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Atamana Bernard Dabiré 1
Hoy en día, la gobernanza es un tema de actualidad en África. Hablar de gobernanza es hacer referencia a poder, relaciones y rendición de cuentas. Un buen gobierno presupone la existencia de una representación local legítima y legalmente responsable, así como de unas competencias específicas de adopción de decisiones. Los procesos democráticos y las políticas de descentralización, que se llevan a cabo cada vez más en África, constituyen una base favorable para una buen gobierno del sector forestal. No obstante, la coexistencia de un gran número de normas, procedimientos e instancias, pone de relieve legitimidades diferentes (costumbres, proyectos, políticas, Estados), que desempeñan en mayor o menor medida una función importante en la ordenación de los recursos, y contribuye a crear una confusión e incertidumbre acerca de los derechos de cada uno. En todo caso, es necesario tomar nota del hecho de que esta situación continuará todavía a corto y medio plazo, y razonar en función de esos modelos de poder y de legitimidad antes que en función de la sustitución de un marco de reglamentación (estatal o consuetudinario) por otro. En primer lugar, más que la formalización de derechos, la aclaración y la estabilización de normas, parecen fundamentales procedimientos de arbitraje y acuerdos institucionales.
El principal desafío que plantea la ordenación sostenible de los recursos forestales es partir de la base de la legalidad, la legitimidad y las prácticas. La capacidad de los Estados para definir, de manera participativa, políticas y normas que sean al mismo tiempo legítimas y legales, con el objetivo de ejecutarlas y arbitrar los conflictos constituye una de las condiciones fundamentales de la ordenación sostenible de los recursos naturales.
La ordenación sostenible de los recursos naturales reviste una importancia crucial tanto para las poblaciones rurales como para los gobiernos y la comunidad internacional.
En África en particular, los recursos forestales desempeñan importantes funciones para las poblaciones, por ejemplo, funciones de producción, regulación, culturales, etc. Las poblaciones obtienen de los bosques, y de la explotación de los recursos forestales, sus recursos alimentarios, medicinales y comerciales esenciales. Para el Estado y los operadores económicos, los recursos forestales constituyen la principal fuente de "renta" y de ingreso de divisas.
En los países que poseen madera de construcción, para hacer frente a la crisis financiera general y la disminución de ingresos procedentes de determinados recursos como el petróleo, el café y el cacao, los poderes públicos se han volcado en la explotación de los bosques para equilibrar el presupuesto del Estado. En la actualidad, se calcula en más de 190 millones de dólares el valor de los ingresos obtenidos por la explotación de la madera. Dicha cifra representa más o menos el 10 por ciento del presupuesto del Estado de un país en el que el presupuesto anual sería de aproximadamente 1 000 billones de FCFA (franco CFA) (FAO, 2000).
En los países que no poseen madera de construcción, la dendroenergía y los productos forestales no madereros constituyen recursos importantes tanto para las poblaciones como para las economías de esos países. Un estudio de la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) mostró que en el año 2000, sólo los productos forestales no madereros, sin tener en cuenta la dendroenergía, representaron casi el 14 por ciento de la economía forestal del Senegal (Dabiré, 2003).
De los estudios sobre este tema, una de las obras más conocidas se titula "The Other Energy Crisis: Fuelwood" (La otra crisis energética: la leña). En este libro, publicado en 1975, se describía la crisis de la leña como aquélla que iba a figurar en la portada de los periódicos en lo que quedaba de siglo.... Según ese punto de vista, la alternativa era una "deforestación suicida" y el hundimiento de un sistema con consecuencias "catastróficas". Este libro no es más que un ejemplo de la alarma provocada por la desertificación, "el avance del Sahara", la desecación, el sobrepastoreo, la degradación de la tierra y "la explotación" de madera que nos hacen volver a los años veinte. Más de 25 años después, a pesar de los desafíos continuos implícitos al desarrollo, no se ha producido ningún desastre ecológico y la crisis de la leña ya no figura en la primera página de los periódicos. (CILSS/USAID, 2002) |
En muchos países del mundo, los gobiernos han comenzado a darse cuenta de los enormes costos económicos y sociales que conlleva el mal gobierno del sector forestal, la explotación ilegal de los recursos forestales, la corrupción y el comercio irregular de productos forestales. Es por ello que, en los últimos diez años, los países africanos han incluido la cuestión de la ordenación sostenible de los bosques, respecto de la que la gobernanza es un elemento fundamental, en los programas de sus políticas y estrategias de desarrollo.
En el presente documento se abordan las cuestiones relacionadas con el marco reglamentario e institucional de la gobernanza del sector forestal en África, principalmente desde la experiencia de los países del África occidental.
Desde 1990, aproximadamente, el término "gobernanza" se ha impuesto cada vez más en los medios de desarrollo, con diferentes opiniones en cuanto a su significado que de este modo dan lugar a numerosas definiciones2. Para la mayor parte de los autores que se ocupan de la gobernanza, ésta abarca la adopción de decisiones sujeta a orientaciones. Se trata fundamentalmente de poder, relaciones y rendición de cuentas: ¿quién posee la información decisiva? ¿quién decide? ¿quién tiene poder de influencia? ¿cómo se adoptan las decisiones? ¿a quién benefician? ¿a quién perjudican? ¿quién debe rendir cuentas?
Asimismo, dichos autores coinciden en una lista de cinco principios fundamentales, basados en los principios definidos por las Naciones Unidas y que son considerados como las características de un buen gobierno.
Los cinco principios |
Principios de las Naciones Unidas en los que se basan |
Legitimidad y voto |
Participación |
Rendición de cuentas |
Obligación de rendir cuentas al público y a los participantes institucionales |
Cumplimiento |
Respuesta de las instituciones y de los procesos frente a los participantes |
Imparcialidad |
Equidad |
Orientación |
Visión estratégica, que incluya el desarrollo humano y las complejidades históricas, culturales y sociales |
Sin embargo, como subraya el Institut sur la gouvernance (Instituto sobre la Gobernabilidad), es difícil definir los principios sobre el buen gobierno, los cuales, a menudo, suscitan controversias. Para proponer una lista semejante, es necesario conocer las premisas siguientes:
¿Constituiría el problema de la gobernabilidad un problema cultural? ¿"Sufriría" la cultura, nuestros valores, "modificaciones" con tal de que desapareciera el problema de la ingobernabilidad? En tal caso, ¿dependería totalmente de la cultura de cada participante el concepto de lo que es y lo que no es gobernable? ¿Impediría dicho relativismo todo debate sobre la gobernanza? ¿Qué es lo que se quiere conseguir mejorando la gobernanza? ¿Por qué las mismas organizaciones que han contribuido tanto al debilitamiento de la capacidad de acción del Estado se muestran repentinamente preocupadas por el problema de la gobernanza? ¿Por qué y por quién? (Geert van Vliet, 2003) |
En el ámbito de la ordenación de los recursos naturales, la gobernanza es un proceso fundamentalmente devolutivo. Se trata de una transferencia de poderes, funciones y competencias del Estado en materia de ordenación de los recursos naturales a instancias locales (colectividades locales, organizaciones de la sociedad civil, grupos de población local).
Para algunos, los procesos de descentralización en curso en la mayor parte de los países africanos representan una oportunidad. Para otros, se trata de un cambio lleno de incertidumbres y riesgos. Ello no conlleva que los procesos democráticos y las políticas de descentralización que se llevan a cabo cada vez más en África constituyan una base favorable para la buena gobernanza. Los procesos de descentralización y el marco legislativo en el que se encuadran tendrán efectos importantes y repercusiones profundas en la ordenación de los recursos naturales. Las políticas en materia de ordenación de los recursos naturales están cambiando, y se orientan a la creación de una base jurídica relativa a una ordenación sostenible y consensual.
Una de las principales lecciones adquiridas de estos procesos, y que al mismo tiempo plantea un desafío en relación con la devolución de la ordenación de los recursos naturales, es que dicha devolución no podrá existir si faltan dos componentes principales, que son: 1) una representación legítima y legalmente responsable y 2) ámbitos de adopción de decisiones específicos.
Actualmente, casi todos los Estados africanos han establecido reglamentos forestales que, a priori, sustentan la ordenación sostenible de los bosques. No obstante, las dificultades que enfrentan al aplicar dicha legislación, unidas a la falta de técnicas y capitales en la ordenación del sector forestal, pueden comprometer directamente la capacidad de un país para crear un crecimiento económico sostenible y para garantizar un desarrollo social equitativo.
Estas normas, que a menudo se han establecido sin una participación efectiva de las poblaciones, no tienen suficientemente en cuenta los principios consuetudinarios y las prácticas locales con las que con frecuencia entran en contradicción, poniendo a su vez a las poblaciones rurales en una situación de ilegalidad permanente. Las prerrogativas previstas en los textos de los diferentes actores relativas a los recursos, continúan siendo poco precisas, ya sean demasiado restrictivas o, en algunas ocasiones, sean contradictorias con los textos relativos a los propios recursos.
Después de 1º de enero de 1997, han entrado en vigor los textos de 1996 sobre la regionalización (Código de las comunidades locales y la ley relativa a la transferencia de competencias a las comunidades locales). A partir de esta fecha, las comunidades locales en el Senegal se encargarán del manejo forestal en lo sucesivo, con arreglo a las competencias que el Estado les ha transferido. Sin embargo, esta ordenación de los bosques por parte de las comunidades locales no impide que el Estado, mediante sus servicios centralizados y descentralizados, continúe actuando en las esferas de competencia transferidas. En concreto:
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En consecuencia, actualmente asistimos a la coexistencia de numerosas normas y procedimientos que en ocasiones son contradictorios y revelan legitimaciones diferentes (costumbres, proyectos, políticas, Estados) que desempeñan una función más o menos importante en el arbitraje de conflictos. Los actores juegan con esta confusión apoyando sus reivindicaciones sobre las normas o las instancias que consideran favorables. En cualquier momento se pueden pedir arbitrajes en favor de un acontecimiento puntual (defunción de progenitores, gravamen de una autoridad competente...). Esta situación ha creado confusión e incertidumbre sobre los derechos de unos y otros, por lo que tiene numerosas repercusiones, en concreto: el aumento de la intervención de grupos selectos en las tierras, la retirada de inversiones de las comunidades rurales del control del espacio, el debilitamiento de los sistemas de control de acceso a los recursos, el aumento del desbroce en las zonas de colonización, la reducción de la duración de los préstamos, el empeoramiento de la inseguridad de la propiedad.
Sin embargo, en la situación actual, en la que las condiciones de ordenación de los recursos naturales no se han fijado, la diversidad de normas es inevitable, e incluso obedece a razones operacionales, en el sentido de el que facilitan la evolución positiva. En cualquier caso, no se trata tanto de la coexistencia de diferentes normas que plantean problemas sino de la ausencia de procedimientos de arbitraje legítimos y duraderos (AFD, 2001).
... la aplicación de las leyes de manejo sostenible de los bosques húmedos en Côte d'Ivoire es especialmente difícil teniendo en cuenta la incongruencia entre esas normas y las prioridades de las comunidades locales. Por ejemplo, aún cuando la venta de carbón, madera para construcción, organismos vegetales y carne de caza produce ingresos considerables a las comunidades y contribuyen a su bienestar, el Gobierno controla esas explotaciones fraudulentas y prohíbe su continuación mediante medidas que a veces son demasiado restrictivas. La importancia del volumen anual de carne de caza se ha estimado en un valor de 76 000 millones de francos CFA3 (precio del cazador) en 1996, equivalente a un 1,4 por ciento del producto interno bruto (PIB) nacional. Una parte significativa de la carne de caza se comercia ilegalmente (N'Guessan, 2003). |
Se trata de proporcionarles una respuesta acerca de que las organizaciones no gubernamentales, los proyectos y las asociaciones en pro del desarrollo tienden a apoyar la elaboración de normas, convenciones y códigos locales, además de lograr que el Estado los reconozca. Estos enfoques parecen responden en su principios a los retos de la gobernanza local. Sin embargo, su carácter reciente requiere una cierta cautela con respecto a su generalización.
El panorama institucional actual en el plano local es demasiado prolijo y extenso. El asunto está en saber cuáles son los tipos de instancias de la gobernanza local respecto de los recursos naturales que plantean nuevamente las diversas cuestiones de poder en los contextos sociopolíticos actuales que son demasiado inestables. Se tratará principalmente de aclarar los tipos de legitimaciones a las que ha de atribuirse una prioridad, determinar las que cumplen los requisitos y el lugar que ocupan las autoridades consuetudinarias.
Con respecto a numerosas autoridades consuetudinarias e instancias "tradicionales" de ordenación de los recursos naturales (jefe de la tierra, grupos de cazadores...), los proyectos y los programas han creado organizaciones especiales (asociaciones de aldeas, comités de aldeas, comités de gestión, asociaciones de productores, etc.) que tienden a perdurar. En determinados casos, estas instancias tienen una legitimación y/o una función reconocida por los actores locales y las poblaciones, si bien no están reconocidos jurídicamente. En otras ocasiones, se delegan atribuciones a órganos no representativos o no responsables. Las políticas de descentralización en curso llevan al establecimiento de instancias locales semejantes a los comités aldeanos de ordenación de tierras de aldeas, o sus equivalentes, y las comunidades locales. Estas últimas, en cuanto comunidades locales, están sujetas a la división por parte del Estado y están dirigidas por un consejo que se elige en representación de las poblaciones. En consecuencia, son las instancias más apropiadas ya que están dotadas de una doble legitimidad estatal y popular. Permanecen, por tanto, varias cuestiones sin resolver: ¿regula la transferencia de competencias a las personas elegidas a nivel local la cuestión de la relación con las autoridades consuetudinarias? ¿No se corre el riesgo de que la dimensión política de los consejos elegidos tergiversen los procesos? ¿Reviste importancia la extensión territorial de la comunidad o aldea?
El Comité aldeano de ordenación de tierras correspondiente a Kadomba4Creado oficialmente en 1998, el Comité aldeano de ordenación de tierras es el órgano unificador de las estructuras existentes en la aldea de Kadomba. Se ha establecido tras un proceso de concertación interno entre los diferentes grupos sociales con el apoyo de un proyecto. En Kadomba, las actividades de capacitación han permitido el fortalecimiento de las capacidades locales (el mantenimiento de las cuentas de la secretaría), que facilitan el funcionamiento del Comité, y las relaciones con la administración. La transparencia en el mantenimiento de las cuentas constituye asimismo una base de confianza. El Comité de Kadomba tiene una estructura doble, a saber: una oficina ejecutiva compuesta por diez miembros, que es la expresión de las preocupaciones importantes de la aldea, y un comité integrado por los encargados de cada uno de los 25 comités específicos ya existentes y adscritos a la aldea. Los emigrantes están representados por los responsables de sus comités de barrio, así como las mujeres. Con objeto de gestionar eficazmente las actividades, se ha establecido un conjunto de comisiones especializadas. Cada comisión del Comité aldeano propone las normas que a continuación los aldeanos examinan y aprueban. Esas normas integran asimismo las modalidades de gestión de conflictos. Los servicios técnicos no intervienen en la elaboración de las normas, si bien verifican que son conformes a los textos generales relativos a la ordenación de los recursos naturales (Código de medio ambiente). El reconocimiento de esas normas por la prefectura, así como las disposiciones locales de prevención y gestión de conflictos, han permitido garantizar al conjunto de actores la seguridad de la propiedad y la ordenación satisfactoria de los recursos naturales que sirven de ejemplo (Groupe de recherche, de Formation et de Conseil, GREFCO, 1998, citado por GRAF y KIT, 2003). |
En el marco jurídico e institucional dado, la definición de las instancias pertinentes reemplazan la negociación constante y los compromisos locales. Un enfoque institucional pertinente debería interesarse, en primer lugar, por las funciones que han de desempeñarse, así como de la manera más sencilla y operativa de ejercer dichas responsabilidades antes de examinar la eficacia o la estructura de la organización que ha de establecerse. En cualquier caso, es preciso tomar nota de la existencia de diferentes fuentes de legitimación y las diferentes autoridades que continuarán como mínimo a medio o largo plazo. En lugar de sustituir un término por otro con respecto al modo de reglamentación (estatal o consuetudinaria), es más conveniente razonar sobre la articulación de los modos de reglamentación (AFD, 2001).
El desafío principal de la ordenación sostenible de los recursos forestales es superar las diferencias entre la legalidad, legitimidad y las prácticas. La capacidad de los estados para establecer de forma participativa las políticas y las normas que sean al mismo tiempo legítimas y legales, para aplicarlas y arbitrar los conflictos, constituye una de las condiciones esenciales de la ordenación sostenible de los recursos naturales.
En un primer momento, en lugar de crear derechos, parece que es esencial aclarar y fijar normas, procedimientos de arbitraje y disposiciones institucionales. En este sentido, el enfoque de las convenciones locales, cuya finalidad es promover la negociación y el establecimiento de normas locales que compartan todas las partes que se adhieran a las mismas y que sean reconocidas por la administración local, responde de forma adecuada, con arreglo a su principio, a los retos de la gobernanza forestal local.
Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), 2001. Quelle Gouvernance pour les ressources renouvelables? La gestion des ressources renouvelables dans le contexte de la décentralisation en Afrique de l'Ouest. M. Philippe Lavigne Delville - GRET ; 58 págs.
CILSS/USAID (2002). Investir dans la forêt de demain. Vers un programme d'action pour la revitalisation de la foresterie en Afrique de l'Ouest. Août 2002. 35 págs.
Dabiré A. B., 2003. Note analytique sur le Processus d'amélioration de la gouvernance et de l'application des lois dans le secteur forestier en Afrique (AFLEG). UICN, págs. 9 a 13.
Demers M., 1999. La gouvernance de la gouvernance: Faut-il freiner l'engouement?, dans Governance: Concepts and Applications, Corkery, Joan (ed.), with IIAS Working Group, International Institute for Administrative Studies, (Brussels), págs. 368 a 371.
FAO, Programa bosques, árboles y población, 2000. La gestion forestière participative : Une stratégie pour une gestion durable des forêts d'Afrique. Actes de l'Atelier international sur la foresterie communautaire en Afrique, 26-30 Abril 1999, Banjul, Gambia. 423 págs.
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Ly I. (2003). Les lois forestières en Afrique de l'Ouest: Problèmes de mise en oeuvre. Communication présentée à l'Atelier préparatoire sur le processus AFLEG, Ouagadougou, 6-7 de marzo de 2003.
N'Guessan E. (2003). Exploitation forestière illégale, Chasse et Commerce de la viande de brousse en zone de forêt dense humide ivoirienne. Communication présentée à l'Atelier préparatoire sur le processus AFLEG, Ouagadougou, 6-7 de marzo de 2003.
Van Vliet G. (2003). Gouvernance: qu'est-ce? Quelle importance a-t-elle pour les aires protégées et la gestion des ressources naturelles?. Communication présentée à l'Atelier panafricain sur la gouvernance des aires protégées d'Afrique, 24-29 de mayo de 2003, La Kompienga, Burkina Faso.
1 Coordinador regional, "Initiative pour le Renforcement des Capacités" (Iniciativa para la creación de capacidad), 06 BP 9299 Ouagadougou 06, Burkina Faso. [email protected]
2 Para consultar una compilación de algunas definiciones véase Maurice Demers, "La gouvernance: Faut-il freiner l´engouement?"
3 1 Dolar de los Estados Unidos de América = 563 francos CFA.
4 Kadomba : Una aldea de Burkina Faso, situada a 50 Km de Bobo Dioulasso.