MS27
Stephen M.J. Bass 1
Les initiatives internationales qui ont une incidence sur la foresterie sont aussi nombreuses que variées, mais elles manquent encore de cohérence. Les initiatives forestières fournissent des « lois souples », facilement interprétables, ce qui est utile pour les adapter à des circonstances différentes, mais a aussi l'inconvénient de permettre l'inaction. Les initiatives extrasectorielles peuvent avoir un impact considérable - positif ou négatif - mais leur interaction avec les initiatives forestières internationales laisse à désirer: les accords multilatéraux tant commerciaux qu'environnementaux sont mal informés sur la foresterie durable. L'aide internationale au développement est fortement orientée vers la réduction de la pauvreté, mais la communauté forestière doit encore faire la preuve de sa contribution potentielle à cette cause importante. Toutefois, les processus intergouvernementaux sur les forêts ne sont pas isolés: ils sont de plus en plus ouverts à la société civile et au secteur privé (même si leur rôle reste marginal) - en partie parce qu'ils sont à l'origine de nombreuses innovations, telles que la certification. Trois éléments de l'architecture de la gouvernance mondiale des forêts sont appelés à prendre de plus en plus d'importance: le Programme forestier national (PFN) pour définir des cadres politiques et sociaux nationaux pour la foresterie; le Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF) pour un consensus et un examen mondial; et le Partenariat de collaboration sur les forêts (PCF) pour coordonner l'appui international. L'attention doit à présent être tournée vers la construction d'un système de participation des multiples parties prenantes différencié, partant du niveau local et allant jusqu'au niveau mondial, et vers le renforcement des capacités des institutions forestières internationales pour qu'elles puissent opérer dans le cadre de ce système et influencer les processus extrasectoriels.
1. Quoique riche et variée, la série d'initiatives forestières internationales ne constitue pas encore un système cohérent et « adaptable ». Plus de 20 accords intergouvernementaux et de 40 organisations intergouvernementales s'occupent directement de foresterie. Ils tentent de façon croissante à se renforcer mutuellement, mais aussi à faire double emploi. Pour combler les lacunes, de nombreuses innovations ont été créées, grâce le plus souvent à l'action de la société civile et du secteur forestier. C'est ainsi que l'on voit émerger tout un éventail d'initiatives forestières internationales, depuis les initiatives publiques jusqu'aux partenariats et aux initiatives privées.
Avant d'explorer cet éventail, je ferais une réserve. Il ne faudrait pas croire que le progrès dérive uniquement de la mise en œuvre d'initiatives forestières internationales. Bien des initiatives extrasectorielles internationales - sur le commerce, l'aide, les finances et les technologies - peuvent avoir un effet au moins aussi significatif sur les forêts (positif ou négatif). Un grand chemin a aussi été accompli grâce aux initiatives de décentralisation et de transfert des responsabilités, à travers lesquelles les parties prenantes ont été dotées de droits et de ressources pour bien gérer les forêts. Le défi est de faire en sorte que ces autres processus soient également informés des conditions requises pour conserver, remettre en état, gérer et valoriser de manière durable les forêts.
2. Les accords internationaux sur les forêts fournissent des « lois souples », qui favorisent l'interprétation pour les adapter aux multiples circonstances différentes, mais ont aussi l'inconvénient de permettre l'inaction. Les gouvernements ont toujours attendu des objectifs différents de la coopération et des accords forestiers2, de sorte qu'ils n'ont pas été capables de convenir d'une convention complète et détaillée qui soit juridiquement contraignante. Au lieu de cela, une foison de critères et de principes non juridiquement contraignants définissent la manière dont les forêts devraient être gérées, notamment :
Le FNUF, qui a succédé au GIF/FIF, est chargé de faciliter et de promouvoir la mise en œuvre des Propositions d'action, de fournir un forum pour favoriser l'élaboration de politiques et le dialogue continus, et de suivre et évaluer les progrès accomplis, grâce aux rapports des gouvernements.
Plusieurs avantages découlent de l'approche « souple». Elle permet d'interpréter la loi pour l'adapter aux circonstances nationales et locales spécifiques. Ainsi, des Programmes forestiers nationaux (PFN) multi-parties prenantes, dictés par les pays, ont été définis par l'intermédiaire du GIF/FIF et légitimés comme cadre principal pour l'interprétation des propositions. En outre, grâce à l'effervescence de l'activité diplomatique, certains politiciens et responsables reconnaissent aujourd'hui les forêts comme une préoccupation internationale majeure. Bon nombre d'entre eux sont maintenant plus conscients des limites des processus intergouvernementaux - et de la nécessité d'éviter d'imposer des préceptes internationaux et d'accueillir favorablement les apports de la société civile et des entreprises privées.
Toutefois, les négociations du Sommet de la Terre et du GIF/FIF suscitent un certain cynisme : après de nombreuses années et un coût non négligeable, elles ont débouché sur le passage des « principes relatifs aux forêts » à de « simples propositions volontaires » (même si des obligations politiques et morales y sont attachées) ! Les principaux problèmes entravant la mise en œuvre et la coopération sont les suivants:
3. Les accords environnementaux multilatéraux (AEM) fournissent quelques réglementations « rigides» des biens publics mondiaux, mais ils n'ont pas suffisamment d'informations sur la foresterie durable, ni de mécanismes pour influencer les utilisateurs des forêts. Le piégeage et le stockage du carbone sont réglementés par la Convention-cadre sur les changements climatiques (CCNUCC) et le Protocole de Kyoto, avec son Mécanisme pour un développement propre. La biodiversité est régie par la Convention sur la diversité biologique (CDB), la Convention de Ramsar sur les zones humides et la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES). La Convention sur le patrimoine mondial réglemente la conservation du patrimoine de paysages et d'écosystèmes à caractère unique.
Le grand nombre d'AEM présente un avantage important, qui est de couvrir de manière relativement complète les fonctions environnementales mondiales des forêts (ce qui explique en partie l'absence de convention mondiale sur les forêts). En outre, le Fonds pour l'environnement mondial organise un soutien financier limité. Une telle infrastructure n'aurait sans doute pas été mise en place si elle avait été promue uniquement par le secteur forestier. Ce secteur a cependant une influence croissante sur le Fonds mondial pour l'environnement, notamment à travers le Partenariat de collaboration sur les forêts (PCF). Les secrétariats des AEM s'échangent aussi de plus en plus d'informations sur les forêts. Toutefois quelques problèmes génériques entravent la mise en œuvre des AEM et la coopération à l'ADF, à savoir:
4. A l'inverse, le régime commercial est « plus dur » et plus monolithique - mais mal informé sur l'ADF. Contrairement aux régimes de foresterie durable et de protection de l'environnement, qui sont multiples mais incohérents, le régime commercial mondial est plus simple et il a une base légale. Il s'ensuit que les impératifs commerciaux concernant le secteur forestier peuvent, dans la pratique, être bien plus forts que les objectifs sociaux et environnementaux, aussi importants soient-ils. La prédominance de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) au c_ur du régime commercial, est maintenant quelque peu tempérée par la multiplication d'initiatives commerciales et bilatérales puissantes. Toutefois, ni l'OMC ni les organisations commerciales régionales n'ont d'experts forestiers parmi leur personnel ou leurs délégations. D'où le défi que doit relever l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT), en tant qu'organisme compétent en matière de réglementation des forêts, pour contribuer à modeler le régime commercial, en aplanissant les nombreuses incertitudes liées au commerce qui freinent la mise en œuvre des accords et instruments forestiers - par exemple en déterminant dans quelle mesure la certification est un obstacle au commerce et en définissant les mesures à prendre pour contrôler le commerce du bois récolté illégalement.
5. L'aide internationale au développement est maintenant centrée sur la réduction de la pauvreté. Cet objectif au profil politique élevé pourrait faire avancer la cause de l'ADF - ou la menacer. John Hudson, du Département pour le développement international du Gouvernement britannique, identifie cinq phases de l'aide au développement à la foresterie qui se sont chevauchées au cours des 40 dernières années : 1) foresterie industrielle; 2) foresterie sociale; 3) foresterie environnementale ; 4) gestion durable des ressources naturelles et 5) réduction de la pauvreté (Hudson, 2003). L'absence du mot « foresterie » dans les deux dernières phases est significative : l'aide au secteur forestier a en effet diminué. Le soutien à l' « éradication de la pauvreté » comporte la responsabilisation des groupes marginalisés, la création d'opportunités économiques, et la réduction de la fragilité des moyens d'existence et des institutions. Les Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) sont rapidement devenus la norme internationale pour orienter les prêts et les dons vers les pays pauvres très endettés.
Les DRSP peuvent offrir aux PFN une plate-forme de haut niveau pour un dialogue sur les questions macroéconomiques et intersectorielles critiques pour l'ADF - même s'il faudra insister pour qu'ils donnent une place suffisante à la dimension environnementale. Les objectifs de développement de l'ONU pour le millénaire (ODM) présentent aussi un programme d'action efficace pour améliorer la cohérence du régime forestier international - même si les forêts en tant que telles y sont à peine mentionnées3. Ces instruments stimulent utilement les parties prenantes forestières en mettant de côté les anciennes hypothèses sur les fonctions des forêts et les rôles que sont censées remplir les parties prenantes. Pourtant les parties prenantes forestières n'ont pas été à la hauteur du défi ou n'ont pas maîtrisé ce nouveau jeu des DRSP et des ODM, de sorte que le système d'aide considère encore souvent que l'ADF est pour elles un but, plutôt qu'un moyen conduisant à une fin.
6. Les processus intergouvernementaux liés aux forêts et à l'environnement se sont heureusement ouverts aux apports non gouvernementaux, mais ils restent marginaux. Jadis contraintes de faire campagne en dehors des processus de négociations, la société civile et les groupes du secteur privé sont maintenant de plus en plus souvent invités à soumettre des points de vue et des idées dans les intervalles entre les sessions ; en outre, ils ont participé à plusieurs négociations en qualité d'observateurs et adhérent à des partenariats de mise en œuvre. Le FNUF déploie de gros efforts pour améliorer leur participation, qui comporte de nombreux avantages (importants contrôles par rapport à la réalité, innovations, équité accrue et plus grande crédibilité des résultats).
Les principaux problèmes dérivent des groupes non gouvernementaux qui s'intéressent aux forêts à des titres très divers et ont des tactiques tout aussi diverses (sinon conflictuelles). Les règles et les procédures sont devenues de plus en plus lourdes au Conseil économique et social (ECOSOC), de sorte que de nombreux groupes restent en marge, mais en fin de compte ce sont les grands groupes qui sont le plus en difficulté. Tout simplement, ils ne sont pas organisés pour identifier, dans de brefs délais, les représentants devant prendre part aux pourparlers (qui ne sont en fait que des bavardages) avec les gouvernements. Les groupes du secteur privé qui s'occupent de foresterie ne sont pas non plus organisés au niveau mondial, la compétition étant leur norme. Les organisations existantes du secteur privé tendent à représenter les compagnies les plus grandes et les puissantes sur le plan politique, plutôt que les plus progressistes ou les plus défavorisées.
7. La société civile et les groupes du secteur privé ont produit de nombreuses innovations pour le régime forestier mondial, notamment la certification. Une récente étude de l'Institut international pour l'environnement et le développement (IIED) (Bass 2001) a proposé une liste de dix initiatives hautement catalytiques qui, à des époques différentes, ont fait considérablement avancer la foresterie durable. Bien que toute liste de ce type soit contestable, il est intéressant de noter que la moitié des initiatives étaient intergouvernementales, l'autre moitié émanant de la société civile ou des entreprises. La participation non gouvernementale semble avoir élevé le profil des questions forestières, tant au niveau des politiques que du marché. En outre, l'innovation est la solution clé de multiples problèmes forestiers; Pour innover, il faut être capable de prendre des risques et de tenter de multiples changements, ce que les gouvernements n'ont pas toujours la possibilité de faire.
La certification a eu un impact particulièrement marqué - non seulement directement sur la gestion des forêts, mais aussi indirectement sur les débats, les politiques et les réglementations forestières. De nombreuses parties prenantes du secteur la prennent aussi au sérieux que des initiatives (inter)gouvernementales, sans doute parce qu'elles tentent de répondre aux questions essentielles, à savoir « qu'est-ce qu'une bonne sylviculture, et comment pouvons-nous la reconnaître dans des endroits très différents, la rendre plus transparente, et la récompenser ? » Ainsi, la certification a allié de hautes aspirations politiques à des réalités pratiques, et permis de mieux faire comprendre les nombreuses dimensions de l'ADF.
Au niveau international, la prolifération actuelle des systèmes de certification présente des avantages - les différentes parties prenantes peuvent choisir les systèmes les plus adaptés à leurs besoins, et la concurrence par les prix et les sources d'innovation sont accrues. Mais cette profusion pose aussi des problèmes indéniables: les parties prenantes ne savent plus comment choisir entre des systèmes de plus en plus nombreux, avec un accès inéquitable aux avantages et des degrés de participation du gouvernement différents.
8. Le FNUF et le PCF sont au c_ur de l'architecture de la gouvernance forestière mondiale. Ils peuvent réduire « l'inflation » de politiques forestières et améliorer la cohérence, au niveau de la vision et de la mise en œuvre. Quoique récent, le FNUF est largement accepté comme la principale tribune forestière mondiale. Il s'efforce d'améliorer la façon dont les grands groupes s'organisent et leur capacité de contribuer. Pourtant, des problèmes se posent. Le FNUF a du mal à se débarrasser de son héritage du GIF/FIF : trop souvent, des diplomates (ou des responsables du commerce et des parties prenantes forestières, assurément trop peu nombreuses) ont protégé les intérêts nationaux les plus divers pratiquement sans rien savoir sur les intérêts internationaux ou même sur leurs propres besoins forestiers nationaux. Le risque que des pays ayant des intérêts très différents utilisent le FNUF uniquement pour remanier des principes sans intérêt sera exacerbé s'il se distingue et évolue essentiellement à coups de réunions à New York ou à Genève.
Le PCF a été établi en 2001 pour renforcer la coopération et la coordination entre les institutions internationales qui s'occupent de forêts et pour soutenir le FNUF. Cette fonction est utile si le PCF peut aller au-delà d'une reconnaissance mutuelle pour réellement améliorer l'orientation et l'efficacité des institutions. Plusieurs avantages sont d'ores et déjà apparents.
Toutefois, la concurrence pour les ressources et les incitations institutionnelles limitées pourraient empêcher de tirer profit des avantages ci-dessus. Il sera difficile de rationaliser et de coordonner les mandats, les rôles et les programmes internationaux - pour ensuite en faire autant au niveau national.
9. Les programmes forestiers nationaux peuvent fournir à tout pays, du Nord ou du Sud, a) un forum essentiel pour exprimer les demandes « de la base » au régime mondial et b) une plate-forme pour mettre en œuvre une coopération et des initiatives forestières mondiales. L'un des paradoxes de beaucoup d'engagements internationaux envers le développement durable est que les processus « dictés par les pays et intégrés » qui ont été convenus sont rarement essayés dans la pratique. Des « plans de papier » jetés à la hâte tendent à être produits pour remplir une obligation. Ces plans ne sont parfois guère plus que des plans dictés par des experts qui ne mènent nulle part sans un appui international, ou qui sont faussés par cet appui, ou qui tout simplement deviennent périmés. De nombreux Plans d'action forestiers tropicaux ont subi ce sort. Toutefois, on a noté récemment des résultats beaucoup plus positifs (OCDE et PNUD, 2002 ; Mayers et al., 2001). Ceci démontre que l'ADF naît de la mise en place de systèmes et de processus locaux - plutôt que de la rédaction d'un plan basé sur un précepte international. On en déduit que les ingrédients clés des PFN et des processus de ce type sont les suivants :
Un bon PFN est à juste titre reconnu comme un élément central de l'interaction d'un pays avec le régime forestier international. À l'avenir, le PFN sera également essentiel pour engager d'importantes politiques extrasectorielles, liées à l'aide, au commerce ou à l'investissement. Les acteurs extrasectoriels clés doivent donc être intégrés dans le processus/forum des PFN. Le Mécanisme de facilitation des Programmes forestiers nationaux et le Programme multi-donateurs sur les forêts (PROFOR) fournissent un appui important aux PFN, et leur capacité d'aider les pays sur les points indiqués ci-dessus sera de plus en plus critique.
La logique des PFN peut aussi s'appliquer au niveau régional. Les conventions régionales sur les forêts (notamment en Amérique centrale) et les institutions forestières régionales se sont avérées efficaces pour gérer des problèmes communs, et elles peuvent être plus ouvertes à des questions délicates sur le plan politique que des initiatives mondiales.
10. Les nombreux éléments décrits dans les passages qui précèdent doivent coopérer, en tant que système mondial « d'amélioration continue » au service de l'aménagement durable des forêts. De nombreux éléments d'un riche paysage institutionnel au service de l'ADF sont en place, mais ils ne fonctionnent pas comme un système. Trois activités catalytiques liées sont proposées:
a. Mettre au point un système de participation multi-parties prenantes « différencié », du niveau local au niveau mondial. Ce système constituerait le c_ur d'un système mondial « d'apprentissage et d'amélioration continus ». Il aurait pour fonctions d'identifier des questions et d'en débattre, de renforcer et de mettre en place des initiatives et des partenariats, de soutenir leur mise en œuvre et de les examiner. Les points de vue de la base sur les problèmes forestiers mondiaux et sur l'efficacité des initiatives internationales doivent être entendus. Le FNUF existe déjà : quelques pays ont des forums nationaux, probablement reliés au PFN ; et il existe de nombreux forums infranationaux. Actuellement bon nombre d'entre eux n'ont pas les moyens d'interagir avec d'autres niveaux pour donner et recevoir des informations pertinentes, à la fois « d'en haut » et « d'en bas ». Ce système « différencié », ou à plusieurs niveaux, pourrait être visualisé comme une pyramide, dont le FNUF serait le sommet. Ce système permettrait une interaction plus significative et légitime à chaque niveau et nécessiterait diverses méthodes et instruments de participation. Par exemple, dans l'intervalle entre les grands événements irréguliers du FNUF, beaucoup de choses peuvent être faites pour améliorer l'apprentissage, la constitution de partenariats et l'innovation - et partant, renforcer le pouvoir d'attraction et l'intérêt des grandes réunions.
b. Promouvoir des politiques forestières mondiales claires, reposant sur une vision commune et forte. Cette vision n'est pas seulement nécessaire dans une optique de cohérence entre les parties prenantes forestières. Elle pourrait aussi améliorer la compréhension extrasectorielle des rôles de la foresterie, par exemple dans la croissance économique, la responsabilisation des pauvres et la réduction de la vulnérabilité. Elle devrait englober les éléments suivants: garantir de multiples biens et services forestiers, pour le présent et le futur, ainsi qu'une distribution équitable des coûts et avantages, et s'attaquer aux contraintes et aux causes permanentes des problèmes forestiers. Un très grand nombre d'éléments sont déjà en place et nous pouvons nous en inspirer (C&I, etc.). Un système de participation différencié peut sembler une contrainte pour une vision simple, mais il ne peut que la renforcer.
c. promouvoir la forme d'institution forestière mondiale la plus efficace - en donnant la priorité à l'amélioration de la gestion des questions extrasectorielles. Chaque gouvernement national donne la préférence à une approche qui lui est propre dans le secteur forestier, vis-à-vis des règles commerciales mondiales extrasectorielles, de l'investissement étranger, de l'accès aux technologies, etc. En outre, les organisations forestières internationales sont si nombreuses et si dispersées que les problèmes forestiers sont généralement tout bonnement exclus des initiatives extrasectorielles. L'établissement d'une organisation forestière mondiale ayant au moins un rôle d'échange d'information et de coordination, serait déjà un premier pas pour améliorer la situation. Enfin, l' « institution » de l'ADF mondial serait constituée d'un ensemble cohérent d'organisations, de règles et de normes.
ADF Aménagement durable des forêts
C&I Critères et indicateurs
CDB Convention sur la diversité biologique
MDP Mécanisme pour un développement propre
CITES Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction
PCF Partenariat de collaboration sur les forêts
CCNUCC Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques
GIF/FIF Groupe intergouvernemental sur les forêts/Forum intergouvernemental sur les forêts
OIBT Organisation internationale des bois tropicaux
ODM Objectifs de développement de l'ONU pour le millénaire
AEM Accords environnementaux multilatéraux
PFN Programme forestier national
PROFOR Programme forestier
DSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté
FNUF Forum des Nations Unies sur les forêts
CPM Convention sur le patrimoine mondial
OMC Organisation mondiale du commerce
Bass, S. 2001. Change towards sustainability in resource use: lessons from the forest sector. Londres, IIED.
Hudson, J. 2003. International policy processes and initiatives including development assistance. In Contribution to Millennium Ecosystem Development Response Options, Chapitre 9. (non publié)
Mayers, J., Ngalande, J., Bird, P. & Sibale, B. 2001. Forestry tactics: lessons from Malawi's National Forestry Programme. Policy that works for forests and people series, 11. Londres, IIED.
OECD & UNDP. 2002. Sustainable development strategies: a resource book. Londres, Earthscan.
1 IIED, 3 Endsleigh St, London WC1H 0DD, United Kingdom. [email protected]
2 Les actifs forestiers nationaux sont différents et situés en territoire souverain. Les pays riches en forêts peuvent souhaiter protéger les droits d'exporter du bois d'œuvre ou convertir les forêts en d'autres actifs de développement. Les pays pauvres en forêts peuvent avoir besoin d'accéder aux forêts d'autres pays pour compenser les émissions de carbone. Il s'ensuit que exigences liées à la réglementation internationale sont elles aussi différentes et peuvent être en conflit.
3 Les parties prenantes forestières ne trouveront qu'une mention expresse aux forêts dans les ODM. Celles-ci n'y tiennent que la place d'un indicateur (variation de la superficie de terre recouverte de forêts) pour l'Objectif 7 (assurer la durabilité environnementale).