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Application des règles et gestion forestière au niveau local

Clark Gibson ¹, John Williams ² et Elinor Ostrom ³

Résumé

Les études actuelles de la gestion des ressources au sein des communautés portent principalement sur les facteurs qui empêchent les individus de surmonter les problèmes liés à l'action collective ou qui au contraire les aident à le faire. Des dizaines de facteurs ont été identifiés. Ce travail est important mais il est limité par le manque de théorie qui rattache ces facteurs aux résultats, et par l'absence quasi totale de tests d'hypothèse concernant plus d'un cas. Nous savons que, malgré les différences qui peuvent exister entre les individus ou les caractéristiques de la ressource qu'ils utilisent, la surveillance régulière de l'application des règles et les sanctions aux contrevenants sont indispensables pour une bonne gestion des ressources. Nous présentons un test préliminaire de cette hypothèse en mettant ensemble la surveillance et la sanction par rapport à d'autres facteurs considérés importants dans la documentation, et en utilisant une taille d'échantillon de 178 groupes d'utilisateurs participant au Programme international sur les ressources et les institutions forestières (IFRI). Nous trouvons un appui à l'hypothèse selon laquelle l'application des règles, c'est-à-dire surveillance régulière et sanction, tend à dominer les autres facteurs concernant la probabilité qu'une forêt soit en bon état. Tout en soutenant la gestion au niveau local en général, les preuves que nous avons recueillies mettent en question les efforts qui tentent de mettre en place ces programmes uniquement sur la base de facteurs d'attribution.

Les fondements de la gestion réussie des ressources au niveau local

Au milieu des années 1980, les chercheurs ont mis en doute l'idée jusqu'alors acceptée que seule une application externe permettait de gérer convenablement les "biens communs" (Hardin, 1968)⁴. Depuis, anthropologues, politologues, économistes et théoriciens des jeux ont examiné les facteurs qui semblent porter à une gestion réussie des ressources naturelles. Si ces facteurs vont de la dépendance d'un groupe à l'égard d'une ressource à ses pratiques religieuses, ils peuvent être classés en trois grandes catégories: caractéristiques de la ressource, caractéristiques du groupe et divers aspects de l'environnement externe (marchés, organismes gouvernementaux, etc.).

Il ressort principalement de ces études que les utilisateurs locaux peuvent élaborer et ont élaboré des règles pour utiliser leurs ressources de manière durable (voir Ostrom, 1990). En résumé, la majorité des analystes supposent que divers facteurs appartenant aux trois catégories susmentionnées touchent les coûts et avantages prévus pour les individus et que ceux-ci à leur tour influent sur leur décision d'établir des règles pour gérer leur ressource.

Tout en réussissant à identifier plus de 30 facteurs indépendants qui ont selon eux une influence sur la prise de décisions des communautés locales, les chercheurs ont eu moins de succès pour expliquer et tester la signification des facteurs qui selon eux contribuent à de bons résultats. Un des principaux points faibles est le manque de tests robustes pouvant corroborer leurs assertions, notamment la petite taille des échantillons utilisés par ceux qui conduisent des études sur le terrain (Agrawal, 2001; voir aussi Gibson, McKean et Ostrom, 2000). Nous cherchons à contribuer au débat en étudiant l'importance d'un facteur - l'application des règles au niveau local - et en testant notre argument en nous appuyant sur des cas relativement nombreux.

La primauté de l'application des règles

L'un des facteurs les plus largement acceptés conduisant à des résultats positifs est l'application des lois (appelée aussi surveillance et sanction [Ostrom, 1990]). Il est facile de comprendre pourquoi. Indépendamment de ce qui pousse les individus appartenant à un groupe à établir des règles - leur niveau élevé d'équipement collectif, leur petite dimension, leur dépendance vis-à-vis d'une ressource etc. en dernière analyse, les règles doivent être appliquées pour que l'accord du groupe fonctionne. Dans de nombreux cas, des facteurs bien connus pourraient avoir poussé des individus à trouver une solution à leur dilemme concernant les biens communs; dans d'autres cas, des idiosyncrasies particulières pourraient assumer le rôle le plus important en créant des règles. Néanmoins, dans tous les cas de réussite, nous pensons qu'il doit y avoir un ou plusieurs individus qui surveillent les règles et sanctionnent ceux qui les violent. Cela est vrai même dans le cas improbable où les individus d'un groupe ont une préférence pour le même type de plan de gestion. Des effets positifs sur les sites nécessitent aussi l'application des règles: des individus peuvent modifier leur préférence ou des étrangers peuvent menacer la qualité ou la quantité d'une ressource (Gibson et Koontz, 1998; Gibson et Becker, 2000). Etant donné la primauté théorique de l'application des règles, nous estimons que c'est un facteur nécessaire pour résoudre effectivement un dilemme concernant les biens communs.

La recherche qui emploie la théorie des jeux et les simulations par ordinateur apporte des preuves convaincantes que l'application des règles est non seulement nécessaire, mais qu'elle est aussi stable sur le plan de l'évolution. Kameda, Takezawa et Hastie (2003) utilisent la théorie des jeux et les simulations par ordinateur pour soutenir que l'application des règles en réalité peut être rationnelle pour les individus. Boyd et al. (2003) constatent que l'application est stable sur le plan de l'évolution, même dans les populations nombreuses.

Méthodes et données

Nous avons testé notre théorie à l'aide de données produites par le Programme international sur les ressources et les institutions forestières (IFRI). Le programme de recherche de l'IFRI est une étude multinationale, à plusieurs niveaux et à long terme des forêts et des institutions qui les administrent, les gèrent et les utilisent. Les collaborateurs de l'IFRI s'appuient sur les dix protocoles de recherche utilisés pour collecter des données sur les règles au niveau des communautés, ainsi que sur les variables socio-économiques et démographiques, les facteurs physiques qui affectent les incitations et le comportement humains, et l'impact de ce comportement sur les écologies forestières locales. Il s'agit de l'un des premiers programmes de recherche qui associent les techniques de mesure systématique des forêts et les données sur les institutions locales et les variables socio-économiques et démographiques. Actuellement, le programme de l'IFRI dispose de 15 centres de collaboration qui ont étudié 97 sites, qui comprennent 178 groupes d'utilisateurs et 220 forêts (voir Ostrom et Wertime in Gibson, McKean et Ostrom, 2000).

Même avec ces données impressionnantes, nous nous sommes heurtés à de grands obstacles pour créer un modèle structurel pour nos données et notre théorie. Le premier est le manque de données. En tant que série de données "vivantes" avec des dizaines de participants, plusieurs cas potentiels ne peuvent être utilisés sans un nouvel apport de la part des collaborateurs. Deuxièmement, du fait qu'il y a rarement eu une deuxième visite, un modèle structurel est hanté par l'endogénéité: l'état des forêts est-il la cause des règles? Où les règles sont-elles la cause de l'état des forêts? Ce n'est que lorsque les collaborateurs de l'IFRI reviennent sur le site pour une deuxième visite qu'il est possible de créer une série de données temporelles. A ce stade, nous sommes obligés de nous appuyer principalement sur des tests chi au carré simples pour évaluer notre théorie; nous présentons également une équation de régression qui est limitée à une taille d'échantillon très petite.

Pour nos essais préliminaires, nous avons choisi trois variables explicatives: la régularité avec laquelle des individus dans un groupe d'utilisateurs surveillent ou sanctionnent le respect des règles de la part des autres (ce que nous appelons application des règles), l'équipement collectif du groupe, la dépendance du groupe vis-à-vis des ressources forestières, et si le groupe est une organisation officielle ou non. L'application des règles est mesurée suivant une échelle établissant si le groupe d'utilisateurs effectue ou non une surveillance et des sanctions: jamais, rarement, périodiquement ou toute l'année. Nous mesurons l'équipement collectif en associant un certain nombre de variables concernant les activités coopératives que des individus provenant d'un groupe d'utilisateurs entreprennent dans la forêt. Nous calculons la dépendance en ajoutant le pourcentage des besoins que les individus d'un groupe d'utilisateurs prétendent satisfaire grâce à la forêt: aliments, biomasse, bois d'oeuvre et bois de feu. La mesure de l'organisation formelle du groupe d'utilisateurs tient au fait qu'elle organise ou non des réunions et dispose ou non de fonctionnaires. Des explications complètes de la construction de ces variables et la définition du groupe d'utilisateurs sont disponibles dans la version inédite du présent document.

Nous avons également deux variables dépendantes dans cette étude, qui mesurent toutes deux l'état de la forêt sur la base d'une évaluation par le groupe d'utilisateurs. Une de ces variables est fondée sur l'évaluation d'un groupe d'utilisateurs de l'état de la forêt au moment où l'étude de l'IFRI a été réalisée, l'autre sur une évaluation plus dynamique au sujet de la manière dont l'état des forêts a changé au fil du temps. Nous créons six tableaux à trois entrées et, étant donné que la variable surveillance est notre variable cible, elle figure toujours dans l'un des tableaux. Nous effectuons alors des tests chi au carré de ces rapports. (Nous mentionnons seulement les résultats pour les tableaux qui ont utilisé l'état dynamique des forêts étant donné que les résultats des deux mesures statique et dynamique de l'état des forêts sont en grande partie les mêmes).

L'idée générale est d'utiliser des hypothèses à partir de la théorie pour prévoir le modèle dans les tableaux à trois entrées. Il importe de comprendre que nous cherchons des modèles dans les tableaux - comme il est indiqué dans les tableaux 1-3 et les figures 1-3 - et non pas des rapports de cause à effet fondés sur des statistiques. En bref, nous essayons de voir si les modèles que notre théorie prévoit apparaissent dans les modèles des tableaux.

Hypothèses

Nous partons d'une hypothèse générale: que des niveaux plus élevés d'application des règles conduisent à un meilleur état des forêts. Nous définissons l'effet de cette hypothèse générale sur les rapports entre équipement collectif, application des règles et état des forêts.

Hypothèse A. Si l'équipement collectif est faible et que l'application des règles est sporadique, nous prévoyons que l'état des forêts sera médiocre.

Hypothèse B. Si l'équipement collectif est faible et que l'application des règles est fréquente, nous prévoyons que l'état des forêts sera bon.

Hypothèse C. Si l'équipement collectif est élevé et que l'application des règles est sporadique, nous prévoyons que l'état des forêts sera médiocre.

Hypothèse D. Si l'équipement collectif est élevé et que l'application des règles est fréquente, nous prévoyons que l'état des forêts sera bon.

Selon notre théorie, une application des règles continuelle est nécessaire pour obtenir de bons résultats dans la gestion des forêts. Qu'une communauté ait un équipement collectif élevé ou non, elle aura toujours besoin de surveiller et de sanctionner ses membres qui ne se conforment pas à ses propres accords sur la manière de gérer une ressource. Sans cette application, les accords deviendront rapidement inutiles.

Nous pensons que le même modèle est valable dans les rapports entre l'application des règles et l'organisation formelle de groupes d'utilisateurs et entre l'application des règles et la dépendance d'un groupe à l'égard des ressources forestières: là où l'application des règles est fréquente, nous prévoyons un meilleur état des forêts; là où elle est sporadique ou inexistante, l'état des forêts sera plus mauvais. Indépendamment du niveau d'organisation formelle d'un groupe ou de la dépendance d'un groupe à l'égard des ressources forestières, la fréquence de l'application des règles devrait être plus importante en déterminant l'état des forêts.

Résultats

Les variables explicatives et dépendantes produisent trois tableaux pour l'analyse. Pour faciliter l'examen visuel des résultats, nous avons élaboré des figures qui illustrent les résultats sur la base de tests chi au carré importants pour chaque sous-tableau. Des informations sur les entrées exactes dans les cases et celles relatives aux échelles mesurant chacune des variables, peuvent être obtenues auprès des auteurs.

La Figure 1 montre l'état dynamique des forêts par régularité d'application et niveau d'équipement collectif. Pour garder de grandes valeurs dans les cases, nous les avons divisé chacune et fait la même chose pour chaque figure. Une fois associé à l'application des règles, nous constatons que l'équipement collectif ne semble pas influer sur l'état dynamique de la forêt. L'application fréquente des règles correspond à un bon état des forêts, tandis que l'application sporadique des règles correspond à un mauvais état des forêts; ces résultats sont significatifs au niveau ,01. Ainsi il y a des preuves empiriques significatives pour les quatre hypothèses que nous avons proposées pour les rapports entre les règles et l'équipement collectif. En outre, aucun résultat contraire à notre hypothèse est statistiquement significatif, par exemple, il n'y a pas de signification dans le cas où l'équipement collectif est faible, la fréquence de l'application de la règle est faible et l'état de la forêt est très bon.

A la figure 2, nous examinons comment l'organisation formelle d'un groupe pourrait influencer l'état des forêts, lorsqu'elle est associée à l'application des règles. Notre hypothèse concernant l'importance de l'application trouve une preuve empirique significative seulement dans le cas où il n'y a pas d'organisation formelle et d'application sporadique des règles. Lorsqu'il n'y a pas d'organisation formelle et seulement une application sporadique des règles, il y a un résultat statistiquement significatif de l'état plus médiocre des forêts.

Il y a aussi une preuve, bien que plus faible, présente également dans cette figure, du fait qu'aucun résultat significatif n'est contraire à nos hypothèses.

La figure 3 présente les résultats concernant les rapports entre la dépendance à l'égard des forêts et la régularité de l'application des règles. Nous voyons là le même soutien à nos hypothèses qu'à la figure 1: les quatre hypothèses qui correspondent à l'importance de l'application des règles sont statistiquement significatives. Indépendamment du niveau de dépendance qu'un groupe peut avoir à l'égard des ressources d'une forêt, le niveau de l'application des règles est associé à l'état des forêts. Et, comme à la figure 1, aucun rapport contraire à nos hypothèses n'est statistiquement significatif.

Nous avons aussi tenté d'employer un modèle structurel pour tester nos hypothèses. Cette régression logistique ne résoud pas l'endogénéité ni les problèmes de valeurs manquantes, mais constitue un premier pas vers ce que nous espérons mettre au point par la suite. Nous utilisons les mêmes variables que dans les tests chi au carré. Les résultats font penser au moins que nos hypothèses sont sur la bonne voie (voir tableau 4). Le modèle général est presque significatif à 126, et la seule variable indépendante qui s'approche de la signification est l'application des règles (.132).

Discussion

Dans le présent document, nous essayons de déduire quels facteurs associés à la gestion réussie des ressources locales sont nécessaires dans tous les cas. Nous soutenons que l'application des règles doit être présente pour des effets favorables sur les sites. Nous avons testé cette hypothèse en utilisant une quantité relativement importante de données collectées dans 12 pays en utilisant les mêmes protocoles de recherche que le programme de recherche de l'IFRI. En employant de simples tests chi au carré, les données corroborent nos hypothèses.

L'étude soulève plusieurs questions importantes. La première est bien évidemment "Qu'est-ce qui en résulte"? Tout politologue expérimenté sait que la surveillance et l'application des règles sont nécessaires pour aider un programme à atteindre ses buts, aussi pourrait-il trouver cette théorie bien "simple". Toutefois, ce qui importe, c'est que cette étude constate que l'application des règles domine tous les autres facteurs. Cela devrait être un message pour beaucoup: au lieu de se concentrer sur d'autres facteurs en soi, cette étude indique que nous devrions examiner leur impact sur l'application des règles. C'est-à-dire que bien que selon certaines études, des facteurs comme "l'homogénéité sociale" conduisent à une meilleure gestion forestière au niveau local, il se pourrait que l'effet réel de ce facteur ait lieu à travers l'application des règles, et non pas quelques caractéristiques d'attribution irremplaçables du groupe. Cela fera plaisir aux décideurs, car cela permettrait d'élaborer une politique efficace plutôt qu'une recherche pour quelque similitude démographique ou culturelle pour des partenariats de gestion.

Une autre question soulevée est "quel est le rôle du gouvernement en ce qui concerne l'établissement et l'application des règles?". Cette étude fournit également des preuves à l'appui de l'argument selon lequel "les populations locales peuvent réussir". Dans notre étude, nous n'avons pas fait une différence entre les groupes d'utilisateurs officiels comme les organismes forestiers et les groupes d'utilisateurs locaux comme les groupes féminins de récolte de fourrage. En fait, seulement environ un cinquième des cas ont représenté des organismes officiels. Ainsi nous apportons des preuves que les groupes locaux peuvent être efficaces - preuves provenant de 13 pays et de dizaines de groupes d'utilisateurs de divers types. Etant donné que les organismes forestiers officiels n'ont jamais assez de ressources pour appliquer leurs règles à tout moment, il semble que certains types d'arrangement commun pourraient être une des voies à emprunter dans l'avenir (bien que les résultats de programmes comme la gestion conjointe des forêts de l'Inde et les concessions forestières du Népal ne soient pas clairs).

Cette étude n'a pas répondu aux questions centrales concernant la nature de l'association du pouvoir local/officiel et l'application. Si la décentralisation et l'octroi de droits ont été jusqu'ici populaires, il y a peu d'études systématiques des effets. En réalité, dans le domaine de l'environnement, il y a des raisons théoriques de penser que l'octroi général de pouvoirs sur des ressources naturelles n'est pas une bonne idée à cause des effets externes importants (en contradiction avec la documentation sur la propriété commune). Les groupes locaux ont généralement plus de difficultés avec de grandes surfaces forestières et des invasions commerciales (facteurs directement liés à l'application des règles). Et sans tenir compte des fédérations effectives, qui nécessitent d`énormes ressources pour être mises en place, les groupes locaux doivent s'allier avec des unités plus puissantes. Il peut s'agir d'un organisme gouvernemental, mais aussi d'une alliance informelle et entachée de corruption avec des intérêts commerciaux.

L'étude n'a pas non plus apporté de preuves sur l'effet des droits de propriété. Ces cas vont des forêts situées sur des propriétés privées où les propriétaires font partie du groupe d'utilisateurs, aux forêts gouvernementales avec des groupes d'utilisateurs qui collectent illégalement les produits. Il y a des preuves que l'application des règles sur le terrain est plus importante que les droits de propriété de jure (Gibson, Lehoucq et Williams 2002), mais cela exige un test systématique qui peut maintenir d'autres facteurs constants.

Alors que cette étude souligne que la gestion au niveau local peut conduire à de bons résultats pour les sites boisés, les prochaines études devront examiner l'importance relative de la gamme de facteurs considérés essentiels par les chercheurs. Enfin, l'objectif de cette recherche devrait être d'apporter des preuves fiables concernant la structure de plans de gestion réussis dans différentes conditions.

Tableau 1. Equipement collectif, application des règles et état des forêts

Tableau 1a. Tests chi au carré

Tableau 2. Organisation formelle, application des règles et état des forêts

Tableau 2a. Tests chi au carré

Tableau 3. Dépendance à l'égard des forêts, application des règles et état des forêts

Tableau 3a. Tests chi au carré

Tableau 4. Résultats de la régression logit

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¹ Department of Political Science, University of California, San Diego, 9500 Gilman Drive, 0521 La Jolla, California 92093 - 0521, USA. [email protected]

² Department of Political Science, University of California, Riverside, USA.

³ Center for the Study of Institutions, Population, and Environmental Change, Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Indiana University, USA.

⁴ Dans le présent document, les expressions "biens communs" et "ressources communes" sont interchangeables. Nous les utilisons toutes deux pour indiquer les ressources naturelles, bien qu'en théorie des biens communs existent dans tous les aspects de la société humaine.