El riego es el principal consumidor de agua fresca en el mundo y, en los países de más bajos ingresos, utiliza las mayores proporciones de oferta de aguas. En el futuro, la mayor parte del aumento de la producción mundial de alimentos dependerá del regadío.
La disponibilidad por habitante de agua renovable está declinando cada decenio en más de 25 por ciento, en muchos países. Más de 40 naciones experimentan actualmente seria escasez crónica de agua, al menos en algunas de sus regiones.
Aún en países sin escasez seria de agua, la viabilidad económica del riego ha disminuido, como resultado de beneficios en fincas menores a los esperados y altos costos de construcción de los sistemas.
Asimismo, el diseño y la administración de los sistemas de riego han sido deficientes en muchos casos, determinando la degradación e incluso el abandono de algunos sistemas. La mayor parte suministra más agua de la necesaria para los cultivos y muchos registran una distribución poco equitativa del agua entre los usuarios.
Si bien los obstáculos para que los sistemas de regadío funcionen bien son múltiples y formidables, no existen otras tecnologías o medidas de política individuales que prometan beneficios de la magnitud del riego, siempre que se alcance su potencial. Existen muchos ejemplos de sistemas de regadío exitosos en las diversas regiones del mundo.
La eficiencia, la equidad y la sostenibilidad son los principales objetivos de política a que deben contribuir los sistemas de riego. La eficiencia tiene dimensiones técnicas y económicas, a saber, uso físico eficiente de un recurso escaso como es el agua y viabilidad económica. La equidad significa otorgar igual tratamiento a todos los regantes del sistema, en términos de acceso al agua, y prioridad a los agricultores pobres en los nuevos sistemas, en la medida de lo posible. Sostenibilidad implica evitar el agotamiento del agua subterránea, y la salinización y otras formas de degradación de los suelos.
En vista de la creciente escasez del agua, el acento de las políticas está cambiando del alumbramiento de nuevas fuentes de agua fresca y los sistemas de abastecimiento de agua, a la gestión de la demanda del agua.
La gestión del riego es parte de la más amplia función de administrar la totalidad del recurso agua. La gestión del riego debe realizarse en un contexto integral que considere todos los usos del agua en la cuenca.
Se dispone de numerosas opciones de instrumentos de política para llevar a la práctica las estrategias de gestión del agua, entre ellas: la administración directa de las tarifas y la distribución del agua en cada sistema; la administración de la distribución del agua, los niveles de calidad y las tarifas a través de autoridades de vertientes de agua o cuencas hidrográficas; el fortalecimiento de la capacidad de los regantes y los administradores; participación de los interesados en el diseño y la operación de los sistemas; descentralización de los organismos públicos de gestión del sector; codificación de los derechos de aguas y establecimiento de marcos de regulación; desarrollo de mercados de derechos de aguas; manejo conjunto de cuencas vecinas; e inversiones públicas en infraestructura de extracción y conducción del agua.
La adopción de enfoques sistemáticos no implica mayor centralización de las decisiones o control sobre los recursos hídricos por parte de los gobiernos. Por el contrario, significa la creación de partenariados entre todos los interesados, incluyendo organismos de los gobiernos locales y centrales, comunidades, regantes y otros usuarios del agua.
El marco de las políticas económicas nacionales, tanto macroeconómicas como sectoriales, es una condición de los programas de expansión del riego, como parte del crecimiento agrícola.
El diagnóstico del agua es un antecedente básico de la política nacional de aguas, y por lo tanto de la estrategia de riego. Antes de formular proyectos de riego específicos, hay que decidir la magnitud del posible aumento del agua para riego, si es que puede expandirse, a la luz de la proyección del balance del agua en cada cuenca y para todo el país.
Buena parte de las estrategias de inversión en riego recomiendan otorgar prioridad a la rehabilitación de áreas ya regadas, más que a la incorporación de nuevas zonas. Sin embargo, dicha prioridad debe ser calificada en diversos aspectos. Podría ser más importante mejorar los aspectos institucionales de los sistemas o el contexto de políticas, que rehabilitar las estructuras físicas.
En los casos en que la rehabilitación física parezca útil, conviene evaluar el diseño original del proyecto y decidir si funciona lo suficientemente bien como para merecer la rehabilitación.
Existen muchas clases de sistemas de regadío, pero la distinción más común es entre sistemas plenos versus complementarios, modernos versus tradicionales (o informales), y grandes versus pequeños. Las estrategias nacionales de riego pueden recurrir a varios tipos de sistemas, lo que significa que todos ellos deben ser examinados en los diagnósticos o evaluaciones nacionales de aguas.
El riego suplementario se utiliza para compensar los períodos secos durante la estación de lluvias, o para prolongar la disponibilidad de agua para los cultivos en esa estación. Normalmente está basado en el bombeo, sea de agua superficial o de acuíferos. Su necesidad está dictada por las condiciones climáticas; en regiones en que la estación de lluvias es irregular, puede jugar un papel vital para evitar daños graves a las cosechas. El riego suplementario puede ser esencial no sólo para aumentar el volumen de la producción sino también para asegurar la calidad de productos tales como frutas y hortalizas, ya que permite controlar la secuencia del abastecimiento de agua a las plantas.
Por lo general, los proyectos de riego de pequeña escala han tenido más éxito que los más grandes, pero el grado de participación en la administración de los sistemas es un factor aún más importante en su desempeño.
El propio diseño de los sistemas de riego puede generar conflictos entre los regantes, especialmente en los sistemas grandes con métodos discrecionales de control; a veces también incentiva la sobre utilización del agua. El mejoramiento del diseño, generalmente mediante la simplificación de la ingeniería del sistema, puede rendirlo más eficiente en el uso de agua y más equitativo entre los regantes.
El adecuado diseño de los sistemas es también esencial para atender las cuestiones de género. Para asegurar esta circunstancia, es importante primero llevar a cabo un análisis de género en las comunidades involucradas, con especial acento en la identificación de las tareas agrícolas y las relacionadas con el agua a cargo de mujeres. El proceso de diseño debe ser participativo y los grupos de mujeres consultados sin la presencia de hombres.
Conviene evitar el riego de utilizar sistemas basados en el bombeo en contextos en que no es fácil su mantenimiento. En muchos países las bombas fuera de uso son más que las que funcionan, debido a la falta de repuestos y de capacitación para el mantenimiento.
Los métodos utilizados para manejar la demanda del agua comprenden la distribución administrativa (actualmente de lejos el más común en los países en desarrollo), sistemas de reparto controlados por los usuarios, asignación a través del mercado de derechos transables del agua, distribución conjunta por los regantes y organismos del gobierno (como los "parlamentos" de las cuencas), y el reparto hecho por los dueños de las infraestructuras privadas.
Las reglas para establecer los precios del agua no son sistemáticas ni uniformes y varían considerablemente entre países y dentro del mismo país. La única característica regular es que las tarifas son bastante más bajas que el costo del abastecimimiento del agua. La recuperación del costo operativo a través de las tarifas varía entre 20 y 75 por ciento.
La experiencia ha mostrado que los productores están dispuestos a pagar más siempre que el abastecimiento sea confiable. Esta es una condición importante, que a menudo no se cumple en los sistemas de riego por gravedad.
En el agua de riego los precios no cumplen su papel normal de equilibrar la oferta y la demanda, excepto en el caso de los mercados de derechos de aguas, que hasta ahora han tenido escaso desarrollo. En consecuencia, la justificación del nivel de las tarifas del agua debe ser diferente a la de equilibrar la oferta y la demanda.
Existen cinco razones fundamentales para que los precios del agua alcancen niveles adecuados, normalmente superiores al vigente. Las primeras tres reflejan objetivos sociales acerca del uso de un recurso escaso y las últimas dos, derivan de fines fiscales:
- Promover la conservación del agua.
- Estimular el empleo del agua en los cultivos más eficientes, o en los usos no agrícolas en los que el agua sea más productiva, descontados los costos de conducción intersectorial y siempre que exista la infraestructura necesaria para hacerla llegar a los nuevos usuarios.
- Limitar al máximo los problemas ambientales del riego, especialmente los que surgen del uso excesivo de agua.
- Generar ingresos suficientes para cubrir los costos de operación y mantenimiento de los sistemas de riego, de manera que, entre otras cosas, no sea necesario invertir en costosos proyectos de rehabilitación.
- Recuperar los costos iniciales de inversión de cada sistema, además de proporcionar recursos para los gastos de O&M.
Se ha sugerido que el nivel óptimo de los precios del riego es aquel que los propios regantes juzgan adecuado para mantener y operar sus sistemas, pagando cada uno lo que considera que deben pagar los demás.
Puede resultar difícil aumentar las tarifas del riego cuando los productores son muy pobres (los hogares encabezados por mujeres tienden a estar entre los más pobres). Sin embargo, como los sistemas de riego no son sostenibles si no se recuperan sus costos, existe un fuerte argumento para no utilizar las tarifas del agua como instrumentos para favorecer a los pobres rurales; por lo demás, las fincas de regadío casi siempre generan ingresos superiores a los de los estratos rurales más pobres.
El precio de oportunidad del agua en usos no agrícolas es normalmente mayor que los precios necesarios para cubrir los costos de O&M del riego. Por esta razón, cuando los precios del agua de riego se establecen en los mercados del agua, alcanzan niveles superiores a los establecidos por los organismos públicos de riego o las asociaciones de regantes.
Existe una diferencia fundamental entre los precios del agua determinados por el mercado y los fijados administrativamente: si los precios aumentan por razones de mayor demanda del agua, transmitida por los mercados de derechos de aguas, los agricultores pueden beneficiarse del aumento de las tarifas vendiendo sus derechos de aguas. Obviamente, lo harán sólo si los ingresos netos anuales resultantes son mayores que los que obtendrían si siguen cultivando la tierra. Por el contrario, los aumentos de los precios administrados sólo representan pérdidas económicas para ellos.
El sistema más comúnmente utilizado es el de tarifas basadas en la superficie regada, pero los relacionados con el volumen del agua son más eficientes y están ganando terreno. Las mejoras en los diseños del riego ayudan a aplicar tarifas volumétricas.
Algunos países utilizan mercados de derechos de aguas. Todavía no están muy generalizados, pero han demostrado ventajas significativas para promover el uso más eficiente del agua sin penalizar económicamente a los productores. Su adopción requiere adecuados marcos legales e institucionales para salvaguardar los flujos de retorno y demás aspectos de los derechos de terceros.
Los mercados informales de derechos de aguas tienden a surgir en condiciones de escasez de agua, en lugares tan diversos como Brasil, México, Bangladesh, India, Pakistán y Yemen. El reconocimiento y la formalización legal de tales mercados mejora su funcionamiento y proporcionan la debida protección al ambiente y los derechos de terceros.
Los mercados de derechos de aguas no funcionan como la mayoría de las otras clases de mercados. Normalmente no cumplen las condiciones de la competencia (muchos compradores y vendedores) y las transacciones requieren la aprobación de varios grupos, desde AUA en Chile y México a gobiernos de los estados en el oeste de los Estados Unidos.
Si bien aportan beneficios, los mercados de derechos de aguas no son una panacea y su adopción requiere llenar varias condiciones, entre otras: los criterios de reparto del agua en período de escasez; la seguridad de que la distribución inicial de los derechos de aguas era equitativa; la disponibilidad de tecnologías de manejo del agua que permitan su redistribución; la existencia de fuertes AUA; la definición de roles adecuados para las autoridades reguladoras y de métodos para respetar los derechos de terceros; la difusión de información acerca del funcionamiento de los mercados de derechos de aguas; y la decisión política de poner en práctica el nuevo sistema.
Crear adecuadas estructuras institucionales para distribuir el agua constituye una finalidad fundamental de la política de las naciones y es esencial para el funcionamiento de los sistemas de riego. La mejoría del desempeño de los sistemas de riego depende de la buena gobernabilidad. Existen cuatro elementos principales a considerar en la gobernabilidad, tanto nacional como local: la legitimidad de los gobiernos; su rendición de cuentas; su competencia; y su respecto por los derechos humanos y el imperio de la ley. Existe acuerdo en que el fortalecimiento de las capacidades institucionales requiere amplia participación, en todos los ámbitos de adopción de las decisiones y en todas las fases del proceso, incluyendo la formulación de la política y el diseño de los proyectos.
La autonomía financiera de los organismos públicos de riego es importante, lo mismo que la formación de su personal y sus comunicaciones con los regantes. Las decisiones sobre la distribución del agua deben ser devueltas al más bajo nivel posible, y esto casi siempre significa dejar al menos ciertas decisiones de asignación en manos de las AUA.
La fragmentación de responsabilidades es un problema que aqueja la administración pública del agua en muchos países. Los enfoques institucionales integrados funcionan mejor, salvo en lo relativo a las funciones de definición de la política del agua y de suministro de los servicios de aguas (o a su coordinación), los cuales deben estar estrictamente separados.
Los sistemas locales de administración del agua por parte de las AUA son generalmente más eficientes (costos más bajos) y más responsables del mantenimiento de los sistemas, si bien en algunos casos se tiende a diferir excesivamente su rehabilitación por razones de costos. Las AUA también atienden las necesidades de la resolución de los conflictos. Sin embargo, la devolución de las responsabilidades de O&M a las AUA significa casi siempre mayores tarifas de riego para los agricultores.
Existen muchos millares de AUA en el mundo y se las considera una condición sine qua non para el funcionamiento eficaz de los sistemas de riego. Se ha acumulado gran experiencia acerca de las formas de crearlas, capacitarlas y definir sus relaciones con las instituciones de gobierno. Definir las funciones respectivas del gobierno y las AUA en materia de rehabilitación de los sistemas es una decisión crucial de la transferencia de los sistemas a los usuarios. La experiencia indica que es más eficaz crear las AUA antes de la construcción de los sistemas e involucrarlas en el diseño de los mismos.
Una cuestión operacional importante es definir la división de funciones entre las AUA y los organismos públicos. En los hechos, el espectro va desde la propiedad y el control completo por parte de las AUA, hasta la propiedad y el control totales en manos del sector público. Las opciones principales se pueden resumir así: control pleno por parte del organismo público; O&M público, con insumos de los usuarios; administración compartida; AUA a cargo de la O&M; propiedad de las AUA, con regulación pública; y control pleno de parte de las AUA.
El grado de control de las AUA es normalmente mayor en los sistemas pequeños y en los subsistemas de los grandes, mientras que los organismos públicos o federaciones de AUA controlan el funcionamiento de los canales principales de los grandes sistemas.
Una regla práctica útil es que, en el punto del sistema debajo del cual el agua sólo se usa para el riego, el control debe pasar a los regantes, a las AUA o a federaciones de AUA.
Algunas importantes condiciones de la participación de los agricultores en la gestión del riego son: integrar a los organizadores de la comunidad y los técnicos en equipos, a los efectos de reunir las funciones sociales y técnicas; involucrar desde el comienzo a los productores en todas las actividades del proyecto, fortaleciendo así sus capacidades de organización; modificar las directrices y los procedimientos de los organismos públicos que dañan la participación de los agricultores; y dar tiempo suficiente para que los agricultores se organicen antes de iniciar la construcción de los sistemas.
Otras importantes directrices para desarrollar y apoyar a las AUA comprenden: reconocer que las AUA serán más fuertes si pueden aprovechar los esquemas de cooperación ya existentes; incluir entre sus miembros a todos los interesados en el riego, entre ellos los arrendatarios y las mujeres; asegurar que los beneficios de los agricultores excederán a sus costos; crear un contexto legal y de políticas favorable; asegurar que los organismos públicos de riego llevan a cabo sus funciones eficientemente; y definir claramente el papel de los gobiernos en las funciones y costos de la rehabilitación.
El sesgo de género está muy extendido, tanto en el diseño como en el funcionamiento de los sistemas de riego. Superarlo requiere sensibilizar a los regantes y a los funcionarios del estado. La participación de las mujeres en la planeación de los sistemas de riego resulta esencial, ya que el diseño debe tomar en cuenta las diferencias entre tareas normalmente realizadas por las mujeres y por los hombres. Los grupos de mujeres también deben participar en la administración de los sistemas.
El regadío puede ser un factor importante de aumento de ingresos de los pobres rurales y los pequeños productores en general, si está dirigido hacia esos grupos. Normalmente se requerirá subsidiar la construcción de sistemas para esos productores, pero no contribuir a los costos anuales de O&M. Chile ha puesto en marcha un programa de inversiones en riego para pequeños productores, a través de licitaciones abiertas a los proponentes; los costos de construcción son atendidos sólo cuando el sistema demuestra estar funcionando tal como ha sido planeado. Con programas innovativos de este tipo, el regadío puede tener un papel importante en la reducción de la pobreza y en el desarrollo rural.