9.4 Orientaciones sustantivas de las estrategias agrícolas

La selección de los componentes y las recomendaciones de política dependen de las particularidades de cada país y del momento histórico en que se formula la estrategia. Sin embargo, la experiencia internacional proporciona algunas lecciones y directrices generales que pueden ayudar a preparar estrategias, y que trataremos de esquematizar a continuación. No obstante, cabe advertir que las estrategias deben ser documentos pragmáticos, con una orientación hacia resolver los problemas, y que reglas simples como "liberalizar mercados", "diversificar la producción" o "invertir en productividad" no son suficientemente específicas como para guiar su preparación, pues no indican los instrumentos de política necesarios para llevarlas a la práctica.

En general, el propósito de las estrategias agrícolas es generar crecimiento duradero que sea ampliamente compartido. Pero se requiere creatividad para proponer soluciones concretas y detalladas para los problemas específicos, y que además sean viables en ese contexto. Una visión amplia o prescripciones generales por sí solas no son suficientes, y se requiere especificidad tanto de las políticas y como en su secuencia. Por ejemplo, en países de Asia Central las políticas de liberalizar los mercados de los insumos antes que los mercados de los productos ha llevado a resultados desastrosos para los ingresos de la agricultura (Capítulo 2).

El tema de la especificidad de las recomendaciones de política surgió en una revisión de casos exitosos de ajuste y transformación agrícola en África y América Latina:

Las razones del éxito residen, en gran medida, en los detalles del proceso de transición. Más que simples estrategias 'orientadas a las exportaciones' o de 'privatización', la evidencia empírica sugiere que el éxito de la transición depende de la atención que se preste a los detalles, por ejemplo, a la selección de las palabras de una ley; la identificación de mercados de 'nicho' para productos específicos, para mejorar el ajuste oferta/demanda en términos de calidad; las formas y los tiempos del despacho de las mercancías, y los varios tipos de mercados y de contratación... Los países con mayor éxito no solamente han aplicado... firmes principios sino que han encontrado innovadores mecanismos institucionales y de precios para implementar los principios^[1025].

9.4.1 Lecciones de los modelos de desarrollo agrícola a largo plazo

Las primeras teorías sobre el papel de la agricultura en el desarrollo económico se elaboraron en términos muy generales y trataron de obtener inferencias prácticas a partir de la observación de los patrones internacionales (Capítulo 2). Una de esas corrientes del pensamiento fue la del "modelo dualista", según el cual el sector industrial sería el motor del crecimiento, apoyándose en recursos extraídos del sector agrícola^[1026]. Sin embargo, las recomendaciones estratégicas basadas en este modelo se fundan en una mala interpretación, para propósitos de política, del hecho de que la porción del PIB correspondiente a la agricultura se reduce inexorablemente con el tiempo. Una parte de la ley de Engel - las elasticidades de ingreso de la demanda de alimentos, en términos agregados, son menores a la unidad - explica de por sí esa tendencia. Al contrario de los pronósticos de las primeras teorías de crecimiento, el descuido del desarrollo agrícola ha deprimido la tasa de crecimiento económico general. Y, el otro lado de la moneda, ha sido la asociación positiva entre crecimiento agrícola y crecimiento global del PIB, como se señaló en el Capítulo 1.

En las francas palabras de Hans Binswanger:

Hace mucho tiempo que habría debido declararse el fracaso de la noción de que el desarrollo urbano puede resolver la pobreza rural^[1027].

John Mellor y Bruce Johnston trataron de derivar consecuencias de política partiendo de una teoría más completa del desarrollo agrícola^[1028]. Estando de acuerdo con modelos anteriores respecto a que una de las principales funciones de la agricultura era liberar factores productivos para la industria, ellos también aseveraron que las estrategias de crecimiento agrícola debían concentrarse en los pequeños productores y que los gobiernos debían jugar un papel principal a través de inversiones en capital humano, innovación tecnológica y organización de los agricultores. Pusieron el acento en el papel de los gobiernos, pero omitieron temas centrales como los incentivos a la producción, los derechos de propiedad y la necesidad de corregir las imperfecciones del mercado, y sus prescripciones se mantuvieron en un plano general^[1029].

Timmer intentó llevar las teorías agregadas más cerca del campo de las decisiones de política, observando que, ni el enfoque de Mellor-Johnston ni el enfoque del desarrollo basado en el laissez faire y el impulso urbano, constituyen guías adecuadas para la formulación de políticas agrícolas. Se necesitarían "intervenciones cuidadosamente diseñadas sobre los precios determinados en los mercados, sin dejar solos a los mercados ni esforzándose en alcanzar los objetivos mediante acciones directas de los gobiernos"^[1030]. Timmer reconoció "los importantes costos analíticos" de esta "política de precios y mercadeo", pero no mencionó los temas de gobernabilidad que frecuentemente están asociados a muchas de estas intervenciones en los precios, ni las otras desventajas de los controles directos sobre los precios (Capítulo 4).

Las lecciones de la experiencia recomiendan llevar al mínimo la intervención pública en los mercados de productos^[1031]. En cambio, son más productivos los esfuerzos y las prioridades otorgadas a mejorar el funcionamiento de los mercados de factores, particularmente en materias de educación y capacitación (capital humano) y de los mercados de tierras, agua, crédito y tecnología (esta última es otra dimensión del capital humano). Por esta razón, las políticas relativas a dichos temas ocupan los cuatro capítulos más detallados de este libro. Con relación a la educación, Gale Johnson ha escrito lo siguiente:

Las intervenciones de los gobiernos son innumerables, excepto en un aspecto. Ellos casi nunca han adoptado políticas o programas para aligerar los costos de los ajustes agrícolas que acompañan al crecimiento económico... Los gobiernos de los países en desarrollo deben aprender de los fracasos de las políticas agrícolas en los países industrializados. Una importante función del sector público es asistir a las fincas y a la población rural a ajustarse a las decrecientes oportunidades de empleo en la agricultura. Esto significa limitar las intervenciones en los mercados de las materias primas y aumentar los esfuerzos para que los mercados de factores funcionen más eficientemente. El bienestar de los agricultores depende mucho más del mercado laboral que del de materias primas; y sin embargo los gobiernos descuidan algunas actividades útiles para dichos mercados, como la información y la educación... el descuido principal es el de la educación rural... A los que piensan que las ayudas al proceso de ajuste agrícola terminan inundando de gente a las ciudades, existe una simple respuesta. Si el campo se torna un lugar atractivo para vivir y trabajar, a través de inversiones en infraestructura rural (colegios, caminos, electricidad, comunicaciones), el flujo de personas hacia las ciudades no sería materia de preocupación^[1032].

El "modelo histórico" de Vernon Ruttan y Yujiro Hayami es uno de los más ricos en cuanto a implicaciones de política. Subraya el papel fundamental de las innovaciones técnicas en el desarrollo agrícola, cuya índole dependería fuertemente de los precios relativos de los factores y también de los precios reales de los productos agrícolas. En un artículo publicado inicialmente en 1980, Ruttan argumentó que los cambios técnicos se han convertido en el factor más importante del crecimiento agrícola:

Antes de este siglo, casi todos los aumentos de la producción de alimentos eran obtenidos incorporando nuevas tierras a la producción... Al final del siglo, casi todos los incrementos de la producción mundial de alimentos deberán provenir de los mayores rendimientos, es decir, del aumento de la producción por hectárea^[1033].

Juntos, Ruttan y Hayami sugieren que los precios relativos de las tierras y los otros insumos determinan si las innovaciones tienden a ahorrar tierras o a usarlas intensamente:

Existen evidencias claras de que las tecnologías son desarrolladas para facilitar la sustitución de factores productivos relativamente escasos (por lo tanto caros) con otros relativamente abundantes y por lo tanto baratos. Las restricciones impuestas al desarrollo agrícola por la oferta inelástica de tierras han sido, en países como Japón y Taiwán, contrarrestadas por el desarrollo de variedades de alto rendimiento diseñadas para facilitar la sustitución de tierras por fertilizantes. Las restricciones impuestas por la oferta inelástica de mano de obra en Estados Unidos, Canadá, Australia y otros países han sido contrarrestadas por avances técnicos orientados a la sustitución de mano de obra por fuerza animal o mecánica^[1034].

Ruttan y Hayami argumentan que, además de los precios relativos de los factores, las innovaciones también son influidas por otros factores, y señalan la importancia de las instituciones. Históricamente, la mecanización y otros cambios técnicos que ahorran mano de obra han tendido a estar a cargo del sector privado, mientras que las innovaciones que ahorran tierras (variedades de mayor rendimiento, etc.) han tendido a ser de dominio público. Esta distribución deriva de que los beneficios de la mecanización pueden ser internalizados, es decir, captados por las empresas que producen las maquinarias, mientras que por lo general lo mismo no ocurre con los beneficios de las innovaciones biológicas. Las nuevas variedades de plantas pueden ser ampliamente reproducidas y las técnicas del cultivo pueden ser copiadas. Estos autores afirman que la orientación de la investigación del sector público es endógena, hasta cierto grado, puesto que la asignación de fondos públicos a la investigación tiende a responder a las restricciones percibidas en el sector y los científicos puros, y los aplicados frecuentemente colaboran en resolver los problemas del mundo real.

En su opinión, las innovaciones institucionales responden en parte a las mismas influencias. Crear instituciones públicas de investigación agrícola:

representa un ejemplo de innovación institucional en el sector público, diseñada para que la sociedad alcance las ganancias potenciales del progreso de la tecnología agrícola... Es poco probable que los cambios institucionales sean viables a menos que los beneficios de la sociedad excedan a los costos. Los cambios en los precios de mercado y en las posibilidades tecnológicas desequilibran las estructuras institucionales existentes mediante la creación de oportunidades rentables para las innovaciones institucionales^[1035].

Los salarios de los investigadores agrícolas y otros factores tienen gran importancia. Ruttan y Hayami señalan (pág. 169) que "la respuesta de la investigación y los programas de extensión públicos a las demandas de los agricultores probablemente es mayor cuando el sistema de investigación agrícola está altamente descentralizado" y recomiendan flexibilidad en el papel del sector público en la investigación y la innovación institucional en general:

Las oportunidades rentables, sin embargo, no conducen necesariamente a innovaciones institucionales inmediatas. Por lo general, la distribución de las ganancias y pérdidas de los cambios técnicos e institucionales no es neutral. A menudo existen intereses creados que llevan las de perder y se oponen a los cambios. Existen límites al grado en cual el comportamiento del grupo puede ser movilizado para alcanzar los intereses comunes del grupo... el proceso de transformar las instituciones en respuesta a posibilidades técnicas y económicas involucra generalmente demoras, tensión política y social y, en algunos casos, trastornos del orden político y social. El crecimiento económico en última instancia depende de la flexibilidad y eficiencia de la sociedad para transformarse a sí misma, en respuesta a oportunidades técnicas y económicas (pág. 172).

Una de las implicaciones principales del trabajo Ruttan-Hayami es que las innovaciones deberían respetar la dotación relativa de los recursos del país, si se desea que contribuyan al desarrollo agrícola. Otra conclusión es que las políticas de precios que disminuyen la rentabilidad agrícola y, por lo tanto, reducen los precios de las tierras y pueden dar señales equivocadas al cambio técnico, alentando innovaciones ahorradoras de mano de obra (mecanización) cuando la mano de obra es abundante y la tierra escasa. Este efecto perverso también ocurre cuando las políticas arancelarias y financieras subsidian el capital en forma de maquinarias.

Otra implicación relevante para las políticas es que, dado que, en parte, los incentivos y la rentabilidad impulsan la innovación institucional, los bajos incentivos al sector pueden crear un círculo vicioso: el crecimiento agrícola es lento como resultado de los bajos incentivos, pero la falta de incentivos también determina una menor probabilidad de las innovaciones requeridas para acelerar el crecimiento. Un caso ilustrativo es el de El Salvador, donde uno de los obstáculos para mejorar la educación agrícola ha sido la falta de perspectivas en el sector para los jóvenes que seleccionaban sus futuras carreras, a causa de los pronunciados descensos de los precios reales agrícolas determinados por la apreciación del tipo de cambio real^[1036].

Para romper este círculo vicioso, las políticas agrícolas deben otorgar elevada prioridad a la creación de capacidad para la investigación y la extensión agrícola, orientándolas en direcciones consistentes con las ventajas comparativas del país. Según Ruttan y Hayami:

Si el modelo de desarrollo inducido es válido - existen caminos alternativos de cambio técnico y crecimiento de la productividad disponibles para los países emergentes - el tema de como organizar y administrar el desarrollo y la asignación de los recursos científicos y técnicos es el factor fundamental del proceso de desarrollo agrícola. No es sencillo construir nuevos centros de investigación agrícola. En muchos países en desarrollo esas instalaciones no se utilizan plenamente por varias razones: están llenas de investigadores con limitada formación científica y técnica; no disponen de financiación, logística o apoyo administrativo adecuados; están aislados de las principales corrientes científicas e innovaciones técnicas, y no adoptan estrategias de investigación que relacionen la actividad investigadora con el valor económico potencial que generarían los nuevos conocimientos (pág. 173).

Ruttan y Hayami también subrayan el papel de algunas políticas sectoriales y macroeconómicas complementarias, especialmente las que influyen sobre los precios:

Una de las más importantes... prioridades de la inversión pública es la modernización de los sistemas de mercadeo, mediante redes de información y comunicación que aseguren el funcionamiento eficiente de los mercados de factores y de productos... Un elemento importante para alcanzar sistemas de mercadeo más eficientes es la supresión de las rigideces y distorsiones resultantes de las políticas públicas, entre otras el mantenimiento de monedas sobrevaluadas, tasas de interés artificialmente bajas y precios de productos y factores desfavorables para la agricultura (págs 173 y 174).

9.4.2 Orientaciones estratégicas para la agricultura

La experiencia internacional, complementada con el análisis histórico del crecimiento agrícola, proporciona una rica colección de lecciones sobre el desarrollo agrícola. Estas lecciones se refieren tanto a las variables económicas, o factores de crecimiento que promueven el desempeño de la agricultura, como a los enfoques de desarrollo, o sea las maneras de fortalecer los factores de crecimiento. El primer aspecto estratégico se refiere a qué condiciones o factores hay que fortalecer para estimular el crecimiento agrícola, mientras que el segundo concierne al cómo esas condiciones pueden ser reforzadas. El enfoque seleccionado (o sea, el cómo) determina buena parte de la eficacia de las políticas para influir sobre los factores del crecimiento. A continuación se examinan ambos aspectos de la estrategia, por su orden.

La producción agrícola es una parte de la cadena de actividades que se extiende desde la oferta de insumos y el desarrollo tecnológico a la producción, la poscosecha, el mercadeo y el procesamiento. Así, la agricultura no puede prosperar si no se forjan lazos eficientes con los mercados locales e internacionales. Los mercados son cada vez más exigentes en términos de calidad de los productos y condiciones de entrega. El papel de los mercados es fundamental, tanto para los pequeños agricultores como para las grandes fincas. El FIDA ha señalado que la mayoría del suministro de los mercados orgánicos especializados proviene de pequeñas fincas, en parte por su elevada dotación de mano de obra familiar por unidad de tierra y también porque es menos probable que usen métodos de producción intensivos en productos químicos^[1037].

Los mercados van de la mano con los precios. Las políticas juegan un papel indirecto pero esencial en facilitar el acceso a los mercados, y tienen influencias más directas sobre los precios que reciben los agricultores. Para poder responder a las oportunidades del mercado y a los incentivos de los precios, los agricultores deben aumentar sus diversos tipos de capital: capital humano, como la educación y el conocimiento tecnológico; capital social, es decir, la organización de los agricultores y las comunidades; capital institucional, y capital físico. Por lo tanto, los factores más importantes para generar crecimiento agrícola son: condiciones adecuadas de precios y mercados, y suficiente capital productivo. En último análisis, el capital humano es lo más esencial para ampliar las posibilidades de desarrollo.

Con respecto a los precios, por largo tiempo los incentivos a la producción agrícola fueron considerados secundarios, o peor aún, como algo a evitar si se quería mejorar el bienestar de los consumidores. Sin embargo, los precios reales adecuados para agricultores son esenciales para el crecimiento agrícola y el alivio de la pobreza rural (Capítulo 4 y otros pasajes de este libro). Esta conclusión es ampliamente reconocida pero a menudo olvidada, por ejemplo, cuando se hacen importaciones baratas de alimentos o, en general, cuando se abaratan las importaciones mediante la manipulación del tipo de cambio. Los precios reales más elevados en finca generan ganancias en términos de reducción de la pobreza que compensan con creces el peso que los altos precios de los alimentos impone a los consumidores pobres; en todo caso, subsidios focalizados pueden ayudar a reducir esa carga.

Las políticas también han tendido a ignorar la importancia de la calidad de los productos, que en realidad tiene un papel central y no solamente en los mercados de alimentos orgánicos. Existen tres grandes dimensiones de la calidad: fitosanitaria, o productos libres de pestes; inocuidad de los alimentos, que consiste principalmente en que estén libres de residuos químicos; y preferencias del consumidor acerca del sabor, tamaño, forma, color, uniformidad e idoneidad para preparar los productos en la cocina (Capítulo 4). Pocos países emergentes tienen marcos institucionales y de políticas adecuados para cumplir estos requisitos de calidad.

La forma más esencial del capital, el capital humano, abarca desde la alfabetización de base hasta la adquisición de mejores tecnologías de producción y conocimientos de mercadeo. Se extiende al capital social, que localmente consiste en la habilidad individual para trabajar en conjunto, en varios tipos de asociaciones, para superar las barreras de acceso a los mercados de insumos y productos. El capital institucional se refiere a la capacidad de las instituciones para proveer factores tales como financiación a la producción, seguridad de tenencia de la tierra y capacidad para mejorar continuamente la tecnología agrícola. El capital físico también es vital, especialmente el acceso a tierras agrícolas y la creación de infraestructuras esenciales.

Como resumen de los capítulos anteriores, se examinan a continuación los factores del crecimiento sectorial - condiciones del mercado, capital humano, capital social, capital institucional y capital físico - desde la perspectiva de la política agrícola.

9.4.2.1 Políticas de precios y de mercadeo

• Las políticas de mercadeo incluyen, entre otras, las negociaciones comerciales agrícolas (bilaterales y multilaterales), las medidas para respetar las normas fitosanitarias y los estándares de inocuidad de los alimentos, la tipificación de los productos, las medidas de promoción de las exportaciones, la información y el análisis de mercados, la financiación del mercadeo y almacenamiento, y la capacitación de los agentes de extensión en temas de calidad y de producción orgánica. Poner sólo el acento en la producción no es suficiente, por lo que ahora la pregunta es para quién producir. Una de las prioridades iniciales de las políticas de mercadeo fue construir mercados mayoristas en zonas rurales; pero la infraestructura física no es generalmente el factor limitante, con la excepción de los caminos rurales. El sector privado lleva cada vez más el peso del mercadeo, pero las políticas públicas también pueden ayudar, por ejemplo, promoviendo la certificación de la calidad de los alimentos exportados. La acción firme y coordinada de los gobiernos en materia de políticas agroexportadoras puede ayudar a superar muchas de las barreras que limitan el ingreso de los productores a los mercados internacionales.

• Las políticas de precios deben tratar de evitar la caída de los precios reales agrícolas y revertir, al menos parcialmente, las caídas que puedan haber ocurrido. Sin embargo, los intentos de controlar directamente los precios son contraproducentes; al respecto cabe preferir las políticas macroeconómicas y las comerciales^[1038].

• La política de precios también debe apuntar a tasas de protección efectiva relativamente uniformes, entre los productos del sector y entre los sectores. Esto implica eliminar las distorsiones inducidas por comportamientos no competitivos de los mercados y por intervenciones de políticas no deseadas. Al mismo tiempo, no hay que subestimar los efectos positivos del libre comercio sobre el crecimiento económico.

• Adoptar sistemas de libre comercio no significa aceptar que las distorsiones más evidentes de los mercados internacionales se transmitan a la economía interna. Como señala Timmer, los países en desarrollo no necesariamente deben aceptar precios internacionales distorsionados como base de sus precios relativos internos. Pueden aplicar políticas sistemáticas para contrarrestar los subsidios de los países exportadores, por ejemplo, aranceles compensatorios (Capítulo 4) o, alternativamente, transferencias directas a los productores.

9.4.2.2 Políticas de capital humano

• Es prácticamente imposible exagerar la importancia de la educación rural, la cual no sólo significa construir escuelas sino también capacitar a los profesores. En algunos casos, también hay que modificar los métodos de la administración escolar.

• Los programas de extensión y capacitación rural deben incorporar temas de organización de la comunidad y de los productores, en especial los relacionados con mujeres. El trabajo asociativo o cooperativo es la clave del éxito de muchos esfuerzos, por ejemplo los destinar a penetrar en nuevos mercados. Este factor se conoce como capital social rural.

• La investigación y la extensión agrícola deben ser fortalecidas considerablemente en la mayoría de los países en desarrollo, aunque el sector público no tiene que ser siempre el agente ejecutor. En términos prácticos, esto puede requerir contratar investigadores con mejores calificaciones y pagarles honorarios superiores a la escala salarial del sector público. Igualmente, esto significa acentuar la descentralización y la participación, tanto en la investigación como en la extensión (Capítulo 8).

• El capital humano también se manifiesta en las instituciones, y las instituciones son vitales para el progreso agrícola lo mismo que la buena gobernabilidad. En general, esto requiere inculcar el respeto por la ley y por los derechos de propiedad, en todas sus formas. De manera específica, el fortalecimiento institucional requiere mejorar la rendición de cuentas y la descentralización institucional.

9.4.2.3 Políticas de capital físico

• Con frecuencia se necesita reformar las instituciones y las políticas para aumentar el acceso de las familias pobres a la tierra y para reforzar los derechos de propiedad, incluyendo la posibilidad de arrendarlas. En el Capítulo 5 se han examinado ejemplos de reformas de políticas que permiten aumentar el acceso a la tierra sin afectar la seguridad de los derechos de propiedad.

• Las inversiones en infraestructura física, especialmente las dedicadas al riego, el transporte, la electrificación y las comunicaciones, son parte esencial del capital del sector^[1039]. Todos los agricultores son empresarios, y los empresarios no pueden alcanzar resultados positivos sin esas inversiones básicas. La importancia de los caminos rurales es ampliamente reconocida, pero a veces se da poca prioridad a los servicios de electricidad y telecomunicaciones en zonas rurales.

La agricultura se convierte progresivamente en una actividad sofisticada, aún en las fincas pequeñas. Los requisitos de calidad de los productos afectan a gran número de agricultores, y aumentan las demandas de acceso a la información sobre nuevas tecnologías y mercados, lo mismo que acerca de las maneras de responder a esas informaciones. La agricultura ya no es sólo una cuestión productiva, sino una cadena que va desde el desarrollo tecnológico hasta la construcción de fuertes vínculos con los mercados. Estas nuevas prioridades se acompañan crecientemente de requerimientos para la descentralización de los servicios públicos, a los efectos de hacerlos más eficaces, tal como se examina más abajo. Los agricultores deben estar en el centro de las estrategias de desarrollo agrícola:

... en la presente era de globalización es más claro que nunca que los productores, y no los gobiernos, son los agentes del desarrollo sostenible. Por lo tanto, las contribuciones más útiles de las políticas destinadas a fortalecer el crecimiento agrícola son:

• Mejorar la capacidad de los agricultores para entender y analizar sus opciones, y poder así enfrentar los cambios, a través de la educación y la capacitación especializada.

• Aumentar su acceso a los mercados y a la información relevante, a través de infraestructuras esenciales y servicios de información.

• Mejorar el funcionamiento de las instituciones de mayor importancia para la vida de las familias rurales (instituciones financieras y de registro de tierras, entidades para el manejo del agua, cooperativas de mercadeo y otras), a través de la descentralización, las reformas institucionales y el entrenamiento del personal^[1040].

Al mismo tiempo, es innegable la importancia de las políticas macroeconómicas. Un reciente informe del Banco Mundial subraya la experiencia al respecto de América Latina y el Caribe, durante la década de los noventa:

La liberalización de los mercados empeoró la situación de los pequeños agricultores, pues redujo sus niveles de protección en momentos en que, con excepción de 1996, los precios internacionales (agrícolas) alcanzaban sus niveles más bajos de la historia (por ejemplo, los del maíz, trigo y café) y cuando muchos productores de bienes sustitutivos de importaciones no eran competitivos... en sus propios mercados nacionales^[1041].

9.4.3 Políticas de desarrollo agrícola

Las maneras de concebir, formular y aplicar las políticas agrícolas son los principales determinantes de sus resultados. Por ejemplo, los enfoques centralizados para atender los factores del crecimiento mencionados más abajo (desde los sistemas de extensión agrícola hasta la redistribución de la tierra), han probado ser ineficaces. Las lecciones de la experiencia apuntan a cinco criterios esenciales para que las reformas de las políticas alcancen resultados positivos:

• Reducir las distorsiones en los mercados de productos y factores. Esto puede significar regulaciones adecuadas, por ejemplo, cuando se ha privatizado la comercialización y las agroindustrias, y creado mercados de derechos del agua; pero también puede exigir la remoción de regulaciones y controles ineficientes^[1042].

• Fortalecer la fuerza legal de las relaciones contractuales^[1043]. Esto requiere no sólo códigos legales adecuados sino también fortalecer los órganos judiciales, incluyendo en algunos casos la creación de tribunales rurales especiales. En último término, las relaciones de confianza mutua son cruciales para poder penetrar en mercados nuevos y obtener financiación para la producción.

• Otorgar prioridad especial a las mujeres, los pequeños agricultores y los pobres rurales, como objetivos de las políticas y los programas. Esto se justifica desde el punto de vista de la equidad y también para potenciar la comprobada eficiencia productiva de los pequeños agricultores^[1044]. Como se ha visto, la igualdad de género se justifica en los diversos aspectos de la política de desarrollo agrícola.

• Descentralización y participación, o sea, devolución de los servicios públicos, privatizándolos cuando sea oportuno, para estimular la participación de los agricultores y la comunidad en el diseño y ejecución de los programas y las políticas. La participación local es muy eficaz en aspectos tales como el riego, la reforma agraria asistida por el mercado, la investigación y la financiación rural.

• Crear instituciones viables. Esto es un corolario de la descentralización y la participación, pero también implica poner atención a la viabilidad financiera de largo plazo y a modalidades operativas que sean sostenibles. Esta última consideración es particularmente relevante para las instituciones financieras rurales. El fortalecimiento institucional es una parte esencial de las estrategias de desarrollo agrícola, especialmente con relación al manejo del agua, la financiación rural y los registros de tierras, pero el objetivo siempre debe ser el de crear instituciones viables y autosustentables a largo plazo.

Para aumentar su concreción, las recomendaciones de política de las estrategias pueden acompañarse con propuestas de reformas legislativas, cuando sea necesario. Si no se especifican estas propuestas, existe el peligro de que las reformas finalmente aprobadas difieran significativamente de lo sugerido por la estrategia. Igualmente, la falta de especificidad puede determinar que se pierda el momento oportuno para aprobar las reformas y aumente el riesgo de que la estrategia quede sin aplicación.

Es evidente que las estrategias agrícolas no pueden limitarse a temas vinculados estrictamente a la política sectorial. Como señala Robert Thompson:

La política macroeconómica, la comercial, la de los factores y la de inversiones públicas (especialmente si se relacionan a la educación, investigación e infraestructura), pueden tener mayor impacto sobre el desarrollo agrícola que una limitada política sectorial^[1045].

Concebir y llevar a cabo políticas de reforma son siempre tareas muy complejas pero, como escribe Vernon Ruttan, "es imperativo que los países pobres diseñen e implementen estrategias de desarrollo agrícola más eficaces que en el pasado"^[1046].