Las políticas de crédito agrícola del pasado, caracterizadas por bancos estatales de desarrollo, control y subvenciones a las tasas de interés de los préstamos, y asignaciones masivas de crédito dirigido a cada cultivo han fracasado en todo el mundo. El coste fiscal fue alto, los beneficios por lo general se distribuyeron regresivamente entre las familias y se desestimuló la creación de instituciones financieras rurales más viables.
Con el fracaso de este enfoque, la oferta de crédito a la agricultura se ha reducido en forma significativa, en términos reales, en la mayoría de los países en desarrollo. Los agricultores pequeños y medianos han sido los más perjudicados.
Se están generando nuevos enfoques para la financiación agrícola, que destacan la creación de instituciones financieras sostenibles.
Los beneficios de la inversión agrícola pueden ser muy altos, pero imperfecciones de mercado de varios tipos han limitado los flujos financieros hacia inversiones en el sector.
La movilización del ahorro en zonas rurales es un factor fundamental para la sostenibilidad de la financiación agrícola. En el medio rural de todos los países existe capacidad e interés para ahorrar en formas líquidas, pero las instituciones financieras y las políticas monetarias no siempre han utilizado instrumentos adecuados para atraer los ahorros.
La financiación informal es útil para la agricultura, pero sus montos han sido frecuentemente limitados por las restricciones del marco de regulación, por ejemplo, prohibiendo la conversión en valores de los créditos de los proveedores.
Los mercados del crédito agrícola se caracterizan por su dispersión geográfica, alto riesgo, segmentación, información asimétrica entre prestamistas y prestatarios, y demanda excesiva a las tasas de interés vigentes.
Los tres principales problemas que afectan los mercados del crédito agrícola en los países emergentes son: 1) el de selección, es decir, las probabilidades de incumplimiento de los prestatarios son muy diferentes y es costoso determinar el alcance de dicho riesgo para cada prestatario; 2) el problema de los incentivos, pues se debe incurrir en gastos para estimular a los prestatarios a adoptar acciones que aumenten la probabilidad de devolver el dinero; y 3) el problema del cumplimiento, ya que es difícil obligar a restituir los préstamos. La sostenibilidad de las instituciones y los enfoques financieros rurales dependen del tratamiento satisfactorio de estos tres problemas.
La costumbre de distribuir el crédito entre productos ganaderos y cultivos por decreto gubernamental lleva a menudo a préstamos no rentables y a incentivar inversiones en líneas de producción que no necesariamente coinciden con las ventajas comparativas del país.
Las microfinanzas pretenden llegar a los clientes de bajos ingresos y alcanzar la sostenibilidad a través de técnicas innovadoras de préstamos y, en muchos casos, movilizando el ahorro local. Hasta ahora este enfoque ha tenido mayor impacto en zonas urbanas y periurbanas y, dentro del medio rural, en actividades no agrícolas; pero en algunos casos también ha permitido ampliar los préstamos a los pequeños agricultores. Sin embargo, por sí solas las IMF, valiosas como son, no llenan las necesidades de mayor acceso a la financiación que tiene la agricultura.
Los programas de microfinanzas no necesariamente llegan a las familias más pobres, pero la evidencia empírica muestra que sí alcanzan a un número significativo de prestatarios por debajo de la línea de pobreza.
Una contribución importante de las microfinanzas es el aumento de los ingresos de las mujeres rurales, que además han probado ser prestatarias más confiables. En igualdad de condiciones, cantidades adicionales de poder adquisitivo en manos de la mujer tienden a mejorar más la nutrición y la educación de los hogares que si son manejadas por el hombre.
En última instancia, la sostenibilidad de las instituciones financieras depende de que se elimine su dependencia de fondos donados o subsidiados y de que alcancen beneficios al costo comercial del capital. A menudo la sostenibilidad se alcanza avanzando por etapas.
La sostenibilidad institucional también requiere tasas de interés similares a las del mercado, gobernabilidad sólida y administración competente de las instituciones financieras, y diseño de los servicios financieros orientados al mercado.
En materia de políticas, la sostenibilidad de las instituciones financieras rurales requiere marcos reguladores adecuados a las características de la financiación agrícola y las microfinanzas, lo mismo que políticas macroeconómicas favorables al desarrollo del sector.
Los riesgos que enfrentan las IMF y los bancos comerciales difieren en algunos aspectos importantes. Por ejemplo, las IMF están menos expuestas a los préstamos internos y a la concentración de la cartera en un puñado de préstamos grandes. Pero enfrentan riesgos considerables en materia de propiedad, gobernabilidad, administración e índole de sus carteras de préstamos, y debido a que se trata de un tipo de actividad relativamente nuevo.
Las IMF dependen en considerable medida del desarrollo de garantías sociales, ya que la mayoría de sus clientes no pueden ofrecer garantías físicas para los préstamos.
Los préstamos agrícolas pueden ser expandidos a través de intermediarios bancarios como no bancarios, mediante nueva legislación y políticas que aumenten las formas de garantías legalmente permitidas. Por ejemplo: empeñar los derechos al usufructo de una parcela por un período específico (anticresis); granos almacenados y en procesamiento; otras formas de garantías mobiliarias, y cuentas por cobrar y préstamos prorrogados. Este es un aspecto al cual muchos países en desarrollo no han prestado suficiente atención.
El reforzamiento de los procedimientos para hacer cumplir los contratos también ayuda a incentivar la financiación agrícola. Con frecuencia, este es un problema importante en los países emergentes.
Los límites a las tasas de interés del sector financiero formal son por lo general contraproducentes. Los costos de transacción de los préstamos frecuentemente exceden los costos de la tasa de interés. Los préstamos en el sector informal se realizan en todos los casos a muy altos costos de interés. Limitar las tasas tiene los efectos de desincentivar los préstamos a las actividades con intereses controlados y de inhibir la movilización del ahorro. También fomenta el uso de criterios no económicos para la asignación de recursos financieros y tiende a dirigir parte de esos recursos a usos de baja productividad.
La regulación de las instituciones financieras se puede dividir en dos tipos: prudencial y no prudencial. En el primero, la autoridad reguladora garantiza la solidez de las instituciones reguladas y, por lo tanto, la protección de los depositantes. El último implica diversos requisitos para crear esas instituciones así como procedimientos contables y de auditoría, y obligaciones de información y transparencia. Los dos tipos son herramientas importantes para supervisar el crecimiento del sector financiero.
Otra clasificación caracteriza a las regulaciones como preventivas (evitar las crisis) y protectoras (manejan las crisis una vez ocurridas). La primera clase de regulaciones puede ser además dividida en requisitos de ingreso y requisitos corrientes.
Un error común de las regulaciones de ingreso es el de establecer requisitos mínimos de capital demasiado bajos. Especialmente en agricultura, las instituciones prestamistas necesitan una fuerte base accionaria. Los requisitos de propiedad son importantes para asegurar que los dueños traigan a la institución una visión clara de sus objetivos y contexto, además de capacidad financiera.
En términos generales, los préstamos agrícolas alcanzan clasificaciones de riesgo más elevadas. Esto aumenta el costo de prestar a la agricultura, pero es necesario para asegurar la sostenibilidad de las instituciones financieras que prestan al sector. De igual modo, las carteras agrícolas deben ser respaldadas con relaciones más altas de liquidez.
Las regulaciones bancarias tradicionales sobre garantías no son siempre aplicables a la agricultura, especialmente cuando se utiliza el capital social (préstamos a grupos). Los requisitos de documentación e información para los préstamos, los intervalos de los reembolsos y los criterios para definir los préstamos en mora son también diferentes en el caso de los préstamos agrícolas y las microfinanzas. Las restricciones de sucursales aplicables a los bancos comerciales pueden no ser adecuadas para los préstamos rurales y de pequeña escala.
Si bien conviene diferenciar muchas de las regulaciones financieras impuestas a las IMF y a las carteras agrícolas, se puede argüir que la movilización de depósitos de pequeña escala en ámbitos locales no debería estar sujeta a regulación prudencial, ya que la supervisión podría no ser eficaz y el resultado sería el de prohibir el acceso a servicios de depósito a muchas familias pobres.
Igualmente, se ha argumentado que la creación de sistemas especiales de regulación debería esperar a que hayan suficientes IMF en condiciones de recibir la autorización, porque la regulación en sí misma tiene un costo considerable tanto para las autoridades como para las entidades reguladas.
Los fondos de crédito rotativo han existido durante siglos o milenios; generalmente han funcionado bien en ámbitos locales y de pequeña escala. Sin embargo, la extensión de este concepto a cooperativas de crédito tiende a crear instituciones dominadas por los prestatarios y no por los que han invertido capital en ellas. Por consiguiente, han tendido a tener un mal desempeño financiero.
Se requieren reformas para fortalecer las cooperativas de crédito, especialmente en aspectos de su propiedad y gobernabilidad, tasas de interés y tipos de servicios ofrecidos.
Un mayor número de bancos rurales o bancos agrícolas contribuiría a satisfacer las necesidades financieras de los agricultores de pequeña y mediana escala. Estos bancos no prestan exclusivamente a la agricultura, pues el riesgo aumentaría mucho, pero dedican una porción bastante más alta de sus préstamos al sector. Para ser viables, deben compensar los riesgos agrícolas con tasas de interés más altas, adoptar algunas de las técnicas de préstamos de las IMF, descentralizar al máximo sus operaciones para aprovechar conocimientos locales acerca de los clientes y las condiciones de producción, usar formas innovadoras de capital, y mejorar los sistemas de información y entrenamiento del personal.
Las instituciones de vértice o de segundo piso, que apoyan a los sistemas de bancos agrícolas o a las IMF, facilitan la gestión de la liquidez y el acceso a fondos adicionales, y ofrecen asesoramiento técnico; pero pueden complicar la visión de conjunto del sistema y oscurecer los asuntos de gobernabilidad. La diversa expansión de las instituciones de primer nivel puede también ocasionar tensiones en el sistema. Por tanto, las instituciones de vértice y los sistemas asociados deben ser diseñados y vigilados con cuidado.
Otra opción para que las IMF alcancen viabilidad a largo plazo es que se asocien a bancos más grandes. Los bancos se interesan crecientemente en estas instituciones.
El redescuento ha sido criticado con razón, por dirigir préstamos a tipos inadecuados de producción y a usos de baja productividad; no obstante, las instituciones internacionales continúan apoyándolo en casos especiales. En efecto, en períodos de transición los redescuentos no subsidiados pueden llenar vacíos importantes en la financiación agrícola, especialmente en materia de capital a largo plazo.
Los mercados internacionales de bonos representan otra fuente financiera para asociaciones de productores bien organizadas, pero los requisitos de acceso son muy exigentes.
La buena gobernabilidad es esencial tanto para el conjunto del sistema financiero como para sus órganos individuales. Básicamente la gobernabilidad exige rendición de cuentas y transparencia informática adecuadas.
Las pocas instituciones financieras públicas que funcionan con éxito en zonas rurales se caracterizan invariablemente por una gran autonomía operacional.
Algunas IMF dirigen la mayor parte de sus préstamos a las mujeres, que por lo general son mejores clientes financieros y tienden a utilizar mejor los fondos que los clientes masculinos. Sin embargo, muchas instituciones financieras mantienen todavía el sesgo pro-hombre, atribuible en parte a las formas en que las instituciones de préstamo se han habituado a trabajar y a las exigencias legales en materia de garantía. Las reformas legales, la capacitación y la toma de conciencia pueden ayudar a superar las barreras que se oponen al aumento de los préstamos a mujeres.
Las nuevas técnicas permiten conceder préstamos sin garantía. Entre ellas cabe mencionar los criterios para seleccionar los prestatarios, incentivos para estimular el pago de los préstamos y métodos de vigilancia del comportamiento de los prestatarios. Estas nuevas técnicas responden a los tres problemas básicos que enfrentan los prestamistas rurales.
Las nuevas técnicas utilizan varias formas de garantías de grupos. El esquema de la responsabilidad limitada, según el cual todos los prestatarios de un grupo hacen depósitos en un fondo que les será devuelto si todos los préstamos son reembolsados, parece más manejable que el que exige que todos los miembros sean totalmente responsables por los préstamos a los demás. Cualquier forma de préstamo a grupos requiere cohesión social e información suficiente acerca de los demás miembros del grupo.
Al mismo tiempo que las IMF desarrollaban las nuevas técnicas de préstamo, también han surgido nuevas técnicas para la movilización del ahorro. Sin embargo, la incorporación de los servicios de depósito aumenta mucho la carga de trabajo y las responsabilidades de las IMF, y constituye un paso más exigente de lo que algunas veces se supone.
La gestión prudencial de las IMF requiere máxima atención a la adecuación del monto del capital, el papel del consejo directivo, los niveles de liquidez, los sistemas de información administrativa y procedimientos para evaluar riesgos, los métodos de auditoría interna, los incentivos de rendimiento del personal, y la diversificación de cartera; también requiere esfuerzos para controlar los costos.
Las tasas de interés de los depósitos son por lo general muy bajas en los países emergentes, como reflejo de posiciones oligopólicas de los bancos; por lo tanto, algunos sugieren que las autoridades reguladoras deberían elevarlas, en vez de endosar la política de los bancos en esa materia. Esto ampliaría las posibilidades de movilizar ahorros financieros.
Las condiciones altamente inflacionarias presentan un caso especial en el cual la desregulación de las tasas de préstamo debería postergarse hasta que la inflación sea controlada, pues la agricultura no puede pagar tasas elevadas de interés nominal: con inflación y altas tasas de interés los costos totales de producción crecen mucho más rápido que los precios de los productos finales.
Los fondos de donantes pueden jugar un papel útil, especialmente si están vinculados a la asistencia técnica, se usan para propósitos transitorios (tal como poner en marcha una institución) y subsidian el acceso de la población objetivo a la financiación. También pueden llenar vacíos en la disponibilidad de préstamos a largo plazo. Las contribuciones de los donantes al sistema financiero deben ser acompañadas por otros apoyos para reducir las imperfecciones del mercado, por ejemplo, la titulación de tierras y el mejoramiento de la infraestructura de transporte.
El intercambio de productos básicos puede representar una amplia fuente de financiación para la producción y la comercialización.
La expansión de la financiación agrícola puede apoyarse en la aplicación de las lecciones aprendidas por las IMF y requiere la creación de marcos reguladores específicos para los préstamos al sector. Las normas generales de la regulación bancaria respecto a montos de capital, liquidez, clasificación y vigilancia de los préstamos, informes y apertura de sucursales, no son muy aplicables al crédito agrícola. Por estas razones, los bancos comerciales por lo general no se interesan en los préstamos agrícolas. En el pasado, la respuesta de política fue la creación de bancos agrícolas estatales. Una mejor política sería crear marcos reguladores que hagan más atractivo el negocio del crédito agrícola para las instituciones financieras privadas.
Para estos efectos, también hay que tomar una decisión política con respecto a quien paga el mayor riesgo del crédito agrícola: los prestatarios, los contribuyentes, o una combinación de ambos. Esta decisión y la creación de un sistema especial de regulación para el crédito agrícola harían probablemente aumentar el volumen de los recursos financieros agrícolas, cancelando así su actual tendencia decreciente en relación a las necesidades.
Si bien el crédito puede ser muy valioso para las mujeres rurales, ellas muchas veces no controlan los fondos que se les prestan. Para que las mujeres participen más plenamente en la gestión financiera y en su destino económico, se necesitan reformas en otros aspectos básicos como la legislación de derechos de propiedad y las políticas educativas.