Capítulo III
Instituciones administrativas y profesionales de la pesca marítima

Aunque existen ciertamente diferencias entre ellas, las administraciones de los países implicadas en el sector de la pesca marina en el Mediterráneo tienen hoy en día muchas semejanzas. Un hecho importante es que, en todos los países en cuestión, incluso donde se ha producido una regionalización, la pesca es y sigue siendo un asunto del estado central e incluso de un “superestado”, si consideramos así a la Unión Europea. Esta regulación estatal del sector es particularmente notable en cuanto que, como hemos visto, la organización social de las pesquerías del Mediterráneo se ha producido en torno a grupos y territorios pesqueros muy cerrados y localizados.

Las instituciones profesionales son especialmente numerosas en el Mediterráneo occidental, pero vale la pena aclarar metodológicamente sus funciones diferentes.

SECCIÓN 7. IMPORTANCIA DE LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL

En comparación con otros servicios y en particular con el turismo, el sector de la pesca marina parece marginal a la economía. Sin embargo, es un sector relativamente “sobreadministrado”, especialmente a nivel nacional por las administraciones de los distintos estados.

El protagonismo estatal y la sobreadministración del sector pesquero son no sólo la consecuencia del intervencionismo económico, que es relativamente reciente, sino que tienen sus raíces en la importancia estratégica de la mar y su consiguiente condición jurídica. La mar es una frontera, un espacio público, una zona de paso y comunicación, una cuestión militar^[79]. Por consiguiente, se debe a su condición de actividad marítima, mucho más que a la de actividad económica, el que la pesca, la supervisión administrativa de los barcos y sus actividades estén reguladas por el estado en todas partes.

En todos los países en cuestión, el estado tiene la competencia jurídica exclusiva del sector de la ordenación pesquera. Posee tanto una serie de facultades como la legitimidad para ejercer tales facultades. Por ello, la administración establece formas para la ordenación pesquera, garantiza los derechos de los distintos actores en el sector y controla la aplicación de las decisiones.

La administración pesquera, por otra parte, puede considerarse como una institución, una entidad jurídica con las funciones de reglamentación y control. Desde este punto de vista, es una construcción jurídica, un organigrama de servicios y una jerarquía burocrática. Sin embargo, la administración es también una entidad social, compuesta por personas individuales y jurídicas. Este grupo cuenta con medios jurídicos, materiales o coercitivos que le permiten gozar de prerrogativas burocráticas y tecnocráticas sobre todo el sector pesquero^[80].

Es desde estos dos puntos de vista, el jurídico y el de la sociedad, desde donde puede analizarse la administración pesquera en el Mediterráneo. En términos de su estructura orgánica, existen notables semejanzas entre las administraciones de los distintos países del Mediterráneo occidental. En el norte, este mimetismo es el resultado de la construcción simétrica de las grandes naciones marítimas y coloniales; en el sur, se basa en la transmisión a los países del Magreb de los modelos de administración europeos.

Hay varios factores que contribuyen a explicar la sobreadministración de la pesca:

• la larga tradición de supervisión militar de los marineros y sus barcos;

• la creación de una administración científica y técnica que, desde los años cincuenta, es responsable del desarrollo de la pesca como un sector de la economía;

• una institución internacional responsable de promover la cooperación de la ordenación de la pesca en alta mar y coordinar actividades que probablemente afectan a poblaciones adyacentes;

• el interés reciente de las administraciones económicas y regionales en este sector de la economía.

7.1 Administración internacional de la pesca

En el Mediterráneo, hay dos mecanismos institucionales regionales responsables de la ordenación pesquera. Sin embargo, esto no reduce la función ineludible de los estados ribereños, los cuales, debido a su soberanía, siguen siendo institucionalmente responsables y autores de las políticas pesqueras regionales y de la ordenación de la pesca.

El control estatal ha aumentado continuamente durante los últimos años. Es más, por medio de administraciones internacionales, la responsabilidad de los estados miembros se ha extendido a zonas adyacentes a sus territorios y se ordenan, con carácter bilateral y multilateral, todas las poblaciones transzonales y las de alta mar. De esta forma, los estados son responsables de los resultados y el contenido de las medidas adoptadas con vistas a una ordenación responsable de las zonas y los recursos incluidos en su jurisdicción; actúan también como interlocutores en la adopción de medidas internacionales, bilaterales, multilaterales o generales relativas a la explotación, repartición y protección de los recursos pesqueros. En concreto, el estado del pabellón del barco es el responsable de garantizar el cumplimiento de los reglamentos internacionales concernientes a dicho barco.

En el Mediterráneo, la Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM) se creó en 1949 bajo la égida de la FAO para ocuparse de todas las cuestiones relacionadas con la ordenación pesquera y el desarrollo de la acuicultura. Son miembros de ella todos los estados ribereños de la región, juntamente con la Comunidad Europea y Japón. La Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico (CICAA) se encarga también de la ordenación específica de la explotación de grandes peces pelágicos del Mediterráneo^[81]. Sin embargo, hay muchos estados ribereños del Mediterráneo que todavía no son miembros de la CICAA.

Estas dos instituciones permiten realizar muchos intercambios de información y un mayor intercambio de ideas y opiniones entre los estados interesados. Cooperan también estrechamente y han conseguido fomentar el desarrollo de nuevos conceptos y la adopción de principios y medidas comunes. Todo ello ha permitido mejorar y desarrollar el marco jurídico para la ordenación pesquera. Mediante su constitución y especialización, estas instituciones proporcionan a los estados un foro y un marco para la celebración de negociaciones encaminadas a la ordenación sostenible de sus recursos. Fue la CGPM quien coordinó la reunión y difusión de información científica sobre los recursos del Mediterráneo y promovió la formalización de normas comunes sobre las pesquerías. Por lo que respecta a la CGPM, hay que señalar también la apertura hacia la participación de representantes de organizaciones profesionales en sus trabajos.

Por consiguiente, la pesca está evolucionando en un sector delicado del control estatal y en el contexto de una competencia internacional modulada por la cooperación diplomática. El efecto de este contexto es que la mayoría de las decisiones relacionadas con la pesca se toman a un nivel muy alto, el cual puede parecer a veces desproporcionado en relación con la importancia económica del sector.

7.2 Semejanza entre los distintos aparatos administrativos nacionales

Para poder formular y aplicar directrices de política, los distintos estados del Mediterráneo disponen hoy de un “aparato ministerial” cuya organización, características y contenido son muy similares. Con este término se indica “la autoridad política y administrativa a la que el ejecutivo ha encomendado la misión de definir y aplicar las políticas pesqueras”. Esto significa que la pesca figura entre las principales preocupaciones de las autoridades públicas en cuanto a política pública. Sin embargo, hay que recordar que sólo en tiempos muy recientes se ha establecido una función ministerial para la pesca.

A mediados del siglo XX, no se consideraba la pesca como un sector económico en el sentido estricto del término. Cualquiera que sea la forma en que se defina su misión, los ministerios son órganos delegados del gobierno. Jurídicamente, actúan como representantes del ejecutivo en el sector pesquero. Sin embargo, las misiones asignadas a los ministros no siempre van acompañadas de la competencia jurídica correspondiente, que se otorga por decretos legislativos o reglamentarios. Tales misiones consisten en la representación del estado en el sector pesquero, la producción de normas jurídicas aplicables a dicho sector y la supervisión de los servicios administrativos encargados de la pesca.

Con las excepciones recientes de Marruecos y Argelia, tales misiones no las cumple un ministro de pesca constituido expresamente como un departamento ministerial especializado. Actualmente, en el Mediterráneo, normalmente son los ministros de agricultura quienes se encargan de la pesca. A lo largo de la historia, el sector pesquero ha sido incluido en distintos departamentos, según la representación política. Por ejemplo, en Francia, durante muchos años se incluyó el sector pesquero en el Ministerio del Transporte, que tenía la responsabilidad general de la marina mercante y los asuntos marítimos. Se consideraba que el aspecto de transporte era más importante que el económico; el hecho de que Francia e Italia hayan transferido recientemente la pesca al mismo ministerio que la agricultura es significativo.

En realidad, las políticas pesqueras son en la mayoría de los casos responsabilidad de varios departamentos ministeriales que comparten diversas funciones. Los Ministerios de Agricultura, Transporte, Medio Ambiente y Economía participan de distintas formas en estas políticas en lo que respecta a su supervisión de los sectores de actividades o bienes: control del mercado, astilleros, transportes, sistema jurídico que rige las empresas y sistema fiscal, sistema social marítimo, control de calidad de los productos de la mar, transporte marítimo y control de los barcos, bienes públicos, equipo necesario para la producción y el mercado, etc.

El gran número de administraciones participantes no favorece la unidad de acción ni la claridad dentro de las políticas pesqueras, pero este fenómeno, que no es inusual en el sector de la intervención económica, tampoco ocurre sólo en el Mediterráneo.

7.2.1 Departamentos centrales responsables de la pesca marina

Se crearon en el Mediterráneo aparatos especializados para proporcionar orientaciones y conocimientos técnicos a los ministros responsables de la pesca, los cuales, como ha ocurrido en todos los demás sectores, se han fortalecido en los últimos decenios. Pueden definirse como jerarquías burocráticas, responsabilizadas por el gobierno para la administración de la pesca. Organizan la supervisión del sector económico de la pesca. Proporcionan también las bases para las decisiones gubernamentales acerca del sector y dan forma a las mismas. La influencia política de los burócratas y tecnócratas procede primordialmente de su legitimación jurídica y científica. Sin embargo, en muchos casos se apoya en el sentimiento de solidaridad entre los técnicos y funcionarios de los distintos servicios. Esto puede llevar a un conformismo en la administración pública y dar lugar al establecimiento de redes internacionales que utilizan el mismo lenguaje y tienen las mismas ideas sobre política^[82].

La competencia técnica y administrativa con respecto al sector se sitúa a nivel central. Personal cualificado se reúne y elabora la información necesaria para que el ministro adopte las decisiones, da forma a dichas decisiones, aplica instrucciones e imparte las órdenes pertinentes a los distintos servicios.

En el Mediterráneo, la tradición de una administración centralizada asigna generalmente el sector pesquero a uno de los dos tipos siguientes de administración:

• una administración tradicional que originalmente controlaba el transporte marítimo, en la que los aspectos de “vigilancia de la pesca” tienden a ser preponderantes (p.ej. Marruecos, Francia, España y Túnez);

• una administración que funciona basándose en los principios del desarrollo del sector agrícola y tiende a subrayar aspectos socioeconómicos y la ordenación responsable de la pesca (p. ej. Italia y Malta).

Estos dos tipos de administración estaban en manos de dos cuerpos diferentes de funcionarios y pueden verse las señales de las dos culturas administrativas diferentes. Hoy en día, sin embargo, tales administraciones tienden a cohabitar y coordinar sus enfoques.

7.2.2 Administración científica de la pesca

La investigación científica pública es ahora un elemento fundamental de las políticas pesqueras, aun cuando resulte todavía difícil determinar su eficacia operativa en la adopción de decisiones de los gobierno. Absorbe una parte considerable de los presupuestos y dispone del uso permanente de medios administrativos. Todos los países del Mediterráneo occidental cuentan con centros nacionales de investigación pesquera.

La parte principal de la investigación pública en el sector pesquero está dedicada a la biología marina. Durante la industrialización de las pesquerías, los estados del Mediterráneo establecieron estructuras para reunir información científica acerca de los recursos pesqueros. Tienen también la función de fomentar la explotación de tales recursos mediante la difusión de técnicas de producción industrial, basándose en el bien conocido modelo productivista de la agricultura. Se utilizan hoy en día estas administraciones para diseñar y aplicar el seguimiento de las medidas de ordenación pesquera.

En la mayoría de los casos, las administraciones disfrutan de la condición jurídica de una institución, lo que les otorga cierto grado de autonomía^[83]. A nivel internacional, se les estimula a crear redes de expertos y establecer bases objetivas para la ordenación de la pesca^[84]. Estas administraciones cuentan con los medios científicos para evaluar el estado de los recursos, tales como laboratorios y barcos oceanográficos, lo que les dota del principal instrumento científico disponible para ayudar al aparato estatal en la adopción de decisiones sobre políticas.

Sin embargo, desde el punto de vista histórico, este aparato científico es relativamente reciente. En los países del norte, se creó justo antes de la Segunda Guerra Mundial, pero con una misión netamente científica. A partir de los años setenta, esta misión adquirió un aspecto más económico. En cambio, sólo en Italia hay ahora una institución pesquera especializada en ciencias sociales. En los países del Magreb, los estados crearon instituciones científicas después de la descolonización y forman parte de los deseos de desarrollo y emancipación de estos países.

7.3 Carácter complejo y abundancia de la administración desconcentrada

La desconcentración es una de las formas en que el estado aplica sus políticas. Hay que distinguir entre desconcentración y descentralización. Esta última es un sistema para la administración de la sociedad civil que garantiza la representación de intereses distintos de los del estado.

En el contexto de la desconcentración, las administraciones pesqueras centrales tienen órganos administrativos especializados que se encargan de aplicar la política central. Para hacerlo, su misión es la de representar a los ministerios y ejecutar las instrucciones encaminadas a la aplicación de las políticas pesqueras. Todos estos “órganos delegados para aplicar la totalidad o parte de las políticas pesqueras públicas” forman la administración estatal desconcentrada^[85].

7.3.1 Administración territorial desconcentrada de la pesca

La desconcentración territorial es el instrumento para el despliegue espacial del estado central. Funcionarios delegados representan a la administración central en distintos niveles de distritos territoriales desconcentrados.

Tales niveles están fusionados generalmente con la administración general del país (regiones, provincias, gobiernos) pero, por desgracia, no coinciden necesariamente con los territorios en que deberían basarse las unidades de ordenación pesquera^[86]. Constituye una excepción el distrito portuario, ya que puede ser un criterio pertinente para determinar el grupo responsable de la ordenación pesquera.

Los funcionarios administrativos de dichos distritos se encargan de determinar las tareas jerárquicas que se examinarán más adelante, mientras que los funcionarios de campo facilitan información y actúan como intermediarios con las poblaciones marítimas. El caso de Túnez constituye un buen ejemplo, ya que prácticamente en cada comunidad reside un funcionario estatal de bajo rango, el cual informa a la jerarquía sobre la situación de la pesca y trata con las comunidades. Es también la fuente de una información preciosa para los pescadores y siempre está a su disposición para ayudarlos.

Sin embargo, es posible que estas funciones estén divididas entre varios ministerios a nivel local y que los usuarios tengan que trabajar frecuentemente con varios interlocutores administrativos. En general, están separadas las funciones de producción, vigilancia, determinación del estado de los barcos y las personas, intervención económica y control de los productos^[87].

7.3.2 Administración pesquera especializada desconcentrada

Desde hace 30 ó 40 años, se han creado instituciones especializadas destinadas a desempeñar funciones administrativas para el estado y en nombre de éste. En tales casos, la representación del estado no tiene una base territorial, sino que es sectorial y segmentaria. Estos órganos intermedios establecidos por ley están institucionalizados como administraciones desconcentradas. Ejemplos de ello son:

• la creación de centros de investigación nacionales;

• la creación de un centro del distrito en Nador, Marruecos;

• la creación de una institución autónoma para la gestión de pequeños puertos (en Túnez, en Al Attaya y Chebââ);

• la creación de la escuela superior de capacitación de pescadores en Sète, Francia;

• el establecimiento de un centro administrativo para la divulgación de técnicas pesqueras en Catania, Italia.

El estado ha nombrado también a personas privadas o públicas para que se encarguen de determinadas misiones técnicas; se trata de la delegación de servicios públicos o de interés general por medio de la asignación de subvenciones o contratos públicos.

• Se encarga generalmente a cámaras de comercio, cooperativas o cofradías la construcción y gestión de mercados de subasta del pescado^[88].

• Se subvenciona a institutos financieros para que concedan préstamos y fomenten la inversión marítima (Crédit maritime en Francia, bancos regionales en España, cooperativas en Italia).

• Se encarga a universidades, frecuentemente bajo la dirección de centros de investigaciones pesqueras, la investigación sobre los recursos marinos o sobre el sector^[89].

• Se financia a organizaciones no gubernamentales y cooperativas para que organicen sesiones de capacitación, incluso para esposas de pescadores, sobre técnicas de gestión comercial, o se les conceden subvenciones para que impartan capacitación y faciliten asistencia con vistas a la creación de empresas en pequeña escala, o establezcan servicios de transporte colectivo.

• Se fomentan estructuras interprofesionales para promover los productos pesqueros (p.ej. en Túnez e Italia).

• El estado financia estructuras consulares para organizar la representación nacional y regional de la profesión (Cámara de pesca en Marruecos y pronto también en Argelia).

• El estado financia comités de gestión y coordinación para imponer la disciplina en la profesión (Italia).

• Hay organizaciones internacionales (como la FAO) que se encargan de prestar asistencia técnica en el ámbito de programas y proyectos.

Esta lista no es ni mucho menos exhaustiva; muestra la “profundidad” de la administración pesquera en el sentido más amplio y la necesidad de una coordinación de las políticas. Demuestra también el entramado del aparato estatal con la sociedad civil, el cual, en todo el Mediterráneo, es un sistema administrativo muy complejo e intervencionista.

SECCIÓN 8. AMBIVALENCIA DE LAS INSTITUCIONES PROFESIONALES

Las instituciones profesionales del sector pesquero del Mediterráneo tienen una importancia considerable, pero no siempre es fácil determinar su función con respecto a las políticas pesqueras. El Mediterráneo occidental ofrece una rica tipología de distintos órganos, cuyas funciones trataremos de aclarar con referencia a nuestro tema general.

8.1 Lugar de las instituciones profesionales en las políticas pesqueras

En contraste con la interpretación liberal de la economía, las empresas no están solas frente al estado. En el Mediterráneo occidental, existen muchas instituciones profesionales cuyas funciones parecen a veces bastante enigmáticas.

8.1.1 Institucionalización profesional del sector de la pesca marina

Muy en general, las instituciones de que tratamos son “órganos responsables de realizar determinadas funciones para grupos de interés y en beneficio de éstos, y para hacerlo, movilizan medios jurídicos y materiales”. En pocas palabras, son un marco para la acción colectiva, desempeñan funciones en nombre de un grupo de interés y cuentan con un mínimo de medios para hacerlo.

Tales instituciones organizan así la acción colectiva de distintas formas. Dentro de este contexto, las organizaciones profesionales pesqueras del Mediterráneo forman parte de un movimiento de descentralización técnica, definido como “el reconocimiento por parte del aparato estatal de intereses y una organización no estatales”. Esto refleja la autonomía administrativa de un grupo de personas con vistas a defender, definir, gestionar y representar sus intereses sectoriales.

• Constitucionalmente, se trata de un grupo de partes interesadas reconocido como legítimo por las autoridades centrales.

• En términos funcionales, el concepto abarca lo que, en los países anglosajones, se conoce como autogobierno.

La organización administrativa en las pesquerías aclara esta definición. Las instituciones profesionales civiles “reconocidas como legítimas” toman parte en la definición y aplicación de las políticas pesqueras.

Por ello, hablamos de instituciones profesionales al tratar de un órgano cuya representación está relacionada con la totalidad o parte de una o varias profesiones, y cuya función está relacionada con la gestión o representación de dicho grupo profesional.

De hecho, todos los sectores de la economía están afectados por este fenómeno, que consiste en que los actores económicos se agrupan para ejercer misiones colectivas relacionadas con iniciativas estatales y complementarias de ellas. El sector pesquero no es una excepción en cuanto que existen en él órganos profesionales desde hace tiempo, pero las instituciones que intervienen en las políticas pesqueras se han multiplicado en los últimos años.

• En este sector los actores han creado muchas estructuras representativas y de gestión, tales como consorcios, sindicatos profesionales, cooperativas y asociaciones profesionales y especializadas.

• Los estados de la región han pedido a los profesionales que se organicen y establezcan muchos órganos de tipo profesional, como cooperativas^[90], agencias, comités de pesca^[91], cámaras marítimas y aldeas de pescadores^[92].

No obstante, desde hace mucho tiempo ha habido en el Mediterráneo occidental instituciones profesionales originadas de las comunidades mismas que se organizan en forma de “corporaciones comerciales”, tales como las siguientes.

• Las prud’homies de pescadores franceses, en virtud de un texto del Segundo Imperio, se incluyeron simplemente en la administración desconcentrada de la marina como “comunidades encargadas de evitar conflictos entre pescadores”. En concreto, son órganos encargados de la disciplina profesional, basados en el modelo de las corporaciones del antiguo régimen^[93].

• Las cofradías de pescadores en España se definen como “asociaciones de derecho público que actúan como órganos consultivos y colaboran con la administración”; se hace, por lo tanto, menos hincapié en su carácter corporativo y autodisciplinado^[94].

Esto demuestra que las instituciones profesionales no se originan exclusivamente de los grupos, sino que pueden ser fomentadas decididamente por la administración estatal, la cual espera utilizarlas para alcanzar sus propios objetivos. Esta es la ambigüedad de las organizaciones profesionales, ya que representan a la vez a los profesionales y actúan como instrumento del estado para promover sus propios objetivos^[95].

8.1.2 ¿Cómo se pueden analizar las instituciones profesionales?

Por supuesto, no todas las instituciones son iguales sino que pueden interpretarse de forma diferente según sea el análisis jurídico, político o histórico. Todas las organizaciones profesionales pretenden estar involucradas en el sector de la pesca y tener influencia en la adopción de decisiones administrativas y políticas. En el ámbito de la ordenación sostenible de la pesca, es importante comprender debidamente el lugar y la función de estas distintas instituciones^[96].

Tendríamos que considerar en primer lugar las instituciones pesqueras profesionales en relación con tres preguntas fundamentales.

• El grupo constituyente: ¿en los intereses de qué grupo se basa la institución?

• La finalidad social: ¿cuál es su principal finalidad?

• Poderes de disciplina interna: ¿cuáles son las capacidades jurídicas y/o la competencia administrativa?

Hay otros aspectos que pueden añadirse después a estas tres preguntas iniciales.

• Origen e historia de la institución.

• Su auténtica representatividad y composición y el dinamismo real de la institución y sus dirigentes.

• Un estudio de sus vínculos con otras instituciones, como el estado.

• Su zona geográfica y el distrito administrativo en que trabaja.

• El sistema jurídico, su constitución, normas y reglamentos internos y su representatividad democrática.

• El marco jurídico y reglamentario y su capacidad para disciplinar a sus fundadores y sus miembros.

Como puede verse, el campo de investigación es amplio, pero todas las preguntas señaladas pueden formar un camino metodológico para futuros análisis institucionales.

8.2 Funciones de las instituciones profesionales

Las distintas instituciones pesqueras profesionales del Mediterráneo pueden clasificarse, por lo tanto, con arreglo a sus diferentes funciones colectivas. Una interpretación funcional facilitará la comprensión de las distintas estructuras encontradas durante este estudio, señalando funciones tales como las de representación, negociación o gestión, disciplina profesional, ordenación y prestación de servicios colectivos.

8.2.1 Función de representación

Al constituir grupos de interés, los distintos grupos profesionales persiguen la finalidad de personalizar e individualizar sus intereses de grupo. Esto implica el establecimiento de un órgano para la representación colectiva, cuya función es expresarse en nombre de todos los miembros del grupo. Deberá presentar sus exigencias, definir sus objetivos y manifestar las opiniones comunes del grupo.

Esta función de representación es necesaria “hacia fuera”, para dar legitimidad a los lugares e instituciones en que se adoptan las decisiones relativas a la pesca. La adquisición de una personalidad jurídica permite ejercer esta función.

“Internamente”, el órgano de representación debe construir su representatividad. Debe reunir el mayor número posible de miembros y unificar sus exigencias sin crear conflictos internos. Esto resulta siempre difícil, ya que los profesionales de una organización de ese tipo competirán también entre sí como individuos.

No obstante, la cuestión de la representatividad en el sector pesquero no siempre es muy clara. La representación no reside solamente en unos estatutos jurídicos, sino que se basa en el dinamismo de los grupos que crean las distintas instituciones y en el reconocimiento decisivo por parte del estado^[97].

Con mucha frecuencia, por ejemplo, los propietarios de los barcos pretenden representar a los “pescadores”, lo que inevitablemente desdibuja la representación real de la profesión, integrada primordialmente por marineros. De igual forma, en nuestro grupo de muestra no hay ninguna representación adecuada de las “comunidades”, la cual, sin embargo, no debe confundirse con la representación de una “profesión”, ya que añade su propia dimensión territorial y colectiva. A veces el estado impone una representatividad sindical, que establece una representatividad “legal” frente a la real, o divide los patrones de los marineros, y está vinculada a una forma de explotación pesquera.

Por último, debe haber una razón para la representación: ¿por qué representa? En muchos casos, tanto los órganos de gestión, como las cooperativas, los grupos de acción interprofesional y las cámaras profesionales reclaman la representación de la totalidad o parte de la profesión; en realidad, deberían pretender representar sólo a lo que está incluido en su mandato.

Formas de representación de un grupo según la lógica semiindustrial

En el Mediterráneo existen sindicatos profesionales de patrones y de marineros. Su estatuto específico les otorga frecuentemente un reconocimiento legal y automáticamente les permite participar en órganos de adopción de decisiones^[98]. No es posible ocultar los problemas de garantizar la representación de las empresas individuales en este contexto específico; el peso de las grandes empresas comerciales frecuentemente las impone como modelo, haciendo que resulte difícil negociar con la gente que realmente gestiona las pesquerías^[99].

En Marruecos, no es todavía clara la condición jurídica de los sindicatos profesionales, los cuales encuentran dificultades para obtener la autorización. En este caso, es una asociación la que actúa como la institución encargada de la representación profesional. Además, se trata de una asociación no lucrativa^[100], puesto que ésta es la condición jurídica que generalmente les reconocen las autoridades públicas y les permite adquirir una personalidad jurídica^[101].

Normalmente suelen ser formas de representación contemporáneas, más que de la comunidad, y están basadas en la idea del subsector y de orden social. En muchos casos, las asociaciones y sindicatos se organizan por especialidades (arrastreros, cerqueros, etc.) o se refieren a la división patrón/marinero, o incluyen especialidades diferentes del subsector, como vendedores del pescado, constructores de barcos, servicios, aparejos y marineros.

En Italia, las cooperativas desempeñan también la función principal de representar los intereses profesionales y empiezan a participar en la esfera de la negociación y la adopción de decisiones de política.

Representación corporativa

Las asociaciones, cooperativas y sindicatos son formas “modernas” de representación, basadas en una participación individual voluntaria. Las prud’homies de patrones en Francia y las cofradías de España se establecieron según el modelo de los gremios. Son, por lo tanto, corporaciones profesionales en las que deben participar obligatoriamente todos los pescadores. Los propietarios de los barcos, los patrones y los marineros forman parte de las cofradías, si bien son los propietarios quienes dominan casi completamente la institución^[102]. En las prud’homies de Francia, los patrones deben ser miembros, mientras que quedan excluidos los marineros.

La función principal de las cofradías y prud’homies no es representar a los pescadores en cuanto grupo. Sin embargo, hay que señalar que, en España, las cofradías asumen preponderantemente esta función, mientras que las prud’homies, que están fragmentadas, no son reconocidas realmente por las autoridades. Las prud’homies representan más a una “comunidad localizada” que a una profesión, lo que quizás explica su debilidad en el campo social moderno. Las cofradías están organizadas en federaciones, lo que les da un cierto peso a nivel regional y nacional. Las prud’homies, por su parte, no están organizadas en ninguna forma de red.

En términos de representación, encontramos la vieja división en la organización de la pesca entre el sindicalismo y el corporativismo. En Francia, este último es indudablemente de carácter comunitario, mientras que, en las cofradías, la infiltración de propietarios de barcos y la supraorganización de las mismas ha contribuido probablemente a eliminar sus raíces comunitarias.

8.2.2 Función de negociación y cogestión

El objetivo de las instituciones profesionales es penetrar en el círculo de la adopción de decisiones de política a fin de intervenir en la ordenación de la pesca en beneficio de sus propios intereses de categoría. Bajo la presión de las instituciones representativas, los estados ribereños se han visto inducidos a establecer instituciones para la negociación y cogestión en el sector pesquero. La finalidad de tales instituciones es conjugar los puntos de vista de los distintos grupos de presión y llegar a decisiones mediante el debate y la búsqueda de consenso. El estado elige a las instituciones autorizadas a participar en los órganos de negociación y cogestión con arreglo a sus propios objetivos y planes de representación.

El prototipo de estas instituciones, por ejemplo, en Francia, es el “comité de pesca”, consistente en una estructura interprofesional en la que están representados todos los actores del subsector pesquero, si bien el grupo de los propietarios de barcos se ha hecho cargo de la gestión efectiva de la institución^[103]. Juntamente con la administración, se consulta a los comités locales o regionales sobre las decisiones de política relacionadas con la pesca y los incentivos en el sector. Se elige a los representantes en elecciones sindicales. Recientemente los comités locales han comenzado a desempeñar una función en la asignación de licencias para la pesca en pequeña escala.

Las prud’homies siguen desempeñando esta función de negociación y cogestión, pero la limitación de su jurisdicción, los pocos medios de que disponen y su ausencia de los centros principales de decisión las excluyen de las negociaciones locales con los órganos estatales desconcentrados o las autoridades territoriales descentralizadas. No tienen ningún peso en las decisiones de política general.

En Italia, las cooperativas son interlocutoras de las autoridades públicas en el marco de órganos interministeriales. Participan activamente en la elaboración de leyes y la formulación de directrices para la pesca. Ocurre lo mismo en Malta, donde las cooperativas y las asociaciones de pescadores intervienen en la redacción de la legislación pesquera.

En España, las cofradías son interlocutoras del estado y los gobiernos autonómicos, fundamentalmente en nombre de los propietarios de embarcaciones; recientemente han participado ampliamente en la decisión de crear una zona de protección de los recursos en el Mediterráneo español^[104].

En Túnez, las asociaciones de pescadores están organizadas por métiers: cerqueros, arrastreros y pequeñas pesquerías costeras. Los propietarios de barcos de los métiers más grandes dominan también la representación y las negociaciones sobre políticas pesqueras^[105].

En Marruecos se establecieron recientemente cámaras de pesca marítima con la finalidad de asegurar la representación nacional a los operadores económicos del sector de la pesca marina. La explicación de la función de estas cámaras de pesca no es institucionalmente muy clara. Se establecieron probablemente para que actúen como foro para las asociaciones de pescadores y desempeñen la función de consejos regionales de pesca encargados, en particular, de prestar asesoramiento a los responsables de las políticas.

8.2.3 Función de disciplina profesional

Generalmente cumplen esta función las comunidades de pescadores. Sin embargo, todas las instituciones, incluso las no comunitarias, tienden naturalmente a ejercer facultades disciplinarias sobre sus miembros. Tales facultades plantean problemas de definición que vale la pena examinar.

Carácter complejo de la disciplina profesional

En los sistemas corporativos, en teoría se ejercen poderes de disciplina y organización solamente sobre los miembros del grupo profesional, lo que determina tanto sus límites como su legitimidad. Esto presupone, por lo tanto, la definición de una circunscripción, un grupo, y las competencias de dicho grupo. Por consiguiente, o bien con arreglo a disposiciones jurídicas, o bien informalmente, la institución profesional ejerce una función regulatoria que puede formar parte de la estructura administrativa de la pesca. Dentro de esta función disciplinaria, hay varias funciones secundarias, tales como:

• reglamentación, que incluye el establecimiento de normas generales e impersonales relacionadas con las prácticas de pesca;

• jurisdicción, que se divide en dos funciones (juicio y castigo de infracciones de los reglamentos pesqueros) y arbitraje (decidir en caso de controversias entre los miembros del grupo profesional);

• control, que incluye la verificación de las normas profesionales.

Ejercicio de las facultades disciplinarias en el Mediterráneo

La disciplina, que es una función natural tanto de las corporaciones como de las comunidades, se ejerce hoy en día sobre determinados grupos de pescadores a través de instituciones cuya función representativa y de gestión se ha modificado.

Disciplina de la comunidad

La disciplina de la comunidad no necesita instituciones formales y puede discernirse todavía en determinadas aldeas de pescadores. La ejerce el jefe de la aldea o la persona encargada de la comunidad de pescadores. Esta autoridad no siempre es conocida o reconocida por la administración pública^[106]. No obstante, para las comunidades es claramente el medio más eficaz de reglamentación y control. La corporación de métiers es la institución prototípica para la disciplina en la tradición comunitaria y existe en varias formas jurídicas en el Mediterráneo.

• En Francia, la prud’homie de patrones es el modelo más desarrollado de disciplina profesional para las pesquerías en pequeña escala. Desempeña todas las funciones disciplinarias y las autoridades públicas la reconocen como una estructura corporativa profesional^[107].

• También las cofradías en España son instituciones reguladoras basadas en este modelo disciplinario, pero se centran principalmente en la disciplina del mercado y en las controversias entre los propietarios de los barcos y los marineros.

• En el Magreb, no hay ningún modelo formal, pero existen prácticas relacionadas con la hisba, comunidad de pescadores en pequeña escala bajo la égida del amin^[108].

Una característica de interés especial en la disciplina tradicional, que no se encuentra en las instituciones no comunitarias, es que regula eficazmente y completamente el esfuerzo de pesca de cada pescador. Las dimensiones limitadas de la “jurisdicción” de la comunidad y el fuerte compromiso del grupo para con sus normas paternalistas explican probablemente la importancia de esta función a nivel territorial.

Aparición de facultades disciplinarias de instituciones no corporativas

Las instituciones no corporativas pueden adoptar gradualmente una función de disciplina profesional. Como un viraje hacia la autonomía, comienzan a ejercer una función cada vez más autoritaria sobre sus miembros. Sin embargo, en contraposición a la situación de las comunidades, rara vez estas facultades disciplinarias se extienden a la ordenación del esfuerzo de pesca. Se utilizan generalmente para consolidar actividades de presión de las instituciones. Se exponen a continuación algunos ejemplos de disciplina no corporativista que se observaron durante nuestro estudio.

• Los imperativos de la representación viran hacia la disciplina; ocurre esto con los sindicatos profesionales y las asociaciones no lucrativas que elaboran “instrucciones” o “circulares” para sus miembros.

• La función de proporcionar servicios se convierte en facultades reguladoras, como ocurre con las cooperativas o los consorcios empresariales en Italia^[109].

• La integración económica permite a los profesionales organizar y estructurar el subsector. De esta forma, las empresas comerciales de venta de pescado controlan la producción de un gran número de pescadores en pequeña escala por medio de la propiedad de las embarcaciones y de contratos exclusivos^[110].

En virtud de la ley o de un contrato de derecho público, el estado puede otorgar facultades disciplinarias a las organizaciones o empresas para que organicen el sector pesquero o parte de éste. Por ejemplo, los comités de pesca tienen ahora en Francia un poder real de adopción de cesiones. Sin embargo, los casos más interesantes son los de los consorcios de pescadores y asociaciones de pescadores lacustres en Italia, donde han conseguido “concesiones de gestión” de los territorios pesqueros, lo que recuerda claramente el sistema de las comunidades^[111].

8.2.4 Función de prestación de servicios colectivos

Para conseguir acceso a determinados servicios, las empresas en pequeña escala e individuales del Mediterráneo frecuentemente se agrupan con el fin de crear instituciones destinadas a proporcionar servicios colectivos. Tales instituciones pueden establecer ellas mismas empresas de servicios colectivos con tareas claramente determinadas. La distinción entre éstas y las empresas comerciales se halla en que la distribución del poder se basa en las personas y no en el capital^[112].

En el Mediterráneo, el prototipo de estas instituciones es la “cooperativa de servicios”, cuya finalidad es ofrecer precios ventajosos a grupos de miembros para una determinada operación, como la subasta de pescado, el transporte, el combustible y los suministros de equipo, el asesoramiento jurídico, préstamos bancarios y gestión de la infraestructura. El sistema italiano de consorcios empresariales tiene también la finalidad de proporcionar servicios comunes, pero su objetivo primordial es federar los medios disponibles.

Hay también cooperativas de propietarios de barcos, que en muchos casos han sido fomentadas por el estado para crear lugares de desembarque y reunir tripulaciones durante la fase del desarrollo industrial de la pesca^[113]

Las prud’homies y las cofradías proporcionan también, como parte de su misión de autoridad, determinados servicios en los sectores de la comercialización, mantenimiento de equipo, atraque de embarcaciones y gestión de edificios e infraestructuras comunes. Sin embargo, son funciones solamente secundarias con respecto a su principal misión que es primordialmente la de la autoridad.

Por último, existen también las “cámaras profesionales”, que reúnen a todos los profesionales de la administración privada. Estas estructuras fueron creadas y fomentadas por las autoridades públicas como parte de las actividades de pesca semiindustrial del Mediterráneo. Por ello, tales grupos corporativos pueden prestar servicios colectivos, como los de gestión de infraestructura, capacitación, asesoramiento jurídico y ayuda social. Forman parte de esta categoría las cámaras de trabajadores de petits métiers, las cámaras de comercio y de industria, las cámaras marítimas y los grupos interprofesionales.

En cambio, cabe poner en duda si las cámaras de pesca marina de Marruecos, a pesar de su nombre, son realmente “cámaras profesionales”. Con la excepción de la capacitación, que se halla todavía en una etapa rudimentaria, en los estatutos o en los proyectos de estas nuevas instituciones no se establece claramente ninguna función de prestación de servicios colectivos o de gestión de servicios públicos.

8.3 Enseñanzas del análisis institucional

Esta reseña de las instituciones profesionales del Mediterráneo occidental muestra la profusión de instituciones que se han acumulado en el sector a lo largo de su historia. El problema es interpretar sus funciones reales; los mismos especialistas encuentran a veces difícil conocer con exactitud lo que hace una determinada institución. Ocurre esto especialmente con las funciones que no se hallan necesariamente registradas en el estatuto de la asociación; el contenido de las tareas y acciones puede cambiar según el lugar y el momento. Una asociación de pescadores puede convertirse en sindicato o transformarse en cámara profesional o en una corporación real de métiers. Ésta es la razón por la que hemos expuesto nuestras observaciones de la realidad actual.

8.3.1 Ambivalencia de las instituciones: organizaciones territoriales o redes

Parece haber dos marcos institucionales básicos. El primero es el relativo a la disciplina de las actividades pesqueras, que se relaciona con el territorio, mientras que el segundo es el concerniente a la modernización de la pesca, que se relaciona con redes.

• La eficiencia de las funciones para disciplinar y regular el esfuerzo de pesca puede garantizarse solamente si está basada en un territorio, bajo el control de un grupo profesional y con reglamentos tradicionales. Esto representa el modelo comunitario.

• La eficiencia de la función de modernización (creación de capacidad y prestación de servicios) guarda relación con la capacidad para crear vínculos con el aparato estatal. Esto representa el modelo semiindustrial.

Las prud’homies y los consorcios de Italia que disfrutan de “delegación para la gestión de los recursos” están en la primera categoría. Sin embargo, los consorcios de Italia pueden funcionar como cooperativas que abren camino a la modernización.

Las cofradías han sido absorbidas hoy en día por la pesca semiindustrial, por lo que no pueden vincularse a las prud’homies, ya que prácticamente no desempeñan ninguna función en la autorregulación del esfuerzo de pesca. No obstante, tienen poderes corporativos que les permiten controlar los mercados y que, mediante el establecimiento de redes de influencia, les proporcionan medios materiales y posibilidades de influir en las decisiones de política.

Las cámaras de pesca de Marruecos, como son nuevas, son todavía algo enigmáticas. Funcionan como un grupo de presión, pero no parecen tener ningún control sobre el esfuerzo de pesca y sus funciones de servicios son todavía rudimentarias. Vale lo mismo para las asociaciones de pescadores de Túnez, las cuales son interlocutoras para las autoridades y, sobre esa base, disfrutan de ventajas y medios, pero su capacidad de imponer disciplina es limitada. Las aldeas, douars y poblados de pescadores del Magreb son muy territoriales, pero no tienen ningún rango oficial en el sector de las políticas.

Es evidente que la principal función del sistema comunitario es imponer la disciplina del esfuerzo de pesca y transmitir conocimientos. Sin embargo, tiene muchas limitaciones en su capacidad para participar en las decisiones de política y movilizar medios. En cambio, las instituciones organizadas en redes tienen fuerza para expresar sus exigencias y movilizar medios, pero no tienen ninguna referencia territorial ni capacidad disciplinaria.

En el cuadro que sigue hemos tratado de ofrecer una descripción sucinta de los resultados del análisis institucional.

Resultados del análisis institucional, para mostrar las funciones de las instituciones profesionales

¹ En Italia no hay ninguna distinción entre un consorcio que tiene una concesión de gestión y una cooperativa. Esta situación no puede compararse con la de otras cooperativas de la zona.

² La idea de disciplina incluye todas las funciones de regulación, arbitraje, control y penalización.

³ No hay federaciones de prud’homies y éstas se hallan frecuentemente en solitario en su circunscripción, mientras que las cooperativas participan en federaciones e incluso están aprobadas por un movimiento profesional que no se limita a la pesca, como el movimiento cooperativo italiano. Esta red extraprofesional es probablemente lo que da fuerza a las cooperativas.

⁴ Hay que destacar la organización federalista de las cofradías y cooperativas, ya que es lo que da eficacia a sus exigencias.

⁵ Las cámaras se han creado sólo recientemente y su misión tiene que definirse todavía con precisión.

8.3.2 Función del estado en el reconocimiento de las instituciones profesionales

Hay varios aspectos que parecen demostrar que las instituciones se definen y desarrollan sobre la base de sus relaciones con la administración estatal.

Con la excepción de las prud’homies de pescadores franceses, que fueron reconocidas formalmente por el estado en 1859, las comunidades de pescadores no están reconocidas como instituciones. E incluso en el caso de las prud’homies, hay que señalar que se integraron entonces en la administración de la marina y hoy en día están apartadas y excluidas de las políticas pesqueras. Las distintas administraciones en general ignoran (y no otorgan reconocimiento legal) a las organizaciones sociales de aldeas de pescadores, sus conocimientos tradicionales, territorios de las comunidades o normas de disciplina de las aldeas. Tales normas, a lo sumo, “se toleran” si no van en contra del desarrollo de la pesca semiindustrial.

En la ordenación de las pesquerías semiindustriales, el estado está en muchos casos detrás de la creación de órganos profesionales: comités de pesca, cámaras de pesca y cooperativas. Tales órganos, por lo tanto, representan el deseo del estado de establecer vínculos de cogestión con los pescadores industriales a fin de organizar el sector. Sin embargo, hay que señalar que tales instituciones no tienen la capacidad de controlar la profesión ni, en concreto, de imponer normas que harían posible controlar el esfuerzo de pesca.

Las pesquerías semiindustriales implican, por lo tanto, la intervención del estado, la cual puede estar encaminada a elaborar políticas de control y realizar actividades cada vez más costosas y especializadas: regulación y control del esfuerzo de pesca de las pesquerías semiindustriales, participación en inversiones en construcción de barcos, financiación de investigaciones científicas públicas en el sector, inversiones públicas en tierra, etc. El estado ayuda así a la pesca semiindustrial en forma de continuas contribuciones financieras e institucionales.