C18
Lael Bethlehem 1 et Maud Dlomo
En 2004, l'Afrique du Sud fêtera ses 10 années de démocratie. Durant cette période, l'équité et la durabilité ont été mises en avant, particulièrement dans le secteur des forêts. Ainsi, l'intérêt s'est fortement porté sur la manière dont l'industrie pouvait contribuer au développement économique et spécialement au soutien en faveur des populations noires sud-africaines des zones rurales.
Ces propos doivent paraître hors de contexte du débat forestier international. Dans nombre de ces débats, il semble qu'il y ait un manque d'intérêt pour les aspects économiques du secteur forestier, et une inattention pour la relation entre le secteur forestier et le développement économique national. Nous pensons que les mécanismes forestiers internationaux devraient bénéficier d'un plus grand intérêt par rapport à leurs impacts économiques et leurs conséquences sur le secteur forestier et les plantations forestières. C'est particulièrement important au regard du potentiel du secteur forestier d'appuyer le pouvoir économique des communautés rurales et marginalisées. Nous concluons avec des propositions concrètes qui mériteraient notre attention jusqu'au prochain Congrès forestier mondial.
Durant ces 15 dernières années, il y a eu une réelle tentative de développer un programme par étape dans le domaine de la politique et la recherche du secteur forestier international. Des efforts ont été surtout réalisés pour aller au-delà des éléments biophysiques de durabilité et intégrer les besoins des communautés dans notre compréhension d'une gestion durable des forêts. Les sociologues se sont plus impliqués dans le domaine et une collaboration s'est mise en place entre scientifiques de l'environnement et des sciences sociales en recherche forestière. De nombreuses organisations ont cherché à promouvoir les intérêts des communautés pauvres et locales, en particulier celles qui dépendent directement des forêts. Un programme plus novateur a été conçu dans ce sens; mais nos succès sont encore limités.
Durant les 10 dernières années, le taux de déforestation a globalement ralenti, néanmoins, il continue à être alarmant, particulièrement dans les régions tropicales et les pays en développement. Dans l'ensemble, le problème de la pauvreté et des communautés dépendant des forêts, s'est peu amélioré et a même empiré dans certaines régions. Les politiques gouvernementales se sont développées à certains égards mais semblent souvent avoir peu d'impacts sur le terrain. En général, les débats internationaux semblent s'essouffler. Ces questions qui sont principalement débattues au niveau international sont maintenant bien connues, et peu de nouvelles propositions émergent. Bien sûr, il est important de les consolider et il est encore plus important de mettre en place des mesures; mais, il est temps de prendre en considération de nouveaux débats et nouvelles manières d'analyser comment les mécanismes du développement durable peuvent et doivent être utilisés. Nous espérons contribuer à cette réflexion en présentant une expérience sur certains aspects de la foresterie en Afrique du Sud.
Nous nous intéressons en particulier à une série de discussions concernant le rôle de la foresterie dans le développement économique. Jusqu'à maintenant, la plupart des travaux sur la foresterie en faveur des pauvres a été sur la manière dont les communautés font usage des forêts pour contribuer à leurs moyens de subsistance. La notion de "foresterie communautaire" a été associée aux interventions à petite échelle et avec les contributions marginales du secteur forestier pour la subsistance des populations. Il y a eu peu d'intérêt pour les concepts plus ambitieux comme le paiement d'un loyer aux communautés forestières pour l'usage de leurs forêts, ou leur participation dans la propriété de compagnies qui ont le droit d'exploiter les ressources forestières. Cela aurait pu être un moyen pour que les communautés forestières participent aux bénéfices économiques de l'utilisation des forêts, et qu'il n'y ait plus d'opposition à l'exploitation durable des forêts. Si c'est le cas, tous les principaux arguments pour mettre en valeur les exemples où les communautés ont été associées à l'exploitation des forêts (vue comme une contribution potentielle à la durabilité économique et sociale) ajoutés à une plus grande durabilité au niveau environnemental.
Ces dernières années, les solutions durables s'articulent autour de trois composantes : écologique, sociale et économique. Cela a été reconnu au niveau conceptuel avec la notion de «moyens d'existence durables», adopté ces dernières années par nombre d'organisations de développement. Les débats internationaux en foresterie semblent maintenant se concentrer principalement sur les facteurs écologiques et sociaux. Les dynamiques du développement économique, et leurs relations aux besoins écologiques et sociaux ne sont pas bien compris.
Le secteur forestier peut jouer un rôle en aidant les pays en développement à se développer. Il peut le faire en créant une base pour le commerce et la distribution, et de cette manière augmenter les bases économiques. En effet, la foresterie a joué ce rôle pour de nombreux pays qui aujourd'hui se sont développés économiquement. Dans des pays comme le Canada et la Suède, la foresterie est à la base de l'industrialisation, ayant créé une base pour la diversification des autres industries. Alors que ces pays se développaient, leur secteur forestier devenait par la suite moins important. En même temps, le secteur forestier tendait à prendre une valeur ajoutée en fournissant plus de produits forestiers manufacturés et autres services.
Dans de nombreux pays en développement, la foresterie joue un rôle économique majeur et dans d'autres, son potentiel n'a pas encore été développé. Il est important de comprendre comment le secteur forestier peut contribuer à créer une base pour la croissance économique et le développement. Avec d'autres industries, la foresterie peut créer des opportunités de travail et de revenu, contribuer à une taxe de base, et développer des liens commerciaux. Bien que l'expansion économique ne soit pas suffisante, ce type de développement est crucial. Dans certaines circonstances, la foresterie peut mener à un type de développement équitable - moyen de développement qui donne des bénéfices importants et des opportunités spécifiques aux populations pauvres. Mais d'autres circonstances (et choix politiques) peuvent mener à une croissance économique qui n'est pas équitable et qui crée seulement des profits sur le court terme, sans effet multiplicateur sur le long terme, si crucial pour un développement économique durable. Les circonstances qui peuvent amener à un développement économique non équitable et sur le court terme, peuvent aussi conduire à un manque de durabilité d'un point de vue environnemental.
En évoquant le rôle de la foresterie dans le développement durable, nous pensons à deux aspects - la contribution potentielle du secteur forestier au développement économique national et à son rôle dans la création de possibilités économiques au niveau local.
Le développement de la foresterie en Afrique du Sud est apparu avec les stratégies de développement coloniales. Ce qui est particulier avec l'histoire du développement sud-africain, c'est que les stratégies de développement économique étaient spécifiquement conçues pour profiter à un seul groupe racial et excluaient le reste de la population, particulièrement entre les années 50 et 90. Les stratégies de développement actuelles, avec le gouvernement démocratique, sont spécialement tournées vers l'équité.
L'histoire économique de l'Afrique du Sud est née avec le colonialisme et l'apartheid. Notre histoire forestière tient compte du fait que nous disposons d'une très petite portion de forêt naturelle. Les estimations actuelles de la forêt d'Afrique du Sud sont approximativement de 500 000 ha ou seulement 0,3 pour cent de la surface totale des 122 millions d'hectares. Ces forêts se situent dans la bande du littoral le long de la côte est et sud du pays, et dans certaines régions de montagne. Même si la zone de forêt a été réduite de manière significative depuis le colonialisme, la taille originale de la ressource a probablement toujours été peu étendue, ne dépassant certainement pas 1 pour cent des terres. Malgré tout, cela représente une zone importante de forêt, actuellement estimée à 23 millions d'ha, ou 19 pour cent des terres, situées principalement dans le nord et l'est du pays.
Malgré tout, ce qui distingue l'Afrique du Sud comme pays forestier n'est probablement pas ses forêts denses ou terres boisées, mais plutôt ses plantations forestières. L'Afrique du Sud possède actuellement des plantations commerciales d'Etat, approximativement 1,5 million d'ha ou 1,2 pour cent des terres totales. Malgré cette petite taille relative, l'Afrique du Sud produit actuellement 2,8 millions de tonnes de bois ou 1,63 pour cent de la production mondiale, 2,1 millions de tonnes de papier ou 0,76 pour cent de la production mondiale, et 1,3 million de m3 de bois scié ou 0,3 pour cent de la production mondiale. La forêt et l'industrie des produits forestiers emploient plus de 200 000 personnes dont la moitié travaille dans l'exploitation forestière et l'autre dans les industries de transformation du bois. Durant la période 1980-2000, la production de bois rond a augmenté de 12 à 19 millions de m3 avec un accroissement de 30 pour cent de la déforestation sur la même période. En terme de PIB, la foresterie et les industries d'Afrique du Sud ont généré 4,5 pour cent du PIB national.
Ce qui est remarquable est qu'il y a un siècle, l'Afrique du Sud n'avait aucune expérience dans les plantations forestières. La première tentative de plantation a été réalisée par les autorités coloniales au Cap, dans les années 1880. La petite colonie du Cap devenant plus importante, le bois est venu à manquer. Les forêts étaient exploitées le long des côtes et les autorités coloniales ont rapidement surveillé le taux d'exploitation. Elles ont donc mis en place une double stratégie: nommer des conservateurs des forêts dans différentes stations de petites zones de forêts naturelles et créer des plantations où les conditions semblaient appropriées. Ceci s'est prolongé et accentué après la première guerre mondiale quand il est devenu évident que toute dépendance à l'importation du bois serait risquée. A ce stade, le programme de plantation ne s'est plus limité aux pins, principalement utilisés pour la construction et a inclu de plus en plus d'eucalyptus, arbres utilisés pour les charpentes dans l'industrie minière naissante.
Le programme de plantation a obtenu un nouveau momentum à la fin des années 1940 et les plantations ne se sont plus seulement limitées à la province du Cap mais se sont étendues à toutes les régions qui s'y prêtaient, particulièrement dans les provinces de l'est. A ce moment, l'industrie manufacturière de l'Afrique du Sud a commencé à s'étendre et se diversifier et l'industrie de transformation du bois ne s'est plus limitée au bois de mine et de structure mais a produit plus de valeur ajoutée avec des meubles, du papier et des emballages.
Durant toutes ces années, les plantations forestières étaient propriété de l'Etat. Les employés de l'Etat plantaient, exploitaient et récoltaient le bois, et l'Etat couvrait le fonctionnement de cette industrie. Le bois était vendu à des compagnies de transformation en dessous du coût de production, et des contrats particulièrement attractifs étaient offerts aux entreprises qui savaient traiter le bois et le vendre.
Pourquoi l'Etat a-t-il entrepris et subventionné ces activités? Comme cela s'est réalisé dans certains autres secteurs, le gouvernement se voyait comme un agent de développement économique, en particulier entre les années 50 et 80. Les plantations forestières constituaient un investissement risqué et le secteur privé était tout d'abord réticent à investir dans cette industrie. Cela peut être attribué à plusieurs raisons:
Sur le temps, nombre de ces coûts initiaux ont été réduits. L'investissement national dans la recherche a amélioré les connaissances des sols, des espèces, des ravageurs et des maladies. Les assurances ont pris en compte la couverture des plantations. En même temps, les compagnies du secteur privé ont acquis plus d'expérience et développé une expertise incomparable dans le domaine de la production de la pâte, du papier et des emballages, ainsi que pour certains usages du bois massif. Tous ces facteurs réunis ont fait que le secteur privé s'est impliqué dans l'industrie des plantations au milieu des années 70, les superficies de plantations privées ont dépassé celles de l'Etat. A la fin des années 80, la raison d'être et l'implication de l'Etat dans le secteur a commencé à décliner et la privatisation des forêts nationales a été pour la première fois mise à l'ordre du jour. Dès les années 90, les forêts nationales ont été affectées à des compagnies d'Etat au lieu d'être gérées par le service public. En 2001, après un long et complexe processus, les premières plantations d'Etat ont été vendues à des opérateurs privés, le gouvernement retenant un petit bénéfice. Le mécanisme de privatisation est encore en cours, avec 20 pour cent de plantations appartenant à l'Etat déjà vendues, 45 pour cent en cours de l'être, et 18 pour cent destinés à d'autres usages.
Pourquoi l'Etat s'est-il impliqué lui-même dans la création de l'industrie de plantations forestières? Pourquoi a-t-il placé des financements publics dans ce qui est essentiel, dans ce contexte, une branche du secteur de l'agriculture (et plus tard de l'industrie)? Durant de nombreuses décennies, les gouvernements successifs ont vu le bois comme une ressource stratégique que l'économie ne pouvait pas développer. Et pas seulement parce que le bois était une ressource stratégique, mais pour les raisons décrites ci-dessus, l'approvisionnement n'était pas assuré pour le marché, il y avait un risque de rupture mettant l'économie en manque d'une ressource stratégique essentielle. L'Etat s'est donc lui-même mis dans l'obligation d'avoir un rôle dans le développement, particulièrement entre les années 40 et 70. Le gouvernement a décidé qu'il devrait investir dans la création d'une industrie afin de produire des ressources, jusqu'au moment où les privés seraient en mesure de prendre le relais. Il y avait aussi une autre raison: la préoccupation de l'Etat de promouvoir l'industrialisation et le développement des différents secteurs d'entreprises, et en particulier de développer des industries qui pourraient investir dans les zones rurales.
A cet égard, l'Etat peut dire qu'il a réussi à un prix élevé puisque le développement a eu lieu durant le régime de l'apartheid, dont les bénéfices de ce succès industriel sont allés à un seul groupe. Le fait que ce développement date d'une période où les populations locales furent forcées d'abandonner leurs terres sans pouvoir prétendre aux opportunités d'emploi dont par la suite, les populations rurales ont bénéficié.
A la fin des années 80, l'Etat a montré qu'il était prêt à privatiser le secteur forestier en créant une compagnie commerciale forestière pour gérer ses actifs forestiers (en 1992). En effet, ses objectifs initiaux ont été largement remplis, l'Afrique du Sud ayant développé de grandes compagnies forestières qui ont réussi et ont grandement contribué à l'économie nationale, particulièrement dans les zones rurales. L'Afrique du Sud est aussi devenue un exportateur de produits forestiers et un leader dans certains aspects de la recherche et de l'aménagement forestiers. Une industrie a été créée produisant des ressources durables. Dès les années 90, dès le début de la démocratie, le secteur forestier sud-africain a été conçu, nourri et était prêt à voler de ses propres ailes.
En 1994, après une lutte longue et pénible, l'Afrique du Sud a été libérée de l'apartheid. Des élections démocratiques ont eu lieu pour la première fois, et un gouvernement d'unité nationale est arrivé au pouvoir, dirigé par le Congrès national africain (ANC) qui a mené la bataille contre l'apartheid durant 40 ans, le nouveau gouvernement a du faire face à de nombreuses priorités. Le secteur forestier n'en faisait pas partie mais plutôt la croissance économique, ainsi que le renforcement du pouvoir des populations noires sud-africaines, des populations démunies en général, et des populations des régions rurales en particulier. Ces priorités ont rapidement trouvé leur place dans le programme forestier, et particulièrement dans celui des Ministères impliqués dans le secteur forestier, avant tout le Ministère de l'eau et des forêts (Department of Water Affairs and Forestry, DWAF).
Nous avons déjà vu ci-dessus que l'Etat a commencé à commercialiser ses actifs forestiers dans les années 90 dans l'objectif de les privatiser ensuite. Le programme de privatisation a commencé avec la mise en place de la démocratie alors que le gouvernement de l'ANC acceptait l'idée de la privatisation. A la fin, une approche cas par cas a été adoptée et il est devenu clair, alors que des oppositions à la privatisation dans les domaines de production d'électricité apparaissaient, la propriété et la gestion des plantations forestières n'étaient pas attractives sur le long terme, pour le nouveau gouvernement. Ensuite, il a particulièrement lutté pour résoudre les problèmes sociaux, et promouvoir la participation économique des populations noires. Les plantations forestières nationales (parmi les autres actifs) pouvaient y contribuer si elles étaient gérées correctement.
Trois décisions clé ont été prises dans le modèle de privatisation, l'objectif étant d'accorder du pouvoir aux communautés désavantagées:
(i) Au moins 10 pour cent des actions des compagnies forestières doivent être réservés aux représentants des populations noires et groupes sud-africains désavantagés économiquement (Black Economic Empowerment, BEE). Les soumissionnaires doivent être partenaires des groupes BEE et les assister à financer les 10 pour cent.
(ii) Les forêts peuvent être louées à des compagnies sur le long terme mais la terre ne peut pas être vendue. Les compagnies gestionnaires des forêts doivent payer un loyer au gouvernement. Ce loyer versé au gouvernement doit être redistribué aux représentants des bénéficiaires de la réforme agraire ou aux groupes dont les droits à la terre ont été reconnus.
(iii) Jusqu'à 9 pour cent des actions des compagnies doivent être réservés aux employés, et les syndicats doivent jouer un rôle dans la gestion de ce processus.
Dans les deux ventes d'actifs forestiers réalisées (lots de 60 000 hectares achetés par Singisi Forest Products et lots de 20 000 hectares achetés par SiyaQhubeka), ces conditions ont toutes été respectées. Dans les deux cas, les 10 pour cent d'actions réservées aux populations noires comprenaient une partie substantielle pour les communautés qui vivent près des forêts. La majorité des acteurs, dans les deux cas bien connus des compagnies forestières sud-africaines, ont facilité ces achats. Les conditions de loyers ont aussi été fixées. Cela est lié à la réforme agraire qui a permis aux communautés noires et à des individus d'acquérir une terre si eux ou leur famille avaient été expulsés lors des lois raciales de l'apartheid. A cette condition, les communautés peuvent réclamer le droit de posséder la terre, tenue sous tutelle par l'Etat. La troisième condition pour qu'un travailleur puisse posséder des actions a aussi été respectée et actuellement le gouvernement lutte pour la mise en place d'un processus de sensibilisation des bénéficiaires sur les risques qu'ils encourent en possédant des actions.
Certains des critères de privatisation des forêts sont basés sur l'expérience de la redistribution des plantations de Nouvelle-Zélande. La Nouvelle-Zélande a aussi connu un processus complexe de privatisation avec la redistribution des terres. Les populations Maori sont devenues actionnaires des anciennes plantations d'Etat.
L'expérience de la Nouvelle-Zélande a été une source très utile d'idées et d'informations durant toutes les procédures mises en place en Afrique du Sud, particulièrement au niveau du prêt des terres publiques et de la prise en compte de la réforme agraire dans le processus. Cependant, nous avons été surpris par le peu d'informations disponibles sur cette expérience et sur la manière dont les cercles internationaux se sont si peu intéressés au processus mis en place.
Durant quelques années, la question des petits planteurs a intéressé plusieurs pays. Ce sujet a été le bienvenu, cependant, le débat sur le potentiel de la foresterie à contribuer à la fois au développement économique national et au renforcement du pouvoir au niveau économique local a besoin d'être élargi et approfondi. Les débats sur la juste accessibilité du marché international aux petits planteurs; le coût direct et indirect et les procédures, qui ont été perçus comme gênants par les petits planteurs, doivent être résolus. La relation entre les accords de libre commerce, dans le but d'améliorer l'accès au marché et les mesures nationales de soutien acceptables pour amortir l'impact des produits imposés aux petits planteurs et aux communautés doivent être éclaircies.
Cependant, le débat sur les petits planteurs ne doit pas se situer au niveau des dépenses d'autres activités mais sur le potentiel d'offrir un revenu dans le secteur forestier. En particulier, nous devons réfléchir à partir d'une autre analyse sur la subsistance et face aux expériences qui ont un impact économique et donnent un pouvoir.
Il est important de dire que ces initiatives qui doivent bénéficier aux populations pauvres, aux communautés rurales ou aux autres groupes marginaux de l'industrie forestière sont menacés par certains risques. Les mécanismes doivent être gérés avec soin et fortement réglementés. Tout cela donne encore plus de raisons de rechercher ces expériences, d'en discuter et d'en souligner leurs opportunités et leurs risques. Parmi les thèmes de recherche et de discussion, nous aimerions proposer:
En considérant cet aspect de la foresterie et du développement, nous espérons que cela pourra générer de nouvelles idées qui contribueront, dans les pays en développement, à favoriser leurs économies, à augmenter les bénéfices des communautés pauvres et permettre aux forêts de croître d'une manière durable.
1 Directeur: Développement économique, Johannesbourg, Afrique du Sud. [email protected]