Informe de la
EVALUACIÓN DEL CODEX ALIMENTARIUS Y OTROS TRABAJOS
DE LA FAO Y LA OMS EN MATERIA DE NORMAS ALIMENTARIAS

PROGRAMA CONJUNTO FAO/OMS SOBRE NORMAS ALIMENTARIAS

COMISIÓN DEL CODEX ALIMENTARIUS
25º período (extraordinario) de sesiones, Sede de la FAO, Roma, 13 - 15 de febrero de 2003

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE LA EVALUACIÓN CONJUNTA FAO/OMS DE LA LABOR DE LA COMISIÓN DEL CODEX ALIMENTARIUS Y OTROS TRABAJOS DE LA FAO Y LA OMS EN MATERIA DE NORMAS ALIMENTARIAS

1. En la 49^a reunión (extraordinaria) del Comité Ejecutivo, celebrada en septiembre de 2001, se comunicó que la FAO y la OMS habían acordado realizar en principio un examen del programa del Codex. Dicha comunicación fue acogida con satisfacción por el Comité Ejecutivo. Las modalidades y mandatos del examen (con el nuevo nombre de "Evaluación Conjunta FAO/OMS") fueron establecidos posteriormente por las respectivas dependencias responsables de la evaluación del programa en las secretarías de las organizaciones patrocinadoras. De conformidad con las prácticas actuales de estas evaluaciones y el expreso deseo del Comité Ejecutivo, la evaluación se llevó a cabo con un considerable componente externo en el Equipo de Evaluación y mediante la convocación de un Cuadro de Expertos Independientes. En el 50^o período de sesiones del Comité Ejecutivo se presentó un informe sobre los progresos realizados en la Evaluación¹.

2. El informe adjunto de la Evaluación Conjunta será presentado por el Equipo de Evaluación y el Cuadro de Expertos a los Directores Generales y órganos rectores de la FAO y la OMS, y a la Comisión del Codex Alimentarius. Se adjuntan también las respuestas de la Administración de la FAO y de la OMS y de la Secretaría del Codex Alimentarius. Se invita a la Comisión a que manifieste sus opiniones sobre las recomendaciones presentadas y a que facilite orientaciones sobre la manera de aplicar las recomendaciones que afectan directamente a la Comisión.

ÍNDICE

Siglas utilizadas en el texto

Resumen

1. ANTECEDNETES Y PUESTA EN PRÁCTICA DE LA EVALUACIÓN

2. PANORAMA DEL CODEX Y OTRAS ACTIVIDADES DE LA FAO Y LA OMS RELATIVAS A LAS NORMAS ALIMENTARIAS

3. FUNCIONES DE LAS NORMAS ALIMENTARIAS, Y ALGUNAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA EVALUACIÓN

3.1 Funciones de las normas alimentarias

3.2 Temas básicos incluidos en la evaluación

4. EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES PARA EL CODEX

4.1 Ámbito de la labor del Codex y procedimientos de trabajo del Codex

4.2 Procedimientos de otros organismos internacionales de normalización

4.3 Conclusiones y propuestas sobre la utilidad del Codex, el establecimiento de prioridades, el ámbito de trabajo y el mandato

4.4 Reforma del Codex

4.5 Comunicación

4.6 Aumento de los recursos para el Codex

5. EVALUACIÓN DE RIESGOS INDEPENDIENTE: APORTACIONES CIENTÍFICAS ESPECIALIZADAS AL CODEX

5.1 Mecanismos actuales para el asesoramiento de expertos

5.2 Eficacia del asesoramiento de expertos

5.3 Establecimiento de prioridades

5.4 Agilidad y eficacia del asesoramiento

5.5 ¿ Se presentan los resultados de las evaluaciones de riesgos en forma adecuada para los responsables de la gestión de riesgos?

5.6 Calidad del sesoramiento científico y datos utilizados

5.7 Independencia de los expertos

5.8 Transparencia

5.9 Camino hacia el futuro

5.10 Repercusiones inmediatas en los recursos

6. CREACIÓN DE CAPACIDAD POR PARTE DE LA FAO Y LA OMS EN RELACIÓN CON LAS NORMAS ALIMENTARIAS

6.1 Necesidades de los Miembros y énfasis de los programas de la FAO y de la OMS

6.2 Política y arreglos institucionales de la FAO Y de la OMS

6.3 Actividades de creación de capacidad por la FAO

6.4 Actividades de creación de capacidad de la OMS

6.5 Alcance de la colaboración de la OMS y de la FAO en materia de creación de capacidad

6.6 Financiación de la creación de capacidad para la inocuidad de los alimentos: Iniciativas mundiales

6.7 Sectores que se pueden mejorar

6.8 Función del Codex en la creación de capacidad

7. EN CONCLUSIÓN

ANEXO 1 : MIEMBROS DEL EQUIPO DE EVALUACIÓN Y DEL CUADRO DE EXPERTOS

ANEXO 2: MANDATO OPERATIVO

ANEXO 3: EMPLEO Y NECESIDADES DE RECURSOS PARA LA LABOR SOBRE NORMAS ALIMENTARIAS

ANEXO 4: RESUMEN ANALÍTICO DE LOS CUESTIONARIOS

ANEXO 5: PAÍSES Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES VISITADOS

ANEXO 6: BIBLIOGRAFÍA DE LOS DOCUMENTOS PRINCIPALES PREPARADOS Y CONSULTADOS PARA LA EVALUACI&Oaucte;N

ANEXO 7: METODOLOGÍA DE LA EVALUACIóN

Siglas utilizadas en el texto

Resumen

Objetivo y puesta en práctica de la evaluación

1. La evaluación fue encargada por la FAO y la OMS y tenía como finalidad atender la solicitud de un examen presentado por la Comisión del Codex Alimentarius. En el mandato se especifica que la evaluación debería servir de ayuda para el proceso de toma de decisiones sobre las políticas, estrategias y gestión futuras en los órganos rectores de la FAO y la OMS y sus respectivas Secretarías y en la Comisión del Codex Alimentarius FAO/OMS. Debería también presentar recomendaciones sobre la relevancia futura de las normas o planteamientos alternativos con el fin de alcanzar los objetivos globales de protección de los consumidores, en particular en lo que respecta a la salud y las prácticas equitativas en el comercio de alimentos. Debería prestarse especial atención a las necesidades de los países en desarrollo. Aunque la evaluación se concentra en el Codex, abarca todos los aspectos de la actividad de la FAO y la OMS relativos a las normas alimentarias, en que se incluye la creación de capacidad y el asesoramiento científico especializado.

2. La obra de evaluación fue llevada a cabo por un equipo independiente asesorado por un cuadro de expertos independientes. El Equipo de Evaluación estuvo integrado por cinco personas, tres de las cuales, incluido el jefe del equipo, eran ajenos a las dos Organizaciones. El Cuadro de Expertos independientes constaba de 10 miembros procedentes de todas las partes del mundo y con intereses muy distintos. En las reuniones celebradas entre el Equipo de Evaluación y el cuadro de expertos se acordaron los temas básicos, procedimientos y recomendaciones de la evaluación. Ésta contó también con el asesoramiento del Comité Ejecutivo del Codex.

3. En la puesta en práctica de la evaluación, los miembros del Equipo de Evaluación visitaron 24 países de todas las partes del mundo y de todos los niveles de desarrollo, así como la Comisión Europea. Durante estas visitas, celebraron conversaciones con funcionarios públicos encargados de los sectores de la salud, agricultura y alimentación, industria, comercio y formulación de normas y con representantes de productores primarios, la industria, los consumidores y otros sectores de la sociedad civil. Tuvieron también conversaciones con otras organizaciones internacionales encargadas del establecimiento de normas. Se envió un cuestionario a todos los miembros del Codex y a los países de la FAO y la OMS no miembros del Codex (se recibieron 103 respuestas de los 186 cuestionarios enviados). Se envió otro cuestionario a OING y OIG observadoras del Codex y la OMS² (40 respuestas recibidas). Hubo dos solicitudes de observaciones en Internet, la primera completamente abierta y la segunda orientada expresamente a las ONG nacionales. El Equipo de Evaluación se reunió también con importantes informadores interesados en el Codex, en particular el Presidente y otros miembros del Comité Ejecutivo, los Presidentes de algunos comités del Codex y personal del Codex y de las Secretarías de la FAO y la OMS. Se utilizaron varios documentos de antecedentes, incluidos varios preparados por miembros del cuadro de expertos (véase el Anexo 6).

Comprobaciones

4. La evaluación permitió comprobar que las normas alimentarias del Codex tenían suma importancia para los miembros. Eran consideradas como un componente decisivo de los sistemas de control alimentario destinados a proteger la salud de los consumidores y el comercio internacional de acuerdo con las disposiciones de los acuerdos de la OMC sobre MSF y sobre OTC³. Las normas se consideraban como requisito fundamental de la protección de los consumidores pero deberían contemplarse en el contexto del sistema total, sobre todo el sistema de inocuidad de los alimentos. Las normas internacionales sirven también de base para que los países pequeños y menos desarrollados establezcan sus propias normas. El Codex ha demostrado ser especialmente eficaz en lo que respecta al establecimiento de normas relacionadas con la salud cuando hay una clara base científica.

5.La creación de capacidad de los países en desarrollo era fundamental para que éstos protegieran a sus propios ciudadanos, se beneficiaran de la globalización del mercado de alimentos y representaran sus intereses de manera eficaz en las negociaciones de la OMC y el Codex. Se había comprobado que La creación decapacidad del Codex, la FAO y la OMS continuaban representando una aportación fundamental para la comunidad internacional y para los distintos países.

6. En lo que respecta al perfeccionamiento de las normas alimentarias internacionales, se comprobó que era particularmente importante reforzar la aportación de expertos independientes al Codex, en particular en lo que respecta a la evaluación de riesgos. La calidad científica del asesoramiento ofrecido en la actualidad merece altas calificaciones, pero existen retrasos y se prevé que las demandas se intensificarán fuertemente en el futuro.

7. Tomando como base el análisis de los problemas, se identificaron cuatro áreas principales que deben mejorarse para conseguir un mayor impacto. Las recomendaciones de la evaluación tienen como objetivo contribuir a ellas:

• más agilidad en el Codex y en el asesoramiento científico especializado;
• mayor integración de los países miembros en desarrollo en el proceso de elaboración de normas del Codex, incluida la evaluación de riesgos;
• normas del Codex que sean de mayor utilidad para los países miembros por su oportunidad y por estar más en sintonía con sus necesidades;
• mayor eficacia de la creación de capacidad para el desarrollo de los sistemas nacionales de control alimentario.

Mandato y prioridades del Codex

8. Las demandas relacionadas con la salud que se presentan al Codex crecen al mismo ritmo que la conciencia de los consumidores, la aparición de nuevas tecnologías, las cuestiones relacionadas con los patógenos y la nutrición, incluidos los suplementos, los alimentos funcionales y las declaraciones de propiedades saludables contenidas en las etiquetas. Para que el Codex pueda tener plenamente en cuenta los riesgos de los alimentos para la salud debe ocuparse del envasado y los agentes de elaboración. Si no se estableciera un orden de prioridades, se necesitarían considerables recursos adicionales para el Codex y para el asesoramiento científico especializado que éste pudiera recibir. El establecimiento de prioridades es, por lo tanto, fundamental y, al determinar su programa de establecimiento de normas, el Codex debería establecer prioridades de la siguiente manera:

1. Normas que repercuten en la salud y seguridad de los consumidores;
2. Normas sobre productos básicos que responden a las necesidades manifestadas por los países en desarrollo;
3. Normas sobre los productos básicos que respondan a las necesidades manifestadas por los países desarrollados, y
4. Etiquetado informativo referente a las cuestiones no relacionadas con la salud y la inocuidad.

9. Se necesita un mandato preciso para el Codex, que debería ser ratificado por los órganos rectores de la FAO y la OMS. Proponemos el siguiente mandato:

• formulación y revisión de las normas internacionales relativas a los alimentos, en colaboración con otras organizaciones internacionales pertinentes, dándose prioridad a las normas relativas a la protección de la salud de los consumidores, teniendo siempre muy en cuenta las necesidades de los países en desarrollo.

El Codex y la OIE y la CIPF

10. La Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) se ocupa de las zoonosis y otras enfermedades del ganado transmitidas a través de los alimentos, mientras que la Convención internacional de protección fitosanitaria (CIPF) considera todos los aspectos de las plagas de las plantas presentes en los alimentos. Al tratar de la inocuidad de los alimentos cada vez se considera más la cadena alimentaria como si fuera un todo unificado, lo que da lugar a una mayor complementación entre el Codex, la OIE y la CIPF. El Codex y la OIE, en particular, deberían formalizar su relación y utilizar grupos de acción conjuntos, según convenga, para ocuparse de los temas coincidentes.

Estructura de gestión del Codex

11. Dentro de la estructura general de la FAO y de la OMS, el Codex debería tener mayor independencia para proponer su programa de trabajo y para la ejecución del mismo, una vez aprobado por las dos Organizaciones patrocinadoras. Las propuestas de revisión de la estructura organizativa tienen como finalidad mejorar la administración de las actividades y reforzar la gestión central de la elaboración de normas, lo que permitiría acelerar su adopción.

12. En lo que respecta a la gerencia, el Codex debería tener una Junta Ejecutiva, que se reuniría dos veces al año. Ésta debería ser menos numerosa que el actual Comité Ejecutivo, con representación de observadores del Codex para los consumidores, la industria y las OING.

13. La función de garantizar una gestión mucho más estricta de la elaboración de normas se considera como especialmente importante para la eficacia del Codex. Esta función podría ser ejercida por la Junta Ejecutiva, pero sería mejor confiarla a un Comité de Gestión de Normas. Éste se reuniría de acuerdo con las necesidades, pero al menos una vez al año. En él se incluirían los Presidentes de los Comités del Codex y observadores en representación de los productores primarios, la industria y los consumidores.

14. La función ejecutiva de la Secretaría debería reforzarse para contribuir a una mayor independencia del Codex y a una mayor eficiencia y eficacia en sus operaciones. Ello requiere tanto la expansión de la Secretaría como un mayor rango jerárquico de su personal. Se necesitan recursos financieros considerablemente mayores para que la Secretaría ejerza su función ampliada (inicialmente 1,4 millones de dólares EE.UU. por bienio).

Estructura y procedimientos de trabajo del Comité del Codex

15. Los métodos de trabajo del Codex deberían racionalizarse y al mismo tiempo hacerse más inclusivos. La evaluación recomienda que se realice un examen detallado de la estructura y distribución de responsabilidades entre los comités del Codex con el fin de lograr una mayor coherencia y concentración en las prioridades, incluidas las nuevas cuestiones. Los comités relacionados con los productos básicos tendrán una importancia cada vez menor y la labor (vertical) sobre estos productos deberá llevarse a cabo mediante grupos de acción de duración limitada más que en los comités. Incluso en las áreas horizontales, no debería establecerse ningún nuevo comité mientras no se haya establecido, en un grupo de acción, su necesidad constante y las posibilidades de progreso. Los grupos de acción deberían utilizarse también para facilitar la labor relativa a más de un Comité. Los comités regionales deben reestructurarse y recibir mandatos más pertinentes y acordes con las necesidades regionales. Toda la labor de todos los comités y grupos de acción debería establecerse dentro de unos límites cronológicos.

16. En el Codex debería haber una distinción más clara entre evaluación de riegos y gestión de riesgos. Los comités del Codex deberían concentrarse en la gestión de riesgos, sin confundirla con la evaluación. Las cuestiones de la evaluación deberían remitirse a comités de expertos científicos y/o consultas especiales.

17. En contraste con lo que sucede en la actualidad, debería trabajarse mucho más en los períodos entre reuniones, recurriendo a facilitadores para establecer consultas entre los miembros y preparar nuevos borradores para su ulterior examen por los comités. Debería hacerse hincapié no tanto en la formulación de normas en sesiones del Comité cuanto en la elaboración de las mismas entre sesiones después de un proceso consultivo con los miembros que tenga también plenamente en cuenta las observaciones presentadas por escrito. La utilización de facilitadores y los grupos de trabajo electrónicos tiene la posibilidad de fomentar un proceso inclusivo de consulta para los países en desarrollo, mientras que la mayor utilización de las reuniones de grupos de trabajo entre las reuniones de los Comités podría tener el efecto contrario.

18. En un nuevo intento de aumentar la intervención de los países en desarrollo, así como de otros países, deberían alentarse las agrupaciones económicas regionales y otros grupos de países con intereses comunes para establecer posiciones comunes. En este contexto, debería alentarse la posibilidad de que un país interviniera en las reuniones en nombre de varios de ellos, y lo mismo debería hacerse con los copresidentes de los comités y las reuniones celebradas en los países en desarrollo.

19. La intensificación de la labor entre reuniones y de las reuniones realizadas en países en desarrollo supone un mayor desembolso de recursos por parte de los países hospedantes. Podría introducirse el concepto de patrocinio compartido cuando un solo país no se sienta capaz de soportar todo el costo (ello podría facilitar también una mayor intervención de los países en desarrollo).

20. Los comités deberían completar el proceso de deliberación y aprobar proyectos de normas. Las normas sólo deberían presentarse a la Comisión para su aprobación cuando se crea que hay consenso o existe la base para una decisión clara. Todas las normas deberían someterse a la aprobación final en el Trámite 5. La Comisión aceptará la norma, o la remitirá de nuevo al Comité para que explore algunos cambios, o cancelará o suspenderá el trabajo sobre la norma. La Comisión no es el lugar más indicado para la redacción de normas, y no las cambiaría en esta fase final.

21. Las decisiones de los comités y de la Comisión deberían continuar adoptándose, siempre que fuera posible, por consenso. Es preciso llegar a un acuerdo sobre la definición de consenso, y la evaluación propone la siguiente: "Ninguna objeción formal por parte de más de un miembro presente en la reunión". En caso de votación, ésta debería hacerse sólo en la Comisión y aprobarse por mayoría de los dos tercios de los votos emitidos.

Asesoramiento especializado y evaluación científica de los riesgos.

22. El asesoramiento de expertos al Codex debe tener mayor identidad y coordinación y contar con recursos notablemente mayores. Además, es preciso reforzar su independencia y transparencia dentro de la FAO/OMS. Debería haber también mayor distinción entre la función de evaluación de riesgos realizada por los expertos y la de gestión de riesgos llevada a cabo por los comités del Codex. Al mismo tiempo, el Codex debe ser capaz de establecer prioridades, dentro del presupuesto acordado, para asesoramiento de expertos de conformidad con su programa de trabajo. Este presupuesto debe ser suficiente no sólo para cubrir las aportaciones del JECFA, las JEMRA y la JMPR⁴ al Codex, sino también para tener en cuenta las prioridades de asesoramiento más concreto, incluidas las nuevas cuestiones mencionadas en el párrafo 8 y las que se vayan presentando sobre la marcha.

23. Se recomienda que la FAO y la OMS establezcan un comité integrado por científicos eminentes que ofrezcan al Codex y a las dos Organizaciones asesoramiento científico general, en particular sobre los nuevos desafíos, así como asesoramiento y control de calidad al JECFA, las JEMRA, la JMPR y los comités especiales. Debería nombrarse un secretario conjunto FAO/OMS del Comité científico y coordinador para la evaluación de riesgos y el asesoramiento científico sobre la inocuidad de los alimentos y la salud, con sede en la OMS. Las Secretarías del JECFA, las JEMRA y la JMPR deberían continuar como en la actualidad. Se recomienda que la OMS incremente notablemente su aportación a la evaluación de riesgos relacionados con la salud. Además de las actividades relativas a la evaluación de la inocuidad de los alimentos, la FAO debería intensificar sus aportaciones relacionadas con las buenas prácticas de fabricación y manipulación.

24. Se considera urgente la necesidad de incrementar la tramitación de las normas relativas a los plaguicidas para garantizar que los nuevos plaguicidas puedan examinarse rápidamente y que las recomendaciones sobre plaguicidas existentes se puedan actualizar sin demora. Se prevé también la expansión de las actividades del JECFA y las JEMRA. El aumento inmediato necesario mínimo de los recursos de la FAO y la OMS se estima en 2,5 millones de dólares EE.UU. por bienio.

25. Se recomienda también que la consulta solicitada por la Comisión del Codex Alimentarius sobre el fortalecimiento del apoyo científico a la toma de decisiones del Codex se incluya ahora ente las prioridades inmediatas. En el informe se presentan varios puntos que deberán ser objeto de estudio y de ulteriores consultas.

Creación de capacidad

26.La creación decapacidad en materia de inocuidad de los alimentos y sistemas de salud para los consumidores nacionales y para el comercio es una gran prioridad de los países en desarrollo. En muchos de ellos, la vigilancia y controles internos de la inocuidad de los alimentos suelen ser muy débiles.

27. En la evaluación se observó una interacción inadecuada entre la FAO y la OMS dentro de los países en lo que respecta a la elaboración de sistemas de inocuidad de los alimentos y normas alimentarias. Se acoge con satisfacción el nuevo mecanismo de financiamiento, cuya Secretaría corre a cargo de la OMC y tiene financiamiento inicial del Banco Mundial. Es una iniciativa valiosa para fomentar la cooperación con miras al fortalecimiento de la capacidad en relación con las normas y el acuerdo sobre MSF entre la FAO, la OMS, la OIE y la CIPF. El nuevo fondo fiduciario administrado por la OMS (Fondo Fiduciario del Codex) para hacer posible la participación eficaz en el Codex, incluida la asistencia a las reuniones, es también digno de encomio. Se recomienda ahora un importante esfuerzo conjunto de la FAO y la OMS para movilizar fondos extrapresupuestarios y fomentar la asistencia bilateral coordinada para La creación decapacidad. Ello ayudará a promover un planteamiento más coordinado entre la OMS y la FAO. Además, la FAO y la OMS deberían analizar con urgencia e informar a la Comisión del Codex Alimentarius cómo van a mejorar la coordinación y distribución del trabajo aprovechando sus mutuas ventajas y sinergias.

Conclusión

28. Recomendamos una pronta y continua intervención para la aplicación de las recomendaciones acordadas con:

• decisiones oportunas sobre las necesidades de financiamiento y mecanismos de gestión por parte de los órganos rectores de la FAO y la OMS;
• intervención sin demora de la Comisión del Codex Alimentarius para aplicar las recomendaciones aprovechando el impulso actual, haciendo referencia a los comités generales del Codex, y
• establecimiento de un grupo de acción entre la FAO, la OMS y el Presidente y Vicepresidentes del Codex para supervisar la aplicación de las recomendaciones de la evaluación.

1. ANTECEDENTES Y PUESTA EN PRÁCTICA DE LA EVALUACIÓN

1. Por encargo de los Directores Generales de la OMS y la FAO y a petición de la Comisión del Codex Alimentarius, se llevó a cabo un amplio examen de las actividades de las dos Organizaciones relacionadas con las normas alimentarias, que se confió a un Equipo de Evaluación de cinco personas, tres de las cuales eran ajenas a las dos Organizaciones. Todos los miembros del equipo participaron a título personal. El equipo recibió asesoramiento de un cuadro de expertos independientes.

2. Como se establece en el mandado adjunto (Anexo 2), se pidió al equipo de evaluación que examinara, entre otras, las siguientes cuestiones:

• Nuevo contexto y desafíos planteados en el marco de las normas alimentarias internacionales y su relevancia para garantizar la inocuidad de los alimentos, la protección de los consumidores, el comercio y el desarrollo económico;
• expectativas de los gobiernos en cuanto a la validez, aceptabilidad y mecanismos institucionales para el establecimiento de normas alimentarias dentro del Codex;
• intereses y expectativas particulares de los países en desarrollo y de los productores, la industria y la sociedad civil en lo que respecta a la labor de la FAO y la OMS sobre las normas alimentarias;
• eficacia de los actuales mecanismos institucionales, sistema de gestión, métodos de trabajo y recursos para el establecimiento de normas alimentarias internacionales dentro de la FAO y la OMS, y,
• teniendo en cuenta lo anterior, formular recomendaciones para mejorar la labor de la OMS, la FAO y el Codex en relación con las normas alimentarias.

3. A los efectos de la evaluación, por normas alimentarias se entienden todos los posibles instrumentos jurídicos (normas, directrices y códigos de conducta) que puedan utilizarse en forma de directivas, reglamentos y contratos. Se presta especial atención al proceso en virtud del cual se identifican las necesidades de normas alimentarias, la forma en que se elaboran en un contexto internacional y la manera en que se utilizan dentro de los países. Ello incluye la labor del Codex Alimentarius, la prestación de asesoramiento científico especializado por parte de la FAO y la OMS en relación con el establecimiento de normas, mediante los comités oficiales (JECFA⁵, JMPR⁶) y consultas especiales (por ejemplo, las JEMRA⁷), y actividades de creación de capacidad de las dos Organizaciones en relación con las normas alimentarias. En la evaluación se reconocía claramente que la FAO y la OMS realizan otros estudios detallados sobre la alimentación en lo que respecta a la producción y políticas agrícolas, el acceso de las personas a los alimentos y la nutrición, pero esos aspectos quedaban fuera de la orientación específica de la evaluación en curso. Ésta suponía una concepción amplia de los sistemas de control de los alimentos en su relación con las normas alimentarias (incluidas las estructuras institucionales y capacidades dentro de los países, las medidas de observancia, la comunicación y la educación).

4. La evaluación adoptó los siguientes puntos de partida:

• Principios básicos sobre el desarrollo reflejado en los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio. En particular, el objetivo 1 manifiesta el empeño de reducir el hambre y el objetivo 8 está relacionado con el comercio y se compromete a "desarrollar aun más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio" y "atender las necesidades especiales de los países menos adelantados".
• La Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (junio de 2002) que reafirmó el "derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos";
• La creciente importancia concedida a la inocuidad de los alimentos en todo el mundo, demostrada por la intensificación de la labor de la OMS relacionada con la alimentación, la inocuidad de los alimentos y la nutrición humana (AMS 2002), la Estrategia Mundial de la OMS en materia de Inocuidad de los Alimentos, ratificada por el Consejo Ejecutivo de la OMS en enero de 2002, y el llamamiento formulado en la Conferencia de Melbourne (1999), para reforzar el papel de la OMS dentro del Codex. La inocuidad de los alimentos, que comprende las normas alimentarias, es una de las once prioridades institucionales de la OMS establecidas en el Programa General de Trabajo, 2002-2005;
• La labor relacionada con las normas alimentarias es fundamental para las estrategias prioritarias de la FAO definidas en su marco estratégico para 2000-2015, en particular, "promover, elaborar y reforzar políticas y marcos reglamentarios para la alimentación, la agricultura, la silvicultura y la pesca" (Estrategia B);
• El Foro Mundial de las Autoridades de Reglamentación sobre Inocuidad de los Alimentos, celebrado en Marrakech, en el que se vinculó la utilización de los reglamentos de inocuidad de los alimentos con la reducción de las enfermedades transmitidas por éstos y se llegó a un consenso sobre la necesidad de adoptar un enfoque integrado sobre las cuestiones relativas a la inocuidad de los alimentos, desde la granja a la mesa, y sobre la consideración de los riesgos en la formulación de políticas de inocuidad de los alimentos (enero de 2002), y
• La declaración de los directores generales de la OMC y la OMS en el estudio conjunto de sus Organizaciones sobre los acuerdos de la OMC y la salud pública, en el que se reconoce que "el sistema multilateral de comercio tiene mucho que contribuir al incremento del bienestar mundial.... En el común empeño en pro del desarrollo humano sostenible, la OMC y la OMS son importantes copartícipes".

5. Al realizar la evaluación, el equipo efectuó amplias consultas: miembros del equipo de evaluación visitaron 24 países y la Comisión Europea, donde mantuvieron conversaciones con los funcionarios públicos responsables de la salud, la agricultura y la alimentación, la industria, el comercio y la formulación de normas y con representantes de los productores primarios, la industria, los consumidores y otros miembros de la sociedad civil. Mantuvieron también conversaciones con otras organizaciones internacionales encargadas del establecimiento de normas. Se envió un cuestionario a todos los miembros de la FAO y de la OMS, miembros o no del Codex (se recibieron 103 respuestas de un total de 186 formularios enviados). Se envió otro cuestionario a observadores del Codex (OING y OIG) y observadores de la OMS (40 respuestas). Se hicieron dos llamamientos solicitando comentarios en Internet, el primero completamente abierto y el segundo destinado expresamente a las ONG nacionales (52 y 22 respuestas, respectivamente). El Equipo de Evaluación se reunió también con informadores importantes relacionado con el Codex, en particular el Presidente y otros Miembros del Comité Ejecutivo, los presidentes de algunos comités del Codex y personal de la Secretaría del Codex. Utilizó los documentos de antecedentes preparados para la Evaluación, en particular los del cuadro de expertos independientes, que se ocupó de aportar ideas divergentes e innovadoras en el proceso de evaluación. En varias etapas de la evaluación, el equipo de expertos trabajó conjuntamente con el equipo de evaluación, en particular en la preparación del cuestionario, la aclaración de la lista de control para las visitas a los países y la elaboración y aclaración de las recomendaciones finales.

6. Al formular las recomendaciones, los evaluadores han tratado de ser realistas. Al mismo tiempo, se ha considerado importante incorporar algunas propuestas que se pueden explorar y debatir más ampliamente, en vez de establecer siempre una base inmediata para la ejecución. Por ello, algunas de las ideas presentadas se alejan de los conceptos actualmente dominantes en el Codex y en la FAO y la OMS.

2. PANORAMA DEL CODEX Y OTRAS ACTIVIDADES DE LA FAO Y LA OMS RELATIVAS A LAS NORMAS ALIMENTARIAS

La Sección 2 está destinada al público en general y en ella se resume brevemente la situación actual. Las personas familiarizadas con el Codex y con la labor de la FAO y la OMS relacionada con las normas alimentarias pueden pasar a la sección siguiente.

7. La Comisión del Codex Alimentarius (CAC) se estableció en 1963 como organismo intergubernamental por iniciativa de la FAO y la OMS. Pueden integrarse en ella todos los Estados Miembros de la FAO y de la OMS. Actualmente cuenta con 167 miembros y 149 organizaciones internacionales no gubernamentales (OING) que gozan de la condición de observadoras, en representación de los productores, la industria y la sociedad civil, y 58 organizaciones intergubernamentales⁸. Las normas se elaboran a través de 29 órganos auxiliares integrados por comités regionales, sobre productos y de generales, 24 de los cuales están en activo.

8. La labor de la CAC, que se reúne en pleno cada dos años, y de sus órganos auxiliares cuenta con el apoyo logístico, técnico y gerencial de una pequeña Secretaría ("Secretaría del Codex") con sede en la FAO financiada conjuntamente por la FAO y la OMS. El costo de los comités regionales, comités sobre productos y comités de asuntos generales es sufragado en la totalidad o en parte por los países hospedantes, pero cuenta también con apoyo administrativo de la Secretaría del Codex. Los miembros sufragan los costos de su propia participación en las reuniones.

9. Dos comités de expertos financiados y administrados conjuntamente por la FAO y la OMS ofrecen asesoramiento científico especializado para la formulación de normas del Codex. El JECFA es responsable de los aditivos alimentarios, contaminantes y residuos de medicamentos veterinarios, y la JMPR de los residuos de plaguicidas. Las JEMRA son un nuevo instrumento, calificado todavía como "consulta conjunta de expertos" más que como comité propiamente dicho, y se encarga de la evaluación de riesgos microbiológicos. Pueden organizarse otras consultas de expertos, si lo exigen las circunstancias. Los comités y las consultas de expertos son administrados y financiados independientemente del Codex por la FAO y la OMS. El JECFA y la JMPR cuentan con sendas secretarías conjuntas en cada Organización.

10. La FAO y la OMS realizan por separado las actividades de la creación de capacidad. La Secretaría del Codex coopera también con la FAO y la OMS en algunas actividades de la creación de capacidad, en forma de capacitación, talleres, etc.

11. Los componentes de estos programas se examinarán en el momento oportuno dentro de la evaluación.

12. Es importante establecer algunas definiciones desde el comienzo, pues los conceptos se utilizan a lo largo de todo este informe y el Codex usa los términos en relación con la labor de la Comisión y los órganos auxiliares y el asesoramiento científico especializado en un sentido diferente del que se emplea en otros lugares. Dentro del Codex, el análisis de riesgos tiene tres componentes diferentes⁹: evaluación de riesgos, gestión de riesgos y comunicación de riesgos. En términos generales, la evaluación de riesgos es realizada por comités de expertos y consultas que ofrecen asesoramiento científico al Codex y se describe como proceso de base científica que consta de las siguientes fases: i) determinación del peligro, ii) caracterización del peligro, iii) evaluación de la exposición y iv) caracterización del riesgo. Ésta es la función del asesoramiento científico especializado ofrecido al Codex. Lo que el Codex denomina evaluación de riesgos en otros lugares se conoce con el nombre de análisis de riesgos. En esta evaluación, utilizaremos los términos de acuerdo con las definiciones del Codex Por gestión de riesgos se entiende "el proceso distinto de la evaluación de riesgos que consiste en ponderar las distintas opciones normativas, en consulta con todas las partes interesadas y teniendo en cuenta la evaluación de riesgos y otros factores relacionados con la protección de la salud de los consumidores y la promoción de prácticas comerciales equitativas y, si fuera necesario, en seleccionar las posibles medidas de prevención y control apropiadas". Ésta es la labor de la CAC y sus órganos auxiliares. Finalmente, comunicación de riesgos es "el intercambio interactivo de información y opiniones a lo largo de todo el proceso de análisis de riesgos entre las personas encargadas de la evaluación de los riesgos, las encargadas de la gestión de riesgos, los consumidores, la industria, la comunidad académica y otras partes interesadas, comprendida la explicación de los resultados de la evaluación de los riesgos y de los fundamentos de las decisiones relacionadas con la gestión de los riesgos". El Codex continúa perfeccionando estas definiciones, sobre todo a través del Comité sobre Principios Generales (CCGP) que, en su reunión de 2002, realizó notables progresos acerca de los principios de análisis de riesgos, que deberán aplicarse en el marco del Codex.

13. En la presente Evaluación se tiene en cuenta la tendencia a establecer una separación entre la evaluación de base científica de los riesgos para la salud y la función de gestión de riesgos (por ejemplo, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria se estableció como organismo independiente para la evaluación de riesgos, diferente de la gestión de riesgos, confiada a la Comisión Europea). Ello está en consonancia con el principio del Codex de separación funcional entre la evaluación de riesgos y la gestión de riesgos.

3. FUNCIONES DE LAS NORMAS ALIMENTARIAS, Y ALGUNAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA EVALUACIÓN

3.1 Funciones de las normas alimentarias

14. Los gobiernos tienen obligación de proteger la salud de sus ciudadanos, lo que incluye la protección frente a las enfermedades transmitidas por los alimentos, para lo cual son necesarias normas de carácter público. No obstante, las normas no protegen a los consumidores si no se hacen cumplir mediante un sistema de control de los alimentos que funcione debidamente. Éste requiere muchos elementos: una legislación completa y actualizada, medidas de supervisión de los alimentos y vigilancia de las enfermedades transmitidas por ellos, sistema de licencias e inspección (lo que a su vez requiere un personal instruido y capacitado y buenos servicios de laboratorio), además de apoyo y estabilidad política institucional, falta de corrupción, etc. En este sentido, la responsabilidad recae claramente sobre cada uno de los países.

15. No obstante, hay algunos gastos relacionados con la mejora del sistema de gobierno y la mano de obra e inversiones en infraestructuras del sector público y privado necesarias para aplicar las normas¹⁰. Las repercusiones en los costos, en lo que respecta a la aplicación de las normas, son especialmente importantes en los países en desarrollo, que quizá necesiten asistencia financiera y capacitación en ese sentido. También se beneficiarán de los principios y procedimientos del Codex para el reconocimiento por parte de los países de la equivalencia en los sistemas de control de los alimentos.

16. Es evidente que la inocuidad de los alimentos no puede aislarse de otros riesgos entre los que se incluyen, sobre todo en los países en desarrollo, los relacionados con el agua. El agua no apta para el consumo humano es un riesgo por sí misma, pero además se utiliza para regar, lavar y elaborar alimentos, lo que puede dar lugar a la contaminación cruzada. Por ello, la inocuidad de los alimentos debería contemplarse en el contexto de toda la cadena alimentaria, no solamente desde el punto de vista del producto terminado, y es importante que las normas se elaboren de manera que se preste especial atención estratégica y práctica a los puntos de mayor riesgo. Para ello, un requisito necesario es la vigilancia de los riesgos transmitidos por los alimentos, y lo mismo cabe decir de la capacidad de evaluación de los riesgos y de gestión de la inocuidad de los alimentos, entre otros medios, con medidas de observancia específicamente orientadas a los lugares donde mayor es el riesgo. Los países o regiones necesitarán información de mayor calidad sobre las enfermedades transmitidas por los alimentos en la salud humana. Ello tiene repercusiones para el Codex, en el establecimiento de prioridades, y para la FAO y la OMS, en cuanto a la creación de capacidad.

17. Como el carácter de la demanda y comercio de alimentos se ha modificado de acuerdo con las pautas de consumo de los países desarrollados, que desean mayor variedad de productos alimenticios y suministro a lo largo de todo el año de fruta y hortalizas frescas, pescado y productos pesqueros y carne fresca, la naturaleza de las relaciones entre los distintos protagonistas de la cadena de abastecimiento se ha modificado. Hay mayor coordinación e integración vertical, con transacciones de mercado menos abiertas. Junto con este cambio, se ha producido una tendencia a controlar la calidad e inocuidad de los alimentos a lo largo de toda la cadena alimentaria, muchas veces utilizando normas sobre procesos, en vez de las normas más tradicionales relativas a los productos finales. Las normas del Codex, basadas cada vez más en la evaluación de riesgos, están acusando este cambio. Otra consecuencia del enfoque basado en la cadena de suministro es el interés por adoptar una concepción de la inocuidad de los alimentos que va desde el campo hasta la mesa, y que requiere una fuerte coordinación entre las autoridades reguladoras dentro de los países (por ejemplo, los organismos encargados de la agricultura y la salud) y en el plano internacional (por ejemplo, entre el Codex, la OIE y la CIPF). Las deliberaciones mantenidas en la reunión de Marrakech entre las autoridades de la inocuidad de los alimentos han hecho que se reconozca en todo el mundo la necesidad de intervención durante toda la cadena de producción de alimentos y de intervención de todas las partes interesadas en el proceso regulador. Las autoridades encargadas de la reglamentación afirmaron también que los reglamentos de inocuidad de los alimentos deberían tener base científica y tomar en cuenta la evaluación de riesgos y aplicarse de acuerdo con el paradigma del análisis de riesgos.

18. La globalización ha dado lugar a un crecimiento del comercio internacional de productos agrícolas y alimentarios y a la aparición de nuevos peligros transmitidos por los alimentos y que alcanzan rápida difusión internacional. Las normas y controles alimentarios en el exterior pueden ser tan importantes como los del propio país, lo que origina una demanda de normas internacionales del tipo elaborado por el Codex. Los nuevos patógenos (por ejemplo, Listeria monocytogenes, Campylobacter jejuni, Vibrio vulnificus y Salmonella spp virulenta) no responden a muchas prácticas tradicionales de preparación y conservación de los alimentos. Estos temas de inocuidad de los alimentos están adquiriendo alcance mundial, por lo que requieren también soluciones mundiales, entre las que se incluyen las normas basadas en la evaluación de riesgos y la vigilancia mundial¹¹. Al mismo tiempo, las nuevas tecnologías de elaboración se utilizan cada vez más en respuesta a las preferencias de los consumidores de los países desarrollados, que desean alimentos más "naturales" (por ejemplo, con menos sal y aditivos) y el proceso de formulación de normas alimentarias debe responder a las nuevas necesidades de una tecnología en constante cambio. Uno de estos desafíos es establecer la equivalencia de técnicas alternativas de conservación basadas en la evaluación científica de los riesgos¹². Los avances de la ciencia, incluidos los métodos de detección en laboratorio, cada vez más sensibles, hacen que las normas deban ser objeto de revisión y actualización frecuente.

19. Además de proteger la salud de los consumidores, las normas alimentarias disminuyen el costo para las empresas (por ejemplo, el riesgo de fraude o los costos que supone la búsqueda de interlocutores comerciales fiables). Para que sean útiles, deben ser significativas para los consumidores y, en ese caso, reducen los riesgos a que se ven sometidos de comprar (sin saberlo) alimentos de calidad inferior y no aptos para el consumo. Por el hecho de aportar beneficios tanto para los productores como para los consumidores, las normas promueven el bienestar económico, por lo que son consideradas por muchos economistas como requisito necesario para el buen funcionamiento del mercado¹³. Si las normas están armonizadas (dentro de los países o entre unos países y otros), facilitan naturalmente el comercio (nacional e internacional); por otro lado, en general se considera que el comercio promueve el desarrollo económico¹⁴.

20. A medida que los países consiguen mayores niveles de riqueza e instrucción, sus consumidores exigen más calidad e inocuidad. Ello crea una posible dificultad para la armonización internacional de las normas, ya que para los productores resulta más costoso cumplir unas normas más estrictas, y esos costos se transmiten a los consumidores que, en los países pobres, podrían tener otras prioridades (agua potable, alimentos en cantidad suficiente¹⁵). En cuanto organismo de fijación de normas internacionales, una de las dificultades con las que se encuentra el Codex es encontrar un equilibrio entre las diferentes necesidades de los consumidores de los países desarrollados y en desarrollo. El equilibrio entre costos y beneficios del aumento progresivo de la inocuidad y calidad de los alimentos forma parte del proceso de gestión de riesgos.

21. Si bien en el pasado los países miembros del Codex no tenían ninguna obligación de utilizar las normas del Codex para la protección de la salud de los consumidores nacionales, desde el Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias de la OMC, de 1994, el Codex ha gozado de reconocimiento jurídico. Si bien ello no supone que todos los países adopten todas las normas del Codex, al menos deben ser capaces de justificar la no adopción de la misma, de acuerdo con criterios estrictamente definidos. El reconocimiento jurídico del Codex le ha dado mayor relevancia e importancia, pero inevitablemente ha hecho más difícil el compromiso.

22. Las normas sobre calidad de los alimentos (es decir, las normas referentes a las características de un producto no relacionadas con la salud) no tienen que ser elaboradas necesariamente por los gobiernos, sino que pueden convenirse entre interlocutores comerciales y, en un sistema de comercio mundial cada vez más dominado por los vendedores de alimentos multinacionales, existe la tendencia al establecimiento de normas sin ninguna intervención pública. No obstante, las empresas continúan viendo ventajas en la armonización de las normas de calidad por organismos como la ISO (por ejemplo, en el caso de las especias) y la CEPE (fruta y hortalizas). El Codex participa también en el establecimiento de normas de calidad, y uno de los grandes problemas que se le plantean es decidir qué prioridad debe tener esta labor, sobre todo teniendo en cuenta los limitados recursos del Codex y su necesidad de establecer normas relacionadas con la salud.

3.2 Temas básicos incluidos en la evaluación

23. La labor relacionada con las normas alimentarias debe mantener el firme apoyo de los países desarrollados y en desarrollo y de los grandes grupos de interés, pues de lo contrario quedará cada vez más marginada y las iniciativas se tomarán en otro lugar.

24. Durante las visitas a los países y al examinar las respuestas al cuestionario, se hizo patente que los países en desarrollo se consideran incapaces de participar tan eficazmente como desearían en el Codex, y de hecho esa falta de participación es reconocida también como un problema por los países desarrollados y de ingresos medianos. En conjunto, el 78 por ciento de las respuestas se encontraban por debajo del punto medio en lo que se refiere al equilibrio en la participación e influencia de los países pobres en el Codex. El 96 por ciento de los países de ingresos bajos y el 87 por ciento de los de ingresos medianos no participan en el Codex en la forma que consideran deseable, y la razón predominante es su falta de recursos financieros.

25. Tanto las visitas a los países como el cuestionario pusieron de manifiesto la gran importancia de la creación de capacidad para los países en desarrollo y algunos de ingresos medianos. Desearían participar mejor en el Codex pero sus preocupaciones principales son de alcance más amplio. En particular, lo que desean es poder cumplir las normas de exportación, proteger la salud y conseguir un comercio equitativo para sus consumidores. Ello supondrá un fuerte aumento de la asistencia para la creación de capacidad y una utilización más eficaz de los recursos. Es también fundamental que los países pueden beneficiarse del Codex no sólo gracias a las normas que elabora sino también como consecuencia de la participación en el proceso de establecimiento de las mismas. Para muchos países en desarrollo, ello representa una forma de creación de capacidad, ya que permite a quienes participan en las reuniones (aunque muchas veces al margen de las reuniones oficiales) conseguir conocimientos valiosos sobre la forma de establecer y hacer observar normas alimentarias adecuadas. Incluso los participantes de los países desarrollados han citado éste entre los beneficios del Codex.

26. A los países desarrollados les preocupa en particular el hecho de que el programa de normas alimentarias sea demasiado lento. Así, el 68 por ciento de las respuestas de países de ingresos altos (de acuerdo con la definición del Banco Mundial) calificaban la eficiencia global del Codex por debajo del punto medio de una escala de 7 puntos (donde 1 corresponde a muy deficiente y 7 a muy bueno) en comparación con sólo el 9 por ciento de las respuestas procedentes de países de ingresos bajos. En cuanto a la rapidez de las operaciones, el 90 por ciento de las respuestas de países de ingresos altos revelaban una satisfacción inferior al punto medio, en comparación con el 24 por ciento en el caso de los países de ingresos bajos. Los observadores del Codex (véase la Sección 5.1.4) están en general de acuerdo con los países de ingresos altos. De la misma manera, aunque en forma menos pronunciada, se observa cierto nivel de descontento de los países desarrollados por la lentitud con que se ofrece asesoramiento científico especializado al Codex.

27. Hay cierta preocupación entre los países en desarrollo de que sus prioridades no se reflejen siempre en las normas formuladas por el Codex, por lo que éste no es tan útil como podría ser. Los países desarrollados consideran en especial que la utilidad de las normas del Codex sería mayor si éstas se elaboraran de forma más oportuna.

28. Finalmente, cabe señalar que se observaba un gran deseo de mejorar la base para el establecimiento de prioridades entre las cuestiones sanitarias en función de criterios científicos para la formulación de normas y una mejor evaluación de riesgos, como aportación a las normas del Codex.

29. Preocupaciones fundamentales: El Equipo de Evaluación observó cuatro inquietudes fundamentales que se tienen en cuenta en sus recomendaciones, a saber:

• necesidad de agilizar la labor del Codex y la generación de asesoramiento científico especializado;
• mayor integración de los países miembros en desarrollo en el proceso de elaboración de normas del Codex, incluida la evaluación de riesgos;
• prioridad para las normas del Codex basadas en criterios científicos, pero también para las normas que son de mayor utilidad para los países miembros, por lo que respecta a su relevancia y oportunidad, y
• mayor eficacia de la creación de capacidad para el desarrollo de sistemas nacionales de control de alimentos.

4. EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES PARA EL CODEX

4.1 Ámbito actual de la labor del Codex y procedimientos de trabajo del Codex.

30. El Codex Alimentarius es una recopilación de normas alimentarias internacionalmente adoptadas y presentadas de manera uniforme. En el Manual de Procedimiento de la Comisión del Codex Alimentarius se declara lo siguiente:

"El Codex Alimentarius contiene normas sobre todos los alimentos principales, ya sean elaborados, semielaborados o crudos, para su distribución al consumidor... El Codex Alimentarius contiene disposiciones relativas a la higiene de los alimentos, aditivos alimentarios, residuos de plaguicidas, contaminantes, etiquetado y presentación, y métodos de análisis y de muestreo... Las normas del Codex estipulan los requisitos que han de satisfacer los alimentos con objeto de garantizar al consumidor un producto alimenticio sano y genuino, no adulterado y que esté debidamente etiquetado y presentado".

31. En la práctica, ello significa que el Codex produce actualmente:

• normas relativas a la inocuidad de los alimentos en que se especifican niveles máximos de residuos de plaguicidas, aditivos y contaminantes (incluidos los contaminantes microbiológicos) que pueden estar presentes en los alimentos;
• normas en forma de directrices sobre procesos y procedimientos (por ejemplo, códigos de prácticas, HACCP);
• normas de etiquetado que pueden estar relacionadas con la salud (por ejemplo, alérgenos, etiquetado nutricional) o la protección del consumidor frente al fraude (por ejemplo, pesos y medidas, indicación de la fecha) u ofrecer información al consumidor (por ejemplo, uso de la expresión "halal", etiquetado orgánico);
• normas sobre productos/productos básicos en las que se define en qué consiste un determinado producto (por ejemplo, la especie de las sardinas) o cómo se produce y qué es lo que puede contener (por ejemplo, queso cheddar, carne en conserva), y
• descriptores de calidad dentro de las normas sobre productos, que corresponden muchas veces a características de clasificación (por ejemplo, color de los diferentes tipos de espárragos).

32. Conviene señalar que el acuerdo de la OMC sobre MSF, que se aplica a las dos primeras categorías de normas citadas, no establece diferencia entre normas, directrices y otras recomendaciones del Codex¹⁶.

33. La salud de animales y plantas es competencia de la OIE y la CIPF. La CEPE prepara normas regionales para descripciones de calidad de la fruta y hortaliza que ahora se tienen en cuenta para su inclusión en las normas del Codex. La ISO tiene 67 normas sobre tecnología de los alimentos, que se centran en los métodos analíticos.

4.1.1 Estructura del Comité¹⁷

34. Todas las Naciones Miembros y Miembros Asociados de la FAO y la OMS pueden ser Miembros del Codex. Actualmente, éste cuenta con 167 miembros. El principal organismo de toma de decisiones es la Comisión del Codex Alimentarius, que se reúne cada dos años en Roma y Ginebra¹⁸. En los períodos entre reuniones, un Comité Ejecutivo actúa en nombre de la Comisión. La actividad cotidiana de la Comisión es realizada por una Secretaría permanente de seis profesionales y siete funcionarios de apoyo, localizada en la Sede de la FAO en Roma, dentro de la Dirección de Alimentación y Nutrición.

35. La Comisión elige un Presidente y tres Vicepresidentes entre sus miembros. el Presidente o, en su ausencia, un Vicepresidente, preside las reuniones de la Comisión y ejerce otras funciones que puedan resultar necesarias para facilitar la labor de la Comisión. Estos dignatarios son elegidos por un mandato coincidente con un período ordinario de sesiones (dos años) y pueden ostentar el cargo por un total de dos períodos consecutivos.

36. Entre los distintos períodos de sesiones, un Comité Ejecutivo actúa en nombre de la Comisión. el Comité Ejecutivo está integrado por el Presidente y los Vicepresidentes, junto con otros siete miembros elegidos por la Comisión, procedentes cada uno de las siguientes zonas geográficas: África, Asia, Europa, América Latina y el Caribe, Cercano Oriente, América del Norte y Pacífico Sudoccidental.

37. La Comisión designa un Coordinador para cada una de las siete zonas geográficas mencionadas, sobre la base de una propuesta de la mayoría de los Miembros de cada región. Los coordinadores regionales son nombrados por un mandato de tres períodos de sesiones, y pueden ostentar el cargo por un máximo de dos mandatos consecutivos. Su función consiste en prestar ayuda y coordinar el trabajo de los Comités Coordinadores Regionales en la preparación de proyectos de normas, directrices y recomendaciones para su presentación a la Comisión. Asesoran también al Comité ejecutivo y a la Comisión presentándoles las opiniones de los Miembros y de las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales regionales reconocidas en relación con las materias que son objeto de deliberación. Los coordinadores participan en el Comité Ejecutivo en calidad de observadores.

38. La elaboración de proyectos de normas y textos afines dentro del Codex es competencia de los órganos auxiliares. Los comités del Codex y los grupos de acción especiales se encargan de la preparación de los proyectos de normas para su presentación a la Comisión, independientemente de que sean de alcance universal o para una región o grupo de países determinados. Hay también dos grandes clases de comités del Codex. Los comités de asuntos generales ("horizontales") se encargan de establecer normas sobre principios generales de inocuidad de los alimentos y protección de la salud de los consumidores, aplicables a todos los productos alimenticios. Los comités sobre productos ("verticales") se encargan de establecer normas relativas a productos concretos. En la actualidad, hay nueve comités generales y 11 sobre productos específicos. Actualmente cuatro de los comités sobre productos han suspendido sus actividades.

39. Una serie de comités coordinadores para regiones o grupos de países tienen funciones de coordinación general en la preparación de proyectos de normas relacionados con regiones o grupos de países concretos. En la actualidad, hay seis de estos Comités Coordinadores Regionales.

40. Más recientemente, la Comisión ha considerado la posibilidad de establecer grupos de acción intergubernamentales especiales, en vez de comités del Codex, como medio de agilizar la estructura organizativa de la Comisión y aumentar la eficacia con que funcionan los órganos auxiliares. El mandato de estos grupos de acción intergubernamentales especiales se especifica desde el comienzo y está limitado a una tarea inmediata. Su duración se especifica por adelantado y normalmente no deberá ser superior a cinco años. Hasta la fecha, se han establecido tres de esos grupos.

41. En cada período de sesiones bienal la Comisión designa el gobierno anfitrión para cada Comité del Codex y grupo de acción intergubernamental especial. Luego, el país hospedante nombra un Presidente. El país que ejerce las funciones de Presidente de cada órgano auxiliar se responsabiliza de los gastos de gestión.

42. La estructura orgánica del Codex trata de establecer vinculaciones con estructuras administrativas comparables dentro de cada país miembro. El punto de contacto institucional más importante entre el Codex y un país miembro es el Punto Nacional de Contacto del Codex. De acuerdo con el Manual de Procedimiento, entre las funciones básicas de un Punto de Contacto del Codex²⁰ figuran la de actuar como vínculo entre la Secretaría del Codex y los países miembros y la coordinación de todas las actividades pertinentes del Codex dentro de los países. Si es posible, el Punto de Contacto del Codex presta apoyo a un Comité nacional, cuya estructura debe reflejar la legislación del país, las actividades administrativas gubernamentales y los procedimientos y prácticas establecidos²¹.

4.1.2 Establecimiento y adopción de normas

43. Las normas se elaboran y adoptan mediante un procedimiento muy estructurado que consta de ocho trámites. En el Trámite 1, la Comisión, teniendo en cuenta los "criterios para el establecimiento de las prioridades de los trabajos", decide que se elabore una norma y también qué órgano auxiliar u otro órgano debe encargarse de este trabajo. En el Trámite 2, la Secretaría o Comité toma las disposiciones necesarias para la preparación de un "anteproyecto de norma", teniendo en cuenta el asesoramiento científico de los comités de expertos (JECFA, JMPR, etc.) o, en el caso de la leche y los productos lácteos, la Federación Internacional de Lechería para que formulen sus comentarios (FIL). En el Trámite 3, el anteproyecto de normas se envía a los Miembros de la Comisión y a los observadores, y en el Trámite 4, el Comité considera dichas observaciones y enmienda el anteproyecto de norma. Este anteproyecto se somete a la Comisión o al Comité Ejecutivo del Codex en el Trámite 5, para su adopción como proyecto de norma, teniendo en la debida consideración las observaciones de los miembros acerca de las consecuencias que el anteproyecto de norma pudiera tener para sus intereses económicos. En los Trámites 6 y 7, se repiten los Trámites 3 y 4 en una segunda ronda de consultas y enmiendas del Comité competente. El proyecto, si es aprobado por la Comisión en el Trámite 8, se convierte en Norma del Codex.

44. Puede utilizarse un procedimiento acelerado, consistente fundamentalmente en los Trámites 1 a 5, al final del cual el texto se adopta como Norma del Codex. Este procedimiento se emplea normalmente cuando hay una necesidad inmediata de contar con una norma o hay ya amplio consenso sobre el tema que se está examinando. La Comisión, el Comité Ejecutivo o un órgano auxiliar (con sujeción a confirmación posterior de parte de la Comisión o el Comité Ejecutivo) pueden recurrir el procedimiento acelerado sobre la base de una mayoría de dos tercios de los votos emitidos.

4.1.3 Toma de decisiones basada en el consenso

45. En el Manual de Procedimiento se establece que "la Comisión hará todo lo posible para alcanzar los acuerdos sobre la adopción o modificación de las normas por consenso. Las decisiones para adoptar o modificar las normas podrán tomarse por votación sólo cuando hayan fracasado los intentos por lograr el consenso". La votación se hará por mayoría simple de los votos emitidos por quienes estén presentes en la reunión. Aunque no se ha adoptado una definición precisa del consenso, parece que para que sea legítimo es preciso que la Comisión adopte un proceso de "búsqueda activa del consenso", que supondría, entre otras²², las siguientes medidas: llevar a cabo más estudios para aclarar las cuestiones que sean objeto de controversia, asegurarse de que esas cuestiones se debaten a fondo en las reuniones de los comités interesados, organizar reuniones informales de las partes interesadas cuando surjan desacuerdos (en las que podrán participar todas las delegaciones y observadores interesados a fin de garantizar la transparencia), definir de nuevo el alcance del asunto examinado para la elaboración de normas, a fin de eliminar todos aquellos temas en los que no se haya podido llegar a un consenso, y evitar que se presenten a la Comisión los temas mientras no se haya llegado a un consenso. Esta enumeración de medidas fue elaborada por el Comité del Codex sobre Principios Generales con el fin de ayudar a los Presidentes a alcanzar el consenso. Han sido ratificadas por el Comité Ejecutivo, y se ha recomendado su adopción por la Comisión en 2003. Cada uno de los Presidentes y comités podrá utilizar en este sentido su propio criterio.

4.1.4 Observadores

46. Las organizaciones internacionales no gubernamentales (OING) y las organizaciones internacionales intergubernamentales (OIG) pueden, con aprobación de los Directores Generales de la FAO y la OMS, ser observadores en todos los comités del Codex, excepto en el Comité Ejecutivo²³. Se considera que desempeñan un papel importante ya que permiten a organizaciones que representan a sectores de la opinión pública y/o son autoridades en sus respectivos terrenos técnicos o profesionales manifestar las opiniones de sus miembros. De esa manera, estas organizaciones contribuyen a armonizar los intereses intersectoriales entre los distintos órganos sectoriales, en el plano nacional, regional o mundial. Las OING que reciban la calificación de observadoras se comprometen a cooperar en la búsqueda de los objetivos del Codex, incluida la promoción de los conocimientos y una mejor comprensión de sus objetivos.

47. Los observadores pueden:

• Enviar un representante (con asesores) a los períodos de sesiones de la Comisión del Codex Alimentarius, reuniones de los comités del Codex y grupos de acción intergubernamentales especiales, y pueden ser invitados a participar en otras actividades conjuntas de la FAO y la OMS sobre las normas alimentarias;
• Recibir todos los documentos de trabajo y de debate antes de las reuniones;
• Enviar a la Comisión, a los comités del Codex y a los grupos de acción intergubernamentales especiales observaciones escritas sobre las materias que están examinando dichos organismos, y
• Participar en las deliberaciones de las reuniones cuando sean invitados por el Presidente (en general, de acuerdo con las normas de la FAO y la OMS, se invita a los observadores a formular observaciones sólo después de que los Miembros del organismo correspondiente hayan tenido la oportunidad de intervenir, pero en el Codex se adopta con frecuencia un planteamiento más abierto).

Los observadores no tienen derecho al voto.

48. De las 151 OING que tenían condición de observadoras en febrero de 2002, aproximadamente el 71 por ciento son organismos de la industria, el 22 por ciento de carácter profesional y el 8 por ciento representantes de los intereses públicos o de los consumidores.

4.1.5 Establecimiento de prioridades

49. Los criterios para el establecimiento de prioridades se describen en el Manual de Procedimiento²⁴. Las prioridades establecidas en el Plan a Medio Plazo elaborado por la Comisión para realizar su Marco Estratégico 2003-2007 deberían considerarse junto con las perspectivas de completar la labor en un plazo razonable. Se presentan varios criterios adicionales para los temas generales y los productos básicos, aunque estos criterios no se clasifican por orden de importancia. En lo que se refiere a los temas generales se incluyen a) la protección del consumidor desde el punto de vista de la salud y las prácticas fraudulentas y b) la diversificación de las legislaciones nacionales y los impedimentos resultantes para el comercio internacional (aparentes o potenciales). En cuanto a los productos básicos, incluyen a) y b), además del volumen de la producción y el consumo en cada uno de los países y el volumen y la estructura de comercio entre los países y el potencial de mercado (y otras cuestiones relacionadas con los aspectos prácticos y las necesidades).

4.1.6 Papel de la ciencia y "otros factores legítimos"

50. En 1995, la Comisión estableció unos principios relativos al papel de la ciencia en el proceso decisorio y la medida en que se tienen en cuenta "otros factores legítimos"²⁵. Estos principios insisten en que las normas, directrices y recomendaciones del Codex deberían estar basados en principios y pruebas científicas:

"Las normas alimentarias, directrices y otras recomendaciones del Codex Alimentarius se basarán en el principio de un análisis y datos científicos sólidos, que comporte el examen exhaustivo de toda la información pertinente, a fin de que las normas aseguren la calidad e inocuidad de los suministros alimentarios.."

51. Se convino también en que pueden tenerse en cuenta "otros factores legítimos" siempre que éstos estén relacionados con la protección de la salud de los consumidores y/o la promoción de las prácticas de comercio equitativas:

"En la elaboración de las normas alimentarias y la adopción de decisiones al respecto, el Codex Alimentarius tendrá en cuenta, cuando corresponda, otros factores legítimos que atañen a la protección de la salud de los consumidores y al fomento de prácticas equitativas en el comercio de alimentos."

52. Al definir los criterios referentes a la consideración de "otros factores legítimos", se hace referencia explícita a las disposiciones de los acuerdos de la OMC sobre MSF y OTC. Los elementos claves de estos criterios son los siguientes:

• Debería establecerse una distinción clara entre evaluación de riesgos y gestión de riesgos. Todos los "otros factores legítimos" deben identificarse en el marco del proceso de gestión de riesgos y no deberían influir en la base científica del análisis de riesgos en su conjunto;
• Si bien pueden tenerse en cuenta algunas preocupaciones legítimas de los gobiernos a la hora de establecer la legislación nacional, éstas quizá no sean de aplicación general o de relevancia mundial. Sólo deberían tenerse en cuenta, en el marco del Codex, los factores que puedan establecerse sobre una base mundial (o regional, en el caso de las normas regionales);
• La consideración de "otros factores legítimos" en la elaboración de las normas del Codex debería documentarse, indicándose claramente los motivos de su integración en el proyecto de norma;
• La integración de "otros factores legítimos" en las normas del Codex no deberá crear obstáculos injustificados al comercio, y
• En la elaboración de normas del Codex deberían tenerse debidamente en cuenta las repercusiones de la integración de "otros factores legítimos" en los países en desarrollo.

No se ha llegado todavía a un acuerdo concreto sobre lo que constituye "otro factor legítimo".

53. La Comisión ha reconocido que la precaución es un elemento del análisis de riesgos, pero no ha definido o llegado a un acuerdo sobre la utilización del "principio precautorio" en el marco del Codex. La cuestión sigue suscitando fuerte polémica y en 2001 la Comisión adoptó el criterio de que "cuando haya pruebas de que existe un riesgo para la salud humana pero los datos científicos son insuficientes o incompletos, la Comisión no deberá proceder a elaborar una norma sino que examinará la conveniencia de elaborar un texto afín como, por ejemplo, un código de prácticas, siempre que tal texto esté respaldado por los datos científicos disponibles"²⁶. No obstante, la OMC reconoce los códigos de prácticas igual que las normas en sentido jurídico, salvo que haya una declaración expresa en el texto en sentido contrario. Este texto de compromiso continúa suscitando controversias entre varios miembros.

4.1.7 Recursos

54. Los recursos utilizados para el Codex y otras actividades de la FAO y la OMS relacionadas con las normas alimentarias pueden verse en el Anexo 4 junto con las repercusiones que podrían tener en los recursos los cambios que proponemos. Puede observase que el Codex actualmente tiene un presupuesto básico de unos 5 millones de dólares EE.UU. por bienio, de los cuales la FAO aporta aproximadamente el 80 por ciento y la OMS el 20 por ciento. El presupuesto básico del Codex es poco más de un tercio del total de los costos directos. El grueso de los otros dos tercios es sufragado por los países hospedantes de los comités del Codex. Los costos directos para los países son del orden de 3,5 millones de dólares EE.UU. por bienio.

4.2 Procedimientos de otros organismos internacionales de normalización

55. Los miembros del Equipo de Evaluación visitaron otras organizaciones internacionales de normalización para determinar si el Codex podría extraer algunas enseñanzas válidas para sus procedimientos. En la Figura 2 pueden verse, en forma tabular, las principales características de las tres organizaciones que más se parecen al Codex en sus funciones, a saber, la ISO, la OIE y la CIPF.

4.3 Conclusiones y propuestas sobre la utilidad del Codex, el establecimiento de prioridades, el ámbito de trabajo y el mandato

4.3.1 Conclusiones sobre la utilidad del Codex

56. En el cuestionario se preguntó a los gobiernos qué es lo que hace que las normas del Codex sean importantes para sus países. En el Cuadro 1 pueden verse los resultados, desglosados por nivel de desarrollo de los países²⁷. Los países de ingresos bajos y medianos las consideran muy importantes para proteger la salud de sus consumidores, ya que garantizan la inocuidad de los alimentos, tanto de producción nacional como importados, y para la promoción del comercio nacional e internacional. Los países de ingresos elevados, con sistemas de control y legislaciones alimentarias internas más elaboradas, hacen más hincapié en la promoción de las exportaciones y la garantía de inocuidad de las importaciones de alimentos. Las ONG de productores y consumidores califican también las normas del Codex como muy importantes en todas sus funciones.

57. La mayoría de los países, cualquiera que sea su fase de desarrollo, declaran haber adoptado en sus legislaciones nacionales más del 60 por ciento de todos los tipos de normas del Codex, con excepción de las relativas a los métodos de análisis, aunque en lo que se refiere a la legislación nacional, el Codex es probablemente más importante para los países en desarrollo y los pequeños países desarrollados que no cuentan con los recursos para formular sus propias normas. La utilización de las normas del Codex en los países desarrollados y en desarrollo ha encontrado confirmación en las visitas a los países.

58. Durante estas visitas se observó que los exportadores e importadores, incluidos los de los grandes países desarrollados, consideran que las normas del Codex sirven de base para negociaciones comerciales relativas a la calidad e inocuidad, opinión compartida por la industria. Las normas armonizadas reducen también la necesidad de establecer requisitos diversos en la formulación y etiquetado; las normas del Codex son una base valiosa para la elaboración de normas por los nuevos bloques comerciales, como MERCOSUR y la SACD. El PMA utiliza también las normas del Codex como referencia al especificar los contratos de ayuda alimentaria. No obstante, para que sean valiosas, las normas deben ser oportunas, y la industria y algunos países desarrollados y de ingresos medianos consideran que los retrasos del Codex y del asesoramiento de los comités de expertos del mismo en relación con los plaguicidas y, en menor medida, los aditivos pueden reducir la relevancia global del sistema. En el caso de los medicamentos veterinarios, las empresas ya no someten a examen los nuevos productos, por distintas razones.

59. En cuanto al tipo de normas más valorado por las partes interesadas, los países de todos los niveles de desarrollo apreciaban todos los tipos de normas del Codex (en más del 50 por ciento de las respuestas la calificación era superior al punto medio de una escala de 7 puntos) con excepción de los países de ingresos altos que atribuían menos importancia a las normas relativas a los productos/productos básicos, descriptores de calidad y procesos y procedimientos. No obstante, dos de los países de ingresos altos visitados consideraban importantes las normas relativas a los productos básicos. Más del 70 por ciento de los países opinan que las normas sobre límites de residuos, aditivos, higiene y etiquetado son "muy importantes" (puntuación de 6 ó 7 en una escala de 7 puntos). Los observadores están en gran parte de acuerdo, y atribuyen todavía más importancia a estas mismas normas.

60. El Codex aparece explícitamente mencionado en el Acuerdo de la OMC sobre MSF en lo que se refiere a las normas relacionadas con la salud, y en el acuerdo sobre OTC se menciona indirectamente en el contexto de las normas no relacionadas con la salud. En este último se indica que los países deberían adoptar normas internacionales cuando existan, pero no se menciona expresamente el Codex. La mayor parte de los representantes de la industria con los que se entrevistó el equipo consideran que el Codex debe concentrar sus limitados recursos en normas de base científica, y esta opinión encontró apoyo, a grandes rasgos, en los gobiernos de los países desarrollados.

4.3.2 Alcance y prioridades de la labor del Codex

61. En el cuestionario preguntábamos si debería ampliarse la labor del Codex. Hubo unanimidad casi total en que el Codex debería ocuparse de los aspectos sanitarios del envasado de alimentos (93 por ciento de las respuestas de los países, y esta opinión encontró apoyo entre los consumidores. Las OING no integradas por consumidores -representantes sobre todo de la industria- fueron el único grupo que no apoyó esta ampliación de la labor del Codex: dos tercios de ellas manifestaron su oposición). Tanto en las visitas a los países como en las obras publicadas se hacía hincapié en otras esferas no mencionadas en el cuestionario pero que podrían ser importantes para la salud humana y de las que convendría ocuparse, en particular los agentes de elaboración industrial y bioagentes en los alimentos.

62. A medida que se reconozca más claramente la importancia de la alimentación y la nutrición en la prevención de las enfermedades crónicas no transmisibles, se formularán demandas al Codex para que se ocupe de estos nuevos desafíos con el fin de proteger al consumidor mediante evaluaciones con base científica sobre los riesgos para la salud y una mejor información de los consumidores y etiquetado de los productos desde la perspectiva nutricional y sanitaria. De la misma manera, se pedirá mayor atención con respecto a las nuevas categorías de alimentos para usos dietéticos especiales, las declaraciones más amplias sobre propiedades saludables y la adición de nutrientes. Esta labor y la relativa al envasado y elaboración que se han señalado antes requerirán importantes aportaciones de asesoramiento especializado.

63. Algunos han mantenido que el Codex debe contribuir también a orientar a los países en relación con los sistemas nacionales de control de los alimentos, tomando como base los criterios de protección de la salud de los consumidores y las prácticas equitativas en el comercio. En el presente informe, esta función se considera incluida en la creación de capacidad, aunque quizá convenga aclarar mejor la función del Codex en la formulación de recomendaciones con respecto a las prioridades en las actividades de creación de capacidad de la FAO y la OMS.

64. Otras preguntas sobre la posible ampliación de la labor del Codex merecieron respuestas de signo contrario: los países desarrollados se oponían en general fuertemente, mientras que los de ingresos bajos y medianos se declaraban decididos partidarios. Las OING de la industria eran las que más se oponían a cualquier ampliación de la labor del Codex hacia nuevas esferas. Éstas eran las cuestiones ambientales no consideradas por otras convenciones, convenios u organizaciones, las notificaciones sobre bioterrorismo, la gestión de los acuerdos entre naciones acerca de la asistencia técnica, un mecanismo de resolución de conflictos sobre cuestiones técnicas concretas en el campo del comercio, y el desarrollo de procedimientos de notificación y mantenimiento de una base de datos sobre nuevos procedimientos, métodos de análisis, etc. establecida por los países (la base de datos es muy importante para los países en desarrollo, por lo que se considera también en la Sección 4.6 Comunicación).

65. A pesar de una mayoría general a favor de cada una de estas ampliaciones de la labor del Codex (con excepción del mecanismo sobre conflictos comerciales), sin una considerable aportación de nuevos fondos y dadas las opiniones muy diferentes y la pesada carga de trabajo del Codex y su Secretaría, no se recomienda que el Codex asuma nuevas funciones por el momento, aunque debería volver a examinar el alcance de su labor dentro de algunos años.

66. Los gobiernos de los países en desarrollo consideran importantes las normas basadas en criterios científicos, pero continúan reconociendo el valor de las normas sobre productos y desearían que la lista de normas se ampliara a productos de especial interés para ellos (aunque en las visitas a los países muchas veces se comprobó que se hacía referencia a cuestiones como los residuos máximos de plaguicidas, que figuran entre los temas de los comités horizontales). Los grupos de consumidores, en particular, valoran el contenido informativo de las etiquetas.

67. En las respuestas a la pregunta del cuestionario sobre las futuras prioridades de la labor del Codex, el 81 por ciento de los gobiernos y el 87 por ciento de los observadores concedían una prioridad muy elevada al fortalecimiento de la base científica del análisis de riesgos para la salud. Los países de ingresos bajos y medianos continúan respaldando la ampliación de la cobertura de las normas sobre productos, mientras que los países desarrollados muestran poco entusiasmo al respecto. No se da gran prioridad a los descriptores de productos. De la misma manera, no se observaba mucho apoyo a la labor futura en relación con los aspectos no sanitarios del etiquetado de los alimentos, como el comercio equitativo, la protección de los animales y el etiquetado de contenido religioso o cultural. Se mostraba un apoyo relativamente mayor por parte de los gobiernos a las actividades relativas al etiquetado orgánico, punto de origen y declaración cuantitativa de ingredientes, aunque, entre las regiones de ingresos elevados, Europa muestra una actitud más favorable que América del Norte. Los grupos de observadores, con excepción de los consumidores, se oponen a todas las formas de etiquetado no relacionado con la salud. Al evaluar las prioridades de acción para el futuro, los gobiernos y observadores se mostraron especialmente partidarios de conceder "prioridad muy elevada" (aproximadamente el 80 por ciento en cada caso) a los plaguicidas, medicamentos veterinarios, aditivos y contaminantes, cuestiones todas ellas basadas en criterios científicos y relacionadas con la salud.

68. Como prueba de las dificultades que pueden presentar las normas no relacionadas con la salud, bastaría considerar el etiquetado sobre aspectos biotecnológicos (GM). Esta es una de las cuestiones más difíciles que se han presentado al Codex, pues parece haber diferencias insuperables entre las posiciones de los diferentes países (véase el Recuadro 1) y los progresos (si es que los ha habido) han sido sumamente difíciles. Mientras que el Codex ha continuado sus deliberaciones, muchos países han introducido medidas legislativas nacionales sobre el etiquetado "MG" (productos modificados genéticamente); el mercado ha respondido también, y los vendedores al por menor y fabricantes han retirado de sus productos los ingredientes GM en los países donde los consumidores muestran oposición a los mismos²⁸. Este tema concreto refleja una dificultad más amplia de la armonización internacional, cuando las diferencias culturales entre los países dan lugar a que los consumidores tengan diferentes intereses y prioridades.

69. Es interesante comparar la situación del etiquetado GM con la de los alimentos obtenidos por medios biotecnológicos (Recuadro 2). Los progresos en la búsqueda de un acuerdo sobre los procedimientos para evaluar los riesgos para la salud han resultado relativamente sencillos. Se han ofrecido varias explicaciones de este éxito, entre ellas los recursos asignados a este proceso, la utilización de un procedimiento basado en un grupo de acción y una gestión decidida por parte de la presidencia. No obstante, parte de la explicación se debe sin duda al hecho de que se trata de una cuestión científica, más que cultural.

70. Por el momento el Codex no ha establecido una prioridad expresa entre sus objetivos paralelos de proteger la salud de los consumidores y garantizar prácticas equitativas en el comercio de alimentos. Las normas relativas a la inocuidad de los alimentos realizan ambas funciones, pero las normas sobre productos, los descriptores de productos y el etiquetado informativo (no relacionado con la salud) se orientan expresamente al comercio equitativo y a ayudar a los consumidores a elegir con conocimiento de causa.

71. El Equipo de Evaluación considera que, dadas las demandas cada vez más acuciantes, el Codex necesita restablecer una prioridad en la utilización de sus escasos recursos, poniendo en primer lugar la salud. La definición de los productos continúa siendo importante, pero se asigna una prioridad menor a las normas sobre productos y a los descriptores de calidad de los mismos.

72. El Codex continuará ocupándose todavía de temas como el etiquetado informativo ya que, en este ámbito, el Codex ha demostrado ser en algunos casos un valioso foro de deliberaciones internacionales y estos debates pueden dar lugar, con el paso del tiempo, a una convergencia de opiniones. En lo que se refiere al etiquetado de los alimentos, asigna mayor prioridad a los aspectos relacionados con la salud, como el etiquetado nutricional, las declaraciones de propiedades saludables y los alergenos que a cuestiones no relacionadas con la salud, como el etiquetado sobre el país de origen o de contenido religioso y cultural.

73. Las prioridades sobre las normas que repercuten en la salud deberían establecerse, en la medida de lo posible, sobre la base de la observación científica y la evaluación de los efectos en la salud.

74. Somos conscientes de que la recomendación de otorgar menos prioridad a las normas no relacionadas con la salud se produce en un momento en que, debido a la decisión del Acuerdo de la OMC sobre OTC de que la norma del Codex sobre las sardinas es la base adecuada para la adopción de normas nacionales, las normas sobre productos del Codex han adquirido mayor relieve. No obstante, creemos que nuestras prioridades son las correctas, dados los limitados recursos disponibles para el Codex, las enormes y crecientes demandas que se presentan a éste con respecto a la salud y, en muchos casos, la posibilidad de caminos alternativos para el establecimiento de normas de calidad.

75. La labor restante sobre las normas relativas a los productos debería considerar ante todo y sobre todo la necesidad de definición de los productos (es decir, la especie de productos primarios y las medidas analíticas necesarias para los parámetros de maduración y la especificación del contenido³² en el caso de los productos elaborados, excluyendo las características de calidad relativas al tamaño, color, aroma, etc. que pueden ser adecuadas en la legislación nacional). En general, las normas sobre productos se ocuparían únicamente de aspectos relativos a la salud que no se puedan considerar mediante las normas horizontales. Por ello, es conveniente que las normas sobre productos del Codex adopten un formato revisado y más restrictivo.

4.3.3 Un mandato claro para el Codex

76. Actualmente, el Codex no tiene un mandato formal³³. Más bien, la Comisión del Codex Alimentarius y sus órganos auxiliares (comités del Codex, grupos de acción, etc.) tienen, por principio, funciones meramente asesoras. En el artículo 1 de los Estatutos de la CAC se afirma lo siguiente: "Corresponderá a la Comisión del Codex Alimentarius formular propuestas a los Directores Generales de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS), y ser consultada por éstos en todas las cuestiones relativas a la ejecución del Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias". En virtud de la reglamentación, la Comisión tiene sólo una autoridad claramente definida, la adopción de proyectos de normas del Codex.

77. En el Artículo 1 se pasa luego a describir el objeto del Programa Conjunto sobre Normas Alimentarias:

1. proteger la salud de los consumidores y asegurar prácticas equitativas en el comercio de los alimentos;
2. promover la coordinación de todos los trabajos sobre normas alimentarias emprendidos por las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales;
3. determinar el orden de prioridades, e iniciar y dirigir la preparación de proyectos de normas a través de las organizaciones apropiadas y con ayuda de éstas;
4. finalizar las normas elaboradas a que se refiere el párrafo c) anterior;
5. modificar las normas publicadas, después de un examen apropiado a la luz de las novedades

78. En el mandato se debería especificar claramente que el Codex no es un complemento de la labor de la FAO y la OMS sino que representa la opinión autorizada de las dos organizaciones en las áreas incluidas en su mandato.

79. Los informes del Codex son de carácter orientativo para las secretarías de la FAO y la OMS. Durante las visitas a los países y las conversaciones con los miembros del Comité Ejecutivo del Codex se planteó cómo podría conseguir el Codex que las cuestiones que considerara de especial importancia pudieran señalarse oficialmente a la atención de los órganos rectores de la FAO y la OMS para que adoptaran medidas y, a través de ellas, a un público más amplio en los países miembros.

4.3.4 La OMC y el Codex

80. Hemos indicado ya que el Codex es valorado positivamente porque las normas internacionales contribuyen a un sistema comercial abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. No obstante, algunas partes interesadas, en particular los grupos de interés de los consumidores de los países desarrollados, perciben un conflicto fundamental entre las cuestiones de la inocuidad de los alimentos consideradas por la CAC y el objetivo de la OMC de expansión del comercio internacional de alimentos³⁴. Mantienen, en particular, que el Acuerdo sobre MSF debilita la reglamentación sobre la inocuidad de los alimentos con el fin de facilitar el comercio y redunda en perjuicio de la armonización de las normas alimentarias. De hecho, en virtud de dicho acuerdo los países tienen libertad para determinar el nivel adecuado de protección para sus ciudadanos.

81. Los acuerdos sobre MSF y OTC exhortan de hecho a los Miembros a intervenir plenamente en la elaboración de normas internacionales y, al estipular que las medidas sobre MSF y OTC que están en consonancia con las normas internacionales pueden considerarse como compatibles con el Acuerdo de la OMC, promueve la utilización de las normas elaboradas por el Codex. La mayoría de las personas con las que se puso en contacto el Equipo de Evaluación consideraban que los acuerdos de la OMC habían dado nuevo impulso al Codex en un momento en que corría peligro de convertirse en una institución irrelevante. En el cuestionario, en el 90 por ciento de las respuestas procedentes de los gobiernos se manifestaba el deseo de que el Codex continuara siendo objeto de referencia para el Acuerdo sobre MSF, lo mismo que las OING de consumidores y productores (observadoras del Codex).

82. Se ha manifestado también la preocupación de que, desde la creación de la OMC, las deliberaciones dentro del Codex se han politizado y que en sus comités hay mayor representación del comercio que de especialistas técnicos, lo que habría dado lugar a una desaceleración del proceso de fijación de normas en la CAC. No obstante, la comparación con el nivel de actividad de establecimiento de normas antes de la Ronda Uruguay no revela de hecho que se haya producido ninguna desaceleración. Más bien, lo que ha ocurrido es que no se ha hecho realidad la expectativa de una toma de decisiones aceleradas y hay cierta frustración con el ritmo normal de actividad. Las recomendaciones que formulamos acerca de las prioridades, la toma de decisiones y la representación tienen como objetivo corregir este problema.

83. Podría decirse que el Acuerdo sobre MSF, al hacer referencia al uso de la evaluación de riesgos para determinar los riesgos para la salud como consecuencia de los alimentos y al proponer el uso de la equivalencia de las MSF, ha alentado al Codex a intensificar su labor sobre estos temas, lo que podría considerarse como beneficioso para la salud de los consumidores y, en definitiva, para el comercio de los países en desarrollo.

84. A pesar de estas opiniones positivas, los exportadores, en particular los de los países en desarrollo, consideran que en la práctica tienen que cumplir las normas de los países importadores, que pueden ser más estrictas que las del Codex y además varían de un país a otro. En parte, esta falta de armonización se debe al hecho de que los grandes países desarrollados establecen sus propias normas más rápidamente que el Codex. Desde el punto de vista político sería difícil modificar las normas establecidas para acomodarlas a las nuevas normas del Codex, ya que los consumidores nacionales considerarían que se trata de una reducción del nivel de protección (véase el Cuadro 3 sobre la aflatoxina M1). Un proceso más rápido de toma de decisiones en el Codex reduciría este problema, en beneficio de los exportadores de los países en desarrollo.

85. De acuerdo con esta evaluación, parece oportuno que el Codex intensifique los esfuerzos por formular orientaciones sobre lo que constituye un nivel de protección aceptable para los consumidores (tema incluido en las deliberaciones preliminares pero luego abandonado en el Comité del Codex sobre Principios Generales). Hemos observado que son pocas las orientaciones de este tipo elaboradas por los gobiernos nacionales. Si el Codex consigue progresar, los países se encontrarán en mejor situación para tener todos los beneficios del Acuerdo de la OMC sobre MSF. La existencia de orientaciones sobre la determinación de niveles aceptables de protección, convenida por los responsables de la gestión de riesgos, permitiría también más fácilmente a los encargados de la evaluación de riesgos ofrecer asesoramiento científico adecuado y coherente a los comités del Codex.

4.4 Reforma del Codex

86. Hemos indicado más arriba que el Codex ha recibido valoraciones muy favorables de las partes interesadas, tanto por las normas que elabora como por el proceso mediante el que las prepara, pero hay también frustraciones acerca del ritmo de su actuación, la capacidad de los países en desarrollo de participar eficazmente y la utilidad de las normas. Por otro lado, no se trata de crear un nuevo sistema partiendo de cero. Las recomendaciones de la evaluación no son, por lo tanto, revolucionarias, y lo que se pretende más bien es hacer que el sistema actual funciona mejor.

4.4.1 Nivel de independencia del Codex

87. Aunque el Grupo de los Ocho, en su reunión de Okinawa (2000), rechazó las propuestas acerca de una organización independiente, se han oído voces de preocupación por el poco control que el Codex tiene acerca de su gestión y su toma de decisiones. Estas preocupaciones se han manifestado en algunas visitas a los países y han dado lugar a varias preguntas del cuestionario. Casi el 60 por ciento de las respuestas de los gobiernos indicaban que el Codex debería tener algo más de independencia (resultado superior al punto medio de una escala de 7), aunque sólo el 7 por ciento se declaró partidario de una organización totalmente autónoma. Se ha dicho que el Codex obtiene mayor credibilidad gracias a su inserción dentro de las dos Organizaciones, en particular con respecto a la protección de la salud mediante su asociación directa con la OMS. No obstante, en el 90 por ciento de las respuestas de los gobiernos se proponía que el Codex tomara la decisión final sobre la gestión de su programa de trabajo dentro de un presupuesto previamente acordado (actualmente, competencia de la FAO/OMS). Las OING de consumidores y productores respaldan estas opiniones. De la misma manera, el 57 por ciento de las respuestas de los gobiernos indicaban que la Comisión del Codex debería intervenir mucho más activamente en la formulación de propuestas sobre prioridades y en la presentación del programa de trabajo. El Equipo de Evaluación respalda estos puntos de vista.

4.4.2 Vínculos con la OIE y la CIPF

88. La inocuidad de los alimentos se ha convertido en un tema relacionado con toda la cadena alimentaria, ya que la salud de los animales y plantas, en el nivel de producción primaria (e incluso los piensos de los animales), puede repercutir en la inocuidad de los alimentos finales (la EEB y la listeria son ejemplos claros). Parece que las nuevas organizaciones de inocuidad de los alimentos (por ejemplo, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria), como reacción a lo que parece haber sido un planteamiento fragmentario del problema³⁵, tienden a incluir toda la cadena alimentaria en un solo organismo. Quizá si se estableciera de nueva planta un nuevo sistema internacional, ese sería el planteamiento correcto pero, dada la existencia y las bases legislativas diferentes del Codex, la OIE y la CIPF, lo más realista sería el establecimiento de una colaboración y cooperación más eficaz. Los contactos entre el Codex y la CIPF se ven facilitados tanto por el hecho de que ambos tienen su sede en la FAO como por la falta de superposición que ha podido comprobar el Equipo de Evaluación.

En la formulación de normas, existen lagunas de las que no se ocupan ni el Codex ni la OIE. Un ejemplo es el de las normas sobre inocuidad de los alimentos relacionadas con los riesgos de carácter alimentario transmitidos por los animales antes del sacrificio. En este sentido, el Comité de la OIE ha adoptado recientemente una resolución³⁶ en la que se aclara el mandato de inocuidad de los alimentos de la OIE ("reducir los riesgos trasmitidos por los alimentos para la salud humana debidos a peligros procedentes de animales, en colaboración con los organismos internacionales competentes"). En la resolución se promueve el establecimiento y/o fortalecimiento de relaciones formales e informales con los organismos internacionales competentes, en particular la FAO y la OMS y sus órganos auxiliares, incluida la CAC. Más arriba, hemos recomendado ya que se tenga en cuenta esta consideración del mandato del Codex. 89.

90. Observamos que el Presidente del Codex y el Director General de la OIE han mantenido recientemente conversaciones informales para identificar y considerar la colaboración más indicada en las áreas de su respectiva competencia. Los mecanismos contemplados para mejorar la cooperación entre el Codex y la OIE son el intercambio de información, la utilización mutua de expertos en grupos de trabajo y conferencias conexas, y la realización de un censo para facilitar la comparación de las normas actuales de la OIE/Codex sobre los mismos temas. El acuerdo informal entre ambas partes no ha adquirido todavía carácter formal. Se han señalado las siguientes áreas de interés común:

• Análisis de riesgos;
• Certificación de productos exportados de origen animal y eficiencia de los servicios encargados de la certificación;
• Inocuidad de los piensos para animales;
• Inspección de los productos de origen animal, también en las explotaciones agrícolas;
• Inocuidad de los productos de origen animal con respecto a los residuos de medicamentos veterinarios;
• Métodos de tratamiento térmico para la leche, con el fin de reducir los patógenos;
• Aplicación de la biotecnología: vacunas, medicamentos veterinarios y pruebas biológicas, y
• Rastreabilidad de los productos de origen animal:

4.4.3 Observaciones y recomendaciones para la organización y procedimientos del Codex

4.4.3.1 Estructuras administrativas

91. En nuestras visitas, en particular en las realizadas en algunos países desarrollados, se manifestó la opinión de que el Codex debe ser administrado más como una empresa, pues en la actualidad es excesivamente burocrático e insuficientemente estratégico. Algunos querían un presidente ejecutivo ayudado por una junta directiva. Otros creían que ello crearía dificultades con respecto a la transparencia, la integración y la rendición de cuentas ante todos los miembros.

92. Una opinión común recogida en las visitas a los países, sobre todo los de ingresos elevados, era que el hecho de que la CAC se reuniera sólo una vez cada dos años representa un grave impedimento para acelerar la toma de decisiones. Ello, junto con la secuencia poco acertada de las reuniones del Comité (incluida la secuencia de reuniones del JECFA y la JMPR para ofrecer asesoramiento científico especializado a los comités pertinentes), introduce largos retrasos en el sistema. En el cuestionario se observaba un respaldo abrumador en favor de las reuniones anuales de la Comisión: 80 por ciento de las respuestas de los gobiernos (100 por ciento de los países de ingresos altos y 67 por ciento de los de ingresos bajos, aun cuando algunos de ellos habían manifestado durante las visitas a los países la preocupación de que sería difícil para ellos poder sufragar la participación en las reuniones anuales) y 97 por ciento de los observadores.

93. Al mismo tiempo, se manifiestan preocupaciones acerca del actual Comité Ejecutivo. Se considera que es demasiado numeroso para funcionar como junta de gestión estratégica, y no lo suficientemente transparente (ausencia total de observadores) ni representativo para poder ocuparse de las normas. Las respuestas del cuestionario relativas al Comité Ejecutivo presentaban signos diversos: el 56 por ciento de los países, en su mayoría de ingresos bajos y medianos, eran partidarios de que se otorgara mayor poder al Comité Ejecutivo para supervisar y gestionar la labor del Codex, pero el 48 por ciento de los países (incluida una mayoría de países de ingresos altos y el 77 por ciento de los observadores) eran partidarios de la eliminación del Comité Ejecutivo y su sustitución por una junta ejecutiva. No obstante, los observadores de los países de ingresos altos se oponían a la elección de un presidente ejecutivo con autoridad sobre la Secretaría y una fuerte función directiva.

94. Consideramos que las propuestas de otorgar mayor poder al Comité Ejecutivo revelan el deseo de que se cree una Junta Ejecutiva.

95. Esta Junta podría estar integrada por el Presidente y los Vicepresidentes, un representante elegido de cada región y la Secretaría del Codex. La presencia de dos representantes de la FAO y dos de la OMS, en vez de la participación ilimitada actual, regularizaría la representación oficial de las dos Organizaciones patrocinadoras en un marco de mayor independencia para el Codex. El Comité Ejecutivo ha sido objeto de críticas por su poca transparencia al negar el acceso de observadores, pero no se ha decidido a autorizar el acceso ilimitado de observadores a un comité de pequeño tamaño. La participación limitada de observadores sería una manera de superar ese problema.

96. Podría conseguirse una mayor agilidad, eficiencia e integración delegando a un organismo menor algunas funciones de la CAC relativas a la gestión de las normas. De hecho, se reconoce que la Comisión es demasiado grande, poco manejable y de orientación demasiado general para desempeñar eficazmente su función. Esta incluye el asesoramiento a la Comisión sobre la planificación estratégica de la elaboración de normas y los siguientes aspectos:

• Propuesta de prioridades para la revisión y formulación de las normas;
• Examen de las propuestas de los comités del Codex para la elaboración/revisión de normas y la labor de apoyo necesario para ofrecer una evaluación de riesgos independiente;
• Asesoramiento sobre el establecimiento y disolución de los comités y decisión sobre el establecimiento de grupos de acción, incluidos los grupos de acción especiales relacionados con varios comités (en aquellas esferas en que la actividad está relacionada con los mandatos de varios comités);
• Supervisión del progreso en la formulación de normas y asesoramiento sobre la conveniencia de adoptar medidas correctivas o suspender la labor debido a la falta de progreso;
• Ayuda para identificar necesidades de los países en desarrollo relacionadas con la formulación de normas , y
• Examen de las normas propuestas por los comités del Codex y presentación de las mismas a la Comisión para su adopción o su devolución a los comités con miras a su ulterior desarrollo.

97. Una opción sería que la Junta Ejecutiva desempeñara esas funciones. No obstante, la especialización necesaria puede requerir perfiles diferentes de los que puedan tener los representantes que participan en la Junta. En la ISO estas funciones son realizadas por una Junta de Gestión Técnica, y en la CIPF por el Comité de Normas. Dada la limitada representación en la Junta Ejecutiva propuesta y sus responsabilidades relativas al plan de trabajo y la gestión del presupuesto, estas funciones podrían ser desempeñadas en el Codex por un Comité de Gestión de Normas³⁷.

98. El Comité debería reunirse según las necesidades pero al menos cada 12 meses, y contener una representación equilibrada de todas las regiones, niveles de desarrollo y agrupaciones económicas así como de la Secretaría y de representantes observadores (otras organizaciones internacionales asociadas, productores, industria, comercio, consumidores). Muchos miembros podrían ser presidentes y copresidentes del Comité del Codex para gestionar eficazmente la labor entre los distintos comités. Parece que sería necesario un comité de 20 a 30 miembros para realizar sus funciones con un costo mínimo pero con un nivel aceptable de integración, incluida la representación regional.

99. Además de la integración, la ventaja de establecer un Comité de Gestión de Normas independiente, en vez de ampliar el mandato de la Junta Ejecutiva en ese terreno, es que el programa de dicho Comité estaría centrado en las normas, mientras que la Junta podría prestar mayor atención a las cuestiones generales de carácter estratégico institucional y al plan de trabajo. Las tareas de estas dos funciones requieren competencias diferentes. La desventaja del Comité de Gestión de Normas sería la creación de un nuevo comité, con los costos que ello comporta, problema que podría reducirse en parte haciendo que las reuniones se celebraran una inmediatamente después de otra y que algunos miembros pertenecieran a ambos comités.

4.4.3.2 La Secretaría del Codex

100. En general se está de acuerdo en que la Secretaría del Codex realiza un ímprobo trabajo, es eficiente y está orientada a los miembros. El 74 por ciento de las respuestas de los gobiernos al cuestionario calificaba la eficiencia de la Secretaría por encima de la media, y casi el 47 por ciento la calificaba como muy buena, puntos de vista respaldados firmemente por los observadores. Las respuestas estaban en favor de una mayor intervención de la Secretaría en el análisis y formulación de propuestas sobre las prioridades y formulación de un programa de trabajo. En otras palabras, se confirma la opinión expresada en la sección anterior de que la Secretaría debería respaldar a una Junta Ejecutiva más orientada a la gestión.

101. No obstante, de acuerdo con el sentir común, la Secretaría está sobrecargada de trabajo y no tiene los recursos necesarios para respaldar las actividades actuales del Codex. La situación se está deteriorando, ya que aumenta constantemente el volumen de actividad y en opinión de algunos estas funciones no se desempeñan debidamente, en particular las siguientes:

• apoyo a la planificación y programación estratégica;
• seguimiento, análisis e información sobre la labor de los comités;
• aportaciones sustantivas a la formulación de normas,
• comunicación e información para hacer que la labor del Codex sea accesible para todos.

102. La gestión del Codex se vería facilitada si se obligara a la Secretaría a preparar más documentos orientados a la gestión en forma de planes, presupuestos funcionalmente organizados e informes de seguimiento y evaluación de los resultados sobre todas las actividades del Codex, incluidos los comités individuales.

103. Hay acuerdo general en que la Secretaría necesita más personal superior para desempeñar las funciones actuales, y mucho más las nuevas que se indican más arriba. La Secretaría debería tener considerable experiencia de gestión así como en los asuntos internacionales relacionados con la inocuidad de los alimentos. Llegamos a la conclusión de que sólo se podría atraer a una persona del rango y experiencia necesarios en relación con un programa mundial de gran importancia si se ofreciera un nivel D2³⁸. Se requiere también en general personal de mayor rango para que los presidentes de los comités del Codex puedan recibir apoyo más sustantivo.

104. La función y la estructura de rendición de informes de la Secretaría del Codex se han reforzado ya considerablemente. Antes de enero 2000, la Secretaría del Codex no era una unidad claramente independiente dentro de la FAO, y el Secretario del Codex era un funcionario de la FAO con responsabilidades también en otras actividades sobre normas de la FAO. Los sistemas contables de la FAO impedían la presentación de informes exactos a la OMS y a la Comisión acerca de la utilización de los fondos. La Secretaría del Codex es ahora un Servicio independiente dentro de la Dirección de Nutrición de la FAO, y los nombramientos se efectúan después de un examen conjunto de los candidatos entre la FAO y la OMS.

105. La Secretaría debería seguir las orientaciones de la Junta Ejecutiva. A pesar de los cambios que han tenido ya lugar, continúa existiendo la impresión de que la Secretaría es fundamentalmente un órgano de la FAO. Para comenzar a corregir esa impresión, creemos que la Secretaría debería presentar más claramente informes conjuntos a ambas organizaciones. Se señaló también que la Secretaría pondría más de manifiesto su carácter conjunto si el empleador efectivo de parte del personal fuera la OMS, en vez de la FAO en nombre de ambos organismos. Ello tiene importantes ventajas simbólicas, pero sería complicado desde el punto de vista administrativo. Independientemente de que se adopte o no este planteamiento, las descripciones de los cargos y el carácter conjunto de los nombramientos deberían ser totalmente transparentes.

106. La Secretaría algunas veces siente la frustración de verse obligada a utilizar los proveedores de servicios de la FAO (y el 18 por ciento de todos los gastos de imprenta de la FAO correspondientes al Codex y el 12 por ciento de los gastos de traducción) y ello limita algunas veces su rapidez y flexibilidad. Debería tenerse en cuenta la posibilidad de que la Secretaría pudiera utilizar independientemente sus recursos para subcontratar el trabajo si considera que ello mejoraría la eficacia en función de los costos, la agilidad y la eficiencia, en particular para las reuniones que tienen lugar fuera de Roma.

107. Finalmente, aunque parece que cierta redistribución de las tareas podría dar lugar a una mayor eficiencia, con los ahorros consecuentes, el creciente papel del Codex requiere mayores recursos para la Secretaría. Quizá sea posible sufragarlos en parte mediante el envío desde los países de personal superior en comisión de servicio (que deberían estar disponibles durante un período de tiempo adecuado -mínimo de dos años-, para poder efectuar una aportación significativa). Este planteamiento parece funcionar de manera satisfactoria en Europa, con los consiguientes beneficios para la Comisión Europea y el Estado Miembro correspondiente, gracias a la experiencia y nuevos conocimientos aportados por el miembro de personal que regresa al país, una vez finalizado el período de comisión.

4.4.3.3 Comités sobre asuntos generales y sobre productos

108. El papel de los comités ha cambiado durante los 40 últimos años. Los comités sobre asuntos generales (horizontales) han adquirido mayor importancia, y otros comités se han desmantelado o se han convertido en grupos de acción. En la presente evaluación no se ha considerado con detalle la estructura y labor de cada uno de los comités, aunque hay casos reconocidos de falta de claridad y de superposición de las actividades (por ejemplo, en lo que se refiere a la rastreabilidad y la equivalencia).

109. De conformidad con las prioridades propuestas para el establecimiento de las normas del Codex (primero, salud; segundo, productos de países en desarrollo; tercero, productos de países desarrollados; cuarto, etiquetado no relacionado con la salud), sólo continúan vigentes los comités horizontales (sobre asuntos generales) y los de productos (verticales) como el del pescado, con alguna función horizontal. Las demás actividades relacionadas con los productos, que no se consideran suficientemente importantes, deberían tramitarse a través de grupos de acción de duración limitada, establecidos para abordar temas claramente definidos. Con los temas que afectan a varios comités, el establecimiento de un grupo de acción mixto podría reducir la superposición y aumentar la eficiencia en las actividades relacionadas con una norma.

110. Tanto los comités como los programas de las distintas reuniones deberían ser cada vez más especializados, evitándose la necesidad de que los países envíen delegaciones que puedan ocuparse en una misma reunión de temas como la descripción de los productos, el etiquetado y distintos aspectos del análisis de los riesgos para la salud. Ello puede dar lugar también a una mayor eficiencia, pues los delegados no tendrán que intervenir en temas que no son de su competencia, y las normas relativas a la salud no se utilizarán para ocuparse de cuestiones no sanitarias. Finalmente, con ello se reducirá, y quizá hasta se eliminará, la posibilidad de contradicción en las normas entre comités horizontales y verticales. El 80 por ciento de las respuestas de los gobiernos indicaban que la eliminación de estas contradicciones debería recibir carácter prioritario en la labor futura del Codex.

4.4.3.4 Estructura regional y comités regionales del Codex

111. Los comités regionales son muy apreciados y la participación de países de ingresos bajos y medianos en las reuniones de los comités coordinadores regionales es notablemente mayor que en la misma Comisión, y algunos países participan en las reuniones del Codex únicamente cuando son de alcance regional. No obstante, ésta es sin duda una de las esferas del Codex en que es preciso introducir mejoras, para que los gobiernos de los países en desarrollo y las ONG puedan colaborar de manera más eficaz con el Codex.

112. Los objetivos originales de los comités regionales incluían la creación de normas regionales pero, a raíz de la Ronda Uruguay, éstas han perdido relevancia. Aunque las normas regionales no son ya pertinentes, la capacidad de integración y la utilidad del Codex mejorarían si las normas de especial importancia para los países en desarrollo y con dimensiones internacionales se iniciaran en primer lugar en los comités regionales.

113. Las reuniones regionales facilitan también con frecuencia actividades de fortalecimiento de la capacidad (por ejemplo, seminarios ofrecidos por el país anfitrión y la FAO/OMS inmediatamente antes de las reuniones). Si el Codex debe ofrecer asesoramiento a la FAO y a la OMS acerca de las prioridades de fortalecimiento de la capacidad (como creemos que debería ser), éste podría ser un tema interesante en las reuniones de los comités, pero para ello deben prestar mayor atención a las cuestiones regionales.

114. No obstante, se han identificado problemas en cuanto a la eficacia de los comités regionales. Muchas veces no tienen un objetivo claro y:

• algunas de las regiones parecen ser demasiado grandes y diversificadas para tener la oportunidad real de trabajar al unísono (África, Asia, América Latina y el Caribe y, en menor medida, Europa);
• faltan recursos para que los representantes y coordinadores regionales puedan trabajar entre las distintas reuniones regionales;
• es preciso movilizar mayor apoyo a través del Codex para las iniciativas de las regiones en desarrollo.

115. Al llevar a cabo este examen, deberían tenerse en cuenta los siguientes aspectos:

• si continúan estando justificados todos los actuales comités regionales (por ejemplo, a raíz de la ampliación de la UE);
• aclaración de su finalidad y mandato (que quizá no tenga que ser uniforme en las agrupaciones de países desarrollados y en desarrollo);
• establecimiento de una estructura subregional flexible dentro de las regiones, centrada en grupos económica y geográficamente coherentes, incluidas las organizaciones económicas como MERCOSUR y la SADC. Ello podría alentar la colaboración en los problemas comunes y hacer posible una mayor participación en las reuniones locales;
• combinación de las funciones del coordinador regional y representante regional. Esta persona representaría a la región en el Consejo Ejecutivo (véase supra). El representante/coordinador será el secretario del Comité Regional. Cuando esta persona procede de un país en desarrollo, el Codex debería estudiar las posibles formas de financiar los gastos ocasionados por las actividades de coordinación y promoción, y
• en las regiones en desarrollo, examen sistemático de las actividades de fortalecimiento de la capacidad y de la fusión de reuniones con seminarios y reuniones informativas sobre las cuestiones relacionadas con el comercio y con la protección de los consumidores nacionales.

Esas propuestas deberían considerarse junto con las propuestas específicas para mejorar la toma de decisiones de que se habla más adelante, que permitirían una mayor representación de los intereses regionales o subregionales en las reuniones de los comités del Codex.

4.4.3.5 Mayor claridad en la definición de procedimientos de trabajo de los Comités y de los Grupos de Acción

116. Muchas de las observaciones y críticas sobre el Codex que hemos escuchado durante las visitas a los países están relacionadas con estos temas. Creemos que una división más clara del trabajo entre los comités horizontales y verticales contribuirá en cierta medida a reducir la superposición entre los comités y a agilizar y aumentar la eficiencia en la utilización de unos recursos escasos, pero que es mucho más lo que puede hacerse para agilizar la labor del Comité al mismo tiempo que se promueve la integración de los países en desarrollo. Para ello es preciso establecer una separación más clara entre evaluación de riesgos y gestión de riesgos, que algunas veces no se distinguen suficientemente en los comités, lo que frena y politiza las actividades, incrementar las actividades entre las reuniones de los comités (reduciendo así la redacción y revisión de normas en las reuniones) y utilizar consultores/coordinares para establecer amplias consultas que permitan avanzar en la labor entre las distintas reuniones.

117. La elaboración de normas debería hacerse también con un plazo limitado. En el cuestionario, el 77 por ciento de las respuestas de los países y el 86 por ciento de los observadores (incluidos los consumidores) se declaran a favor de establecer límites cronológicos para todas las actividades. Es algo que se está llevando ya a cabo en la ejecución del plan a plazo medio, y que merece todo nuestro apoyo.

118. Aclaración de la distinción entre evaluación de riesgos y gestión de riesgos: El Codex, la FAO y la OMS han tratado de aclarar esta distinción. Proponemos una nueva distinción más clara entre evaluación de riesgos (asesoramiento científico ofrecido por comités de expertos y consultas) y gestión de riesgos (labor de los comités del Codex), que debería simplificar las actividades de los comités del Codex. Estimamos que muchos de los retrasos en las actividades de los comités son consecuencia del debate sobre las cuestiones relativas a la evaluación de riesgos en los comités del Codex, (basados en la utilización de argumentos semicientíficos para justificar posiciones debidas a otras consideraciones). Nuestra propuesta en la sección sobre el asesoramiento especializado sería que los comités de expertos y las consultas presentaran indicaciones más claras sobre límites máximos para residuos y sobre la ingestión diaria admisible, junto con opciones alternativas de gestión de riesgos, de acuerdo con las peticiones presentadas por los responsables de la gestión de riesgos.

119. Si el Codex consigue establecer procedimientos para determinar niveles aceptables de protección, el asesoramiento científico ofrecido a los diferentes comités establecerá un nivel coherente de protección del consumidor. Los comités del Codex examinarían luego las opciones de gestión. Las posibles divergencias con respecto al asesoramiento científico en los temas relacionados con el riesgo para la salud deberían justificarse de forma clara y transparente sobre la base de otros factores legítimos y, si hubiera desacuerdo con el asesoramiento científico, la cuestión debería remitirse de nuevo a las consultas/comités de expertos en vez de someterse al examen de personal no especializado en los comités del Codex. La comunicación eficaz (y la confianza) entre los responsables de la gestión y evaluación de riesgos es fundamental para el éxito de estas propuestas.

120. Así ocurre especialmente en un momento en que se intensifican las exigencias planteadas a los responsables de la gestión de riesgos y se les pide que sopesen los costos y beneficios de las distintas opciones disponibles. Algunas veces, los costos son económicos o políticos, pero en otras pueden implicar soluciones de compromiso entre riesgos alternativos, por ejemplo cuando un determinado nivel de protección frente a un peligro reduciría la disponibilidad de un alimento de gran valor nutricional o lo situaría fuera del alcance de una población o subpoblación.

121. Intensificación notable de la actividad entre sesiones de los comités: Actualmente, las normas del Codex se formulan normalmente dentro de los comités. El 90 por ciento de las respuestas de los gobiernos y el 97 por ciento de las de los observadores eran favorables a una mayor utilización de expertos para entablar amplias consultas con los miembros en la formulación de las normas. La función de estos especialistas independientes sería adelantar la labor entre las distintas reuniones. Una parte importante de su función sería comprender las opiniones contrarias, incluidas todas las observaciones presentadas por escrito, y facilitar la búsqueda del consenso. Ello podría tener beneficios muy importantes tanto en lo que respecta a una mayor integración como a la agilización de la labor, siempre que los facilitadores tuvieran la clara función de consultar a los miembros ampliamente y organizar pequeños talleres locales, en caso necesario.

122. La utilización de grupos de trabajo en los períodos intermedios entre reuniones, en particular a través de medios electrónicos, puede ser también útil, siempre que sean plenamente representativos. Los cuestionarios de los países hospedantes revelan que es muy pequeña la parte del costo de los comités que corresponde a actividades que tienen lugar entre las diferentes reuniones, y creemos que si aumentara esa actividad se aceleraría el proceso de toma de decisiones. La labor entre reuniones para la elaboración de la norma relativa a la evaluación de los riesgos para la salud asociados a los OMG permite extraer útiles enseñanzas a este respecto (véase el Recuadro 2). No obstante, en general el uso de facilitadores que entablen amplias consultas y organicen talleres locales sería más indicado que la organización de grupos de trabajo entre reuniones ya que pueden representar más cabalmente las opiniones de todos los miembros.

123. Los consultores especializados, facilitadores y grupos de trabajo deberían recibir instrucciones para tener plenamente en cuenta las observaciones escritas. En nuestras visitas a los países, muchas de las quejas, en particular de los gobiernos y la industria, se referían al hecho de que no se tenían en cuenta las observaciones escritas que habían llevado un gran tiempo de preparación. Estas observaciones, quizá no se ignoren del todo, pero si no cuentan con un promotor que las defienda en una reunión generalmente reciben poca atención. Otra queja era que las observaciones escritas muchas veces se presentaban en las reuniones. Creemos que para que estas observaciones reciban la debida atención, deberían cumplir un plazo estricto antes de la reunión de un comité, tener un formato que haga posible su consideración por los facilitadores a la hora de presentar un nuevo texto y ser lo bastante concisas para que puedan leerse en las reuniones.

124. El costo de los consultores/facilitadores debería ser sufragado por los países hospedantes. Parte del costo podría compensarse mediante una mayor utilización de ONG bien informadas para la formulación de proyectos de norma. Parece que las ONG están dispuestas a ayudar en la elaboración preliminar de las normas y muchas veces pueden aportar su valiosa experiencia.

125. A raíz de estas recomendaciones, por norma general debería finalizar la redacción efectiva de las normas en las reuniones de los comités. Para los pequeños retoques del texto debería hacerse uso de la tecnología moderna, en particular las pantallas con texto visible. Una manera de garantizar que se consideren las cuestiones de máxima prioridad (de acuerdo con el Comité de Gestión de Normas o la Junta Ejecutiva) en una reunión es cerciorarse de que en el programa de la reunión se incluyan los temas por orden de prioridad⁴⁰.

126. Presidencia de los comités: En numerosas ocasiones, durante nuestras visitas a los países escuchamos la opinión de que un factor fundamental para la eficacia de un comité es la calidad de su presidencia. Algunos presidentes merecieron palabras de elogio, mientras que otros merecieron críticas. Siendo realistas, hay que reconocer que el país hospedante continuará tomando la decisión final sobre el presidente, pero la existencia de criterios expresos para la selección de los mismos sería de gran utilidad, por lo que el Codex debería ocuparse de su formulación (el 80,5 por ciento de las respuestas de los gobiernos se manifiestan de acuerdo). Debería haber también una aprobación formal de los nuevos presidentes por parte de la Junta Ejecutiva. El Codex debería publicar y actualizar periódicamente el manual del presidente. Podrían organizarse también provechosamente seminarios para los presidentes, en los que podrían examinar y aprender unos de otros y de los facilitadores los elementos de una organización adecuada de las reuniones, incluida la gestión del tiempo.

127. La Secretaría del Codex debería desempeñar un papel más claro en apoyo del presidente⁴¹ en lo que respecta no sólo al procedimiento sino también a la sustancia y la práctica, incluida la consideración de los temas y la forma de conseguir progresos en la reunión informativa del presidente antes de las reuniones. Ello será más fácil si la Secretaría puede contratar personal de rango superior, como proponemos aquí, y si, cuando se cuenta con la debida capacidad local, la Secretaría del Codex no tuviera siempre la responsabilidad primaria en la redacción de los informes.

128. El Comité sobre Frutas y Hortalizas Frescas ha introducido ya un formulario de evaluación para las reuniones en el que se incluye el desempeño del presidente, y que podría ampliarse con provecho a todos los comités utilizando un formato estándar, cuyos resultados se comunicarían a la Comisión o a su órgano auxiliar designado.

129. Delegaciones a las reuniones: El Codex cuenta con que los gobiernos miembros envíen delegaciones bien informadas y en consonancia con las reuniones de los comités. Los comentarios del cuestionario y en la petición de observaciones dan a entender que, en algunos casos, las delegaciones gubernamentales han estado presididas por representantes de ONG que promueven un interés particular y pueden bloquear los progresos de la labor del Comité. Si bien el Codex no puede inmiscuirse en los derechos de los Estados soberanos, podría adoptar medidas para introducir controles más estrictos de las credenciales y promulgar una directriz en la que se establezca que los jefes de delegación deben representar clara y oficialmente al gobierno miembro.

4.4.3.6 Procedimiento de trámites

El 59 por ciento de las respuestas de los gobiernos están a favor de simplificar el procedimiento de trámites y de someter todas las normas a la aprobación definitiva de la Comisión en el trámite 5, pero dentro de esta respuesta general positiva los países de ingresos altos manifiestan una ligera oposición (58 por ciento), lo mismo que los observadores (aunque los consumidores se declaran a favor). Creemos que una prescripción clara de que se entablen amplias consultas escritas por parte del Comité que prepara el texto (véase supra) reduciría la preocupación acerca de las repercusiones negativas del proceso acelerado para la toma de decisiones consultivas (temor manifestado por algunos países). 130.

131. Asociada a esta propuesta estaría el requisito de que la Comisión no tuviera autoridad para modificar una norma en el trámite 5. Una vez que sale del Comité, la norma propuesta se presentaría al Comité encargado de la gestión de las normas para su examen final (con inclusión, a los efectos de la OMC, del examen preparado por la Secretaría y revisado por un abogado). Parece que ello ejercerá mayor presión sobre los comités para que completen el proceso de negociación antes de presentar una norma a la Comisión, sin perjuicio de que la Comisión pudiera remitir la norma al Comité para su ulterior consideración.

4.4.3.7 Búsqueda de consenso y toma de decisiones

El Codex considera que la búsqueda activa del consenso es fundamental para la legitimidad de sus normas. Los gobiernos y los observadores no representantes de los consumidores consideran que el Codex ha encontrado una solución adecuada en lo que respecta a su capacidad de promover un consenso internacional de amplia base. De hecho, el uso ocasional de la votación por mayoría simple de los delegados presentes para adoptar las normas ha dado lugar a algunas de las decisiones más polémicas del Codex, dados los pequeños márgenes de su aprobación⁴². La mayoría (62 por ciento) de las respuestas de los gobiernos eran contrarias a una mayor utilización de las votaciones durante las deliberaciones para avanzar en el programa, aunque el 74 por ciento de los observadores (pero no los consumidores) eran partidarios de la votación. Hemos señalado ya que el Codex no ha definido el concepto de consenso y ello puede significar que la aplicación prudente de este principio puede frenar el progreso debido a las reservas manifestadas por algunos países, mientras que un presidente enérgico podría imponer una "decisión" que merezca a duras penas apoyo mayoritario. Muchos de los entrevistados respaldaban la formulación por parte del Codex de una declaración más clara de consenso y hemos observado que el Comité del Codex sobre Principios General ha propuesto orientaciones sobre prácticas recomendables para su inclusión en su Manual de Procedimiento. 132.

133. Otros organismos internacionales de normalización han adoptado distintas definiciones alternativas de consenso y diversos procedimientos para la toma de decisiones en ausencia de consenso. La ISO utiliza un sistema de votación por correo, que requiere una mayoría del 75 por ciento para poder tomar una decisión, la CIPF exige una mayoría de dos tercios de los miembros presentes para que se pueda adoptar una norma, y la OIE no tiene ningún procedimiento de votación pero considera que hay consenso cuando no discrepan más de 10 miembros. Según el Reglamento del Codex, una norma puede adoptarse por mayoría simple de los presentes en la Comisión, pero este procedimiento no se usa prácticamente nunca. Un problema importante con la votación en las reuniones es la exclusión de quienes no pueden participar, con frecuencia países en desarrollo, y todo intento de establecer nuevos procedimientos debe o bien garantizar que quienes deseen acudir a una reunión puedan hacerlo⁴³ (el Fondo Fiduciario del Codex sería útil en este sentido, véase más adelante la Sección 6.7.3) o facilitar su intervención de alguna otra manera.

134. Recomendamos que el Codex formule orientaciones claras sobre el significado del consenso y sobre la toma de decisiones en ausencia del mismo. Al formular directrices, es necesario tener en cuenta que probablemente haya que buscar una solución de compromiso entre decidir con rapidez para continuar con el programa y adoptar normas y la necesidad de participación general en la toma de decisiones.

135. Recomendamos que se considere que hay consenso cuando no hay "Ninguna objeción formal por parte de más de un miembro presente en la reunión" (con lo que se evitaría que un solo delegado pudiera paralizar la actividad). Siempre que sea posible, las decisiones deberían adoptarse por consenso y deberían darse instrucciones a los presidentes de los comités para que hicieran todo lo posible para lograr el consenso. La obtención del consenso sería una de las tareas principales de los facilitadores en los períodos entre reuniones. Dado el aumento de la actividad de los comités entre las diferentes reuniones y el mayor recurso a las consultas, se reduce la probabilidad de que los delegados se encuentren en el comité con normas modificadas con las que no puedan ponerse de acuerdo porque no pueden consultar a sus gobiernos para determinar la aceptabilidad de la norma modificada que se propone.

136. Si, después de todos los intentos, no se consigue el consenso en el sentido definido, los Presidentes deberían valorar hasta qué punto se está lejos del consenso (la votación en las reuniones de los comités normalmente produce divisiones, por lo que no las recomendamos). Si la reunión estuviera muy distante del consenso, debería abandonarse la norma. Si la reunión estuviera próxima al consenso, la norma podría presentarse a la Comisión en el Trámite 5 (a través de la junta ejecutiva o del Comité de Gestión de Normas), para que tomara una decisión al respecto, indicando claramente el grado de disconformidad. Otra posibilidad sería solicitar una votación sobre las diferentes opiniones para avanzar una norma hacia el Trámite 5. En vez de utilizar la votación de los presentes en la reunión del comité, sugerimos que, después de la reunión del Comité, se organice una votación por correo sobre el proyecto de norma que deberá presentarse a la Comisión. Podría exigirse una mayoría de respuestas en cada región o una mayoría general de dos tercios. La votación mediante una u otra forma de sistema postal (electrónico, probablemente⁴⁴) con un tiempo razonable de respuesta garantizaría que todos los miembros tuvieran la oportunidad de participar. Este planteamiento permitiría una mayor integración de quienes no pueden participar y daría mayor legitimidad a la norma finalmente aprobada⁴⁵. Una norma propuesta que haya superado esta prueba antes de someterse a la Comisión se aprobaría también con mucho menos debate, pero a pesar de ello la solución definitiva debería ser adoptada por la Comisión. Las desventajas de este procedimiento son el mayor volumen de trabajo para la Secretaría y el temor de votación sin demasiado conocimiento de causa por parte de quienes no hayan participado en la formulación de la norma propuesta (aunque este peligro se reduciría si se enviara un texto adjunto en el que se explicara la norma propuesta y sus antecedentes).

137. Dentro de la Comisión las decisiones deberán ser tomadas también por consenso (en el sentido definido más arriba). La falta de consenso podría dar lugar a la cancelación de la norma o a su reenvío al Comité para realizar un nuevo intento, con instrucciones de utilizar un facilitador para consultar a los países que se oponen a la norma a fin de llegar a un acuerdo. En algunos casos la Comisión podría considerar que, a pesar de todos los intentos. es imposible alcanzar el consenso completo pero que los miembros están próximos a alcanzarlo (hay sólo una pequeña oposición, no un obstáculo insuperable). En ese caso sería conveniente una votación, pero recomendamos encarecidamente que las votaciones organizadas en la Comisión requieran al menos mayoría favorable de dos tercios.

4.4.3.8 Mayor influencia de los países en desarrollo en las decisiones del Codex

138. Hay acuerdo general sobre la necesidad de mayor participación de los miembros en el Codex y se considera que en la actualidad los países más pobres y, en menor medida, los que revisten poca importancia para el comercio tienen menor participación e influencia. Muchos de los países no pertenecientes a América del Norte, Australasia y la Unión Europea estiman que es difícil hacerse escuchar en el Codex. Los gobiernos de los países de ingresos bajos no siempre consideran que la participación en las reuniones del Codex representa una alta prioridad entre las numerosas presiones a que se ven sometidos sus recursos.

139. Los países en desarrollo han identificado de forma abrumadora la falta de recursos financieros como el principal obstáculo para una participación mayor en el Codex y han concedido relativamente poca importancia a las limitaciones de tiempo del personal superior, escasez de personal calificado, dificultades lingüísticas o problemas de visado⁴⁶. Consideramos que el hecho de que el Codex utilice las reuniones como principal instrumento para la elaboración de normas es un factor que contribuye en ese sentido, y la mayor utilización de facilitadores para consultar a los miembros y el uso de la correspondencia y pequeños talleres locales para la formulación de normas contribuirán a mitigar este problema.

140. Los esfuerzos emprendidos en el Codex para facilitar la participación de los países en desarrollo en las reuniones, en particular el "Fondo Fiduciario", son muy importantes, pero quizá sea todavía más importante facilitar el desarrollo de la capacidad nacional (véase la Sección 6).

141. Se ha hecho ya referencia a los comités y a la estructura regional del Codex y creemos que podría conseguirse una mayor integración mediante agrupaciones más homogéneas de países en relación con temas comunes. De esa manera, los países que no pueden resolver los problemas por sí solos podrían agrupar su personal especializado. El Codex no acepta actualmente la acreditación múltiple en las reuniones (es decir, que una delegación intervenga en nombre de varios países), y reconocemos las objeciones a la acreditación múltiple formal. No obstante, de manera informal, alentaríamos los procedimientos en virtud de los cuales los grupos de miembros coordinaran sus posturas y las transmitieran a los facilitadores que las dieran a conocer durante las reuniones de los comités (como hacen ya algunos grupos, por ejemplo, la UE y los países de la Cuadrilateral para el Codex, y es práctica común en los foros de la FAO). Ello no afectaría a las votaciones en la Comisión.

142. En el Codex se ha observado una tendencia a celebrar algunas reuniones de los comités en los países en desarrollo. Así se consigue una mayor sensibilización acerca del Codex en el país donde tiene lugar la reunión (lo que significa que podría ser conveniente una rotación de los lugares de reunión en los países en desarrollo). Además, con ello se facilita la participación de los países en desarrollo vecinos, sobre todo si se celebran en una ciudad con un aeropuerto importante, pero se limita la asistencia de los países en desarrollo en general. No obstante, consideramos que los beneficios son mayores que los costos para los países en desarrollo y recomendamos que se aliente a los países hospedantes a continuar esta tendencia.

143. Una propuesta previa en el sentido de que los Comité tengan presidentes de países en desarrollo fue rechazada porque, según entendemos nosotros, existía el temor de que los vicepresidentes tuvieran un rango de segunda clase. Estimamos que debería haber copresidentes del país anfitrión y un país en desarrollo anfitrión asociado, con la misma categoría. Cada copresidente presidiría la reunión en su propio país, lo que haría más fácil la convocatoria de reuniones fuera del país anfitrión.

144. La comunicación sobre los temas relacionados con el Codex y la elaboración de las posiciones nacionales depende en buena medida del punto de contacto del Codex y, si lo hubiera, del Comité Nacional del Codex. Se habla de éste, en el caso de los países en desarrollo, en la parte referente a la creación de capacidad, más adelante. En las distintas visitas a los países observamos la importancia de contar con un sólido punto de contacto del Codex y de un sistema funcional para las consultas nacionales. Observamos varios ejemplos de puntos de contacto del Codex que realizaban una excelente labor, algunas veces en circunstancias muy difíciles. La insistencia del Codex y de la FAO/OMS en el establecimiento de comités nacionales ha conseguido beneficios en cuanto que ha atraído la participación de la sociedad civil en el plano local, y esos beneficios van más allá del Codex y afectan a las redes nacionales de inocuidad de los alimentos. Desde nuestro punto de vista, los comités nacionales más eficientes de los países en desarrollo han contribuido de forma significativa a mejorar la legislación nacional y los sistemas de control de los alimentos.

145. Los documentos y la comunicación se basan cada vez más en procedimientos electrónicos, y los puntos de contacto de algunos países se ven gravemente desfavorecidos por la falta de computadoras, o la exigencia de compartirlas, y la dificultad del acceso a la Web (líneas telefónicas poco fiables y lentas). Los miembros del Codex y la FAO y la OMS podrían tratar de conseguir, con carácter prioritario, que los puntos de enlace del Codex tengan acceso adecuado a Internet y capacitación para recibir todos los documentos y transmitir las respuestas cuando lo permita la infraestructura local.

4.4.3.9 Transparencia y participación de las organizaciones no gubernamentales en el Codex

146. El Codex es bastante más abierto y accesible para las ONG que muchas organizaciones internacionales de normalización comparables. Es más, la Comisión puede presentarse como ejemplo de prácticas recomendables en lo que respecta a su relación con las ONG y su disponibilidad a aceptar la colaboración de éstas. Además, la Comisión se ha esforzado en los últimos años por amentar la participación de las ONG en calidad de observadoras⁴⁷. Los países miembros consideran que el Codex está bastante bien encaminado con respecto a la intervención de las OING en el gobierno y toma de decisiones del Codex, la amplitud de la participación, la transparencia en la toma de decisiones y la facilidad con que se pueden manifestar las propias opiniones⁴⁸. Los observadores no representantes de los consumidores están en general de acuerdo, pero los consumidores respondieron "demasiado poco" a varias de las preguntas sobre el nivel de participación. Los observadores de la industria creen que la influencia de los consumidores es algo excesiva en el Codex y la de la industria demasiado pequeña; para los consumidores, su influencia es demasiado pequeña y la de la industria demasiado grande. Los gobiernos consideran que es acertada en términos generales para ambos grupos.

147. Las conversaciones que mantuvimos durante nuestras visitas a los países nos permitieron detectar la preocupación existente acerca del número creciente de observadores que participan en las reuniones y de que podría llegar un momento en que sean superiores a las delegaciones oficiales. Su libertad de intervención les permite ocupar también un tiempo considerable de las reuniones. Creemos que el Codex no debería enorgullecerse de haber tomado la iniciativa con respecto a la inclusión de las OING. En el Manual de Procedimientos se establece que la Comisión deberá examinar periódicamente los principios y procedimientos y, en caso necesario, estudiar cualquier enmienda que parezca oportuna. Recomendamos que se cumplan esas indicaciones con el fin de investigar, establecer y aplicar criterios más estrictos para la calificación de los observadores. El Codex exige únicamente que una OING tenga miembros en tres o más países, que además pueden ser de la misma región geográfica. Por el contrario, la OIE exige que los observadores sean verdaderamente internacionales. Debe prestarse también atención a la representación múltiple del mismo grupo de interés sobre el mismo tema por parte de varias ONG.

148. Como ya se ha señalado, los representantes de los observadores deberían incluirse en una Junta Ejecutiva que sustituiría al Comité Ejecutivo, en el que no estarían autorizados, y estarían representados en el posible Comité de Gestión de Normas.

4.4.3.10 Función y responsabilidad de los países hospedantes

149. Los comités y grupos de acción del Codex reciben financiamiento de los países hospedantes. Ello es fundamental para el funcionamiento del Codex y ningún otro mecanismo podría probablemente garantizar el mismo nivel de colaboración con la labor del Codex. Es claro que, si bien los países pueden movilizar considerables recursos en especie, no existe la opción de buscar financiamiento directo comparable. El principio de financiamiento por el país hospedante es, por lo tanto, muy valioso para garantizar tanto los recursos como el compromiso. No obstante, este mecanismo tiene un precio:

• suele prevalecer en general el programa del país hospedante y el Codex tiene menos control sobre los comités, incluso en la selección de los presidentes;
• no todos los países pueden ofrecer a los comités cuyas reuniones hospedan el nivel de apoyo que sería conveniente en lo que respecta a la prioridad del trabajo y a garantizar una producción totalmente integrada y basada en criterios científicos;
• la dependencia del país anfitrión hace que los comités del Codex tiendan a orientarse hacia un número limitado de países hospedantes desarrollados, que obtienen así mayor influencia.

150. Muchas de las propuestas formuladas en este informe implican una mayor aportación de los países hospedantes en lo que respecta a intervenciones de los expertos, consultas con los miembros, etc. Ello significa que debería haber una clara indicación del nivel mínimo de apoyo del país que se considera esencial, que debe ir más allá de la ayuda para organizar una reunión y promover activamente el verdadero contenido de las actividades. Como no todos los países podrán encargarse por sí solos de ofrecer las aportaciones mínimas requeridas, debería ofrecerse la opción de varios países hospedantes simultáneos, lo que ofrecería a un grupo más numeroso de países la posibilidad de intervenir, en cuyo caso la presidencia rotaría y los países se ocuparían de los diferentes aspectos de la labor.

4.5 Comunicación

151. Son muchos los niveles en que es importante mejorar la comunicación. Entre ellos figura la comunicación con el público en general sobre las cuestiones relacionadas con el Codex (organización poco conocida), la comunicación dentro del Codex mismo (por ejemplo, entre los miembros y entre los miembros y la Secretaría), comunicación con el público en general sobre los riesgos relativos a la inocuidad de los alimentos y comunicación entre los responsables de la gestión y evaluación de riesgos.

152. El Marco Estratégico del Codex reconocía la importancia de mejorar la comunicación, tanto dentro del Codex (incluida la comunicación entre los responsables de la gestión y evaluación de riesgos) como con la sociedad civil. En las respuestas al cuestionario enviadas por los gobiernos de todos los niveles de desarrollo se concede gran prioridad a la transmisión de información a los consumidores acerca de los riesgos⁴⁹, y lo mismo ocurre con los consumidores. Otros observadores le atribuyen una prioridad intermedia. En la evaluación se toma también nota del hecho de que esta función está siendo absorbida cada vez más por los organismos de inocuidad de los alimentos que se encargan de la evaluación de riegos⁵⁰, que parece ser el lugar más indicado. Volveremos a ocuparnos de esto en el contexto de la evaluación de riesgos. Los países desarrollados no creen que el Codex deba asumir la tarea de comunicarse con la sociedad civil, los países en desarrollo, etc. para informar sobre las cuestiones normativas; tampoco lo consideran los observadores oportuno que no representan a asociaciones de consumidores. Lo más indicado sería asimilar esta tarea a la función de evaluación de riesgos de la labor de la FAO/OMS sobre las normas alimentarias, que se examina en la sección siguiente. Quizá deba ser también objeto de atención prioritaria en lo que respecta al fortalecimiento de la capacidad. (véase más adelante).

153. Si se prescinde del sitio en la Web, es evidente que el Codex no puede comunicarse directamente con los países y deberá tratar de actuar a través de sus miembros. Además de las cuestiones específicamente planteadas en el cuestionario, se considera que podrían ser también relevantes las siguientes:

• dar mayor relieve a la inocuidad de los alimentos, el Codex y las normas alimentarias internacionales entre los responsables de la toma de decisiones;
• respuesta a las consultas de los gobiernos y OIG;
• documentos claramente estructurados e indizados y recursos electrónicos con medios accesibles y útiles de búsqueda;
• acceso electrónico adecuado a los países;
• establecimiento de una base de datos accesible y coordinada para todas las normas y reglamentos con repercusiones en el comercio de alimentos, y en particular datos sobre las normas nacionales y su aplicación.

154. Como se ha expuesto antes, la capacidad de la Secretaría y la orientación ofrecida a los comités debe reforzarse en lo que se refiere a la comunicación. Se necesita también asistencia a los puntos de contacto y comités del Codex para incrementar su capacidad de comunicación.

155. La capacidad de la Secretaría de responder a las consultas de los miembros quizá deba reforzarse también, pero se necesita también un proceso de determinación de prioridades y un sistema adecuado de información electrónica para que el público en general, las ONG nacionales, etc. puedan localizar directamente la información. La respuesta directa a las consultas del público no puede incluirse en general entre las prioridades de la Secretaría del Codex.

156. Los países en desarrollo, en particular, tienen dificultades para obtener información sobre las normas nacionales de los países a los que desean exportar, sobre la forma en que se aplican y sobre los métodos de análisis utilizados para hacer cumplir la norma. Muchas veces se cita esta situación como uno de los grandes obstáculos al comercio. Un punto de referencia internacional y una base de datos con las normas de importancia relativas al comercio y la inocuidad de los alimentos, y en particular de las normas nacionales y de su aplicación, incluidos los métodos de análisis, contribuiría a corregir esa deficiencia. Esta función ya ha sido desempeñada en forma limitada y ocasional por la Secretaría del Codex y en cierta forma todavía se lleva a cabo a través de las notificaciones de la OMC sobre MSF. No obstante, no hay una base de datos de fácil acceso y búsqueda sobre las normas alimentarias nacionales vigentes, su aplicación en la práctica y los métodos de análisis e inspección aplicados. Quizá la mejor manera de solucionar el problema sería una serie de bases de datos mutuamente relacionadas y descentralizadas, mantenidas en parte por los propios países con protocolos comunes, en vez de establecer una gigantesca base de datos central. Es posible que este servicio atraiga financiamiento externo (industrial). La FAO tiene considerable experiencia en este tipo de bases de datos, por ejemplo en lo que se refiere a las plagas de los animales en el contexto de la CIPF. Esta base de datos sustituiría a los procedimientos de aceptación y notificación para las normas del Codex, actualmente en desuso y poco relevantes.

157. No sería imprescindible que la base da datos estuviera administrada por el Codex. Esta actividad podría llevarse a cabo dentro de la FAO. La ventaja de que estuviera vinculada al Codex es la posibilidad de aprovechar la importante red de puntos de contactos del Codex. Además, la reputación del Codex como garantía de inocuidad de los alimentos en el comercio daría mayor credibilidad a la base de datos.

158. Cabe señalar también que la visibilidad del Codex y el reconocimiento de sus normas, sobre todo en los países en desarrollo, aumentaría si se mencionaran en las etiquetas correspondientes. Las modalidades de esta propuesta podrían ser objeto de estudio, teniendo en cuenta la experiencia de la ISO, que ha recurrido a las organizaciones nacionales de normalización (que tienen autorización para utilizar el nombre de la ISO, indicando en sus etiquetas que se aplica la norma de la ISO, lo que significa que no es ésta la que asume directamente la responsabilidad).

4.6 Aumento de los recursos para el Codex

159. Actualmente el Codex tiene un presupuesto básico de unos 5 millones de dólares EE.UU. por bienio. De esta cifra total, la FAO aporta aproximadamente el 80 por ciento y la OMS el 20 por ciento (Cuadro 1). Recientemente, los miembros han contribuido a la dotación de personal de la Secretaría con una cifra de casi 600 000 dólares EE.UU. por bienio. Además, los países hospedantes de los comités aportan aproximadamente 3,5 millones de dólares EE.UU. en concepto de gastos directos y una cantidad aproximadamente igual en concepto de tiempo de personal en especie. El total de los costos directos del Codex es, por lo tanto, del orden de 14 millones de dólares EE.UU. por bienio (7 millones de dólares EE.UU. al año), incluida la convocatoria de los comités regionales y algunas otras aportaciones voluntarias de los miembros. De esta cifra total, los presupuestos ordinarios básicos de la FAO y la OMS cubren ligeramente más de un tercio.

160. Parece ser que si se pusiera más interés en la preparación de los documentos en que se registran las decisiones, en vez del examen de los antecedentes, el presupuesto actual podría absorber el aumento inmediato de necesidades de documentación implícito en las recomendaciones, incluido el establecimiento de un comité sobre normas. La posible reducción del trabajo relativo a las normas sobre alimentos específicos también contribuiría a ello. No obstante, quizá con exclusión de la documentación, se produciría un aumento en las demás esferas de costo para sufragar el aumento de la carga de trabajo y los procedimientos mejorados.

161. Se prevé un ascenso en la categoría de los puestos para asumir las funciones más ejecutivas de la Secretaría y una expansión del tamaño de ésta para absorber la creciente carga de trabajo y desempeñar una mayor labor de comunicación. El número de puestos profesionales aumentaría por lo tanto en los niveles más elevados. Como consecuencia de los nuevos métodos de trabajo y de la moderna tecnología, se cree que el actual personal de apoyo trabajaría con un mayor número de profesionales, incluidos los profesionales enviados en comisión de servicio por los gobiernos. Si se aplicaran todas las recomendaciones con efecto inmediato, el incremento del financiamiento básico incremental para el Codex debería aumentar aproximadamente 1,4 millones de dólares EE.UU. por bienio. Es preciso también aumentar los recursos procedentes de los países hospedantes, especialmente para las actividades entre reuniones.

5. Evaluación de riesgos independiente: aportaciones científicas especializadasal Codex

5.1 Mecanismos actuales para el asesoramiento de expertos

162. El asesoramiento científico ofrecido al Codex y a la FAO y a la OMS acerca de la inocuidad de los alimentos se ha llevado a cabo a través de dos comités de expertos de larga tradición, el Comité Mixto FAO/OMS de expertos en aditivos alimentarios (JECFA) y las Reuniones conjuntas FAO/OMS sobre residuos de plaguicidas (JMPR), y varias consultas de expertos sobre los temas de importancia más actual.

163. El JECFA existe desde 1956 y su misión es evaluar la inocuidad de los aditivos alimentarios. En 1972, se incluyeron los contaminantes y las sustancias tóxicas naturalmente presentes en los alimentos; finalmente, en 1987 se añadieron los residuos de mecanismos veterinarios. Este Comité ofrece asesoramiento científico al Comité del Codex sobre Aditivos Alimentarios y Contaminantes de los Alimentos (CCFAC) y el Comité del Codex sobre Residuos de Medicamentos Veterinarios en los Alimentos (CCRVDF). En lo que respeta a los residuos de los medicamentos veterinarios, propone límites máximos para residuos (LMR), y, en relación con los aditivos y contaminantes, niveles de ingestión diaria admisible (IDA).

164. La JMPR celebra reuniones desde 1963. Evalúa los datos sobre toxicología, ingestión alimentaria y residuos para ofrecer asesoramiento científico al Comité del Codex sobre Residuos de Plaguicidas (CCPR) acerca de los límites máximos para los residuos probables en los alimentos y piensos como resultado de utilizaciones legalmente permitidas de plaguicidas. Estas estimaciones son la base para establecer los LMR del Codex.

165. Las Reuniones conjuntas FAO/OMS sobre Evaluación de Riesgos Microbiológicos (JEMRA) no son un comité plenamente constituido sino más bien una serie de consultas que comenzaron en 2000 con el fin de examinar los riesgos microbiológicos en los alimentos. Ofrecen asesoramiento científico basado en la evaluación del riesgo microbiológico al Comité del Codex sobre Higiene de los Alimentos (CCFH), y a otros comités, como el Comité del Codex sobre Pescado y Productos Pesqueros. Las JEMRA tratan de ayudar al Codex a elaborar normas y directrices y a los países miembros a superar los problemas relacionados con los peligros microbiológicos en los alimentos. El Codex han pedido que las JEMRA se conviertan también en Comité Permanente, pero la FAO y la OMS no han puesto en práctica dicha propuesta.

166. La FAO y la OMS han convocado otras consultas de expertos sobre varios temas, en particular la evaluación sobre los riesgos de los alimentos obtenidos por medios biotecnológicos, la alimentación animal y la inocuidad de los alimentos, la EEB, la nutrición y la dieta, los probióticos y la ética y la inocuidad de los alimentos.

5.2 Eficacia del asesoramiento de expertos

167. Hasta hace poco los dispositivos sobre el asesoramiento de expertos han permitido atender debidamente las necesidades del Codex y de la FAO y la OMS. A medida que crece la base y la importancia de la evaluación de riesgos basada en criterios científicos en el contexto de la elaboración de normas alimentarias aumentará de forma constante la demanda de evaluaciones de riesgos realizadas por expertos.

168. El asesoramiento científico de calidad, ofrecido de forma oportuna y útil, es decisivo para la labor del Codex relativa al establecimiento de normas internacionales de base científica sobre la inocuidad de los alimentos que sean útiles para sus miembros y para que la FAO y la OMS puedan intervenir oportunamente. La evaluación de riesgos es un componente fundamental del establecimiento de normas y debería permitir a los responsables de la gestión de riesgos (comités del Codex) adoptar decisiones de gestión sin tener que reanudar los debates sobre la evaluación de riesgos.

169. Independientemente del Codex, las evaluaciones oportunas y válidas sobre los riesgos son también importantes para los países que no tienen capacidad científica ni recursos financieros para llevar a cabo sus propias evaluaciones de riesgos, aunque es un hecho reconocido que quizá no siempre sean las más indicadas, al no incluir los datos de los países en desarrollo.

170. La parte del cuestionario sobre asesoramiento científico de expertos tuvo una alta tasa de preguntas sin respuesta, sobre todo con respecto a las JEMRA, que es una institución más bien nueva. Las observaciones que acompañaban al cuestionario indicaban que la causa es que muchos no comprendían el sistema de asesoramiento de expertos, al menos lo suficiente para responder en forma detallada. Por ello, en esta sección se tienen especialmente en cuenta los comentarios recibidos durante las visitas a los países y las entrevistas con informadores importantes así como el análisis de documentos.

171. Actualmente se plantean algunos interrogantes importantes acerca del asesoramiento científico para el establecimiento de normas del Codex. Entre ellos figuran los siguientes:

• ¿Responden las prioridades de los comités de expertos y consultores a las prioridades del Codex?
• ¿Se ofrece el asesoramiento de los expertos con la agilidad suficiente para las necesidades del Codex?
• ¿Puede considerarse que la evaluación de riesgos es eficiente, está bien administrada y cuenta con recursos suficientes?
• ¿Los resultados de las evaluaciones de riesgos se presentan en la forma más útil para los responsables de la gestión de riesgos del Codex?
• ¿Hay una comunicación adecuada entre los responsables de la evaluación y de la gestión de riesgos?
• ¿Se tiene la impresión de que los expertos son totalmente independientes?
• ¿Es el asesoramiento científico de calidad científica satisfactoria? En parte, esto está relacionado con los mismos métodos científicos, pero también con la validez de los datos, muy en particular en la relación con la ingestión de alimentos y las buenas prácticas agrícolas, veterinarias y de fabricación fuera de las grandes economías desarrolladas.
• ¿Es transparente el sistema?

5.3 Establecimiento de prioridades

172. En la actualidad no hay ningún sistema unificado de establecimiento de prioridades para los distintos programas de los varios comités científicos de expertos ni para la programación de la totalidad del asesoramiento de expertos y la evaluación de riesgos independiente que se ofrecen al Codex.

173. La inclusión de sustancias en el programa de la JMPR se basa en buena parte en listas de prioridades del Comité del Codex sobre Residuos de Plaguicidas (CCPR). En cuanto al JECFA, la situación es más compleja, ya que recibe peticiones de varios comités del Codex, incluidos los que se ocupan de los aditivos y contaminantes (CCFAC) y de los residuos de medicamentos veterinarios (CCRVDF). Según las informaciones disponibles, aproximadamente el 15 por ciento de la labor del JECFA responde independientemente a prioridades de la FAO y la OMS acerca del asesoramiento científico y, en el caso de estos comités científicos de expertos, los comités y las secretarías influyen también a la hora de decidir el programa de trabajo más viable.

174. El establecimiento de prioridades para la parte de la labor que la JMPR realiza para el Codex es actualmente competencia del Grupo de Trabajo sobre Prioridades del Comité del Codex sobre Residuos de Plaguicidas (CCPR) en coordinación con las Secretarías conjuntas de la JMPR.

175. Durante las conversaciones mantenidas en varios países de la OCDE con el Comité Ejecutivo y en las observaciones escritas sobre el cuestionario, se manifestó la opinión de que el valor del asesoramiento científico de los expertos se ve mermado como consecuencia de la incapacidad del Codex de establecer debidamente sus prioridades. Así ocurre especialmente en el caso del asesoramiento sobre temas que quedan fuera del alcance de los comités científicos de expertos formalmente constituidos. El Codex ha formulado varias peticiones a la FAO y a la OMS para que se entablen consultas sobre temas concretos en los casos en que necesite asesoramiento científico, muchas veces sin ningún resultado, aunque los responsables científicos señalan que ello se debe en buena medida a problemas de presupuesto. Hay esferas de importancia creciente para el Codex que no se incluyen en el mandato de los actuales comités científicos de expertos (por ejemplo, el enriquecimiento de los alimentos, los alimentos para regímenes especiales y el envasado), y no obstante el Codex debe mostrarse atento a estas nuevas cuestiones. Como el Codex no tiene un componente presupuestario ni de recursos humanos al que asignar el asesoramiento especializado, existe la tendencia natural a presentar listas de requisitos en las que no esté establecido un orden de prioridades adecuado. Al mismo tiempo, se reconoce que una parte de los recursos debe estar a disposición de la FAO y de la OMS. Cuando surgen nuevos problemas relacionados con la inocuidad de los alimentos (por ejemplo, la acrilamida), la FAO y la OMS pueden estar en condiciones de avanzar inicialmente más rápidamente que el Codex. De acuerdo con nuestra propuesta inicial de que el Codex sea más independiente y de garantizar que pueda obtener el asesoramiento que necesita, creemos que debía tener una responsabilidad mucho mayor para establecer prioridades y asignaciones presupuestarias relativas al asesoramiento científico dentro de un presupuesto global acordado por la FAO/OMS.

5.4 Agilidad y eficiencia del asesoramiento

176. En el JECFA, las sustancias que son calificadas como prioritarias por el Codex casi siempre se han programado inmediatamente para su evaluación en la próxima reunión. Al parecer, cada vez es más difícil atender todas las peticiones del Codex en un año determinado y los recursos del JECFA se ven sometidos cada vez a más presión. Ha habido recientemente casos en que las sustancias de la lista de prioridades del Codex relativas a aditivos alimentarios y contaminantes no pudieron atenderse en una sola reunión del JECFA (la evaluación de las microtoxinas, por ejemplo, ocupó toda una reunión). En los países desarrollados y en la industria, en particular, hay descontento acerca de la puntualidad del asesoramiento, sobre todo en relación con los medicamentos veterinarios, (donde ahora se presentan pocas sustancias, lo que se atribuye en parte a la lentitud de los procedimientos para el establecimiento de normas).

177. La JMPR tiene un significativo trabajo atrasado en lo que se refiere a las sustancias cuya evaluación se ha solicitado, y en la actualidad el CCPR ha dado instrucciones de que la lista de prioridades debería estar integrada por un 50 por ciento de plaguicidas "nuevos" y un 50 por ciento de plaguicidas "antiguos"⁵¹. La JMPR puede realizar ahora evaluaciones de unos 10 plaguicidas al año para la evaluación completa de los aspectos tecnológicos y los residuos. Además de una demanda de evaluar nuevos plaguicidas, hay unas 250 sustancias ya aprobadas y los LMR deberían examinarse cada 10 años (25 sustancias cada año). Para evitar que aumente el trabajo acumulado y tratar de reducirlo, deberían examinarse cada año 15 sustancias en lo que respecta a los residuos y otras 15 en cuanto a la toxicología. Se trata de un aumento inmediato de más del 50 por ciento del trabajo producido. Además, a raíz de una decisión sobre las prioridades adoptadas por el CCPR, la JMPR no se ha ocupado en absoluto de los nuevos plaguicidas antibióticos. Puede afirmarse sin temor que, para que la JMPR reduzca el volumen del trabajo acumulado y se ocupe debidamente y sin demora de todos los nuevos plaguicidas de tal forma que las empresas se sientan alentadas a solicitar la aprobación de las sustancias, tendrá que aumentar la producción al menos un 50 por ciento. Aun cuando se produzca un cambio espectacular en las prácticas de trabajo, ello requerirá un aumento importante de los recursos.

178. En un documento de debate para el Comité del Codex sobre Residuos de Plaguicidas (CCPR)⁵² se señala que en la JMPR se necesitan entre 4 y 8 años desde la presentación de una sustancia para su evaluación hasta la adopción de un LMR propuesto. Durante ese tiempo, el plaguicida no puede utilizarse en los cultivos destinados a la exportación a países que utilizan los LMR del Codex para los residuos de plaguicidas. Como se señala en ese documento, el Codex puede perder relevancia y los gobiernos nacionales se verán obligados a buscar soluciones mediante acuerdos bilaterales o nuevas organizaciones regionales, si no mejoran los procedimientos.

179. El documento de base fue examinado con cierto detenimiento en el CCPR de este año⁵³, y se concluyó que, "dadas las crecientes demandas sobre el proceso y la complejidad adicional de las evaluaciones, el proceso es ahora insostenible y, sin recursos adicionales, el sistema acabará por desmoronarse, más tarde o más temprano".

180. Además de las distintas opciones de mejora que necesitarían recursos adicionales para la JMPR, en el documento de debate se indicaban también seis opciones que podrían representar algún progreso pero que no requerirían recursos adicionales importantes. Se convino en explorar más a fondo una de estas opciones, utilizando los LMR de los gobiernos nacionales como LMR provisionales del Codex. Hemos escuchado varias observaciones en las que se indica que las evaluaciones de riesgos de la FAO/OMS podrían reflejar mejor la actual línea de pensamiento mediante la utilización de técnicas de metaanálisis⁵⁴. Aprovechando la labor de otros, podrían alcanzarse conclusiones de base científica en forma más acelerada y desde un punto de vista internacional, sin poner en peligro la calidad, independencia y transparencia del asesoramiento.

181. En la Recomendación 1 hemos señalado que el ámbito de la labor del Codex debería abarcar plenamente los aspectos de las normas alimentarias relacionados con la salud. Por ello debería intensificar su actividad sobre los alimentos en relación con los regímenes especiales, las declaraciones de propiedades saludables y la adición de nutrientes, y llevar a cabo nuevas actividades sobre materiales de envasado y sobre agentes de elaboración industrial, catalizadores y bioagentes a los alimentos. A pesar de cierto aumento posible de la eficiencia gracias a una mejor gestión y establecimiento de prioridades, para que el Codex pueda hacer frente a la creciente demanda de evaluación de riesgos, se necesitarán más recursos. Para que la toma de decisiones acertadas y de base científica constituya un elemento central del proceso del Codex, debe concederse máxima prioridad al aumento de los fondos para la evaluación de riesgos. Ello es especialmente cierto si se tiene en cuenta que el sistema de recurrir a expertos voluntarios no remunerados para realizar estas evaluaciones de riesgos se está viendo sometido cada vez a mayor presión a medida que se aplican criterios más profesionales dentro de la administración pública y en el mundo académico. En general se admite que en el futuro los expertos deberán ser remunerados para poder obtener evaluaciones independientes, de buena calidad y en forma oportuna.

182. Durante las visitas a los países y en el cuestionario tratamos de determinar la posibilidad de que las empresas pudieran pagar para que los comités científicos evaluaran las sustancias y de hacerlo sin poner en tela de juicio la independencia del asesoramiento científico. En las visitas a los países la industria y los gobiernos manifestaban cierto apoyo a esta propuesta, aunque en el cuestionario aproximadamente el 70 por ciento de las respuestas son en sentido contrario y en algunas de ellas se cita como razón el problema de la independencia. Consideramos que sería posible construir "cortafuegos" para garantizar en todo momento la independencia del asesoramiento. Teniendo en cuenta i) la necesidad de recursos adicionales para el asesoramiento científico de expertos y ii) la práctica de muchos países de cobrar el examen de los productos comerciales, consideramos que esta materia debería ser objeto de nuevas investigaciones por parte de la FAO y la OMS, con carácter de cierta urgencia.

5.5 ¿Se presentan los resultados de las evaluaciones de riesgos en forma adecuada para los responsables de la gestión de riesgos?

183. La JMPR ofrece al Comité del Codex sobre Residuos de Plaguicidas (CCPR) recomendaciones acerca de los límites máximos para residuos (LMR) y estimaciones de la ingestión alimentaria que indican si se superan los niveles de ingestión diaria admisible (IDA) y las dosis de referencia aguda (DRA) para los residuos de plaguicidas en los alimentos, y el JECFA debería ofrecer al Comité del Codex sobre Residuos de Medicamentos Veterinarios en los Alimentos (CCRVDF) LMR sobre los residuos de medicamentos veterinarios en los productos comestibles de animales. El JECFA presenta al Comité sobre Aditivos Alimentarios y Contaminantes de los Alimentos (CCFAC) un nivel de IDA aceptable para los aditivos alimentarios y especificaciones relativas a su identidad y pureza. En cuanto a los contaminantes, presenta al CCFAC niveles de ingestión diaria tolerable, cuando conviene, o una evaluación de riesgos.

184. Una de las consecuencias de que el CCFAC no reciba proyectos de normas del JECFA es que dedica mucho tiempo a examinar cuestiones relacionadas con la evaluación de riesgos que son más bien competencia del JECFA, lo que frena el proceso de toma de decisiones. En el Recuadro 3 se presenta el ejemplo de la aflatoxina M1 en que, finalmente, la comunicación entre el CCFAC y el JECFA tuvo como consecuencia la presentación de asesoramiento científico de utilidad para el CCFAC, que ha presentado una norma basada en criterios científicos. De todas formas, el proceso completo duró toda una década. Pueden extraerse dos enseñanzas importantes:

• Es preciso establecer una comunicación entre los responsables de la gestión y la evaluación de riesgos para que estos últimos preparen asesoramiento en forma válida para los encargados de la gestión. Se trata de un proceso de doble dirección. Los responsables de la gestión, es decir, los comités del Codex, presentan la petición a los encargados de la evaluación de riesgos, lo que da lugar a un resultado que puede incorporarse a un proyecto de norma (ello puede significar que se pida a los encargados de la evaluación que presenten un proyecto de norma). En la otra dirección, los encargados de la evaluación de riesgos deben comunicar a los encargados de la gestión qué es lo que se puede hacer. El procedimiento de las JEMRA de establecer comunicaciones formales con el Comité del Codex sobre Higiene de los Alimentos en fases concretas del proceso de evaluación de riesgos es otra manera de garantizar la utilidad del asesoramiento sobre la evaluación de riesgos ofrecido a los encargados de la gestión de éstos.
• Debería haber una separación más clara entre evaluación y gestión de riesgos: los temas relacionados con el asesoramiento científico deberían ser competencia de la primera, y las decisiones de gestión deberían basarse en el asesoramiento de la segunda.

5.6 Calidad del asesoramiento científico y datos utilizados

185. Se considera como satisfactoria la solidez científica de los criterios utilizados por el JECFA, la JMPR y las JEMRA. En las respuestas a los cuestionarios se califica entre adecuada y muy buena. Por otro lado, hay descontento general con la distribución geográfica de los datos utilizados (de adecuada a muy mala, de acuerdo con el cuestionario). No se incluyen suficientemente las dietas nacionales en la evaluación de riesgos en particular en el caso de Asia y el Pacífico, donde las pautas alimentarias son muy distintas. Además, los datos sobre buenas prácticas agrícolas de (BPA), veterinarias (BPV) de fabricación y de manipulación (BPF y BPM), necesarios para el cálculo de los LMR, sólo pueden obtenerse en un pequeño número de países desarrollados. Ello representa un grave obstáculo para que los países en desarrollo se sientan "identificados" con las normas finalmente adoptadas. Consideran que sus circunstancias no se tienen debidamente en cuenta y que las normas se fijan en niveles que son poco realistas, habida cuenta de las condiciones locales. Un ejemplo bastante claro es el de la aflatoxina M1.

186. En las respuestas por escrito al cuestionario y en las visitas a los países se destacó la necesidad de poder contar con los datos de los países en desarrollo, y tanto la FAO como la OMS están respaldando la labor en este terreno. Se trata de una actividad que debería ser ampliada por ambas organizaciones. La OMS, en particular con respecto a la ingestión de alimentos (hay ya algunos datos sobre las dietas regionales, pero según las informaciones recibidas están muy poco desglosados); la FAO, en particular con respecto a la producción para lograr una mejor comprensión de las BPA, BPF, BPV, etc. en una serie de condiciones climáticas y edáficas diversas. Los conjuntos de datos no deben ser específicos de un país, pero deberían referirse a grupos de países que sean razonablemente homogéneos.

5.7 Independencia de los expertos

187. La FAO y la OMS tienen funciones complementarias en la selección de los miembros para el JECFA. La FAO se encarga de elegir a los miembros que se ocuparán de la formulación de especificaciones relativas a la identidad y pureza de los aditivos alimentarios y la evaluación de los niveles de residuos de los medicamentos veterinarios en los alimentos. La OMS se encarga de seleccionar a los miembros encargados de las evaluaciones toxicológicas y microbiológicas de las sustancias sometidas a consideración. Ambas Organizaciones invitan a los miembros encargados de evaluar las cuestiones relativas a la ingestión.

188. En lo que respecta a la JMPR, la FAO se encarga de seleccionar a los miembros que se ocuparán de los residuos y los aspectos analíticos, mientras que la OMS hace otro tanto con los miembros que realizan las evaluaciones toxicológicas de las sustancias sometidas a consideración. Ambas evalúan los riesgos alimentarios de los plaguicidas. En cuanto a las JEMRA, los expertos interdisciplinares son localizados y seleccionados conjuntamente por la FAO y la OMS.

189. En opinión de muchos, la función de la FAO y la OMS en la selección de expertos garantiza un cierto nivel de independencia, aunque ha habido acusaciones de que los expertos utilizados son de sólo un reducido número de países, representan un estrecho campo de disciplinas científicas, reproducen el statu quo de los conocimientos científicos y algunas veces mantienen estrechos vínculos con la industria. A raíz de la petición de la Comisión del Codex presentada en 2001 a la FAO y a la OMS de formular recomendaciones sobre formas adicionales de mejorar la calidad, cantidad y oportunidad del asesoramiento científico, la FAO y la OMS examinaron el proceso vigente para la selección de expertos y enmendaron los procedimientos.

190. Ahora, las Secretarías del JECFA, la JMPR y las JEMRA están preparando listas de científicos entre los que se pueden seleccionar los participantes en las reuniones. Las convocatorias de expertos se difunden ampliamente utilizando los sitios de la FAO y la OMS en la Web, la lista del Codex y otros medios, como las revistas científicas, asociación y listas de correos sobre temas técnicos. En la convocatoria se invita a científicos con especialización y experiencia adecuada a que presenten su candidatura. Las solicitudes son examinadas por los comités de selección formados por la FAO y la OMS para determinar si los aspirantes reúnen los requisitos esenciales expuestos en las convocatorias. Quienes cumplen estos requisitos pasan a formar parte de la lista que se publica en el sitio de la FAO y la OMS en la Web. Mediante este proceso, se alienta a científicos de todo el mundo a que presenten sus candidaturas, garantizando así una mayor distribución geográfica de expertos disponibles. Las listas de expertos para el JECFA y la JMPR se revisan cada cuatro años⁵⁵.

191. En el nombramiento de expertos se incluye también una declaración de intereses presentada por el experto seleccionado para garantizar la independencia de su asesoramiento. Estas declaraciones son examinadas por los Secretarios conjuntos, que deciden si el interés declarado podría constituir un conflicto en relación con las cuestiones que se van a examinar. Entre los requisitos para mejorar la transparencia y la independencia podría incluirse también la garantía de anonimato de los expertos que trabajan sobre una recomendación determinada.

192. No es ya razonable contar con que los expertos puedan trabajar voluntariamente, muchas veces fuera del horario normal de trabajo. Si se pagara a los expertos como consultores, sería más fácil contratarlos en institutos y entidades académicas independientes y podría imponerse una disciplina más estricta para tener la seguridad de recibir evaluaciones oportunas y adecuadas de los expertos. Durante las visitas a los países muchas naciones desarrolladas declararon que no podían ya dedicar expertos a las evaluaciones de la JMPR y el JECFA durante las horas de trabajo y que la situación actual de falta de remuneración era insostenible.

5.8 Transparencia

193. Los comités dan en algunos casos una impresión de falta de transparencia, hasta el punto de que los miembros del Codex no entienden cómo funcionan, situación confirmada por la escasa respuesta al cuestionario. No obstante, quienes respondieron consideraban que la transparencia era adecuada o ligeramente mejor en los tres comités. Esta opinión es compartida por las OING que no son de consumidores, pero los consumidores consideran que los comités carecen de transparencia y desearían poder participar en el proceso de evaluación de riesgos, como están comenzando a hacer en algunos países. A otros les preocupa el carácter confidencial de los datos y el hecho de que la intervención de los consumidores podría frenar la labor de los comités. Creemos que los consumidores y otros grupos de interés podrían intervenir más activamente en las deliberaciones de los expertos sobre los procedimientos y protocolos de evaluación de riesgos y en el asesoramiento especializado sobre la gestión de riesgos y la comunicación. Cuando los protocolos establecidos se aplican para el examen de los productos patentados, las cuestiones sobre el carácter confidencial de los datos y la confianza del sector pueden revestir mayor complejidad.

194. La comunicación de las evaluaciones sobre riesgos al público en general es un tema difícil, sobre todo en el plano nacional. Puede adoptar la forma de resúmenes de evaluaciones de riesgo publicadas en Internet en lenguaje sencillo o puede suponer una intervención más dinámica. Requeriría la coordinación con otras organizaciones de evaluación de riesgos de todo el mundo (véase en la Sección 4.6 un análisis de la comunicación con respecto al Codex)⁵⁶.

5.9 Camino hacia el futuro

195. Aunque la evaluación de riesgos ha dado, en términos generales, resultados satisfactorios como medio de asesoramiento científico al Codex, dados sus recursos, nos preocupa que las presiones sobre el sistema continúen aumentando. Al examinar la evaluación de riesgos, se tuvo muy en cuenta la evolución continua de las ideas y planteamientos. Las autoridades nacionales están colocando cada vez más la evaluación científica de los riesgos para la salud bajo los auspicios de un único organismo, y estableciendo una clara separación entre la evaluación de riesgos y la gestión de riesgos⁵⁷. Las recomendaciones pretenden en parte conseguir un planteamiento más unitario y coordinado de la evaluación de riesgos para el Codex y destacar tanto la división como la comunicación esencial entre la evaluación de riesgos y la gestión de riesgos basadas en criterios científicos. En particular, tratan también de garantizar que el asesoramiento contribuya a los objetivos del Codex y lo haga en forma independiente del marco de la FAO/OMS, y garantice la eficiencia, la transparencia y la integridad científica.

196. Estudio y reunión de consulta sobre el asesoramiento de expertos: En su período de sesiones de 2001, la CAC pidió a la FAO y a la OMS que intensificaran su apoyo científico al proceso de toma de decisiones del Codex y, en particular, "que convocaran una consulta para examinar la situación y los procedimientos de los órganos de expertos y formular recomendaciones, que se someterían al examen de los Directores Generales, sobre nuevas maneras de mejorar la calidad, cantidad y puntualidad del asesoramiento científico prestado a la Comisión". Algunas de las propuestas concretas formuladas por la CAC se han puesto ya en práctica, pero la FAO y la OMS decidieron celebrar la consulta una vez terminada la actual evaluación.

197. Comité Científico: Recomendamos también el establecimiento de un Comité Científico que apoye y oriente la evaluación independiente de riesgos dentro de la FAO y la OMS. De esta manera se integraría todo el asesoramiento científico bajo una misma entidad. El Comité mejoraría la calidad, pertinencia y oportunidad de la elaboración de normas y aumentaría la calidad del asesoramiento científico ofrecido al Codex.

198. El Comité Científico estaría integrado por científicos independientes eminentes elegidos por la FAO y la OMS en un proceso transparente de selección semejante al que se utiliza ahora para otros comités científicos y consultas de expertos y en respuesta a un llamamiento de manifestaciones de interés en formar parte del Comité Científico. Éste mejoraría la calidad y pertinencia de la evaluación de riesgos y otras formas de asesoramiento científico, en particular en los siguientes aspectos:

• Asesoramiento sobre la importancia relativa de los riesgos e identificación de riesgos nuevos y emergentes en apoyo del establecimiento de prioridades en la formulación de normas;
• Seguimiento de la calidad de las evaluaciones de riesgos y de las consultas especiales de expertos y recomendación de las necesidades sobre nuevos planteamientos;
• Asesoramiento a los órganos y consultas de expertos sobre las metodologías para la evaluación científica de riesgos, y
• Ayuda para el establecimiento de consultas especiales al margen de la JMPR, el JECFA y las JEMRA.

199. Coordinador Conjunto para la Evaluación de Riesgos: Si bien es cierto que deberían continuar los actuales mecanismos de apoyo de la FAO y la OMS al JECFA, la JMPR y las JEMRA en las labores de secretaría, se recomienda la creación de un Coordinador Conjunto de las actividades en curso de la FAO/OMS sobre los riesgos relativos a la inocuidad de los alimentos, que se encargaría de coordinar el asesoramiento científico al Codex y actuaría como Secretario del Comité Científico. El Coordinador se ocuparía también de garantizar la transparencia, la agilidad y la eficiencia y pertinencia en el asesoramiento científico y trataría de demostrar la importancia de la inocuidad de los alimentos dentro de la FAO y la OMS.

200. Con el tiempo, la OMS podría asumir una parte mayor de la carga financiera de la evaluación de riesgos, lo que, unido a la ubicación del Coordinador Conjunto en la OMS, debería contribuir a convencer a la opinión pública de que se concede carácter prioritario a la salud. Con ello se tendría en cuenta la opinión tantas veces expresada en las visitas a los países de que la OMS debería adoptar un papel más destacado dentro de toda la esfera de formulación de normas sobre la inocuidad de los alimentos.

201. Las tareas específicas del Coordinador podrían incluir las siguientes:

• Respaldar la planificación estratégica del asesoramiento científico.
• Examinar el alcance de la labor y las políticas de evaluación de riesgos con respecto al asesoramiento científico solicitado por el Codex a los órganos de expertos.
• Apoyar las mejoras en los procesos de trabajo de los órganos de expertos (como las propuestas por un consultor externo para la JMPR);
• Seguir el proceso de decisión en los órganos de expertos y comunicar eficazmente éste y otros riesgos a los encargados de la gestión de riesgos y a las partes interesadas.
• Facilitar la coordinación y la coherencia en las políticas y planteamientos de la FAO y la OMS en los órganos de expertos.
• Ofrecer al Comité Científico apoyo en las actividades de secretaría y encargarse de la coordinación cotidiana de los órganos de expertos.
• Evaluar y aceptar la responsabilidad de las estrategias de comunicación para el asesoramiento científico de los comités y consultas de expertos y mantener un sitio conjunto en la Web.
• Elaborar estrategias para aumentar los recursos financieros asignados a los órganos de expertos, incluida la búsqueda y gestión de fondos extrapresupuestarios de nueva procedencia.

5.10 Repercusiones inmediatas en los recursos

202. En el Anexo 3 se examinan las repercusiones que los cambios propuestos pueden tener en los recursos. La FAO y la OMS financian actualmente el asesoramiento de expertos al Codex con un costo directo en concepto de reuniones, etc. de aproximadamente 1,9 millones de dólares EE.UU. por bienio (45 por ciento de la FAO y 55 por ciento de la OMS). El costo total para el programa ordinario de la FAO, incluidas las

labores de secretaría, es de aproximadamente 1,5 millones de dólares EE.UU. por bienio (no se dispone de datos semejantes sobre la OMS). Los costos incrementales inmediatos de la aplicación de las recomendaciones serían del orden de 2,5 millones de dólares EE.UU. por bienio.

6. Creación de capacidad por parte de la FAO y la OMS en relación con las normas alimentarias⁵⁹

203. La creación de capacidad se ha considerado por lo general como "... la labor que refuerza la capacidad de las personas, los grupos, lss comunidades o instituciones para crear estructuras, sistemas y organizaciones que consigan mejor los objetivos previstos. Las actividades de creación de capacidad tienen por objeto aumentar las aptitudes y competencias individuales y organizativas de forma que reflejen los principios de incremento de las posibilidades y la igualdad"⁶⁰.

204. La FAO y la OMS se ocupan de una diversidad de actividades de creación de capacidad que sirven de apoyo directo e indirecto a la labor que desarrollan en materia de inocuidad de los alimentos. A los efectos de Evaluación, las actividades de creación de capacidad se limitaron a las relacionadas con la labor del Codex, el establecimiento de normas, así como las actividades que respaldan y refuerzan los sistemas nacionales de control de alimentos. La creación de capacidad por parte de la FAO y la OMS en relación con las normas alimentarias comprende todas las actividades de las organizaciones que aspiran a: i) potenciar la aptitud de los países en desarrollo para tomar parte de lleno en los procesos de establecimiento de normas a nivel mundial; ii) sensibilizar a los países sobre cuestiones que interesan al establecimiento mundial de normas (p. ej., acuerdos comerciales) y iii) reforzar los sistemas nacionales de control de alimentos, incluidas las estrategias y políticas de infraestructuras, inocuidad y calidad nacional de los alimentos, legislación alimentaria, servicios de inspección alimentaria, laboratorios de control de alimentos, aplicación de sistemas de seguridad sobre la calidad y la inocuidad a lo largo y ancho de toda la cadena alimentaria y competencia técnica y científica por lo que respecta en particular a la evaluación de riesgos. Esto último comprende también el facilitar la aplicación por los países de las actuales normas internacionales, recomendaciones o directrices. En cambio, no comprende otros aspectos del sistema nacional de inocuidad de alimentos que no guarda relación con normas, como la enseñanza pública.

205. Dentro de su mandato general en materia de salud y con el Ministerio de Sanidad como su socio privilegiado en sus Estados Miembros, la OMS tiene naturalmente como polo primordial de atención la protección del consumidor. Además de esto, la FAO presta asimismo especial importancia a la función que tienen las normas alimentarias para favorecer el comercio nacional e internacional, y más en general dentro del marco global de desarrollo económico. Hay muchos campos comunes de trabajo entre las dos Organizaciones. La OMS suele haberse centrado en la creación de capacidad para los sistemas de vigilancia de enfermedades transmitidas por los alimentos, la higiene y la nutrición. La labor de creación de capacidad por la FAO también ha abarcado cuestiones de inocuidad de los alimentos a lo largo de la cadena de producción y comercialización de productos alimenticios y el establecimiento de centros de coordinación del Codex y comités. Aunque la FAO trabaja fundamentalmente con los ministerios de agricultura, para la inocuidad de los alimentos colabora también con los ministerios de sanidad, comercio y oficinas centrales de normas.

206. Estas iniciativas pueden también tener lugar individualmente o en consuno con otras organizaciones internacionales o regionales, entidades financieras internacionales o regionales, administraciones nacionales u ONG. Un asociado importante que tiene la FAO en materia de normas alimentarias y comercio es la OMC, además la Organización cuenta con un programa conjunto con el Organismo Internacional de Energía Atómica (que dedica unos 3,7 millones de $EE.UU. por bienio a la labor de inocuidad de los alimentos). En colaboración con la ONUDI, la OMS ha seguido un criterio integrado para reforzar la aplicación de principios de calidad al sector de elaboración de alimentos en siete países africanos del sur del Sahara, lo que incluía una encuesta de las políticas, legislaciones y administraciones nacionales sobre inocuidad de los alimentos. También se ha proporcionado capacitación a representantes de la industria, institutos de capacitación y autoridades reglamentarias en los principios y aplicación del HACCP.

En las secciones que siguen se destacan varios ejemplos de los distintos tipos de programas de creación de capacidad examinados con el Equipo de Evaluación durante las visitas a los países.207.

6.1 Necesidades de los Miembros y aspectos más destacados en los programas de la FAO y de la OMS

Una observación sorprendente en las visitas a los países fue la gran importancia que se daba a las actividades de creación de capacidad cuando estaban en juego el comercio internacional y los resultados económicos. Por ejemplo, el gran volumen de ayuda que se ha prestado en el sector del HACCP pesquero ha sido impulsado por las pérdidas económicas arrostradas por las exportaciones de los países en desarrollo a raíz de no cumplir con los requisitos impuestos por los países desarrollados importadores. Esto corrobora lo que prueba el Cuadro 1 en el sentido de que la facilitación del comercio se contempla como la función más útil de las normas del Codex en los países de ingresos bajos. 208.

Al igual que las prioridades económicas han determinado la necesidad de asistencia técnica en materia de HACCP, la necesidad económica ha repercutido en la prioridad asignada a cuestiones internas de inocuidad de los alimentos en países de ingresos bajos. Aunque en algunas estrategias regionales de la OMS se asigna gran prioridad a la inocuidad de los alimentos, los oficiales de campo de esta Organización reconocen las dificultades que entraña el colocar la inocuidad de los alimentos a la cabeza de la lista de las prioridades nacionales. Con unos recursos financieros y de personal limitados, los ministerios de sanidad han dado prioridad a otras iniciativas como la malaria, la tuberculosis y el SIDA que pueden seguir siendo más importantes para la salud que las enfermedades transmitidas por los alimentos. La evidencia anecdótica que se desprende de las visitas a los países así como el análisis de las respuestas al cuestionario dejan bien claro, sin embargo, que existe una necesidad crucial de mejorar los conocimientos que se tienen sobre enfermedades transmitidas por los alimentos en los países en desarrollo y, por lo tanto, para el establecimiento de sistemas apropiados de vigilancia y bases de datos. En las respuestas al cuestionario relativas a las esferas prioritarias a efectos de ayuda, los países en desarrollo se refirieron al fomento de la vigilancia de enfermedades transmitidas por los alimentos como una de las áreas importantísimas (82 por ciento de las respuestas). Por otro lado, el 53 por ciento de los países menos adelantados que han respondido no cuentan con un sistema de vigilancia de las enfermedades transmitidas por alimentos y las visitas realizadas a los países han revelado que incluso cuando existan esos sistemas, son a menudo flojos.
209.

Otras áreas prioritarias de ayuda a la creación de capacidad (a tenor de las respuestas al cuestionario)⁶¹ comprenden el incremento de la capacitación en materia de evaluación de riesgos así como las inspecciones, vigilancia y seguimiento sobre inocuidad de los alimentos. Refleja esto que hay sectores en que la capacidad es muy débil (según también las respuestas al cuestionario) tanto para los países de ingresos bajos como medios, aunque para estos últimos en menor medida. Las mayores deficiencias que hay que afrontar en las actividades de creación de capacidad se hallan en las áreas de evaluación de riesgos y comunicación de riesgos para los países de ingresos bajos y medios. Para los países de bajos ingresos, la inspección naconal de alimentos al por menor también se tilda de muy floja y necesitada de creación de capacidad.210.

Los países en desarrollo no tienen la impresión de que la elaboración de leyes tenga una prioridad altísima en cuanto a la asistencia en comparación con otras materias. Esto puede obedecer a que las leyes sobre alimentación son ineficaces ante la falta de capacidad de vigilancia y cumplimiento. Las visitas a los países han demostrado cómo las jurisdicciones múltiples, y la superposición de leyes y el quedar anticuadas han obstaculizado una reglamentación eficaz de los alimentos. Estas visitas han demostrado también que los países MA requieren una base mejor en cuanto a leyes aplicables para afrontar sus problemas inmediatos de inocuidad de los alimentos y comercio. Cosa que no puede conseguirse con trasladar simplemente las normas del Codex a la legislación nacional. Es más, en muchos países en un inmediato futuro no habrá capacidad para hacer cumplir algunos aspectos de las normas en el mercado interno. La ayuda de la FAO y de la OMS es importante para elaborar leyes aplicables, lo que se articula también de tal forma que facilite la responsabilidad y la educación pública como parte de un enfoque integrado que asegure una mejor inocuidad de los alimentos, la reducción del fraude, el aumento de la capacidad para cumplir las normas internacionales en materia de exportaciones así como el desarrollo del mercado interno.211.

Los resultados del cuestionario muestran también la necesidad de involucrar a todas las partes interesadas (consumidores, mayoristas, minoristas y elaboradores locales) a favor del establecimiento de marcos institucionales para la vigilancia sanitaria, el desarrollo de reglamentos y leyes y su obligado cumplimiento. Los países en desarrollo captan la educación de los consumidores, de los elaboradores de alimentos y minoristas como algo importante para mejorar la salud de sus consumidores (además de reforzar el análisis de riesgos). Se estima que, si los marcos institucionales descansan sólo en la administración civil, no cosecharán los beneficios de la propiedad de la sociedad civil y ofrecerán oportunidades de corrupción por parte de los funcionarios y la inobservancia de la ley.212.

En general, las esferas prioritarias según las perciben los países beneficiarios confirman pues la pertinencia de las actividades de creación de capacidad descritas más arriba y que llevan a cabo la FAO y la OMS. Al prestar ayuda para la creación de capacidad, existe una clara preferencia por recibir asistencia a través de proyectos de cooperación técnica, en particular equipo, más bien que mediante consultorías a corto plazo especializadas, reuniones y talleres. Los proyectos que rebasan una cierta escala aseguran un mejor seguimiento, una finalización más perfecta y por consiguiente unos resultados más sostenibles. 213.

Por el momento, se observa por lo tanto un fuerte contraste entre las prioridades declaradas de los países en desarrollo por lo que respecta a la asistencia al desarrollo en materia de inocuidad de los alimentos y el volumen de las contribuciones voluntarias de los países desarrollados que comparten esas prioridades. Entre las razones está el interés que asignen muchos programas gubernamentales de ayuda a los países más pobres y a los sectores más necesitados dentro de esos países. En el caso de la FAO (no se dispone de datos análogos para la OMS), la correlación entre la financiación voluntaria (fondos fiduciarios) destinada a ayuda al desarrollo para la inocuidad de los alimentos y las cuotas del programa ordinario es de 0,1:1. La relación comparable aplicable al programa técnico de la FAO general es de 1,5:1. El apoyo a la creación de capacidad en el caso de la FAO es financiado casi enteramente, por lo tanto, con cargo a sus propios recursos.214.

215. De las respuestas de los países desarrollados y de los países de ingresos medios al cuestionario resultaba que muchos de ellos estaban dispuestos a aumentar su asistencia al desarrollo. Sus prioridades sobre destinos de esa asistencia coincidían en buena parte con las respuestas de los países en desarrollo sobre sus necesidades, aunque se hacía más hincapié en proporcionar consultorías y talleres y menos equipo. Las becas no constituían una prioridad de los países desarrollados.

?6.2 Política y arreglos institucionales de la FAO y de la OMS

Los distintos mandatos y modelos de gestión de la FAO y de la OMS influyen en la forma de operar y administrar las actividades de creación de capacidad. Diferencias que también se reflejan en cómo las dos organizaciones determinan y aplican la asistencia a la creación de capacidad. 216.

La labor de la OMS está polarizada en una serie de prioridades que se extienden a toda la Organización, establecidas en el Programa General de Trabajo para 2002-2005, que comprende la inocuidad de los alimentos. Los criterios principales de la Estrategia Mundial de la OMS para la inocuidad de los alimentos son: i) refuerzo de los sistemas de vigilancia de enfermedades transmitidas por los alimentos; ii) mejora de las evaluaciones de riesgos; iii) formulación de métodos para evaluar la inocuidad de los productos de nuevas tecnologías; iv) potenciación de la función científica y de salud pública de la OMS en el Codex; v) refuezo de la comunicación de riesgos y su defensa; vi) mejora de la cooperación internacional y nacional; vii) incremento de los esfuezos de creación de capacidad en los países en desarrollo. Estas prioridades constituyen la base de toda la labor que se desarrolla en el ámbito de la OMS y sirven de vínculos a los esfuerzos que se llevan a cabo en las Oficinas Regionales. En el plano nacional, las consultas con el Ministerio de Sanidad y con otros Ministerios según proceda, ayudan a determinar qué actividades se dedicarían a responder a las prioridades del país en función de las prioridades de la OMS en general. Gran parte de la asistencia de la OMS a los Estados Miembros se determinan dentro de la asignación del presupuesto del país respectivo. Se recurre también a la labor de las oficinas regionales y de la Sede. 217.

El eje de las actividades en relación con la inocuidad de los alimentos, que es una de las once prioridades conjuntas cruzadas, es el programa de inocuidad de los alimentos (PIA)⁶² con base en la Sede de la OMS. Las cuestiones técnicas relativas a la inocuidad de los alimentos se abordan, sin embargo, en varios conjuntos diferentes dentro de la estructura de la OMS, en sectores como vigilancia de las enfermedades transmisibles, nutrición, salud y medio ambiente, una preñez más segura y la promoción de la salud. La OMS y la OPS (Organización Panamericana de la Salud) tienen más personal técnico en las oficinas en los países pero éstas cuentan raras veces con expertos en inocuidad de los alimentos. Un Centro Panamericano para la Inocuidad de los Alimentos en Argentina recibió su mandato revisado de la OPS-OMS en 1995. Dicho centro tiene doce funcionarios profesionales y presta servicios de cooperación técnica en la región. La OPS tiene también asesores veterinarios de salud pública que se encargan de la inocuidad de los alimentos con base en las subregiones. En otras partes, por ejemplo en el Mediterráneo oriental y en el sur de Europa, las oficinas regionales de la OMS cuentan con asesores en inocuidad de los alimentos.218.

La FAO define sus prioridades a nivel institucional a través de un marco estratégico y de sus programas generales mediante planes de plazo medio eslabonado. La ayuda que se presta a los Estados Miembros está muy en función de la demanda de los países y se lleva a cabo predominantemente a través de proyectos, incluidos sus fondos del Programa de Cooperación Técnica (PCT)⁶³. La FAO cuenta con personal experto destacado en su sede que presta asistencia técnica a los Estados Miembros. Este personal está destinado en la Dirección de Alimentación y Nutrición y también en los Departamentos de Agricultura y Pesca, que colaboran a través de un grupo de trabajo interdepartamental sobre bioseguridad. También hay expertos destinados en la División Mixta FAO/OIEA. La Dirección de Alimentación y Nutrición está apoyada por oficiales de nutrición destacados en las oficinas regionales/subregionales, donde los demás departamentos tienen también oficiales destinados. Sin embargo, la asistencia de la FAO a los Estados Miembros tropieza con su escasez de personal en el campo. Las oficinas en los países no tienen personal técnico. Hay dos oficiales que se ocupan de toda la gama de trabajo de nutrición e inocuidad de los alimentos en cada una de las regiones en desarrollo, salvo el Cercano Oriente y África del Norte que tiene uno, y Europa central y oriental. Estos oficiales carecen del vasto bagaje de conocimientos técnicos especializados que hay en la Sede. En la actualidad, las solicitudes de los Estados Miembros en demanda de asistencia técnica sobre cuestiones de inocuidad de los alimentos supera con mucho la capacidad de que se dispone para cubrirla. 219.

220. La Dirección de Alimentación y Nutrición está a la cabeza en cuestiones de inocuidad y calidad de los alimentos. El eje central de su trabajo se halla en la armonización de los reglamentos de control de los alimentos con las normas del Codex y en el apoyo activo a la política, instrumentos y mecanismos nacionales para el empleo y la aplicación de normas alimentarias internacionales, sistemas y programas nacionales de seguridad de la calidad e inocuidad de los alimentos. El Departamento de Pesca, a través de su programa sobre consumo, inocuidad y calidad de los productos pesqueros participa también en la creación de capacidad, aunque con un punto de mira más estrecho. Ayuda a los países a la aplicación de los sistemas de seguridad de la calidad e inocuidad integrando el sistema de HACCP, la evaluación de riesgos y la eficacia-costo. El programa se basa en un proyecto financiado por Dinamarca⁶⁴ para sus actividades de capacitación y para gran parte de sus servicios de asesoramiento. La FAO presta apoyo también a la creación de capacidad a través de su aportación a la labor conjunta que desarrollan con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). El subprograma conjunto de alimentación y medio ambiente OIEA-FAO⁶⁵ ayuda a las autoridades nacionales de protección de los alimentos y del consumidor a aplicar las normas del Codex relativas a irradiación de los alimentos y a sus contaminantes empleando métodos nucleares y otros métodos analíticos biotecnológicos afines y cuenta con un laboratorio con servicios de capacitación.

6.3 Actividades de creación de capacidad de la FAO

6.3.1 Volumen de la labor de la FAO en materia de creación de capacidad

221. La aportación de la FAO en creación de capacidad para inocuidad de los alimentos ascendió a 29,4 millones de dólares EE.UU. a lo largo del perído de 1996-2001⁶⁶. Comprende actividades del Programa Ordinario (capacitación, talleres, consultas, misiones de asesoramiento y publicaciones), así como proyectos.

6.3.2 Capacitación y talleres

La capacitación y los talleres en relación con el control de los alimentos son con mucho la mayor actividad realizada por la Sede de la FAO y las Oficinas Regionales. Otro gran sector de creación de capacidad ha sido la evaluación de riesgos. Son muchos los programas de capacitación y los talleres que se han realizado sobre el sistema HACCP, especialmente por parte del Departamento de Pesca. Los efectos positivos de esta labor se ponen de relieve en la Casilla 4 infra a través del ejemplo del proyecto regional FAO/DANIDA de capacitación interregional sobre tecnología pesquera y seguridad de la calidad. 222.

En 1999-2001, la FAO formuló y llevó a cabo un Programa General de Capacitación sobre la Ronda Uruguay y negociaciones futuras relativas a la agricultura. La primera fase del Programa comprendía la realización de 14 cursillos de capacitación subregionales⁶⁷. Este Programa estuvo cofinanciado por la FAO, la Unión Europea y siete países donantes. Con el proyecto se pretendía mejorar el conocimiento de los actuales acuerdos de la OMC con objeto de hacer que los países puedan participar más de lleno en el proceso de negociación y debatir cuestiones de interés especial para la región. Entre los puntos que se abarcaron durante la capacitación figuraban varios acuerdos de la Ronda Uruguay sobre agricultura, como medidas SFS y OTC, y derechos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio. La FAO preparó un Manual de negociaciones comerciales multilaterales sobre agricultura, en particular la armonización a través del Codex de normas internacionales con base científica y evaluación de riesgos. La FAO también, en unión de la OMS y la OPS, ha realizado cursillos de capacitación, talleres y reuniones en relación con el Codex, la evaluación de riesgos y el comercio. 223.

La capacitación y los talleres en cuanto a organización de comités y puntos de contacto del Codex nacionales ha sido fundamentalmente objeto de actividades nacionales. Sus objetivos han consistido en fomentar la concienciación de los principales interlocutores en materia de normas de inocuidad alimentaria y de control de los alimentos, sobre el cometido, funciones y actividades del Codex. Los informes y las visitas a los países han indicado la utilidad de estos talleres en despertar la conciencia sobre la necesidad de un enfoque multisectorial para el control de los alimentos.224.

La capacitación, los talleres y las publicaciones han sido financiadas también por el Instituto Internacional de Ciencias de la Vida (ILSI)⁶⁸. Aunque proporciona un apoyo financiero sustancial, las actividades respaldadas por el ILSI no son parte del programa ordinario planificado de la FAO y por lo tanto no siempre forman parte necesariamente de las prioridades estratégicas de la Organización.225.

Los cursillos de capacitación y los talleres tienen como destinatarios primordiales a los funcionarios de los gobiernos, si bien los relativos al Comité Nacional del Codex involucran también por lo general al sector privado y a representantes de la sociedad civil. Los participantes en los talleres relativos a la ayuda al control de los alimentos, su inocuidad y calidad (incluido el HACCP) suelen ser más específicos (inspectores de alimentos, elaboradores de alimentos) y la industria ha estado mucho más asociada con actividades de creación de capacidad. 226.

227. Se reconoce que, por lo general, la capacitación y los talleres tendrían un mayor efecto si estuvieran seguidos por una capacitación más profunda y específica y formaran parte de una estrategia de creación de capacidad. La capacitación general contribuye a crear más conciencia sobre los aspectos clave de la inocuidad de los alimentos y el control de su cadena. Sin embargo, a falta de un estrecho seguimiento, continuaran siendo insuficientes para crear de forma eficaz capacidad en esos sectores.

6.3.3 Actividades de la FAO con proyectos

Los proyectos de inocuidad de los alimentos financiados con las cuotas ordinarias al presupuesto de la FAO dentro del PCT de la Organización ascienden a un 5 por ciento del PCT total, lo cual es una cantidad sustancial y que concuerda con la proporción de recursos dedicados a la inocuidad de los alimentos en los programas técnicos de la Organización. Además de incrementar la capacidad sobre metodología del HACCP, los proyectos reflejan una tendencia a un enfoque más global. Normalmente, comprenden apoyo técnico al desarrollo de marcos institucionales para legislación (y reglamentación) alimentaria, el refuerzo de las capacidades de inspección y analítica (aplicación de leyes y reglamentos), así como servicios de mejora (aplicación de leyes y reglamentos). Varios proyectos tienen también por objeto potenciar al respectivo Comité Nacional del Codex a través de la capacitación y del suministro de equipo.228.

El enfoque más completo y el menor énfasis dado a los laboratorios responde a las conclusiones de una evaluación previa de la FAO-PCT sobre inocuidad de los alimentos⁶⁹. En esta evaluación se examinaron proyectos que iban de 1992 a 1996. En ella se llegó al resultado de que la gran mayoría de los proyectos respondían a una necesidad prioritaria. El 58 por ciento de los proyectos tenían una buena formulación y aplicación. Los proyectos mostraban abiertamente una tendencia a la estandarización en su enfoque y había habido una atención excesiva a los laboratorios y su equipo cuando eso no constituía necesariamente una prioridad. Hubo reservas sobre la eficacia de algunas giras de estudio, giras que se consideró que habían sido muy útiles cuando se habían efectuado dentro de la región. Los consultores eran de gran calidad y las recomendaciones fueron objetivas y aplicables. En líneas generales se estimó que el 44 por ciento de los proyectos contribuían a un buen impacto sostenible y un 46 por ciento eran satisfactorios bajo este aspecto.229.

230. Durante las visitas a los países, el equipo de evaluación examinó la labor de la creación de capacidad por parte de la FAO y la OMS. Se juzgó que los proyectos de la FAO habían sido útiles y apropiados cara a los problemas. Se estimó que su impacto sostenible dependía mucho de la estabilidad del marco institucional nacional, sobre el cual tenían unos efectos limitados en su duración relativamente corta. Por ejemplo, mientras se transfirieron eficazmente conocimientos en un país latinoamericano, el objetivo de reforzar el centro de coordinación del Codex y el Comité no se consiguió debido a cambios institucionales. En un país asiático, la asistencia de la FAO había contribuido a crear una capacidad que funcionaba para la certificación de expertos pero hacía falta que estuviera mejor integrada con otros programas análogos del gobierno. Los impactos resultantes de la labor de la FAO fueron limitados pues la Organización tuvo que depender casi exclusivamente de sus propios fondos del PCT, que sólo pudieron cubrir algunos proyectos con una duración máxima de dos años.

6.4 Actividades de creación de capacidad de la OMS

6.4.1 Volumen de la labor de la OMS en relación con la creación de capacidad

231. La OMS hecho hincapié en su función normativa por lo que a la inocuidad de los alimentos se refiere, materia que comprende la colaboración en el proceso de establecimiento de normas internacionales y en la facilitación de la evaluación de riesgos. En el reciente documento del Codex que se ha preparado sobre creación de capacidad⁷⁰ se muestra la importancia de la asistencia de la FAO a la creación de capacidad por lo que respecta a las normas en comparación con las bastante menos iniciativas de la OMS que se señalan. Lo cual es especialmente cierto para las regiones de África y Asia. Sólo recientemente la OMS convirtió la integración de la inocuidad de los alimentos en una de las once prioridades de la Organización. Con la aprobación de la inocuidad de los alimentos como prioridad, el volumen de ayuda está ahora creciendo constantemente.

6.4.2 Estrategias regionales y talleres

232. Históricamente hablando, las actividades de creación de capacidad sobre inocuidad de los alimentos se han centrado fundamentalmente en los riesgos de los alimentos y caían bajo la responsabilidad de sectores como los programas de nutrición y veterinaria. En los tres años últimos, el centro de atención de las actividades ha cambiado sin embargo y la estrategia mundial de la OMS sobre inocuidad de los alimentos aborda el concepto más amplio del riesgo junto con toda la cadena de protección alimentaria.

233. Las regiones de la OMS están comenzando a formular estrategias de inocuidad de los alimentos para cada región, en particular elementos como apoyo activo, adopción de leyes, reglamentos y normas alimentarias modernas y completas, participación activa del Codex y un marco integrado multisectorial por parte de los gobiernos. Ha habido talleres de este tipo sobre "Planes operacionales para la inocuidad de los alimentos" que han reunido a inspectores (p. ej., de 15 países que concurrieron en Manila en 2000).

234. En la región del Pacífico occidental, 20 países se han visto involucrados en la formulación de estrategias al igual que en la región de Asia sudoriental, lo cual se ha reflejado en cambios a nivel nacional, por ejemplo en la India, donde el centro de coordinación del Codex ha trabajado con la OMS para convertir al Codex en polo de referencia sobre inocuidad alimentaria en el Ministerio de Sanidad y Bienestar Familiar. El resultado ha sido un aumento progresivo en la financiación de la OMS durante los bienios sucesivos con destino a la inocuidad de los alimentos en la India, que pasó de 239 000 dólares EE.UU. en 1998-99 a 525 000 en 2002-03. Bangladesh fue el beneficiario de varias iniciativas de capacitación técnica sobre inocuidad de los alimentos para la administración pública, profesionales de la salud, industria alimentaria y dirigentes de la comunidad. La OMS ha colaborado también con Bangladesh en el desarrollo de un marco ideal para la inocuidad de los alimentos en el país.

235. En la región del Mediterráneo oriental de la OMS, el Plan de Acción Regional puso en marcha una iniciativa para elaborar perfiles de los países a fin de determinar lagunas y sectores de colaboración entre asociados nacionales en materia de inocuidad de los alimentos y su control en el seno de un mismo país. Al reconocerse la necesidad de leyes alimentarias nacionales actualizadas y cabales, también se está preparando un manual con directrices para elaborar leyes alimentarias destinadas a sistemas de control de los alimentos en la región.

236. En África, la Oficina Regional de la OMS está llevando a cabo un análisis regional sobre inocuidad e higiene de los alimentos para ayudar a la elaboración de planes de acción e intervenciones estratégicas a nivel nacional. En Tanzanía y Nigeria, dentro de la iniciativa de Mercados Sanos, se han proporcionado apoyo y capacitación a los inspectores de mercados municipales y vendedores callejeros en prácticas de manipulación inocua de alimentos. La Oficina Regional de la OMS para África está replicando y ampliando el alcance de la iniciativa de Mercados Sanos a otros países. También en esta región se está apoyando el refuerzo de la vigilancia de enfermedades transmitidas por alimentos en Mozambique y Tanzanía.

237. En países de América Latina, un Centro OMS-OPS para la Inocuidad de los Alimentos (el INPAZ) y la OPS⁷¹ están desarrollando una red de laboratorios nacionales de referencia y están cooperando con el IICA⁷² en capacitación de la gestión.

238. La concentración de asesoramiento técnico sobre la gestión de sistemas de inocuidad alimentaria, sistemas de inspección y el HACCP son instrumentos apropiados para las necesidades existentes. Actualmente se pone empeño en potenciar la vigilancia de enfermedades transmitidas por los alimentos, elemento clave para que los sistemas de inocuidad miren más a resolver los problemas.

6.5 Alcance de la colaboración de la OMS y de la FAO en materia de creación de capacidad

239. Como ya se indicó, la colaboración de la OMS y de la FAO a nivel de países se ha visto obstaculizada hasta cierto punto por las distintas modalidades de las dos organizaciones en su prestación de ayuda a sus Estados Miembros. Por lo general, se admite que existe falta de colaboración entre la FAO y la OMS sobre creación de capacidad en relación con la inocuidad de los alimentos, sobre todo a nivel nacional. Sin embargo, estas dos Organizaciones han colaborado en varias iniciativas, como los talleres nacionales celebrados en los países del Pacífico meridional sobre inocuidad de los alimentos y el Codex Alimentarius⁷³.

240. Una gran actividad conjunta llevada a cabo recientemente ha sido el Foro Mundial FAO-OMS de Autoridades de Reglamentación sobre la Inocuidad de los Alimentos en Marrakech (enero de 2002), que reunió a dichas autoridades de cada región del mundo para analizar y compartir experiencias sobre estos temas. Sus debates demostraron que existía un reconocimiento a nivel mundial en el sentido de que había que adoptar medidas a lo largo de toda la cadena de protección alimentaria desde la piscifactoría y el bote de pesca hasta el consumidor. Los participantes convinieron en que era urgentemente necesario elaborar capacidad nacional, especialmente en los países en desarrollo, para asegurar la inocuidad de la oferta alimentaria a sus poblaciones.

241. El alcance de esta colaboración entre las dos Organizaciones ha sido sumamente importante en estos últimos años por lo que se refiere a la región del Cercano Oriente y Mediterráneo. Entre los talleres regionales conjuntos organizados en estos dos años cabe enumerar los siguientes:

• Taller Regional FAO/OMS/ILSI sobre Análisis de Riegos: Evaluación de la exposición
• Taller Interpaíses AFC⁷⁴/OMS/FAO sobre Problemas Emergentes de Inocuidad Alimentaria y Protección del Consumidor;
• Taller de Capacitación Regional FAO/OIEA/OMS sobre Fomento de la Seguridad y la Calidad para el Análisis de Micotoxinas.

6.6 Financiación de la creación de capacidad para la inocuidad de los alimentos: Iniciativas mundiales

242. Según se ha subrayado en los capítulos anteriores, la creación de capacidad en materia de inocuidad de los alimentos y concretamente en relación con las normas alimentarias se ha financiado en buena parte con cargo a los fondos de los programas ordinarios (cuotas) de las dos Organizaciones. La creación de capacidad sirviéndose de fondos de los programas ordinarios supone fuertes límites para la amplitud de ese apoyo. Reduce asimismo las repercusiones institucionales cuando se emplea una modalidad de proyecto de breva plazo y dificulta el aplicar un criterio global como adoptan ahora las dos Organizaciones, criterio que exige un apoyo completo, más bien que medidas aisladas a lo largo de la cadena alimentaria. Varias iniciativas mundiales de la FAO y de la OMS, o conjuntamente con otras organizaciones internacionales, están actualmente en marcha para resolver esta escasez de recursos.

6.6.1 Fondo Fiduciario FAO/OMS

243. En su reunión de 2002, el Comité Ejecutivo del Codex aprobó una propuesta de creación de un fondo fiduciario de 12 años para potenciar la participación en la labor del Codex (tanto cuantitativa como cualitativa) de expertos competentes de países en desarrollo y países en transición y para crear una capacidad nacional. El Fondo está ubicado en la OMS y se financian con aportaciones voluntarias.

244. El centro de coordinación del proyecto es el propio Codex. Su primera prioridad consiste en facilitar la asistencia a las reuniones. Se pretende además potenciar la capacidad de los países para crear sistemas fuertes y compatibles de control de los alimentos. Esto se hará primeramente a través de intercambios universitarios, transferencias de conocimientos y fomento profesional en las reuniones del Codex y sus seminarios correspondientes.

245. También se pondrá empeño en asegurar que los expertos de todos los países del mundo y a nivel regional comprendan las metas y los objetivos actuales del Codex y puedan identificar la información específica de cada país y los datos necesarios para participar eficazmente en las actividades del Codex. Además, el Fondo Fiduciario debe aportar una financiación piloto para permitir que varios países desarollen propuestas eficaces e información para su examen por el Codex, y preparen documentos que puedan ser distribuidos para hacer posible la incorporación de temas, datos y experiencias de los países en desarrollo en el proceso de establecimiento de normas.

246. El equipo apoya resueltamente esta iniciativa y recuerda la necesidad de elaborar claramente un procedimiento justo y transparente para la selección de aquellos a los que hay que apoyar para que asistan a reuniones. Se recomienda asimismo que se aplique un mecanismo para asegurar el seguimiento de suerte que los que utilicen el Fondo Fiduciario para participar en las actividades del Codex compartan sus experiencias con otros interesados. Con objeto de ser verdaderamente eficaces en la creación de capacidad, los criterios para apoyar la participación en reuniones deben ir vinculados claramente a la capacidad de los individuos para potenciar la capacidad a nivel nacional.

6.6.2 Servicio Mundial de Creación de Capacidad en materia de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias

247. La OMC, el Banco Mundial, la FAO, la OMS y la OIE han puesto en marcha un servicio/marco mundial interorgánico de creación de capacidad en cuanto a medidas sanitarias y fitosanitarias, con dinero inicial del Banco Mundial y que estará administrado por la OMC. Su finalidad es ayudar a los países en desarrollo, sobre todo a los países menos adelantados y países con economías en transición, a organizar o mejorar sistemas nacionales de inocuidad de los alimentos, de salud animal y vegetal que permitan: i) la protección de la inocuidad de los alimentos y la vida y salud animal y vegetal, incluso, cuando proceda, la extensión a la protección medioambiental; y ii) incrementar las oportunidades comerciales.

248. Esta iniciativa comprende cuatro elementos principales: i) refuerzo de los conocimientos científicos y técnicos (evaluaciones de riesgos con base científica); ii) refuerzo de la participación en la labor de los órganos internacionales de establecimiento de normas (mediante el establecimiento de comités corresponsales nacionales); iii) preparación de herramientas (en particular una serie de manuales, directrices y materiales especializados); y iv) organización de un sistema de información (un sistema conjunto de información sobre bioseguridad que dé acceso a información y documentación reglamentaria oficial tanto nacional como internacional). La localización del fondo en la OMC da a entender que tiene una orientación general hacia el comercio.

6.6.3 Fondos Fiduciarios de la FAO para la inocuidad de los alimentos

249. La FAO cuenta con dos fondos fiduciarios mundiales que abarcan un componente de inocuidad de los alimentos, a saber:

1. El Fondo Fiduciario de la FAO para la Seguridad e Inocuidad de los Alimentos, que fue creado por la FAO como fuente de financiación en función de la demanda para complementar los actuales fondos fiduciarios, que sirven de apoyo a elementos clave del programa de campo de la Organización. El objetivo inicial de financiación asciende a 500 millones de dólares EE.UU. Los proyectos que se financiarán con este fondo fiduciario ayudarán a los gobiernos de los Estados Miembros a iniciar, reforzar, acelerar y ampliar las actividades en las dos esferas siguientes: a) seguridad alimentaria; y b) prevención de urgencia de las plagas y enfermedades transfronterizas de animales y plantas.
2. El Programa Integrado de la FAO de creación de capacidad para la biotecnología, la calidad e inocuidad de los alimentos, y las normas fito y zoosanitarias. El componente de inocuidad de los alimentos de este Programa, valorado en 56,5 millones de dólares EE.UU., abarca sectores como: guía para los que adoptan decisiones, aspectos reglamentarios y jurídicos, refuerzo institucional a nivel regional y nacional, desarrollo de recursos humanos, mejora de las capacidades de laboratorio, y gestión de programas de control de alimentos.

6.7 Sectores que se pueden mejorar

6.7.1 Mejora de la coordinación dentro de un país por la FAO y la OMS

250. Sobre la base de nuestras visitas a los países, parece ser que, con la excepción notable de las Américas, la colaboración y consulta entre la FAO y la OMS a nivel nacional es sólo esporádica. No está coordinada la ayuda a los países y no forma parte de un enfoque estratégico general ni integrada en un marco global multiorgánico.

251. Aunque resulta difícil prever un programa totalmente conjunto FAO-OMS de creación de capacidad a nivel central o regional⁷⁵, la coordinación entre los dos organismos a nivel nacional puede ciertamente mejorarse y es indispensable evitar la superposición de trabajos y las incoherencias⁷⁶. En primer lugar, debiera haber una consulta y comunicación más sistemáticas sobre el terreno entre las dos organizaciones en todas las cuestiones relativas a la inocuidad de los alimentos (incluidas las normas alimentarias). En segundo lugar, podrá conseguirse una mejor coordinación, entre otras cosas, a través de la promoción conjunta de estrategias nacionales integradas para la inocuidad de los alimentos. Debido a sus relaciones respectivas con los ministerios técnicos, la FAO y la OMS podrían contribuir a asegurar una mejor colaboración entre ministerios del mismo país y fomentar un enfoque intersectorial de la inocuidad y control de los alimentos así como del Codex. Como la OMS a menudo tiene más competencia técnica continuada en un país que la que tiene la FAO, la consulta entre las dos Organizaciones puede contribuir a la ayuda que la FAO presta a proyectos de corto plazo de suerte que resulte más eficaz para el país, tanto en la formulación como en el seguimiento de los proyectos.

252. Los avances en productividad podrían también conseguirse mediante una delimitación más clara de las áreas de responsabilidad. Aunque hay áreas en que ambos organismos cuentan con buenas hojas de servicio, como es los alimentos de venta callejera y la vinculación con la comunicación y educación sobre nutrición, sería conveniente decidir un organismo líder en cada zona de trabajo, sobre la base del mandato y de su desempeño hasta ahora.

6.7.2 Nuevos retos

253. Al cambiar las capacidades y los desafíos con que se enfrentan los países, la ayuda de la FAO y de la OMS también tiene que evolucionar. Entre las esferas concretas que al equipo han parecido evidentes durante las visitas a los distintos países figuran las siguientes:

• actividades de formulación de normas alimentarias de agrupaciones económicas regionales, especialmente las relativas a los países más pobres como la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC);
• la ayuda que los países necesitan para elaborar los datos necesarios destinados al Codex (y normas nacionales), en particular datos sobre ingesta alimentaria y capacidad de realizar ensayos de buenas prácticas agrícolas y buenas prácticas de fabricación; y según se señaló más arriba,
• establecimiento de sistemas eficaces en función de sus costos para determinar dónde estriban los riesgos procedentes de enfermedades transmitidas por los alimentos y dar prioridad a la respuesta.

254 Puede que tan importante como los nuevos puntos que exigen atención están las nuevas formas de trabajar con el sector privado y la sociedad civil que reforzarán, por ejemplo:

• la capacidad de los exportadores de atender a las necesidades de los importadores;
• la capacidad de los consumidores y del sector industrial de participar en la aplicación de reglamentos de inocuidad de los alimentos a nivel nacional, participar en campañas de educación, etc., y seguir todo ello de cerca.

6.7.3 Movilización de fondos para la creación de capacidad

255. Como ya se indicó más arriba, el responder a las demandas cada vez mayores procedentes de países en desarrollo y de países en transición por lo que se refiere a la creación de capacidad sobre inocuidad de los alimentos exigirá hacer más hincapié en los respectivos programas de campo de las organizaciones, sobre todo de la OMS, sobre cuestiones de inocuidad de los alimentos. Si se tiene en cuenta la presión a que están sometiendo los recursos del Programa Ordinario, esto deberá conseguirse de forma sostenible sólo con apoyo financiero fuera de los presupuestos de los programas ordinarios de la FAO y de la OMS, apoyo que puede ser más sustancioso y de mayor duración en caso de cambios institucionales. Las iniciativas a nivel mundial de que antes se ha hablado van ciertamente en ese sentido. Habrá de desplegarse un gran esfuerzo por movilizar fondos de donantes para la labor conjunta e individual de la FAO y de la OMS destinada a crear capacidad en materia de inocuidad de los alimentos en el seno de los países en desarrollo.

6.8 Función del Codex en la creación de capacidad

256 El Codex puede desempeñar una importante función en la creación de capacidad de varios modos específicos. El incrementar la participación de los países en desarrollo (p. ej., a través del fondo fiduciario) contribuye a aumentar el intercambio de información y conocimiento entre los países participantes. El Codex puede también ejercer una función clave a la hora de definir prioridades para el desarrollo de capacidades a fin de participar en él y aplicar sus normas y estimular la ayuda bilateral.

7. En conclusión

257 Esta conclusión tiene amplias miras. El Codex y sus dos organizaciones matrices han de seguir mirando cara al futuro para responder al ritmo acelerado de la evolución científica nacional, especialmente por lo que se refiere a la alimentación y la salud, a los avatares institucionales, y a las impresiones cambiantes sobre la necesidad de desarrollo humano, económico y social, comercio y protección de los consumidores. El dinamismo de los sectores de producción, elaboración y distribución de alimentos constituye también una gran fuerza motriz del cambio. Por lo tanto, será necesario un constante examen y deberá institucionalizarse una evaluación periódica a fondo.

258. El horizonte cronológico que contemplamos para hacer realidad las recomendaciones de este informe va desde estos momentos hasta la reunión de la Comisión del Codex en 2003. Para el futuro inmediato recomendamos una acción pronta y continuada con miras a la aplicación de las recomendaciones acordadas mediante:

• decisiones tempranas sobre necesidades de financiación y nuevos arreglos de gestión por parte de los órganos rectores de la FAO y de la OMS;
• una pronta actuación de la propia Comisión del Codex Alimentarius para aplicar estas recomendaciones, sin por ello restar ímpetu a los comités generales del Codex;
• un gran esfuerzo para movilizar recursos y aumentar la creación de capacidad adecuada en los países en desarrollo, especialmente los más pobres, y
• creación de un grupo de acción entre la FAO, la OMS y la Presidencia y Vicepresidencias del Codex para seguir de cerca y vigilar la aplicación de las recomendaciones de la evaluación.

Contribución de las recomendaciones a los cuatro objetivos clave de la evaluación

Anexo 1: Miembros del Equipo de Evaluación y del Cuadro de Expertos

Equipo de Evaluación:

Jefe del Equipo:

Profesor Bruce Traill (Reino Unido): Director del Departamento de Economía Agraria y Alimentaria de la Universidad de Reading, Reino Unido.

Miembros:

Rachel Bedouin (Francia) Oficial de evaluación, FAO, Roma, Italia

Katharine Gourlie (Canadá) ex Directora General de Servicios de Productos de Consumo de la Industria Canadiense y actualmente consultora independiente sobre cuestiones de inocuidad de los alimentos y los consumidores

Jerri Husch, PhD (Estados Unidos), Oficial de gestión de la OMS, Ginebra, Suiza

Alicia Lustre, PhD (Filipinas), Directora del Centro de Fomento de los Alimentos del Ministerio de Agricultura de Filipinas

Cuadro de Expertos⁷⁷:

Presidente:

Profesor Alejandro Cravioto, M.D., PhD (México), Decano de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Miembros:

Irina du Bois (Suiza), Vicepresidenta y Directora de Asuntos Reglamentarios y Medio Ambiente de Nestec Ltd.

Profesor Ken Buckle, PhD (Australia), Decano Asociado y Profesor de Desarrollo Internacional de la Facultad de Ciencias de la Universidad de Nueva Gales del Sur, Presidente de la Academia Internacional de Ciencia y Tecnología Alimentaria.

Dilma Scala Gelli (Brasil), Jefe del Laboratorio de Microbiología de los Alimentos del Instituto Adolfo Lutz, Laboratorio def Salud Pública del Estado de Sao Paulo.

Spencer Henson, PhD (Reino Unido), Profesor Asociado del Departamento de Economía y Comercio Agrícolas y del Departamento de Estudios sobre Consumo de la Universidad de Guelph.

Anwarul Hoda (India), Profesor del Consejo para la Investigación sobre Relaciones Económicas Internacionales de la India, ex Director General Adjunto de la OMC.

Liu Xiumei (China), Doctor en Medicina y Profesor y Director del Departamento de Microbiología y Toxinas Naturales del Centro Chino para el Control y Prevención de Enfermedades.

Diane McCrea, PhD (Reino Unido) Consultor independiente sobre cuestiones alimentarias y del consumidor, Consultor de Consumers Internacional sobre cuestiones del Codex

Profesora Ruth K. Oniang'o, PhD (Kenya), ex Profesora de Nutrición y Ciencia de los Alimentos de la Universidad Jomo Kenyatta, de Agricultura y Tecnología y actualmente consultora independiente

Kaye Wachsmuth, PhD (Estados Unidos de América) ex Administradora Adjunta de la Oficina de Salud Pública y Ciencia del Servicio de Inocuidad e Inspección de los Alimentos de los Estados Unidos y Presidenta del Comité del Codex sobre Higiene de los Alimentos.

Anexo 2: Mandato operativo

Finalidad de la evaluación

La Comisión del Codex Alimentarius, las secretarías de la FAO y de la OMS y los órganos rectores de ambas organizaciones han pedido ahora todos que se realicen, desde diversas perspectivas, una evaluación independiente y profunda de la Comisión del Codex Alimentarius y de la labor de la FAO y de la OMS relativa al establecimiento de normas, directrices y códigos de prácticas alimentarias internacionales. A petición del Comité del Programa, la FAO se ha comprometido a suministrar a sus órganos rectores para mayo de 2003 una evaluación independiente del trabajo de la Organización en materia de normas alimentarias (realizada de conformidad con sus prácticas de evaluación habituales). A petición de la Asamblea Mundial de la Salud de 2000, la OMS se ha comprometido a estudiar las relaciones de trabajo que mantiene con la FAO con vistas a involucrarse más en el Codex y a apoyar la inclusión de consideraciones sanitarias en el comercio internacional de alimentos. En su 49ª reunión (extraordinaria), celebrada en septiembre de 2001, el Comité Ejecutivo de la Comisión del Codex Alimentarius "acogió con satisfacción esta iniciativa (del examen completo del Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias), incluida la propuesta de un componente externo al proceso de examen".

Así pues, la evaluación tiene por objeto proporcionar elementos para la toma de decisiones sobre las políticas, estrategias y gestión futuras por parte de los órganos rectores de la FAO y de la OMS y de sus secretarías respectivas, así como de la Comisión Mixta FAO/OMS del Codex Alimentarius. En la evaluación se abordarán, en todas sus dimensiones, las necesidades mundiales en lo tocante a las normas alimentarias para la protección de la salud del consumidor, el fomento del comercio internacional⁷⁸ y nacional y las consideraciones éticas conexas. Por consiguiente, en la evaluación se estudiarán las necesidades respectivas de los productores, la industria, los comerciantes, los consumidores y los reguladores.

La evaluación ofrecerá recomendaciones y consideraciones para el futuro acerca de la pertinencia de las normas o los enfoques alternativos para satisfacer los objetivos generales de la protección del consumidor, sobre todo en lo que respecta a los riesgos sanitarios y a la garantía de unas prácticas justas en el comercio de alimentos. Asimismo, aportará, para su examen, alternativas con objeto de facilitar el cumplimiento de los requisitos mundiales futuros por lo que se refiere a unas normas alimentarias que ofrezcan los beneficios deseados y satisfagan, a un costo directo e indirecto razonable, las necesidades de los países en desarrollo y los países desarrollados, así como las de los importadores y exportadores de alimentos. Por lo tanto, la evaluación es formativa, ya que las consideraciones para el futuro se basarán en un estudio de los resultados hasta la fecha, los desafíos actuales y nuevos y las ideas innovadoras.

Cobertura de la evaluación

En la evaluación se considerarán, aunque sin restringirse a ellas, las cuestiones siguientes:

a) La evolución del contexto y los nuevos desafíos, entre otros:

la pertinencia e idoneidad de las normas como instrumentos para:

· la prevención de enfermedades transmitidas por alimentos y otros riesgos sanitarios;

· la gestión del riesgo asociado a la inocuidad de los alimentos;

· la protección de los consumidores;

· el fomento comercial y económico;

· las prácticas de producción.

las expectativas de distintos grupos de países, en el ámbito gubernamental oficial, en cuanto a las normas sobre importaciones y exportaciones y para el comercio nacional, sobre todo por lo que hace a su validez y aceptabilidad:

· base científica;

· grado de riesgo e inclusión de criterios precautorios;

· facilidad de comprobación y claridad como punto de referencia en el comercio;

· etiquetado y compatibilidad de los descriptores (p. ej., en alimentos orgánicos);

· consideraciones éticas y culturales; y

· amplitud y grado de generalización.

las expectativas de distintos grupos de países, en el ámbito gubernamental oficial, en cuanto a los mecanismos institucionales para el establecimiento de normas, en particular:

· la estructura y los procedimientos de la Comisión del Codex Alimentarius y sus órganos auxiliares;

· el apoyo técnico y administrativo que prestan la FAO y la OMS a la labor de la Comisión, incluidas las secretarías y los comités de expertos;

· las posibilidades y limitaciones respecto de la participación en los procesos de adopción de decisiones;

· los costos directos e indirectos y las formas de sufragarlos.

los intereses particulares de los países en desarrollo por lo que respecta a:

· asistencia para la aplicación de las normas;

· participación en el proceso de establecimiento de normas.

las expectativas de los productores, la industria y la sociedad civil, y sus posibles repercusiones en el establecimiento de normas internacionales; y

las relaciones institucionales entre órganos de normalización afines, como la CIPF y la OIE.

b) La efectividad de las disposiciones existentes para satisfacer las necesidades arriba mencionadas. Se procurará comparar los métodos y criterios de trabajo con los de otros órganos de normalización. Entre los puntos que han de abarcarse figuran los siguientes:

i) la adecuación de las respuestas de la FAO y de la OMS;

ii) la adecuación de las normas existentes y las actuales lagunas importantes en la estructura del comercio internacional (calidad, cobertura, facilidad de adaptación, etc.);

iii) la idoneidad de las normas como modelo para la normalización nacional del comercio interno;

iv) la idoneidad de las disposiciones institucionales, incluido un análisis de la independencia, conflictos de intereses y capacidad de atender a los miembros, y:

· la estructura de la Comisión del Codex Alimentarius y sus órganos auxiliares;

· los métodos de trabajo de la Comisión del Codex Alimentarius (incluida la autoridad para proponer modificaciones en los estatutos, el reglamento y los hábitos de procedimiento);

· la estructura y gestión de la Secretaría del Codex;

· la estructura de los comités y cuadros consultivos;

· el que las mismas disposiciones satisfagan de forma adecuada y efectiva la necesidad de normas para el comercio y las necesidades de los países en desarrollo en cuanto al establecimiento de normas nacionales;

· la participación de los países en el proceso;

· la participación de terceros interesados no gubernamentales;

· la eficacia en relación con todos los aspectos (científicos, de comunicación, ética, normativos, de gobierno y de políticas) de la organización y procedimiento y de los comités, así como de los arreglos de secretaría;

· la asistencia a países en desarrollo por parte de la FAO, la OMS y a través de otros asociados;

· las relaciones con otros órganos internacionales de normalización o responsables de marcos reglamentarios y con la OMC.

c) Cuestiones cara al futuro sobre la base del análisis anterior, previsiones innovadoras y un estudio de las posibles ventajas que se derivarían de:

i) enfoques posiblemente bastante distintos de los que están utilizándose en la actualidad, en relación con:

· protección del consumidor (especialmente de su salud) y el desarrollo económico mediante la transparencia en el comercio internacional y nacional;

· establecimiento de normas en los ámbitos nacional e internacional; y

· posibles alternativas de arreglos institucionales y/o de financiación.

ii) las repercusiones que para los países en desarrollo tendría el permitir que el establecimiento de normas alimentarias para el comercio internacional se convierta en coto privado de los países desarrollados y principales naciones comerciales;

iii) movilización de apoyo suficiente para fomentar la creación de capacidad en los países en desarrollo y su participación en los procesos de normalización.

Organización de la gestión y realización de la evaluación

Gestión de la evaluación: Las dependencias de evaluación de la FAO y de la OMS gestionarán conjuntamente la evaluación con objeto de garantizar su independencia. Consultarán con las dependencias técnicas competentes de una y otra organización sobre todas las materias sustantivas, incluida la selección de asesores de evaluación y miembros del Cuadro de Expertos Independientes. Los gestores de la evaluación recurrirán también a las dependencias técnicas de la FAO y de la OMS para sus aportaciones técnicas y para que comuniquen sus inquietudes, ideas y preguntas al Equipo de Evaluación y al Cuadro de Expertos Independientes por conducto de aquéllas.

El Equipo de Evaluación: El Equipo de Evaluación se encargará del trabajo básico de la evaluación, de conformidad con el mandato, y consistirá en un núcleo de cinco personas que podrá recurrir, según los casos, otros especialistas técnicos (en función del presupuesto):

1. un jefe de equipo veterano y plenamente independiente, con conocimientos prácticos en materia de políticas y un firme conocimiento de las cuestiones convenidas por la FAO y la OMS;
2. dos consultores técnicos independientes, representantes de las principales partes interesadas en materia de normas alimentarias, uno de ellos designado por la FAO y el otro por la OMS; y
3. un representante veterano del Servicio de Evaluación de la FAO y otro representante veterano del Departamento de Evaluación de la OMS.

Cuadro de Expertos Independientes: El Cuadro de Expertos Independientes estudiará el mandato y el plan inicial de trabajo para la evaluación, propondrá los cambios que considere oportunos y planteará preguntas y cuestiones que, a su juicio, merezcan una atención especial en la evaluación. En particular, del Cuadro de Expertos cabe esperar especialmente ideas innovadoras y distintas que puedan estudiarse durante el transcurso de la evaluación. Volverá a convocarse el Cuadro de Expertos Independientes para que, junto con otros colegas analistas, estudie el informe preliminar del Equipo de Evaluación y formule observaciones al respecto. A raíz de esto, Equipo de Evaluación realizará los ajustes que considere oportunos. El Cuadro de Expertos también preparará su propio informe, en el que comentará los resultados de la evaluación y formulará las recomendaciones adicionales o discrepantes que estime procedentes. Durante el transcurso de la evaluación se mantendrá informado al Cuadro de Expertos de los avances hechos, pudiendo el Equipo de Evaluación formular a aquél las preguntas que desee. A lo largo de la evaluación, el Cuadro, por conducto de su presidente, y los gestores de evaluación de la FAO y de la OMS, podrá transmitir al Equipo otras ideas mediante un debate virtual.

El Cuadro de Expertos Independientes tendrá un presidente completamente independiente elegido de común acuerdo entre la FAO y la OMS. Además, el Cuadro de Expertos comprenderá a ocho⁷⁹ expertos externos e independientes, seleccionados en función de sus conocimientos en materias relativas a normas alimentarias, así como por su capacidad para discurrir de forma innovadora sobre la función futura de esas normas y el Codex en el sistema alimentario mundial. De los ocho miembros independientes, la FAO y la OMS designarán cada una a cuatro, basándose en criterios ya convenidos. La composición del Cuadro será multidisciplinar, así como representativa geográficamente hablando, mantendrá un equilibrio en cuanto a género y diversidad de puntos de vista, incluidos los siguientes: control de la inocuidad de los alimentos; salud pública; comercio internacional de alimentos; normas alimentarias; derechos de los consumidores; investigación sobre inocuidad de los alimentos; comunicación de riesgos, y colaboración y desarrollo internacionales.

Otros análisis y consultas: Los gestores de evaluación remitirán el mandato y el proyecto de informe de la misma a un grupo más amplio recabando sus observaciones. Este grupo, del que el Equipo de Evaluación podría también servirse como fuente de información y consulta, incluirá al Presidente y tres vicepresidentes del Codex y al menos sendos representantes de la industria y de los consumidores⁸⁰.

Rendición de informe: El proyecto preliminar de informe de la evaluación se presentará a las Secretarías de la OMS y la FAO, así como al Cuadro de Expertos Independientes y a un grupo más amplio de colegas analistas para recabar sus observaciones, como se ha indicado más arriba. A la luz de las mismas, el Equipo de Evaluación introducirá los cambios que considere oportunos. Las conclusiones del Cuadro de Expertos Independientes cualesquiera otras recomendaciones que éstos deseen formular se presentarán, junto con el informe del Equipo de Evaluación, a los Directores Generales de la FAO y de la OMS y, acompañadas del informe del Equipo de Evaluación y las respuestas de las dos Secretarías, se presentarán a los órganos rectores de la FAO y la OMS y a la Comisión del Codex Alimentarius en 2003.

Anexo 3: Empleo y necesidades de recursos para la labor
sobre normas alimentarias

1. Se ofrecen a continuación algunos detalles sobre la situación actual de recursos para facilitar así los debates de la FAO, la OMS y del propio Codex acerca de las posibilidades de aplicación de las recomendaciones que figuran en el presente informe.

Recursos del Codex

2. El Codex cuenta actualmente con un presupuesto básico del orden de cinco millones de dólares EE.UU. por bienio. En el bienio 2000-01 hubo un gasto inferior del previsto, debido principalmente a las vacantes de personal. De este total, la FAO aporta aproximadamente el 80 por ciento y la OMS el 20 por ciento restante (Cuadro 1). Compárese este presupuesto básico con el de la ISO que asciende a unos 40 millones de dólares cada bienio. Algunos miembros han venido haciendo últimamente aportaciones a la plantilla de la Secretaría por un importe de casi 600 000 dólares por bienio (Cuadro 1). Además, los países hospedantes de comités contribuyen con unos 3,5 millones de dólares aproximadamente en gastos directos y con una cantidad aproximadamente igual en aportaciones de personal en especie (con exclusión de los comités regionales) (Cuadro 2). El total de costos directos del Codex es, por lo tanto, del orden de 14 millones de dólares por bienio (7 millones de dólares al año), incluidos los costos por servir de anfitrión a los comités regionales así como algunas otras aportaciones voluntarias de los miembros. De este total, la FAO y la OMS sufragan con cargo a los presupuestos ordinarios básicos algo más de un tercio.

3. Como puede verse por el Cuadro 2, el costo medio por reunión para los países hospedantes en el caso de los comités generales y horizontales es mayor que para los comités de productos básicos y otros, aunque el cuadro resultante en el empleo de personal es menos constante. Lo cual se explica en parte por el hecho de que es más probable que las reuniones sean cada año del tipo de reuniones horizontales que de comités de productos. También parece que los costos han venido aumentando considerablemente, aunque no concuerdan los datos a este respecto.

4. La inmensa mayoría de los recursos empleados por los países huéspedes corresponden a costos de reuniones. Se estima que hay grandes posibilidades de alterar esta ponderación celebrando reuniones más cortas y recurriendo más a la labor que se desarrolla entre reuniones, especialmente con pequeñas reuniones locales, y empleando consultores para la redacción de informes y las consultas con miembros en las pequeñas reuniones regionales locales y en las electrónicas. Esto no obstante, con el aumento de la celebración de reuniones en terceros países y al seguir creciendo la complejidad y el volumen de la labor de establecimiento de normas para los comités horizontales generales, es de prever que los costos sigan aumentando. Por otra parte, para los comités de productos básicos y otros, son costos que deberán reducirse, de conformidad con las recomendaciones. Tal vez haya posibilidades de absorber el aumento de costos compartiendo la acogida de los comités. Cabe también la posibilidad de reducir la carga que recae en los distintos países repartiendo la labor de alguno de los comités horizontales o creando grupos de acción dentro de los comités que se tengan en otras partes⁸¹. No es tan probable que el empleo de grupos de acción subsidiarios aumente los problemas de coordinación.

5. En el Cuadro 3 aparece el desglose porcentual del presupuesto básico del Codex por objeto de gastos y en el Cuadro 4 por esferas de trabajo. Los dos grandes capítulos de gastos son personal (43 por ciento, que se elevaría a más del 50 por ciento si se incluyen consultores) y documentación (23 por ciento). En la evaluación resultó que durante las visitas a los países todos los que se pronunciaron estimaron que la Secretaría del Codex estaba demasiado sobrecargada, siendo muy escasos los que vieron posibilidades de hacer economía redistribuyendo el trabajo. El Equipo de Evaluación analizó la distribución de tareas en el seno de la Secretaría y vio poquísimo margen para aumentar el rendimiento del personal. Las mejoras que pudiera haber en la tecnología de la comunicación podrían permitir algunas reducciones en las proporciones de tiempo de personal consumido en la función informativa, que se ocupa de solicitudes completas, despacho de documentos, etc. Esto absorbe actualmente el 18 por ciento del tiempo de personal profesional y el 25 por ciento de personal auxiliar. No obstante, habrá un aumento general en las necesidades totales de recursos para la función ampliada de información que se prevé en esta evaluación (véase infra).

6. Incremento de los recursos necesarios para el Codex: Se estima también que un esfuerzo aún mayor para producir documentos en que consten las decisiones más bien que el debate de antecedentes permitiría presentar un presupuesto que absorba el aumento inmediato de las necesidades de documentación que llevan implícitas las recomendaciones, en particular el establecimiento de un comité de normas y un comité científico. A esto también contribuiría la posible reducción en la labor sobre normas para alimentos específicos y las reducciones en tiempo y en documentación de los comités del Codex como resultado de la elaboración de proyectos de normas por hombres de ciencia en los Comités de Expertos. Sin embargo, en el posible caso de excluir la documentación habría un aumento en la mayoría de las otras áreas de costos para sufragar el incremento de la carga de trabajo y la mejora de los procedimientos.

7. La Secretaría del Codex cuenta actualmente con los siguientes puestos:

• Profesionales (6), de los cuales 1 D1, 1 P5, 2 P4s 1 P3 y 1 P2;
• Servicios Generales (7), de los cuales 1 G5, 3 G4 y3 G3.

8. Se prevé que habría un aumento en el grado de superioridad de los puestos para que las secretarías asumieran una función más ejecutiva, así como una expansión en el tamaño de la secretaría para absorber la creciente carga de trabajo y asumir una función potenciada en materia de comunicación. El número de puestos profesionales se aumentaría, por lo tanto, en los grados superiores más bien que en los subalternos. Cambiando los métodos de trabajo e introduciendo tecnología moderna se piensa que el actual personal de Servicios Generales podría servir de apoyo a un mayor número de funcionarios profesionales, entre ellos los cedidos por gobiernos. En el Cuadro 5 se resumen los posibles incrementos de costos en la Secretaría del Codex y en los demás órganos y reuniones del mismo. Si se aplicaran con efecto inmediato todas las recomendaciones, la financiación básica incremental destinada al Codex tendría que aumentar en el orden de 1,4 millones de dólares EE.UU. por bienio.

Evaluación independiente de riesgos y asesoramiento de expertos

9. En el Cuadro 6 se resumen los costos directos de reuniones de expertos para la evaluación de riesgos, etc., en 2000-2001. Como puede verse, la OMS absorbe algo más del 50 por ciento de los costos (en buena parte con cargo a fuentes extrapresupuestarias) mientras que la FAO hace una aportación sustanciosa también al JEMRA (evaluación de riesgos microbiológicos). Dado que la FAO sirve también las secretarías conjuntas y provee a la publicación en los idiomas oficiales, su aportación global es superior al 50 por ciento.

10. Aumento de los recursos para órganos de expertos y asesoramiento de expertos: Más arriba se ha analizado la importancia de ampliar y asentar esta labor sobre una base financiera mucho más sólida. No es posible ofrecer estimaciones firmes sobre aumentos de costos aunque en el Cuadro 7 se ofrecen estimaciones de órdenes de magnitud. El incremento inmediato de costos sería del orden de 2,5 millones de dólares por bienio. Aunque se estima que podrían obtenerse de la industria algunos ingresos, esto no sería inmediato y probablemente quedaría absorbido por entero ofreciendo un servicio más rápido y más adecuado.

Apoyo de la FAO y de la OMS a la labor sobre normas alimentarias

11. En el Cuadro 8 se resumen los costos totales del apoyo que presta la FAO a los trabajos sobre normas alimentarias y que guardan relación directa con la labor de inocuidad de los alimentos, lo que asciende en total a 17-18 millones de dólares EE.UU. por bienio, de cuya cantidad unos 15 millones de dólares proceden de las cuotas de los Estados Miembros (Programa Ordinario). La labor relacionada con inocuidad de los alimentos en el ámbito de los programas técnicos absorbe aproximadamente un 3,6 por ciento del presupuesto ordinario total del programa técnico. Alrededor del 4,7 por ciento de la labor dentro del PCT de la Organización con cargo a fondos del Programa Ordinario guarda relación con la inocuidad de los alimentos. Al Codex corresponde el 28 por ciento de los gastos del Programa Ordinario de la FAO en trabajos relacionados con la inocuidad de los alimentos; la evaluación de riesgos y las consultas de expertos constituyen otro 10 por ciento más y varias formas de creación de capacidad integran el 62 por ciento restante. No se dispone de datos análogos relativos a la OMS.

12. Es significativo que la aportación de la FAO a la creación de capacidad con cargo a fondos del Programa Ordinario supere el séxtuplo de la aportación procedente de contribuciones voluntarias. La proporción que hay entre los trabajos relativos a inocuidad de los alimentos con cargo a fondos de cooperación técnica extrapresupuestarios y fondos del Programa Ordinario para el programa técnico es de 0,1:1 en comparación con una ratio de 1:1,5 en que el programa extrapresupuestario de campo supera al Programa Ordinario en relación con los programas técnicos de la FAO en su conjunto.

Anexo 4. Resumen analítico de los cuestionarios

Introducción

Los cuadros siguientes se derivan del análisis de las respuestas a tres cuestionarios:

1. cuestionario a los Estados Miembros, enviado a todos los miembros del Codex y Estados Miembros de la FAO y OMS que no son miembros del Codex:
2. cuestionario a los observadores, enviado a todos los observadores del Codex y a todos los observadores de la OMS que no son miembros del Codex, y
3. cuestionario a las organizaciones nacionales que estuvo a disposición en el sitio web del Codex para su cumplimentación por las organizaciones internacionales interesadas y que enviaron a sus miembros algunos observadores del Codex.

Del cuestionario a los Estados Miembros:

Cuadro 1: Definiciones de categorías (grupos a efectos de análisis)

Cuadro 2: Número de respuestas y no respuestas por INB per cápita y volumen de la economía

Cuadro 3: Número de respuestas y no respuestas al cuestionario de Estados Miembros por regiones del Codex

Cuadro 4: Importancia para los países de distintos tipos de normas del Codex

Cuadro 5: Apreciación general del Codex y grado de satisfacción

Cuadro 6: Porcentaje de adopción del tipo de norma del Codex

Cuadro 7: Importancia de los comités para los países

Cuadro 8: Virtudes y defectos del Codex: satisfacción por el establecimiento de prioridades

Cuadro 9: Virtudes y defectos del Codex: satisfacción por su eficacia

Cuadro 10: Virtudes y defectos del Codex: satisfacción por su gestión responsable y sistema de gobierno

Cuadro 11: Virtudes y defectos del Codex: satisfacción por el grado de alcance y transparencia

Cuadro 12: Extensión del mandato y funciones del Codex

Cuadro 13: Prioridades que se asignarán a la labor futura del Codex

Cuadro 14: Posibles cambios en la organización y gestión del Codex

Cuadro 15: Posibles cambios en el establecimiento de normas

Cuadro 16: Mejoras en los procesos de establecimiento de normas y en el funcionamiento de los comités

Cuadro 17: Prioridad dada a diferentes tipos de creación de capacidad sobre normas alimentarias por la FAO y la OMS

Cuadro 18: Prioridades de los países entre diferentes aspectos de asistencia solicitada

Cuadro 19: Preferencias de los países entre diferentes tipos de asistencia solicitada

Cuadro 20: Orígenes más importantes de enfermedades notificadas por los alimentos señaladas por los países

Del cuestionario a los observadores:

Cuadro 21: Importancia para los observadores de diferentes tipos de normas del Codex

Cuadro 22: Virtudes y defectos del Codex: satisfacción con el establecimiento de prioridades

Cuadro 23: Virtudes y defectos del Codex: satisfacción con la eficacia

Cuadro 24: Virtudes y defectos del Codex: satisfacción con una gestión responsable y sistema de gobierno

Cuadro 25: Virtudes y defectos del Codex: satisfacción con el grado de transparencia y alcance

Cuadro 26: Evaluación general del asesoramiento y apoyo de expertos al Codex

Cuadro 27: Evaluación general del JECFA

Cuadro 28: Evaluación general del JMPR

Cuadro 29: Evaluación general del JEMRA

Del cuestionario a asociaciones nacionales :

Cuadro 30: Evaluación general del asesoramiento y apoyo de expertos al Codex

Cuadro 31: Evaluación general de la labor del Codex

Los datos se analizaron empleando SPSS 10.1. Se obtuvieron estadísticas descriptivas (frecuencias y porcentajes) según las siguientes categorías clave: región, respuesta, ingresos, ingreso nacional bruto (INB), exportaciones de alimentos, importaciones de alimentos, comercio de alimentos, población nacional, población urbana. Las definiciones de las categorías aparecen en el Cuadro A. Los datos procedentes de los cuestionarios enviados a los Estados Miembros se presentan en el cuadro siguiente por niveles de ingresos. En el sitio web del Codex se podrá tener acceos a cuadros más detallados.

Se realizaron cálculos de x² (tabulados cruzados) para verificar la hipótesis de que las variables de las filas y columnas eran independientes, sin que ello indicara valor o sentido alguno en la correlación. Se desarrollaron x² de Pearson, razón de verosimilitud x² y coeficiente de asociación lineal x². Se determinaron al nivel de 0,05 correlaciones significativas entre respuestas a los cuestionarios y categorías. Se aplicó el análisis de racimo o conglomerados para explorar agrupaciones significativas entre las categorías que no resultaban de suyo evidentes por los datos (no se encontraron).

Además, se compilaron todas las observaciones escritas, que fueron examinadas por los miembros del Equipo de Evaluación.

Análisis de las respuestas por los Estados Miembros