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Stephen M.J. Bass 1
Las iniciativas internacionales que afectan al sector forestal son muchas y variadas, pero aún faltas de cohesión. En general, conllevan el establecimiento de leyes sin fuerza obligatoria, o `derecho indicativo', que si bien permiten interpretar las disposiciones con arreglo a los contextos específicos, lo que puede ser positivo, también favorecen la inacción. Por su parte, las iniciativas en otros sectores pueden ser instrumentos -positivos o negativos- muy poderosos, pero no interactúan eficazmente con las iniciativas forestales internacionales, pues en el marco de los acuerdos internacionales concernientes tanto al comercio como al medio ambiente se dispone de muy poca información acerca de la silvicultura sostenible. Si bien la asistencia internacional para el desarrollo se centra particularmente en la reducción de la pobreza, todavía se desconoce el valor de la comunidad forestal para esta causa políticamente tan importante. No obstante, los procesos intergubernamentales relativos a los bosques no actúan de manera aislada, pues dan cada vez más cabida (aunque marginalmente) a la sociedad civil y el sector privado, en parte porque éstos grupos han producido muchas innovaciones, como la certificación. En este contexto, los siguientes tres elementos de la estructura de gobierno del sistema forestal mundial irán cobrando cada vez más importancia: los programas forestales nacionales (PFN), dirigidos a implantar los marcos políticos y sociales nacionales pertinentes a la silvicultura; el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB), para llevar a cabo actividades de examen y alcanzar un consenso internacional; y la Asociación de Colaboración en Materia de Bosques (ACB), para coordinar el apoyo internacional. Ha llegado el momento de establecer de un sistema `escalonado' de participación de los interesados directos, que comprenda todos los niveles, del local (`abajo') al mundial (`arriba'), y de crear capacidad en las instituciones forestales internacionales para colaborar con este sistema e influir en los procesos extrasectoriales.
1. El conjunto de iniciativas forestales internacionales es muy variado, pero no ha llegado a formar un sistema coherente y estable. A nivel intergubernamental existen más de 20 acuerdos y 40 organizaciones que se ocupan directamente del sector forestal, y aunque la colaboración entre ellos crece cada día más, no faltan casos de duplicación de tareas. Para subsanar las posibles deficiencias han surgido muchas innovaciones, que en gran medida son aportaciones de la sociedad civil y el sector privado. Por ello en el panorama internacional se observa el surgimiento de una amplia gama de iniciativas forestales, ya sean públicas, privadas o una asociación entre ambos sectores.
Antes de explorar esta gama tan amplia es necesaria una advertencia: no se debe dar por sentado que el progreso se logrará únicamente con la puesta en marcha de las iniciativas forestales internacionales, porque muchas iniciativas extrasectoriales -en materia de comercio, asistencia, finanzas y tecnologías- pueden producir efectos análogos o más incisivos en los bosques (negativos y positivos). De hecho, se ha avanzado mucho gracias asimismo a los procesos de descentralización y transferencia de competencias, mediante los cuales las partes interesadas han obtenido los derechos y los recursos necesarios para manejar eficientemente los bosques. El desafío que se plantea ahora consiste en velar por que en estos otros sectores también se conozcan las condiciones que permiten conservar, reconstituir, manejar de forma sostenible y establecer los bosques.
2. Los acuerdos forestales internacionales conllevan el establecimiento de leyes sin fuerza obligatoria, o "derecho indicativo", que si bien permiten interpretar las disposiciones con arreglo a los contextos específicos, lo que puede ser positivo, también favorecen la inacción. Desde siempre, las finalidades que persiguen los diversos gobiernos en materia de acuerdos y cooperación forestales difieren entre sí;2 lo que no ha permitido alcanzar un acuerdo general y jurídicamente vinculante. En su lugar, son muchos los principios y los criterios sin fuerza jurídica obligatoria en que se basan los métodos de ordenación forestal.
El Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB), sucesor del GIB/FIB, se encarga de facilitar y promover la aplicación de las propuestas de acción, al servir de tribuna para un proceso constante de diálogo y formulación de políticas, y también gracias a sus actividades de seguimiento y evaluación a través de los informes gubernamentales.
El enfoque "indicativo" ofrece diversos beneficios. Ante todo permite interpretar las disposiciones con arreglo a los contextos específicos de cada país y localidad; por esta razón en el proceso GIB/FIB se definieron los programas forestales nacionales (PFN), dirigidos por los países y con la participación de diversos interesados, que se legitimaron como principal estructura de interpretación de las propuestas. Además, como resultado de una intensa labor diplomática, en la actualidad los bosques son un importante elemento de interés para diversos políticos y funcionarios. En muchos casos hay una mayor conciencia de las limitaciones de los procesos intergubernamentales, así como de la necesidad de no imponer preceptos internacionales y de acoger en cambio favorablemente las aportaciones de la sociedad civil y el mundo empresarial.
Sin embargo, hay cierto escepticismo por el hecho de que las negociaciones de la Cumbre para la Tierra y el proceso GIB/FIB, tras muchos años de labores y a un costo considerable, hayan pasado de ser `principios' forestales a constituir unas simples `propuestas' voluntarias (si bien con obligaciones políticas y morales implícitas). Su cumplimiento y el desarrollo de una adecuada cooperación se ven limitados por algunos problemas decisivos:
3. Los acuerdos ambientales multilaterales (AAM) aportan algunos reglamentos `imperativos' en relación con los bienes públicos mundiales, pero contienen escasa información sobre la silvicultura sostenible y pocos mecanismos para influir debidamente en los usuarios de los bosques. La retención de carbono está reglamentada por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto y por su instrumento asociado, el Mecanismo para el Desarrollo Limpio. La biodiversidad se rige por el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención relativa a los Humedales (Convención de Ramsar) y la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). La Convención para la protección del patrimonio mundial cultural y natural incluye disposiciones para la conservación del patrimonio de paisajes y ecosistemas únicos en su género.
Un apreciable beneficio del cuantioso número de AAM es que permiten abarcar casi todos los servicios ambientales de los bosques a nivel mundial (lo que explica parcialmente la ausencia de una convencion forestal mundial). También el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) otorga cierto apoyo financiero. Tal vez no habría sido posible establecer este tipo de infraestructura si de su promoción se hubiese encargado únicamente el sector forestal, pero también es cierto que la influencia que esta esfera ejerce en el FMAM, a través de la ACB, es cada vez mayor. También ha crecido el intercambio de informarción sobre bosques entre las secretarías de los diferentes acuerdos ambientales. A pesar de ello, persisten algunos problemas de carácter general que obstaculizan la eficacia de esos acuerdos y de su cooperación en favor de la ordenación forestal sostenible.
4. Por el contrario, el régimen de comercio es más `sólido' y uniforme pero carece de información suficiente sobre la ordenación sostenible. A diferencia de los regímenes relativos al medio ambiente y la silvicultura sostenible, muy numerosos pero incoherentes, el régimen de comercio mundial es más sencillo y su base jurídica es más sólida. Por ello, en la práctica los imperativos de orden comercial pueden tener mucho mayor peso para el sector forestal que cualquier finalidad social o ecológica, incluso la más importante. Hoy día, el papel predominante que desempeña la Organización Mundial de Comercio (OMC) en el núcleo mismo del régimen comercial está en cierta medida menguado por la mayor fuerza que están adquiriendo algunas iniciativas regionales y bilaterales. No obstante, ni el personal ni las delegaciones de la OMC o las organizaciones comerciales regionales poseen competencias específicas en materia forestal. Esto plantea a la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT) -en su calidad de órgano competente para el régimen silvícola- el desafío de ayudar a dar forma al régimen comercial, tratando de resolver las múltiples incertidumbres de carácter comercial que restringen la aplicación de los acuerdos e instrumentos forestales; por ejemplo, hasta qué punto la certificación representa una barrera para el comercio o cómo puede controlarse el comercio de madera producida por vías ilegales.
5. En la actualidad, la asistencia internacional para el desarrollo se centra en la reducción de la pobreza: este objetivo tiene una marcada connotación política y puede dar mayor impulso a la causa forestal o, en cambio, ponerla en peligro. John Hudson, del Departamento de Desarrollo Internacional del Gobierno británico, ha determinado que en los últimos 40 años la asistencia para el desarrollo en el sector forestal ha experimentado cinco fases consecutivas, centradas en los siguientes aspectos: 1) silvicultura forestal; 2) silvicultura social; 3) silvicultura ambiental; 4) ordenación sostenible de los recursos naturales; y 5) reducción de la pobreza (Hudson, 2003). La ausencia de la palabra `forestal' o `silvicultura' en las dos últimas fases es significativa, pues efectivamente la ayuda destinada a este sector ha disminuido. El apoyo para la `erradicación de la pobreza' entraña la potenciación de los grupos marginados, el desarrollo de oportunidades económicas y la reducción de la vulnerabilidad de los medios de subsistencia y de las instituciones. Los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) se han convertido rápidamente en la norma internacional a seguir para orientar los préstamos y donaciones en favor de los países pobres muy endeudados.
Los DELP pueden ofrecer a los PFN un foro de alto nivel para entablar un diálogo sobre cuestiones generales e intersectoriales fundamentales para la ordenación forestal sostenible, aunque será preciso darles mayor impulso a fin de abarcar adecuadamente todas las dimensiones ambientales. También los objetivos de desarrollo del Milenio representan un programa muy valioso desde el punto de vista político en favor de una mayor coherencia del régimen forestal internacional, aunque los bosques en sí apenas figuran en ellos.3 Estos objetivos deparan una interesante oportunidad para que los que se ocupan del sector forestal dejen de lado algunos supuestos obsoletos acerca de cuáles son las finalidades de los bosques o las funciones de los que están directamente interesados en ellos. Sin embargo, estos interesados aún no han acometido este desafío o no han logrado comprender plenamente la nueva combinación que conforman los DELP y los objetivos de desarrolo del Milenio. Por consiguiente, el sistema general de asistencia todavía considera que muchos de ellos persiguen la ordenación forestal sostenible como una finalidad en lugar de un medio para conseguir un objetivo.
6. Los procesos intergubernamentales que atañen a los bosques y el medio ambiente dan ahora más cabida a las aportaciones no gubernamentales, si bien sólo marginalmente. En la actualidad se invita cada vez más a la sociedad civil y el sector privado, que en el pasado estaban obligados a realiizar sus campañas fuera del ámbito de las negociaciones, a presentar sus opiniones e ideas en reuniones celebradas entre los diversos períodos de sesiones oficiales. Además, han participado en calidad de observadores en diferentes negociaciones y forman parte de algunas asociaciones para la ejecución de iniciativas. El FNUB despliega grandes esfuerzos para aumentar esta participación, que redunda en muchos beneficios, entre ellos un número considerable de actrividades de verificación de la realidad, más innovaciones, un mayor nivel de equidad y una mayor credibilidad de los resultados.
Los problemas más importantes se producen por la diversidad de intereses y tácticas (potencialmente opuestos) entre estos grupos intergubernamentales en relación con los bosques. En torno al Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas se han ido desarrollando normas y procedimientos muy complicados, por lo que muchos grupos quedan marginados. Aún así, en última instancia son los propios `grupos mayoritarios' los que deben enfrentar el obstáculo más importante, pues sencillamente no están organizados como para identificar a breve plazo a los representantes en capacidad de mantener conversaciones con los gobiernos (y de hecho se trata tan sólo de conversaciones). En general, los grupos del sector privado que se ocupan de cuestiones forestales afrontan un problema de organización similar, pues la norma es competir entre sí. Las organizaciones del sector privado suelen representar a las empresas más grandes y de mayor poder político, en lugar de las compañías más progresistas o desfavorecidas.
7. La sociedad civil y las agrupaciones del sector privado han aportado muchas innovaciones al régimen forestal mundial, en particular la certificación. En un examen realizado hace pocos años por el Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIED) (Bass, 2001) se señalaban las diez iniciativas más catalizadoras que, cada una en su momento, contribuyeron mayormente a la silvicultura sostenible. Si bien una lista de este tipo puede dar lugar a controversias, cabe destacar que en la mitad de los casos se trataba de iniciativas intergubernamentales, y en la otra mitad de contribuciones de la sociedad civil o el sector empresarial. La participación no gubernamental parece haber mejorado el perfil político y comercial de las cuestiones forestales; además, la innovación es esencial para resolver múltiples problemas de carácter forestal, pero implica la posibilidad de asumir riesgos e impulsar el cambio, y los gobiernos no siempre cuentan con ella.
La certificación ha tenido un impacto directo en la ordenación de los bosques e indirecto en los debates, las políticas y los reglamentos forestales, y en ambos casos ha sido particularmente marcado. Muchos interesados directos en la materia la consideran tan importante como las iniciativas (inter)gubernamentales, tal vez porque mediante este proceso se intenta dar una respuesta a los siguientes interrogantes clave: ¿cuáles son las prácticas silvícolas más acertadas?, ¿cómo podemos reconocerlas en lugares con características muy diferentes, mejorar la responsabilización por ellas y recompensarlas adecuadamente? De esta manera, la certificación ha logrado vincular las aspiraciones de las políticas de alto nivel con los hechos prácticos de la vida real y ha favorecido una mayor comprensión de las muchas facetas de la ordenación forestal sostenible.
A nivel internacional, la proliferación de sistemas de certificación produce diversos beneficios -los interesados directos pueden elegir el sistema que más se ajusta a sus necesidades específicas, y se produce un incremento de la competencia basada en los precios y las fuentes de innovación. Sin embargo, existen claros problemas por la confusión de las partes interesados ante el número creciente de sistemas, que prevén niveles variables de participación publica y de acceso a los beneficios.
8. El FNUB y la ACB desempeñana una función determinante en la estructura de gobierno del sector forestal mundial, pues poseen el potencial de reducir la `inflación' de las políticas forestales y de lograr una mayor coherencia en las orientaciones y el cumplimiento. Si bien el FNUB se estableció sólo recientemente, en gran medida ya se le considera y acepta como la principal tribuna forestal a nivel mundial, gracias a sus esfuerzos por mejorar los métodos de organización adoptados por los `grupos mayoritarios' y las contribuciones que éstos logran aportar. No obstante, existen algunos problemas, pues es difícil desprenderse de la herencia legada por el GIB/FIB: con demasiada frecuencia los funcionarios diplomáticos (o los funcionarios de comercio, frente a muy contados interesados del sector forestal) se escudaron `detrás de su bandera' para proteger una gran diversidad de intereses nacionales, con métodos que denotaban la falta de conocimientos de los intereses internacionales e incluso de las necesidades de sus propios países en materia forestal Los riesgos de que países con intereses muy dispares recurran al FNUB simplemente para volver a elaborar unos principios débiles se agravarán si la dinámica y el estilo del FNUB estarán predominantemente marcados por la celebración de reuniones en Nueva York o Ginebra.
La ACB se estableció en 2001 a fin de mejorar la cooperación y coordinación entre los organismos internacionales que se ocupan de temas forestales, y de prestar apoyo al FNUB. Todo ello puede ser de gran utilidad si se logra trascender este vínculo mutuo, para fortalecer efectivamente los elementos centrales y la eficiencia de los organismos en general. De hecho, ya pueden observarse algunos beneficios:
Con todo, es posible que la competencia por los recursos y los limitados incentivos institucionales obstaculicen la plena realización de estos beneficios. No será una tarea sencilla racionalizar y coordinar a nivel internacional, y más adelnate a nivel nacional, los diversos mandatos, funciones y programas.
9. Los PFN pueden aportar a todos los países, del Norte como del Sur: a) un foro esencial de carácter participativo que favorece la formulación de demandas al sistema mundial; y b) una plataforma de ejecución de iniciativas y actividades de cooperación mundiales en el ámbito forestal. Resulta paradójico que los procesos `holísticos e impulsados por los propios países" convenidos en el contexto de los múltiples compromisos internacionales en favor del desarrollo sostenible casi nunca se llevan luego a la práctica. Los planes escritos suelen elaborarse con rapidez, con objeto de cumplir las obligaciones contraídas, pero pueden tratarse de planes dirigidos por los expertos, que no pueden concretarse sin el apoyo internacional, o que por causa de éste se desequilibran, o simplemente dejan de tener validez. Si bien muchos planes de acción para los bosques tropicales terminaron así, recientemente se han registrado resultados muchos más alentadores (OCDE y PNUD, 2002; Mayers et al, 2001), que nos revelan que la ordenación forestal sostenible es posible cuando se implantan sistemas y procesos a nivel local y no cuando se elaboran planes sobre la base de un precepto internacional. Tales resultados dejan de manifiesto los siguientes elementos clave de los PFN y de otros procesos similares:
Unos PFN eficaces se reconocen, con pleno derecho, como elementos determinantes para que los países interactúen con el sistema forestal internacional, y lo seguirán siendo también para poder participar en los procesos de políticas extrasectoriales más importantes, ya se trate de ayuda, comercio o inversiones. Por consiguiente, es necesario que los principales agentes extrasectoriales tomen parte en el proceso de elaboración de los PFN y en la tribuna que éstos ofrecen. El Servicio de Apoyo a la Ejecución de los Programas Forestales Nacionales y el Programa Forestal (PROFOR), de múltiples donantes, son fuentes de apoyo fundamentales para los PFN, y su capacidad para ayudar de esta forma a los países cobrará una importancia creciente.
Con frecuencia la lógica de los PFN puede aplicarse también a nivel regional, pues los convenios forestales regionales (sobre todo en América Central) y las instituciones regionales han afrontado con gran eficacia los problemas comunes y, además, es posible que presenten menos restricciones que las iniciativas de carácter mundial a las cuestiones políticamente controvertidas.
10. Es necesario trabajar de común acuerdo en relación con los numerosos elementos que se acaban de exponer, de manera de crear un sistema mundial para la ordenación forestal sostenible en `constante evolución'. Si bien muchos aspectos del rico y variado panorama institucional de la ordenación forestal sostenible ya están en marcha, no funcionan aún como un sistema global. Para impulsar este proceso, se proponen las siguientes actividades interrelacionadas:
a. Establecer un sistema `escalonado' de participación de los interesados directos que comprenda todos los niveles, del local (`abajo') al mundial (`arriba'). Con ello, se crearía el núcleo de un sistema mundial de `aprendizaje en constante evolución' y se permitiría identificar y debatir las cuestiones de interés, fortalecer y desarrollar iniciativas y asociaciones y apoyar su ejecución, así como examinar sus progresos. Es necesario tener en cuenta las perspectivas `de abajo hacia arriba' por lo que respecta a los temas forestales generales y la eficacia de las iniciativas internacionales. Ya se dispone del FNUB, algunos países cuentan con foros nacionales, a veces conectados con la ACB, y existen asimismo múltiples foros subnacionales, que en muchas ocasiones no disponen de medios para entablar relaciones con otros niveles o aportar o recibir información pertinente en los planos locales (`abajo') o mundiales (`arriba'). Es posible visualizar el sistema `escalonado' como una pirámide, cuya cúspide podría ser el FNUB, lo que permitiría una interracción muchos más satisfactoria y legítima en cada nivel. Para ello es hace falta una gran variedad de métodos e instrumentos; por ejemplo, pueden emprenderse muchas iniciativas entre las diversas actividades del FNUB -que tienen gran alcance y carácter irregular- a fin de mejorar el aprendizaje y estimuar la formación de asociaciones y las innovaciones, y fomentar así también el interés en el contexto de las propias reuniones de gran envergadura.
b. Fomentar la formulación de políticas forestales claras basadas en una visión sólida y compartida. Esta visión es necesaria no sólo para mantener la homogeneidad de los intreresados directos sino también porque puede favorecer una mayor comprensión de las funciones de la silvicultura en otras esferas, como el crecimiento económico, la potenciación de la población pobre y la reducción de la vulnerabilidad. Los objetivos que deben perseguirse consisten en asegurar una gran diversidad de bienes y servicios forestales, en la actualidad y en el futuro, con una distribución equitativa de los costos y beneficios, y hacer frente a las limitaciones y las causas persistentes de los problemas forestales. En este sentido pueden aprovecharse múltiples elementos, entre ellos los criterios e indicadores. Si bien la existencia de un sistema `escalonado' de participación puede aparentemente obstaculizar el desarrollo de una visión única, no cabe duda de que contribuirá a su mayor solidez.
c. Impulsar la máxima eficiencia de las instituciones forestales a nivel mundial, con prioridad a una mejor gestión de las cuestiones extrasectoriales. Siempre habrá diferencias en la forma en que los gobiernos nacionales desean tratar los temas forestales en el contexto extrasectorial de las normas de comercio, las inversiones extranjeras, el acceso a las tecnologías, etc. Además, las organizaciones forestales internacionales son tan numerosas y están tan esparcidas que es habitual no incluir las consideraciones forestales en las iniciativas de otras esferas. Un primer paso para mejorar esta situación podría consistir en el establecimiento de una organización forestal mundial que se encargue al menos de intercambiar y coordinar la información. Ahora bien, en último término, para `instituir' la ordenación forestal sostenible hará falta un conjunto coherente de organizaciones, reglas y normas.
AAM Acuerdo ambiental multilateral
ACB Asociación de Colaboración en Materia de Bosques
DELP Documento de estrategia de lucha contra la pobreza
FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GIB/FIB Grupo Intergubernamental sobre los Bosques/Foro Intergubernamental sobre los Bosques
PFN Programa forestal nacional
FNUB Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques
Bass, S. 2001. Change towards sustainability in resource use: lessons from the forest sector. Londres, IIED.
Hudson, J. 2003. International policy processes and initiatives including development assistance. In Contribution to Millennium Ecosystem Development Response Options, Chapter 9. (inédito)
Mayers, J., Ngalande, J., Bird, P. & Sibale, B. 2001. Forestry tactics: lessons from Malawi's National Forestry Programme. Policy that works for forests and people series, 11. Londres, IIED.
OCDE y PNUD. 2002. Sustainable development strategies: a resource book. Londres, Earthscan.
1 IIED, 3 Endsleigh St, Londres WC1H 0DD, REINO UNIDO. [email protected]
2 Los bienes forestales nacionales de los países son muy variados y están situados en territorios soberanos. Los países muy boscosos tienden a proteger los derechos de exportación de madera o a destinar los bosques a otras finalidades de desarrollo. En cambio, es posible que los países escasamente boscosos necesiten acceder a los bosques de otros países a fin de neutralizar las emisiones de carbono. Por ello, las condiciones y términos de los reglamentos internacionales difieren entre sí y pueden llegar a contraponerse.
3 En los objetivos de desarrollo del Milenio los interesados en el sector forestal pueden hallar una única referencia explícita a los bosques, concretamente al indicárseles como uno de los indicadores (`variaciones de la superficie de tierras cubiertas por bosques') para el objetivo n°7 (`garantizar la sostenibilidad del medio ambiente').