Hasta aquí la necesidad de generar ingresos y divisas para el desarrollo económico nacional ha llevado a los gobiernos a formular políticas centralizadas y sectoriales para influir en el modo de emplear los recursos forestales. Los responsables políticos han considerado los bosques como reservas distantes que hay que administrar como fuentes de ingresos públicos, tratarlos como reservas de nuevas tierras para el cultivo, protegerlos como reservas de la naturaleza. Con el transcurso del tiempo, sin embargo, las expectativas cambiantes y a veces contradictorias de la sociedad han dificultado más los retos de política en relación tanto con el sector forestal como con el desarrollo de los bosques. Siguen proliferando las perspectivas y exigencias de grupos políticamente diversos que ejercen una presión notable sobre las instituciones y políticas de cada momento.
Hoy día, las estrategias nacionales de desarrollo exigen políticas que integren a los bosques en los esfuerzos de desarrollo rural y que equilibren las necesidades económicas y ecológicas entre los intereses nacionales, locales e internacionales. Han dejado de verse los bosques como algo separado en el espacio, de escaso interés político o sectorial dentro de su función económica. Hoy afectan directamente a todos los intereses de orden local, nacional e internacional, que también influyen en ellos. En las estrategias de desarrollo se ha de reconocer que las condiciones de los bosques son consecuencia del desarrollo, y se conforman y articulan en función de unos usos competitivos.
En el planteamiento de las políticas forestales comenzaron a verificarse importantes cambios en los años setenta, cuando la creciente sensibilización sobre la dependencia de las comunidades locales respecto de los bosques y sobre la importancia de las industrias forestales en pequeña escala llevó a potenciar la participación local en la ordenación, programas y actividades forestales. Surgieron nuevos tipos de actividades cooperativas entre las comunidades locales y las administraciones nacionales, en particular la silvicultura comunitaria, la agrosilvicultura y la ordenación forestal conjunta. Son actividades que pusieron de relieve la importancia de los bosques dentro de un desarrollo rural más amplio y, al propio tiempo, erosionaron la confianza en el control exclusivo del Estado.
La importancia de los bosques para las comunidades locales indujeron a los gobiernos, ONG y donantes a tener en cuenta toda una serie de derechos, obligaciones, incentivos y apoyos que llevaría a la gente a invertir en el cultivo y la ordenación de los bosques. Países de todo el mundo prestaron una mayor atención a los intereses locales por los bosques y a la capacidad de las comunidades de administrarlos sin olvidar los intereses nacionales. Exploraron nuevas organizaciones, estructuras, normas y formas de tenencia para mejorar la productividad de los bosques, proteger las calidades del medio ambiente y habilitar a las comunidades rurales para utilizar los recursos forestales a fin de satisfacer sus necesidades económicas y sociales. Al no ser necesariamente compatibles estos intereses y objetivos diversos, se agravaron paulatinamente, en vez de resolver, las disputas en tormo a los problemas forestales.
Por los años ochenta, los países empezaron a reconocer que los bosques desempeñan un rol a nivel mundial para la estabilidad de la biosfera, el mantenimiento de la biodiversidad y la protección de cultivos indígenas y tradicionales amenazados de extinción. Esta función ampliada supuso unas presiones adicionales para las administraciones nacionales. Mientras en los años setenta se veían constreñidas a arbitrar mejores medios para colaborar con las comunidades locales, se esperaba que las administraciones de los años ochenta actuaran de intermediarias entre los intereses internacionales en materia de bosques y las acciones y exigencias locales relativas a los recursos forestales. Los responsables políticos forestales buscaron la forma de equilibrar las crecientes expectativas internacionales con las actividades y necesidades diversas y dispersas de los hogares y de las comunidades locales.
En los años noventa, los bosques se convierten en un foco primordial de atención en los debates políticos acerca del desarrollo sostenible. A pesar de su mensaje de armonía, el concepto de sostenibilidad plantea tensiones entre un desarrollo económico impulsado por el mercado, unas presiones sociales para una distribución más equitativa de las oportunidades económicas y la necesidad de mantener una productividad ambiental, unos servicios ecológicos y una diversidad biológica para satisfacer las aspiraciones económicas y sociales del futuro. No es probable que las fuerzas que están a la base de estas presiones lleguen a conseguir sus objetivos sin un cierto compromiso.
Los recursos forestales ocupan también el primer plano en los debates de política nacional sobre cómo reestructurar los sistemas económicos y políticos y también sobre cómo pueden armonizarse esos cambios estructurales con los intereses nacionales en la actuación local, la distribución social y sectorial, las obligaciones internacionales y la soberanía. Las administraciones nacionales buscan actualmente unos marcos normativos pragmáticos que se ocupen de forma coherente tanto de las aportaciones que hacen los bosques al desarrollo como de las estructuras institucionales y orgánicas necesarias para aprovecharlas mejor.
El formular unas estrategias y políticas eficaces en el sector forestal para promover un desarrollo sostenible implica todo un abanico de opciones de difícil actuación. Por ejemplo, aunque nos consta que el desmonte para dedicar las tierras a cultivos y pastizales, la tala excesiva para obtener leña, la extracción comercial de madera sin control alguno y la expansión de la infraestructura son factores todos ellos que contribuyen a la deforestación y a la degradación, el problema fundamental que tienen ante sí los políticos es cómo afrontar las causas subyacentes, que comprenden la pobreza, el hambre, el acceso a la tierra, la falta de puestos de trabajo y las oportunidades de obtención de ingresos, así como la creciente demanda económica de bienes y servicios forestales.
Por irónico que parezca, algunas políticas gubernamentales exacerban a menudo estas causas básicas, provocando con ello unas repercusiones intensas y duraderas en los recursos forestales. Hay un elenco creciente de artículos y publicaciones que demuestran actualmente de forma convincente que los impuestos, las cláusulas de las concesiones forestales, los precios administrados, el transporte controlado de bienes forestales, la inseguridad de la tenencia de tierras y árboles, las barreras arancelarias y de otro tipo al comercio internacional, los incentivos para inversiones, las estrategias del sector agrícola y las políticas macroeconómicas son elementos todos ellos que influyen en las motivaciones económicas y también en la ordenación y conservación de los bosques templados y tropicales. En muchos casos, estas políticas fomentan directamente, o subvencionan sin pretenderlo, la deforestación y la degradación.
Los países buscan unas políticas económicas más adecuadas, unos mecanismos reguladores, así como incentivos financieros, estructuras organizativas y arreglos de tenencia de tierras para fomentar unas prácticas forestales sostenibles. En muchos países, la búsqueda de políticas se hace junto con un examen más a fondo de la función de la administración como elemento regulador del mercado, como propietario de tierras y como administrador forestal. Ese examen está impulsado en parte por las propias necesidades de las administraciones de obtener el máximo rendimiento de los recursos y en parte por el interés del público en general por la actuación oficial y, sobre todo, por el funcionamiento de los servicios forestales y su política.
Los efectos globales de las políticas en la economía, la sociedad y el medio ambiente dependen, ya no tanto del efecto de esas políticas en un determinado bosque, sino de su impacto neto en ese marco variado. Las condiciones forestales consiguientes son reflejo de las consecuencias de unas políticas que crearon y modificaron los motivos para la tala y para el cultivo de árboles en diferentes lugares y en distintos momentos. Por ejemplo:
Los precios relativos del mercado entre los productos agrícolas y madereros y entre los combustibles fósiles y forestales influyen en el desarrollo de la silvicultura agrícola y en las tasas de agotamiento de los bosques naturales.
La creación de una infraestructura comercial influye en las estructuras y relaciones de precios.
Las variaciones en la fuerza de trabajo, en las oportunidades de empleo no agrícola y la expansión e intensificación de la agricultura son fuerzas todas ellas fundamentales que influyen en los cambios que experimentan los bosques.
Los ingresos y su distribución entre y dentro de las poblaciones urbanas y rurales repercuten en la disponibilidad de los recursos para invertir en arboricultura y en la distribución de los árboles en el espacio.
El valor capital de los árboles como masa en crecimiento y como protección contra los gastos evitables en productividad de los suelos y de las aguas tiene cada vez más importancia para las consideraciones macroeconómicas de las funciones nacionales de los bosques.
Las políticas comerciales y los convenios internacionales sobre el medio ambiente alteran los derechos de propiedad y los sistemas de tenencia de tierras.
Por consiguiente, la utilización, el desarrollo y las condiciones de los bosques son consecuencias fundamentales de una articulación más amplia de la política nacional y del desarrollo económico. El desarrollo nacional crea constantemente incentivos y capacidades tanto para explotar los recursos forestales como para mejorarlos. El crecimiento económico y las condiciones sociales tienden a desplazar la ubicación y la composición de los recursos forestales. A escala nacional, la naturaleza de estas relaciones depende de las circunstancias económicas, demográficas y políticas concretas de un país.
Muchas administraciones suelen afrontar el sector forestal a base de programas y proyectos más bien que como elemento de un sistema nacional. Sin embargo, los bosques son análogos a otros sistemas de interés nacional como la infraestructura, la educación, las finanzas, el transporte y la energía. Las políticas que se escojan para expresar esos intereses y servirlos influyen en la calidad, composición, distribución y uso globales de los bosques de un país.
Los bosques son sistemas vivos que evolucionan a lo largo del tiempo con intervención humana o sin ella. Estas formaciones forestales en evolución crean un movimiento caleidoscópico de aprovechamientos de árboles y tierras en el espacio. El comprender las razones que explican estos cambios sirve de apoyo para predecir el sentido y las consecuencias de los cambios en el futuro. El conocer en qué forma las políticas nacionales repercuten en los bosques es una base para conseguir los tipos deseados de formaciones forestales, incluidas las aportaciones globales que proporcionan y las compensaciones entre las respectivas ventajas y desventajas en comparación con otros objetivos nacionales. Ahora bien, mientras se conocen bastante bien las repercusiones económicas generales de los modelos de políticas nacionales, se han ignorado las formaciones paisajísticas forestales en su conjunto.
Los bosques y los recursos dedicados a su cultivo, mantenimiento y protección dependen de las combinaciones de muchas políticas diferentes: políticas en materia de medio ambiente, energía, tierras, productos básicos, comercio, industria y agricultura; políticas de precios, salarios, ingresos e inversiones; y cláusulas de los convenios internacionales. La labor analítica consiste en relacionar distintas combinaciones de política con sus consecuencias forestales en diversas condiciones e identificar las que probablemente sirven del mejor modo a los intereses locales, nacionales e internacionales.
Un paso importante para conocer en qué formas las opciones generales de política repercuten en los recursos forestales fue el que se adoptó en los años ochenta al desplazarse las estrategias de desarrollo de una ayuda basada en proyectos a programas de orientación política. Durante ese período, los analistas de política dedicaron su atención a los efectos de las conexiones intersectoriales de política en el sector forestal. Reconocieron la imposibilidad de que las estrategias forestales tradicionales frenasen el ritmo de aceleración de la deforestación y degradación forestal y se percataron de que las raíces de la degradación y el agotamiento forestales se hallan muchas veces fuera del sector forestal1. En los países industrializados, los efectos de la contaminación (lluvia ácida) en los bosques templados han dado realce a este problema. En los países en desarrollo, el crecimiento demográfico, los sistemas de tenencia de tierras y la políticas del sector agrícola se han considerado causas fundamentales de la deforestación.
En realidad, las políticas directas específicas se han demostrado muy ineficaces de no existir un entorno apropiado de políticas macroeconómicas o sectoriales que les permita actuar debidamente. El modo de definir o interpretar estas conexiones políticas depende de si los problemas forestales: se contemplan bajo una perspectiva nacional (macroeconómica) o una unidad forestal (microeconómica); se aprecian empleando unos conceptos de capital orientados al desarrollo o a los recursos; y se analizan con métodos macroeconómicos o microeconómicos (creando por consiguiente series macro o microeconómicas de prioridades políticas).
Las investigaciones actuales sobre las consecuencias de esas conexiones en cuanto a eficiencia y sostenibilidad pueden agruparse en cuatro sectores principales: i) fallos del mercado y estructuras de incentivos; ii) fallos en materia de políticas; iii) políticas del sector forestal; y iv) efectos de las políticas del comercio de la madera en los aprovechamientos forestales y el medio ambiente.
Fallos del mercado y estructuras de incentivos
Cuando hay bienes públicos, incluidos bienes y efectos medioambientales públicos, las estructuras de incentivos pueden dar lugar a fallos del mercado. Este no pone a los usuarios frente a los costos sociales totales de sus acciones. Por ejemplo, los mercados que no reflejan plenamente los valores ecológicos (p. ej., los costos adicionales de una ordenación sostenible de los bosques) pueden dar lugar a una degradación ambiental excesiva. Para que los fallos del mercado puedan subsanarse es necesaria una cierta forma de actuación pública o colectiva que comprende la reglamentación (mando y control), los incentivos de carácter comercial o las medidas institucionales.
Los bosques pueden verse afectados de diversas formas. Por ejemplo, los precios del mercado de productos de la madera muy comercializados no reflejan normalmente los costos que para el medio ambiente tiene su producción. Los precios del mercado no tienen en cuenta los valores de uso indirecto (p. ej., protección de cuenca o ciclaje de nutrientes) ni los valores de su empleo o no empleo, en el futuro (p. ej., valor de opción o valor de existencias) que pueden perderse o degradarse con la producción o consumo de productos forestales. Muchos beneficios ecológicos son bienes públicos y, por lo tanto, no tienen un precio comercial.
Si se pudieran comprar y vender en mercados eficientes todos los bienes y servicios, incluidos los de carácter ecológico, que proporcionan los bosques, las ventajas e inconvenientes recíprocos entre funciones forestales y entre usos forestales y no forestales de la tierra vendrían dados por la disposición del público para comprar servicios diferentes. Si el público prefiriese los servicios de un bosque intacto a la madera, tendría que pagarse más al propietario privado para que conserve el bosque que para que lo tale. Como no es posible restringir los beneficios ambientales a los que pagan por ellos, no existe un mercado para estos servicios, por lo que la mayoría de los terratenientes subestiman las funciones medioambientales de los bosques y de ahí que inviertan poco en ellas.
En estos casos discrepan los costos y los beneficios privados y sociales. En las compañías de tala y extracción, por ejemplo, cabe no tener en cuenta los efectos de sus actividades en la vida silvestre y en el paisaje. La pérdida resultante de valor para la caza y el turismo se sale de los cálculos privados de costos y beneficios de la empresa maderera. Cuando se ignoran de forma constante los costos externos en todo un sector industrial, los precios que predominan en el mercado suelen estar por debajo del nivel socialmente óptimo. Una política ideal induciría a los propietarios a ponderar los costos y beneficios sociales de sus decisiones de empleo de la tierra de manera igual a los costos y beneficios privados. Las políticas que pretenden inducir este comportamiento incluyen el gravar con impuestos a los propietarios para que sufraguen los costos sociales que ellos imponen a la sociedad o el subvencionar a dichos propietarios para que eviten el provocar esos daños.
Los derechos de propiedad conforman también el sistema de incentivos y disuasivos para los aprovechamientos forestales. La estructura de los derechos de propiedad define las normas, los derechos y los deberes dentro de los que actúan los usuarios de los bosques. Los responsables económicos atribuyen gran importancia a los sistemas de derechos de propiedad porque por ellos se rige la productividad para el uso de los recursos en toda la economía, así como la distribución de los ingresos.
Políticas macroeconómicas
Las políticas macroeconómicas y las decisiones públicas en materia de inversiones pueden distorsionar los precios del mercado para los productos y servicios forestales que se comercializan. Las intervenciones de política económica a distintos niveles pueden modificar la rentabilidad de las actividades de base forestal frente a otros sectores nacionales, así como su competitividad con respecto a los productores extranjeros. Por ejemplo, las devaluaciones de moneda y el nivel del servicio de la deuda influyen en el aprovechamiento de los recursos forestales de diversas formas. Un tipo de cambio sobrevalorado reduce el precio de los bienes comerciables en relación con los bienes no comerciables. En este caso, una devaluación real eliminaría distorsiones económicas y proporcionaría mayores incentivos para la producción nacional de bienes comerciables (incluidos productos forestales) en relación con los bienes no comerciables. Esto podría fomentar los aprovechamientos forestales e incrementar los índices de deforestación con la expansión de la producción de madera destinada a los mercados internacionales. En términos más generales, las políticas macroeconómicas podrían repercutir en la situación de la demanda y oferta básicas, ejerciendo un impacto inevitable en la industria forestal y en los recursos forestales.
Los efectos del comportamiento y políticas macroeconómicos en el sector forestal son difíciles de evaluar; en algunos estudios se ha tratado de examinar las conexiones macroeconómicas para mitigar la deforestación, y los estudios que sobre deforestación tropical se han hecho arrojan a veces conclusiones contradictorias2.
Las inversiones públicas tienen muchas veces efectos directos en actividades de base forestal, especialmente cuando la infraestructura del transporte y los servicios públicos se extiendan a zonas desforestadas antes inaccesibles. Este tipo de inversiones puede constituir una subvención importante para la industria de extracción y elaboración de la madera, debido a que reduce los costos de acceso a los recursos forestales. Asimismo, representa una subvención al consumidor ya que pone más baratos los productos forestales en el mercado. Las inversiones públicas en zonas boscosas remotas actúan también de impulso a la migración humana y a la expansión agrícola, que es la causa principal del aclareo de los bosques en muchos países.
Políticas del sector forestal
Como ejemplos de políticas que miran directamente a la ordenación forestal pueden enumerarse las deducciones de impuestos a cuenta o las subvenciones para la transformación de los bosques, la forestación y la producción de madera. En la silvicultura influyen también las políticas que alteran los incentivos e impiden la competencia en las industrias inducidas o sectores conexos, como la elaboración de madera y la construcción.
En estos últimos años se ha dedicado no poca investigación aplicada a las conexiones económicas entre políticas forestales y deforestación3. En muchos estudios se llega a la conclusión de que las políticas de determinación de los precios y ordenación forestal distorsionan a menudo los costos bajo dos aspectos. En primer lugar, en los precios de los productos madereros o de los productos derivados de tierras forestales convertidas no se incorporan los valores económicos perdidos, como las ventas provenientes de la madera a que se ha renunciado, los productos forestales no madereros de que se ha prescindido, las funciones de producción y ecología forestal o la pérdida de biodiversidad. En segundo término, muchas veces se subvencionan los costos directos del aprovechamiento y de la transformación de los bosques tropicales (o se distorsionan de otras formas), fomentando así el abuso y el dispendio.
Un cometido importante del análisis de políticas es determinar si los beneficios de incorporar estos valores a que se ha renunciado en las decisiones que afectan al aprovechamiento de los bosques compensan los costos de una disminución de la producción de madera, del comercio, de los puestos de trabajo e ingresos (así como los costos de aplicar esas políticas). El paso siguiente consiste en corregir las políticas distorsionantes de las administraciones nacionales y los fallos comerciales que trazan una separación entre los índices privado y social del aprovechamiento de los bosques. Para unas políticas económicamente eficaces se tienen en cuenta los costos ecológicos de los aprovechamientos forestales en las decisiones de producción.
Las políticas que dan cabida a una concurrencia imperfecta en el sector de las industrias forestales pueden tener grandes repercusiones. Las barreras a la entrada de productos pueden impedir que las empresas más eficaces operen, lo que daría lugar a que la industria globalmente considerada extrajera más madera de la necesaria para suministrar un determinado volumen de productos. La escasa productividad en el sector de elaboración es especialmente dañosa a este respecto, ya que suele aumentar las necesidades de materia prima y, por lo tanto, la explotación de madera debido a unos malos índices de transformación de trozas y una expansión excesiva de capacidad. Una competencia imperfecta puede también dar lugar a que no se adopten tecnologías y prácticas de ordenación concebidas para mejorar las actividades de aprovechamiento forestal y reducir al mínimo la degradación del medio ambiente.
Las políticas forestales pueden dar lugar a ineficiencias de ordenación bajo varios aspectos: afectando el nivel de los aprovechamientos privados y socialmente eficaces; influyendo en las medidas alternativas de derechos de pago, contratos y concesiones y sus consecuencias para violaciones y abusos, cortas de árboles de gran calidad y otras pérdidas de orden ecológico; y alterando el nivel de distribución de rentas. El formular políticas forestales que reduzcan las ineficiencias de las actuales prácticas de ordenación y controlen la degradación excesiva a causa de las actividades de extracción constituye un proceso complejo que requiere una gran atención por lo que respecta a los incentivos de aprovechamiento. Casi siempre estas políticas crean realmente las condiciones para unos aprovechamientos a corto plazo por parte de los concesionarios y, en algunos casos, subvencionan incluso los aprovechamientos comerciales ineficientes.
Todos estos fallos internos de orden comercial y político tienen grandes consecuencias para una ordenación forestal sostenible. Para que las políticas públicas puedan reorientarse a fin de conseguir una ordenación eficaz y sostenible de los recursos forestales, se requieren cambios. La valoración económica de las políticas actuales ejerce una función importante a la hora de determinar las respuestas políticas más apropiadas. Sin embargo, muchas veces no se dispone de suficiente información y datos económicos que permitan una estimación de los costos económicos que derivan de fallos internos comerciales y de política. Aunque casi siempre para el análisis de políticas bastan estimaciones de costos como órdenes de magnitud e indicadores del sentido del cambio, en muchos casos no nos encontramos ni siquiera en esa fase de ‘ignorancia óptima’.
Las repercusiones del comercio internacional en el medio ambiente constituyen una de las cuestiones más polémicas con que se enfrentan los responsables nacionales. Algunos grupos de ecologistas y defensores del medio ambiente que se interesan por el debate entre comercio y medio ambiente aducen que una ulterior liberalización del comercio aumentará la demanda de madera tropical. Por lo que nada sorprende que estos grupos tiendan a desconfiar de los acuerdos regionales y mundiales de comercio encaminados a eliminar las barreras comerciales. Varios de estos grupos propugnan unas medidas comerciales más restrictivas en las negociaciones multilaterales con objeto de poner freno a un agotamiento excesivo de los bosques, fomentar una ordenación sostenible de la madera y conseguir medios económicos compensatorios para los países productores de madera que pierdan por ello ingresos y sufran el costo de modificar su política forestal.
Entre las importantes inquietudes que forman parte de este debate sobre comercio y medio ambiente están las siguientes: i) la tala y extracción de bosques ya antiguos en algunas regiones del mundo para poder atender al comercio; ii) los efectos que las distorsiones del mercado, de la política y de los intercambios tienen en los incentivos para el comercio de la madera; y iii) la imposibilidad de muchos países de llevar a cabo una transición sostenible que vaya de la dependencia de bosques primarios a bosques de segundo crecimiento y compaginar la capacidad nacional de transformación con la disponibilidad de rodales destinados a madera.
Políticas comerciales y empleo de recursos forestales
Los países con industrias forestales pueden aplicar políticas comerciales restrictivas para proteger sus industrias forestales, estimular la transformación de productos de valor añadido o reducir el contenido de madera rolliza que entra en las exportaciones de productos madereros. Entre las barreras comerciales figuran aranceles, cupos y otros controles que limitan el tipo y volumen de los productos forestales comercializados en relación con lo que se comercializaría en un mercado libre. Los aranceles y los cupos aplicables a los productos forestales importados sirven de protección para las industrias forestales nacionales. Se utilizan subsidios y la normalización de productos con objeto de discriminar contra los productos forestales de importación. Con los impuestos y las prohibiciones a las exportaciones de trozas se trata de promover las labores de valor añadido y limitar los aprovechamientos forestales.
En estos cuatro decenios últimos, con las negociaciones comerciales internacionales se ha tratado de reducir las restricciones comerciales en toda una serie de bienes y servicios, incluidos los productos forestales. Tribunas como el GATT sirven de medio para llegar a acuerdos sobre normas del comercio, zanjar controversias y reducir barreras comerciales.
La liberalización del comercio plantea también importantes cuestiones por lo que respecta a la distribución social de la riqueza, los recursos y los ingresos. Unos mercados más abiertos suelen concentrar la riqueza y redistribuirla a favor de los grupos económicamente eficientes a expensas de sectores de la sociedad menos privilegiados y menos productivos. Para estos cambios se requieren intervenciones públicas que corrijan una competencia imperfecta y el mal funcionamiento de los mercados. La forma de sostener una distribución productiva y solucionar los conflictos que surjan sobre recursos forestales constituye una función fundamental en el nuevo marco de un comercio liberalizado; los países están solo comenzando a afrontar la complejidad de estos problemas.
Los varios estudios que se han hecho hasta la fecha dan a entender que, para aprovechar unas estrategias de expansión del comercio, los países tendrán que rectificar los fallos de sus actuales políticas y la estructura de incentivos que está a la base de la deforestación recurriendo, por ejemplo, para ello a internalizar los factores externos, mejorar el acceso a las tierras de labranza, aumentar la productividad agrícola, expandir las oportunidades de empleo y proporcionar una mayor seguridad de tenencia de tierras para los bienes comunes y privados4.
Por otra parte, las medidas comerciales no suelen ser el medio más apropiado para responder a las inquietudes que suscitan la deforestación y la degradación y ello por varios motivos. Ante todo, pueden existir ya distorsiones importantes en el comercio de la madera cuyos efectos ecológicos no son muy conocidos. Otras intervenciones encaminadas a conseguir objetivos ambientales pueden incrementar esas incertidumbres y a la postre producir efectos imprevistos e incluso contraproducentes.
En segundo término, los fallos en el terreno comercial y normativo tienen un efecto importante en la ordenación forestal. Unas políticas ambientales nacionales pueden tener efectos sustanciales en la producción de madera, en el comercio y en los precios. Las intervenciones comerciales, por otro lado, afrontan estos problemas sólo de forma indirecta, en el mejor de los casos. Las medidas comerciales que imponen unilateralmente algunos países importadores tendrían escasa influencia sobre las políticas internas de los países productores.
Por último, las medidas comerciales tienen su efecto más directo en las corrientes transfronterizas de productos y en sus precios. Como ya se ha señalado, los cambios que se verifiquen en estas corrientes internacionales tal vez tengan escasísima influencia en las causas principales de la deforestación y degradación de los bosques en los países productores. Incluso para las operaciones forestales tal vez no haya bastante control eficaz sobre cómo estos efectos derivados influyen en los incentivos económicos nivel de rodales destinados a madera.
Sin embargo, las políticas comerciales pueden contribuir a fomentar los incentivos relacionados con el comercio para una ordenación forestal sostenible. Convendría utilizar estas políticas en unión con las políticas y reglamentos del sector forestal y complementarlos de suerte que mejoren la ordenación forestal. Desde luego, habrá también que hacer frente a otras políticas sectoriales y macroeconómicas que repercutan en las pautas de deforestación y en el aprovechamiento de las tierras boscosas.
Hasta aquí las administraciones nacionales consideraban a los bosques como existencias acotadas de madera que podían incrementarse, mantenerse o transformarse para mejorar el bienestar nacional. Estos viejos sistemas se servían de ministerios centralizados y políticas sectoriales para generar ingresos y divisas. Hoy día, las administraciones reconocen que hay fuentes de madera fuera de las jurisdicciones forestales tradicionales y que las prestaciones y servicios forestales van más allá de la madera.
Esta visión más amplia de lo que son los bosques y de la contribución que hacen exige que las estrategias y políticas nacionales integren a los bosques en los esfuerzos de desarrollo rural y equilibren las necesidades económicas y ecológicas entre intereses locales, nacionales e internacionales. Al mismo tiempo, estas expectativas, a veces contradictorias, crean unos retos difíciles de política al afrontar tanto el sector forestal como el desarrollo nacional.
Estos nuevos conceptos y prioridades también ejercen una presión adicional sobre la capacidad nacional para ordenar las distintas unidades forestales. Por ejemplo, la sostenibilidad en silvicultura ha evolucionado pasando de centrarse en un rendimiento sostenido de la madera a una idea mucho más amplia de ordenación de los procesos ecológicos, de los servicios del medio ambiente y de los bienes económicos y sociales. Al igual que el concepto de desarrollo sostenible, la incorporación de esta amplia gama de valores en una ordenación forestal sostenible es una idea atrayente, pero difícil de poner en práctica. El criterio que se aplique a la sostenibilidad depende de la perspectiva que se adopte.
Al abordar el amplio espectro de prioridades entre las perspectivas locales y mundiales y dar respuesta a los grupos de intereses que pueden tener objetivos contrastantes, se hace inevitable ponderar las ventajas y los inconvenientes de las distintas opciones. Se plantean cuestiones críticamente importantes de equidad cuando los intereses y el bienestar de las comunidades locales, con unas opciones y capacidades limitadas para encontrar alternativas a su subsistencia, difieren de las políticas nacionales o internacionales. Es indispensable asesorarse al respecto y compensar las alternativas que no están bien atendidas por las prioridades escogidas; el público tiene que participar en el establecimiento de esas prioridades.
Por todos estos motivos, las administraciones nacionales tienen ante sí el reto de llegar a engranar bien las necesidades de la población con los intereses nacionales y mundiales; utilizar políticas que determinen las condiciones forestales de forma que ayuden a mejorar las oportunidades para la población y las comunidades, y comprender mejor en qué forma las interacciones que median entre las políticas sectoriales y las políticas macroeconómicas influyen en la utilización que hace la gente de los bosques y entre las consecuencias de ese uso para el desarrollo nacional.
De las experiencias recientes a nivel local en materia de programas de silvicultura comunitaria se sacan lecciones sobre nuevas modalidades de gobierno local para así responder a los intereses de las personas que dependen del bosque. Actualmente es necesario y oportuno traducir esas lecciones en arreglos que capten también las relaciones intersectoriales y macropolíticas que determinan lo que la gente hará con los recursos forestales.
Hasta los primeros años de la década de los setenta, las administraciones centrales solían achacar a las comunidades rurales la destrucción de los bosques; las comunidades locales aprovechaban en exceso la leña, dejaban que el ganado pastase en exceso y transformaban ilegalmente las tierras para dedicarlas a la agricultura de cultivo. Las necesidades locales chocaban cada vez más con las necesidades nacionales y, durante gran parte de ese período, las administraciones respondían nacionalizando los bosques, limitando el acceso a la gente del lugar, restringiendo los derechos comunitarios e introduciendo una vigilancia policial. Con el paso del tiempo, este enfoque autoritario desplazó a cultivos centrados en la comunidad, quebró unas tradiciones arraigadas de recursos comunes y determinó una mayor destrucción de los bosques5.
El control estatal significaba mantener a la gente alejada de los bosques. Se consideraban como dos cosas distintas la agricultura y la silvicultura y, en cierto grado, como actividades de uso de la tierra que se excluían mutuamente. Sin embargo, se llegó a ver claramente que la expansión del control estatal y la limitación de los derechos comunitarios ignoraban vínculos fundamentales entre los bosques, la agricultura y la población como elementos integrantes del ecosistema rural. A los bosques se vinculaban la seguridad alimentaria, los ingresos, la nutrición, el empleo, las fuentes de energía y el bienestar general de las familias rurales.
El nuevo enfoque que surgió trató de integrar a los bosques y a las comunidades en un único marco de política y de acción, especialmente en sectores con una pobreza endémica y un agotamiento grave de los bosques. Con las políticas y los programas de nueva orientación se pretendía apoyar la silvicultura a favor de la gente y estimular a las poblaciones rurales a que participaran en los esfuerzos de silvicultura y conservación. Silvicultura comunitaria es el término general bien conocido para estas actividades participativas, que comprenden la silvicultura agrícola, la silvicultura social, la ordenación forestal conjunta y las reservas de extracción (de productos no maderables). Entre los programas hay distinciones sutiles, pero todos ellos comprenden una forma de silvicultura que se basa en los intereses locales y que depende de la participación comunitaria.
La silvicultura comunitaria pretende responder a las diversas situaciones potenciando los intereses locales en la ordenación forestal. No obstante, los programas y las actividades de carácter comunitario han de operar en el marco de unos enfoques nacionales que llevan consigo unas estructuras políticas uniformes. Por ejemplo, las políticas macroeconómicas y sectoriales interesan a la utilización forestal a nivel local influyendo en factores como: i) el grado de competencia para los usos de tierras no forestales (usos agrícolas, de pastoreo e industriales y los precios respectivos de sus productos); ii) facilidad de acceso a los productos forestales (bosques públicos no custodiados, madera agrícola barata, combustibles comerciales y otras fuentes de forrajes); y iii) acceso a los mercados y disponibilidad de servicios. Las actividades de silvicultura comunitaria pretenden actuar dentro de este marco político influyendo directamente en la utilización de los distintos bosques mediante acuerdos oficiales y oficiosos entre la administración y los grupos locales.
Las experiencias sobre silvicultura comunitaria de todo el mundo ilustran una diversidad por lo que respecta a: los productos aprovechados; la organización de los usuarios locales; la política en torno al acceso; las condiciones iniciales; y los arreglos contractuales. La variedad de productos, servicios y partes interesadas dificulta el clasificar casos y políticas en éxitos y fracasos. Sin embargo, es evidente que los distintos tipos de usuarios pueden cooperar y administrar programas, plantar árboles y restaurar bosques.
En cambio, como resultado de una planificación de arriba hacia abajo, son muchos los proyectos que reflejan de forma más exacta las impresiones que tienen los planificadores sobre las necesidades de la población más que las ideas de la gente del lugar sobre sus propias necesidades. En un reciente estudio de la FAO sobre silvicultura comunitaria se señalan varios patrones que difieren de lo que los planificadores habían presumido o pretendido. En otros estudios se cuestionan los logros de la silvicultura comunitaria y algunas de sus aspiraciones. Entre las críticas figuran las siguientes: la gente no ha participado en el grado previsto; la práctica extensiva del monocultivo ha sido ecológicamente negativa en algunos casos; muchas plantaciones para leña han producido madera industrial y comercial en lugar de remediar escaseces de este combustible; y la escasa consideración a la justicia social en la distribución por sexos (muchos programas trataban al hogar como una unidad) ha empeorado en lugar de reforzar la situación económica de la mujer y su productividad.
La experiencia que se ha adquirido en materia de silvicultura comunitaria brinda algunas enseñanzas importantes6. En primer término, lo mismo que los distintos ramos de la administración nacional apoyan muchas veces usos contrastantes de los bosques (como expansión agrícola, producción de madera, protección de cuencas, ingresos o desarrollo económico local), así también difieren los intereses comunitarios y surgen conflictos entre actividades, usuarios, grupos de éstos y comunidades. Dado que dentro de una comunidad no es uniforme el acceso al poder político ni a las oportunidades económicas, nada sorprende que algunos grupos salgan mal parados en acuerdos destinados a beneficiar a usuarios locales en su conjunto. Esto vale especialmente para las mujeres, que a menudo son las responsables de la recogida de forraje, leña y productos alimenticios en los bosques. En esos casos, la mujer resulta penalizada con las políticas de ordenación forestal destinadas a fomentar el crecimiento forestal reduciendo el acceso a los productos de los bosques. Cabe la posibilidad de afrontar estas preocupaciones con políticas nacionales pero ello puede contribuir a inhibir las iniciativas locales. Es más eficaz que las mujeres decidan sobre sus propias prioridades y las negocien con grupos de presión competitivos.
En segundo lugar, los ejemplos de más éxito provenientes de todo el mundo señalan la necesidad de extender contratos explícitos donde los resultados para las partes sean aproximadamente proporcionales a sus respectivos niveles de inversión y de riesgo. Las medidas en que la administración estatal trata de recoger la mayor parte de los beneficios crean una oposición a nivel local. En cambio, disposiciones consistentes en grandes subvenciones para los usuarios locales despiertan muchas veces gran interés por parte de individuos políticamente poderosos. Aun cuando se pueda controlar la usurpación de los recursos rurales, proyectos muy subvencionados son financieramente insostenibles y raras veces pueden luego repetirse.
Los éxitos conseguidos en silvicultura comunitaria ponen de relieve las ventajas de potenciar las capacidades de los grupos locales y de las ONG que intervienen en actividades forestales. Hace falta un desarrollo de capacidad para la participación individual, la ordenación comunal, la coordinación con los servicios forestales estatales o las empresas conjuntas con grupos del sector privado. Los grupos locales y provinciales requieren una mayor formación, capacitación en el oficio y financiación de los servicios forestales nacionales.
Para desarrollar la capacidad local y nacional en materia de silvicultura hacen falta recursos humanos con mayores conocimientos y capacidades a fin de formular políticas, estrategias y programas y aplicarlos; es menester también una mejora del régimen institucional para el desarrollo económico.
Todo parece indicar que los países necesitan mejorar su capacidad para administrar la creciente demanda de recursos forestales y las obligaciones cada vez mayores que tienen ante la comunidad internacional. Aunque esto tal vez sea más urgente en algunos países en desarrollo y en los que atraviesan por un período de transición de una economía de planificación centralizada a una economía orientada al mercado, también es imprescindible en los países industriales. Aunque a escala limitada hay ejemplos alentadores de reformas y reajustes orgánicos, todo país afronta desafíos para alcanzar el tipo de equilibrio entre el desarrollo y el medio ambiente que se acordó en la CNUMAD.
La FAO identifica seis esferas específicas que requieren especial atención para la creación de capacidad institucional7:
la capacidad para recoger, analizar y utilizar la información sobre el sector en la formulación, planificación, establecimiento de prioridades y programación con respecto a las diversas políticas necesarias;
la capacidad de diálogo y cooperación entre sectores, instituciones y el amplio número de grupos de presión cuyas estrategias y programas de desarrollo han de seguir criterios de sostenibilidad complementarios a los aplicados en la silvicultura;
la capacidad para promover una participación sostenida de las comunidades rurales y para ofrecerles el apoyo adecuado, incluida la actividad de extensión;
la capacidad para identificar, preparar y negociar proyectos y programas basados en el valor demostrable de las aportaciones forestales, así como para conseguir la financiación necesaria de los mismos;
especialmente los países que antes eran de planificación centralizada, y actualmente se hallan en proceso de reformas, capacidad para adaptar la política y las leyes, el sistema de tenencia de tierras, instituciones y actitudes, así como para transformar las habilidades en una mayor eficacia;
el desarrollo de la investigación y la tecnología y la extensión de la investigación sobre la amplia serie de cuestiones técnicas, socioeconómicas y de política relativas al desarrollo forestal.
7 FAO. 1994. El camino desde Río: avances en silvicultura. Roma.
La evolución de los intereses mundiales por lo que se refiere a las condiciones forestales (para el almacenamiento de carbono, biodiversidad, vida silvestre, etc.) aumentan el nivel de participación internacional en el gobierno de los bosques. La financiación internacional para silvicultura procedente de la AOD pasó de 400 millones de dólares anuales a mediados de los años ochenta a más de 1 300 millones en los primeros años noventa. Durante la última década han aparecido varios arreglos internacionales nuevos, entre ellos: canje de deuda por naturaleza y programas de plantaciones subvencionadas; concesiones comerciables, cupos y planes semicomerciales para el almacenamiento de carbono; asistencia científica, política y técnica, y programas financieros para incrementar la disponibilidad de recursos y aumentar las inversiones nacionales mediante transferencias de capital y tecnología; y un comercio más libre junto con la liberalización del mercado.
La CNUMAD dedicó una gran atención a los bosques del mundo. La Conferencia elaboró una exposición autorizada de principios, sin fuerza legal obligatoria, para un consenso mundial sobre la ordenación, conocida como los ‘principios forestales’. El Capítulo 11 del Programa 21 centra su atención en la deforestación, y también la silvicultura es un elemento importante de otros capítulos que se ocupan de la desertificación y de la sequía, del desarrollo sostenible en tierras de montaña y de la conservación de la biodiversidad.
Los principios forestales pueden considerarse como un código de buen gobierno aplicable a todos los bosques. Respetan la soberanía nacional sobre los bosques y en ellos se pide a todos los países que adopten unas pautas sostenibles de producción y consumo. También señalan las múltiples funciones y usos de los bosques y la necesidad de una visión equilibrada de las cuestiones y oportunidades que suponen su conservación y desarrollo.
En el Capítulo 11 del Programa 21 se señalan cuatro áreas de programas: mantenimiento de las múltiples funciones y cometidos de todos los tipos de bosques; fortalecimiento de la capacidad para la planificación de evaluaciones, la observación sistemática de los bosques y de los programas, proyectos y actividades conexas; promoción de métodos eficaces de aprovechamiento y evaluación para incorporar toda la serie de valores derivados de los bosques, las tierras forestales y las masas boscosas; y el refuerzo, protección, conservación y ordenación de las áreas degradadas. La Secretaría de la CNUMAD estimó el costo total anual de estos programas en 30 000 millones de dólares.
La responsabilidad de aplicar los acuerdos de la CNUMAD incumbe a las administraciones nacionales, mientras que los compromisos adquiridos por las ONG, las comunidades locales y los grupos privados de cada país determinarán el ritmo de avance.
La FAO ha señalado varios niveles de actuación:
Estimular el diálogo internacional entre los gobiernos, las ONG y el sector comercial privado (como principales grupos de presión), para procurar que se llegue pronto a un acuerdo sobre cuestiones apremiantes que actualmente son objeto de posiciones divergentes. Entre los ejemplos que cabe citar figuran el llegar a un acuerdo sobre las postulados comunes de una ordenación forestal sostenible, el establecimiento de objetivos claros para aplicar los principios forestales y los elementos silvícolas del Programa 21; alcanzar un acuerdo sobre prioridades en las medidas complementarias de la CNUMAD; proponer modos de cooperación entre los grupos de presión;
Fomentar el acuerdo sobre un sistema armonizado de criterios e indicadores para evaluar el avance hacia una ordenación forestal sostenible, teniendo en cuenta las distintas capacidades de los países miembros y sus derechos soberanos sobre sus recursos forestales;
Mejorar la información sobre bosques y hacer un llamamiento a la comunidad de donantes a fin de que a) apoye la capacidad de las instituciones internacionales pertinentes que actúan en la evaluación de recursos forestales; b) financie programas para la creación de capacidad en los países miembros a fines de evaluación de los recursos forestales; c) apoye la labor internacional en curso sobre elaboración de metodologías para la valoración de los bienes y servicios forestales a fin de proporcionar una justificación más sólida con vistas al apoyo público y político de una ordenación sostenible de los bosques;
Fomentar la colaboración entre las instituciones prestamistas multilaterales que operan en silvicultura, los organismos donantes, gobiernos miembros de los principales países beneficiarios, ONG y el sector privado con objeto de estudiar los mecanismos actuales y otros nuevos para mejorar los flujos de financiación destinados a la silvicultura, con especial atención al sector privado y a los recursos nacionales, incluidos los ingresos sectoriales;
Mediante consultas amplias entre todos los grupos de interés para marcars un camino en el comercio de productos forestales de todos los tipos de bosques, que se base en unos bosques ordenados sosteniblemente y en la aplicación de criterios e indicadores;
Intensificar el apoyo internacional para: la creación de capacidad tanto a favor de los gobiernos como de otros grupos activos en el sector forestal; reforzar las instituciones públicas que se encargan de la responsabilidad de salvaguardar los bosques y mejorar su visibilidad y pujanza con objeto de poder influir en la política y atraer el grado de recursos y de apoyo político que son indispensables para llevar adelante una ordenación forestal sostenible; y la transferencia y desarrollo de tecnologías, incluidos los esfuerzos para llegar a una unión entre la ciencia moderna y los conocimientos y prácticas indígenas.
En el futuro, en las opciones de política, en el desarrollo nacional y en las condiciones forestales influirán cada vez más las ventajas e inconvenientes de las distintas opciones entre obligaciones internacionales e intereses nacionales y la disposición de los gobiernos para negociar la dimensión internacional de los bosques (tanto por lo que se refiere al comercio de productos básicos como a los servicios medioambientales).
Las medidas que se adopten únicamente dentro del sector forestal no pueden asegurar una conservación sostenible y un buen uso de los bosques. Para tener éxito en la aplicación de las actividades complementarias de la CNUMAD es menester promover medidas complementarias en otros sectores que influyen en la silvicultura. Para reorientar las políticas públicas al objeto de conseguir una ordenación eficaz y sostenible de los bosques hacen falta cambios importantes. Con todo, el consenso de la CNUMAD sobre los principios forestales representa el primer compromiso de responsabilidades jamás antes adquirido que traspasa las fronteras nacionales. El formidable reto que nos aguarda es poner esos principios en práctica. La contribución que pueden hacer los bosques al desarrollo nacional dependerá del éxito que se tenga en afrontar ese reto.
