palabras, los miembros de la comunidad pueden identificar a los infractores, pero tienen que entregarlos a los funcionarios forestales para que éstos se encarguen de juzgarlos y sancionarlos. Esto va en con trade los valores de la mayoría de las aldeas de la zona, donde el objetivo de la sanción es restablecer la paz y reintegrar z los infractores a la comunidad loca] (Diallo, 1993).
Cabe observar que el problema no se resolvería devolviendo el control de sus propios recursos a las aldeas, de acuerde con la legislación existente en Malí (Toaré Kanouté y Sangaré, 1993). Las aldeas se" rían reconocidas sólo como asociaciones privadas, sin ninguna autoridad para imponer sanciones a aquellos que no sean miembros de ellas; no podrían imponerse sanciones locales a los forasteros, a loé leñadores con fines comerciales, a los pastores trashumantes y a todos aquellos que se rehusen a respetar las reglas di propiedad común que rigen el uso de los recursos forestales.
La política general de descentralización de la Tercera República, que aún no se ha llevado a término, también tendrá uní importante repercusión a largo plazo en e: potencial de la gestión de recursos forestales de propiedad común. La descentraliza cien debería brindar algunas ventajas pero aún no está claro si las aldeas serán rece nacidas como unidades políticas autónomas cuando se decida finalmente la política de descentralización. La propuesta actual es incorporarlas a las comunas rurales compuestas de 15 a 30 comunidades. En este caso seguirá existiendo el problema de la incapacidad legal de aplicar las reglas de gestión comunitaria de los recursos.
El reciente resurgimiento de sistema forestales de propiedad común, a pesar di estas dificultades e incertidumbres, de muestra el continuo interés local en esta forma de gestión de los recursos así comí la voluntad de mantenerla. Es una indica cien clara de la oportunidad que tiene e gobierno de fomentar la gestión y el usé sostenible de los recursos forestales me diente la aplicación de mecanismos jurídicas y administrativos de apoyo. Por otro lado, las políticas y la legislación que desestabilizan la gestión de los recursos locales, tendrían sin lugar a dudas, efectos negativos a corto y a largo plazo sobre la situación de los bosques y las tierras boscosas de Malí.
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