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COMITÉ DE AGRICULTURA |
16º período de sesiones |
Roma, 26-30 de marzo de 2001, Sala Roja |
LUGAR DE LA AGRICULTURA EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE: EL CAMINO HACIA UNA AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLES |
Tema 7 del Programa Provisional |
II. EL CONTEXTO EN EVOLUCIÓN PARA LA AGRICULTURA
III. LA EVOLUCIÓN DE LA ADRS DESDE RIO
IV. EL CAMINO HACIA UNA ADRS: ESFERAS FUNDAMENTALES PARA LA ACCIÓN
1. El concepto de Agricultura y Desarrollo Rural Sostenibles (ADRS) fue uno de los diversos conceptos que cristalizaron durante los años ochenta en respuesta a la comprobación creciente de que las políticas y programas agrarios nacionales e internacionales deberían abarcar una gama de cuestiones económicas, ambientales y socioculturales más amplia que la limitada a las esferas tradicionales de la productividad y producción agrícolas y la seguridad alimentaria. La importancia del concepto de ADRS se reconoció y confirmó en la Cumbre para la Tierra de Rio (CNUMAD) de 1992, que en el Capítulo 141 del Programa 21 estableció los programas y medidas específicas que se necesitaban para fomentar la agricultura y el desarrollo rural sostenibles, y los Estados Miembros se empeñaron en dichos programas y medidas.
2. Desde la celebración de la Cumbre de Rio se han registrado algunas novedades alentadoras, ya que al hacerse hincapié en la sostenibilidad se ha dado lugar a una serie de nuevos enfoques y políticas de notable valor. Muchos agricultores y otros sectores rurales han encontrado soluciones locales a los desafíos de la producción y protección ambiental sostenible, con notables beneficios para los bosques, la fauna y flora silvestres, el agua y los suelos: se han limitado los efectos negativos de la agricultura a la vez que se ha mantenido o incrementado la producción. El hincapié en la sostenibilidad ha producido beneficios ambientales y sociales en sectores como la planificación de los recursos de tierras, la educación para la agricultura y el manejo integrado de plagas. Se comprueba cada vez más que no hay una solución única para alcanzar la ADRS y que la obtención de ingresos fuera de la explotación agrícola contribuye de forma importante a mejorar la calidad de la vida rural. El hincapié en la sostenibilidad ha influido también decisivamente en el desarrollo de mecanismos intergubernamentales relacionados, por ejemplo, con la bioseguridad y la biodiversidad.
3. No obstante, no se ha conseguido lo suficiente. Persiste una grave inseguridad alimentaria en muchas partes del mundo, especialmente en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos y entre los grupos pobres y marginados de la población. Aunque a nivel mundial se están produciendo más alimentos que nunca, unos 800 millones de personas siguen padeciendo malnutrición crónica y se estima que todavía 2 000 millones de personas padecen distintas enfermedades debidas a carencia de nutrientes. La pobreza rural y la inseguridad alimentaria siguen siendo las dos caras de la misma moneda. Se han registrado cambios fundamentales en la agricultura, tales como la composición y funciones de las comunidades rurales, la importancia relativa de la producción agrícola en las economías generales y la función del gobierno en el cambio tecnológico y la gestión. Sin embargo, pese a esta última observación, es fundamental conseguir que las políticas públicas sean acertadas, teniendo en cuenta los nuevos tipos de asociaciones, la propiedad y los acuerdos con actores no gubernamentales, comunitarios y privados. Los estados tienen todavía una importante función que desempeñar en este aspecto y deben seguir representando los intereses generales de todos los ciudadanos, en particular los intereses de los grupos vulnerables y zonas marginales que no tienen otras alternativas que las ofrecidas por unas medidas y decisiones proactivas del buen gobierno público. En países con una reducida base de recursos naturales y pequeñas economías, como los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID), la seguridad alimentaria está vinculada estrechamente con mejoras en el comercio, la diversificación de la producción agrícola y la gestión de los recursos naturales. Por consiguiente, es decisivo centrar la atención en problemas específicos de la agricultura para conseguir la seguridad alimentaria sostenible. La producción agrícola y las industrias conexas seguirán siendo fundamentales no sólo para la seguridad alimentaria mundial, sino también para los medios de subsistencia de centenares de millones de personas hasta muy avanzado el siglo XXI.
4. Pese a la creciente preocupación pública, continúa en muchas zonas la grave degradación ambiental causada en parte por las actividades agrícolas. Muchos objetivos ambientales no se están alcanzando y muchos países, desarrollados y en desarrollo, no pueden o no quieren integrar los requisitos ambientales en las políticas de desarrollo agrícola y rural. Los ajustes a tales políticas, realizados desde la Cumbre de Rio, dependen todavía más de las presiones políticas y presupuestarias internas y de las negociaciones comerciales internacionales que de un esfuerzo concertado y coherente para garantizar la sostenibilidad. Una razón de ello es que los debates internacionales sobre la ADRS se han concentrado en cuestiones ambientales, y los ministros de agricultura no se han empeñado plenamente en ellos. Se ha considerado generalmente a la agricultura como una parte significativa del problema, sin tener muy en cuenta que las buenas prácticas agrícolas son también parte de las soluciones. Raras veces se han encontrado mecanismos eficaces para aprovechar las sinergias entre el gobierno y la sociedad civil, especialmente al nivel nacional. Otro problema fundamental es que la ADRS se ha considerado en general como un programa por sí mismo, en lugar de considerar la sostenibilidad como un concepto que debe impregnar toda reflexión sobre la agricultura y el desarrollo rural para garantizar un equilibrio óptimo entre la necesidad de mejorar la productividad agrícola y los imperativos económicos, ambientales y sociales.
5. Los preparativos para la próxima Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Rio+10) ofrecen la oportunidad de aprender de la experiencia del pasado decenio, examinar los progresos a la luz de los problemas del día de hoy y determinar esferas en que el logro de la sostenibilidad es vitalmente importante. Se hizo un comienzo en el Octavo período de sesiones de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CSD-8) celebrado en Nueva York del 24 de abril al 5 de mayo de 2000. En él se examinó la agricultura como un sector económico, destacando los vínculos entre los objetivos económicos, sociales y ambientales dentro de la amplia perspectiva del desarrollo sostenible.
6. La CSD instó a todos los gobiernos a que reafirmen sus compromisos individuales y colectivos para alcanzar la seguridad alimentaria y reducir el número de personas subnutridas, al menos, a la mitad para 2015, según lo acordado por la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Las estimaciones de las cifras de personas subnutridas indican que para alcanzar este objetivo se necesitarán cambios radicales en las prioridades hacia la mitigación de la pobreza y de la exclusión social. Por ello, CSD instó a la FAO y a otras organizaciones internacionales competentes, especialmente al Banco Mundial y al FMI, a que ayuden a los países en desarrollo a concretar políticas y medidas para aplicar los programas del Programa 21 sobre producción sostenible y métodos de explotación agrícola, incluyendo la agricultura orgánica, y alcanzar los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación y la ADRS. La CSD subrayó la necesidad de:
7. El análisis de las nuevas ideas y perspectivas surgidas desde Rio ha llevado a identificar tres esferas estratégicas fundamentales en las que los gobiernos nacionales pueden y deben elegir actividades para garantizar que sus políticas de desarrollo agrícola y rural tengan debidamente en cuenta la necesidad de la sostenibilidad: i) creación de capacidad, incluido el apoyo institucional; ii) movilización y enfoque de los recursos financieros para la inversión en economías rurales; iii) tecnologías y políticas para intensificar la productividad agrícola y mejorar la gestión del medio ambiente natural. Un tema común para estas tres esferas es la necesidad de colaboración entre los gobiernos, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil (CSO).
8. La FAO, en cuanto Coordinador Sectorial para la CNUMAD, nombrada por el Comité Interorganismos sobre el Desarrollo Sostenible, desempeña una función decisiva para promover los progresos en relación con el Capítulo 14 del Programa 21 e informar al respecto. En su propio programa de trabajo, en consonancia con el Marco Estratégico para la FAO, 2000 - 2015, afronta también las cuestiones de la sostenibilidad en la agricultura y el desarrollo rural. La FAO tiene la función de ayudar a los Estados Miembros y a sus asociados y de trabajar con ellos para el desarrollo, con el fin de encontrar soluciones a los problemas y promover innovaciones a nivel de explotaciones agrícolas y comunidades rurales.
9. Este documento:
El documento señala también la posibilidad de utilizar los elementos del Marco Estratégico de 15 años para la FAO, que se elaboraron con la orientación decisiva de los Estados Miembros, como un elemento para orientar la planificación nacional sobre ADRS.
10. Aunque la ADRS sigue siendo un paradigma válido del desarrollo, hace ya diez años que se articuló el concepto: los contextos mundial, regional y nacionales han evolucionado, han surgido nuevas ideas y perspectivas, se ha adquirido experiencia y se han aprendido lecciones. La reorientación socioeconómica del hincapié hacia el desarrollo de base urbana, el crecimiento explosivo de las industrias de la comunicación y las expectativas crecientes de la gente donde quiera que viva, significan que es necesario fomentar la agricultura y potenciarla como fuente viable de medios de subsistencia rurales, en armonía con el medio ambiente y permitiendo una calidad razonable de vida familiar.
11. Una característica fundamental de la agricultura, que fundamentalmente sirve para impulsar las etapas iniciales del desarrollo económico y social, es su enorme potencial de aumento de productividad. Pero gran parte de la población agrícola se halla atrapada dentro de sus condicionamientos rurales. Puede mejorar la productividad sólo con la introducción de tecnologías actualizadas, incluyendo la utilización de maquinaria, plantas y razas o variedades de animales mejoradas, mejor cuidado de los cultivos y después de las cosechas y, lo que es importante, más inversiones y mejor acceso al agua. Esto no vendrá de una producción del nivel de subsistencia. Expresiones como "la agricultura es la forma de vida tradicional" o "la agricultura en pequeña escala es la columna vertebral de la sociedad", en el contexto tanto de países desarrollados como en desarrollo, son parte de un atavismo nostálgico rural que queda fuera de la realidad. La realidad es que la gran mayoría de las familias de agricultores en pequeña escala desearían sencillamente incrementar sus ingresos y diversificar sus fuentes de ingresos, para mejorar así su bienestar manteniendo a la vez su propia identidad social y cultural.
12. A medida que la agricultura es más productiva, su parte en la población trabajadora puede disminuir rápidamente, liberando fuerza de trabajo para otras actividades económicamente más rentables. Además, pueden obtenerse beneficios económicos de la especialización agrícola (dependiendo de la dotación nacional de recursos naturales, incluido el clima). Esto, unido al desarrollo del comercio y la tecnología, puede rebajar los costos de comercialización y permitir obtener excedentes agrícolas para la exportación.
13. Las formas en que se perciben la agricultura y las sociedades rurales, así como sus problemas, están cambiando como resultado de toda una gama de novedades, algunas veces en competencia entre sí, tales como la globalización, las preocupaciones crecientes por el medio ambiente, los cambios en las formas de gobierno, la dinámica de la población y diversos cambios socioeconómicos. Un problema fundamental es la diversidad de todas estas novedades y el ritmo acelerado con que están surgiendo. Es posible que, por esta razón, no quede tiempo para que los económicamente más débiles puedan ajustarse, lo que podría resultar discriminatorio contra ellos. Sin embargo, lo mismo que el antiguo contexto de la agricultura y las sociedades rurales ofrecía oportunidades de desarrollo, así como numerosas posibilidades para los gobiernos, el nuevo contexto ofrece una rica serie de oportunidades, aun considerando que el problema de conseguir un desarrollo equitativo y sostenible sigue siendo tan difícil como siempre.
14. Globalización. Este término de amplio uso se suele asociar con varias novedades: la liberalización del comercio, la mayor libertad y rapidez en el movimiento de capitales, la transferencia más rápida de información tecnológica y la magnitud creciente de la influencia que ejercen sobre los mercados las empresas transnacionales del sector privado. Algunas de estas cuestiones se nos plantean desde hace muchos años. Lo que es nuevo es la rapidez de los cambios que afectan a todas ellas conjuntamente, unida a la revolución reciente en la tecnología de la comunicación y al grado de influencia de un número cada vez menor de actores del sector privado. La globalización ofrece un potencial enorme para acelerar el desarrollo, pero es muy fácil que sus beneficios dejen de lado a los que se hallan muy marginados, fuera de la economía moderna o vinculados a ella en manera muy tenue. Por ejemplo, las mejoras en la comunicación benefician a los ricos, pero los pobres siguen estando mal informados y frustrados. El "desbordamiento" de los beneficios puede no funcionar y la competencia creciente en los mercados o la falta de acceso a los recursos para aprovechar las oportunidades pueden muy bien frustrar las aspiraciones suscitadas por el conocimiento de que en otros lugares los niveles de vida son más altos. La globalización, con su hincapié en el intercambio de bienes, servicios e información, generalmente a través de los mercados, pone en primer plano los costos de la comercialización en la realización de transacciones; esto, a su vez, recalca la importancia de la inversión en bienes públicos como la infraestructura de comunicaciones y la educación, que pueden reducir tales costos. La creciente interdependencia de las economías y los países - integración global - hace que resulte aún más urgente evitar efectos negativos, tales como la degradación ambiental. Esto es importante porque pone de relieve los vínculos cada vez más fuertes entre las políticas internas relacionadas con la alimentación, la agricultura, la economía rural y el ambiente natural y las relaciones internacionales.
15. Forma de gobierno. En muchos países se ha reducido el papel del gobierno a causa de una combinación de factores como la necesidad económica, la desaparición casi completa de la planificación centralizada y la transferencia de autoridad de las administraciones nacionales a las esferas no gubernamentales. Existe la correspondiente percepción generalizada (que puede no ser siempre correcta) de una mayor transparencia y responsabilidad de los gobiernos y de la delegación de poder y decisiones, que conduce a la "potenciación" de los interesados en el desarrollo agrícola y rural. A medida que se han redefinido las funciones de los gobiernos centrales, reduciéndose su intervención directa en la actividad económica y la prestación de servicios, el sector privado y los actores de la sociedad civil han colmado ese vacío en distintas medidas y con distintos niveles de éxito. Ha habido pérdidas y ganancias: hay una intervención generalizada de la sociedad en la adopción de decisiones y mayores oportunidades de crear un consenso, pero la orientación de la inversión y gasto no siempre ha beneficiado a la población rural. Sin embargo, existe el reconocimiento creciente de la necesidad de mantener un nivel de presencia nacional y pública para la inversión y los servicios generales. Por ejemplo, la calidad y sostenibilidad de la investigación y extensión agrarias y de los servicios veterinarios puede mejorar como consecuencia de los nuevos tipos de asociación entre el gobierno, el sector privado y organizaciones sin fines de lucro, que combinan la rendición de cuentas, la financiabilidad, la innovación y la accesibilidad.
16. Mecanismos y recursos financieros. Un cambio relativamente reciente ha sido la notable reducción del flujo de asistencia para el desarrollo, que tradicionalmente procedía de fuentes bilaterales o multilaterales y se destinaba a los gobiernos centrales. Esto ha tenido principalmente causas geopolíticas y ha contribuido a reducir la función del sector público en el desarrollo. Los Compromisos oficiales para la agricultura (COA) (en valores de dólares constantes de 1990) han disminuido de 12 200 millones de dólares en 1992, año de celebración de la CNUMAD, a 10 500-11 000 millones en 1995-6. Parte de este descenso podrá haberse compensado con fondos oficiales reasignados a distintas organizaciones de la sociedad civil (OSC). No parece probable que el flujo de los COA vuelva a los niveles de comienzos de los años noventa, si bien, al hacerse más rico el mundo, podría alcanzarse esto dedicando a los COA una parte incluso menor de la renta nacional de los países donantes. La inversión extranjera directa (IED) privada, de la cual se destina a la agricultura sólo una parte insignificante, es actualmente muy superior a las corrientes oficiales y se ha beneficiado de la globalización. Sin embargo, la IED continua destinándose principalmente a unos pocos países en desarrollo más desarrollados; esto no es imprevisible, ya que es lógico que la IED siga sólo una seguridad política o económica. No obstante, están surgiendo oportunidades invitantes para movilizar nuevos recursos de financiación externa. Por ejemplo, las transacciones para reducir las emisiones de carbono derivadas de la futura aplicación del Protocolo de Kioto3 al Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático podrían generar fondos para formas de ordenación de cultivos y suelos que fomenten la absorción del carbono, por ejemplo intensificando la acumulación de materia orgánica en el suelo. Los ministerios responsables de la agricultura, el medio ambiente y las finanzas deben estudiar estas opciones y oportunidades (véase también el documento sobre el cambio climático - COAG/01/5).
17. Dinámica de la población. El crecimiento de la población es una importante fuerza impulsora del desarrollo agrícola y rural, que a su vez influye en el ritmo de la emigración rural-urbana y rural-rural. La agricultura y las sociedades rurales tendrán que competir en los próximos decenios con los efectos de los cambios en la dinámica de la población: la reducción de los índices de crecimiento de la población, o incluso el descenso de la misma en algunos países, que provocan el envejecimiento de las sociedades, y la continuación del rápido crecimiento de la urbanización en la mayoría de los países en desarrollo. También esto ofrece oportunidades y desafíos. Por ejemplo, al envejecer las poblaciones, su perfil demográfico, con una proporción relativamente alta de personas en edad de trabajar, puede contribuir al desarrollo. La urbanización puede crear un mercado para productos alimenticios y no alimenticios, lo que puede constituir el motor que frecuentemente falta para el desarrollo rural. El desafío es aprovechar estas fuerzas potencialmente benéficas en un marco de ADRS.
18. Cambio socioeconómico. El aumento de los ingresos y la creciente urbanización provocan cambios en las pautas del consumo alimentario y, por consiguiente, en los sistemas de producción de alimentos. Esto influirá especialmente en el sector ganadero, así como en el cerealista, en cuanto insumo para los piensos. El desarrollo de la ganadería para satisfacer la demanda creciente deberá gestionarse cuidadosamente a fin de garantizar que las consecuencias sociales y ambientales se ajusten a los principios de la ADRS. Sin embargo, el impacto principal del cambio del entorno económico en la sociedad rural es el crecimiento de actividades no agrícolas y agrícolas postprimarias y los consiguientes incrementos de los ingresos. Alrededor de la mitad de la población mundial se halla ahora urbanizada e industrializada. Al avanzar el desarrollo, los ingresos rurales están cada vez menos determinados por la agricultura primaria y más por una combinación de la producción agrícola y la elaboración y comercialización de dicha producción, junto con el empleo de la población rural en el sector industrial no agrario y en el de los servicios. Esto significa que el fomento de la ADRS deberá ser un esfuerzo integrado que abarque la agricultura y las industrias en pequeña escala, así como los servicios que necesitan. El establecimiento de unidades de producción pecuaria especializadas y de uso muy intensivo de la tierra, especialmente para pollos y cerdos, podría ofrecer oportunidades a agricultores con pocas tierras, pero con formación. Es probable que muchas de estas unidades se sitúen en zonas periurbanas, lo que exigirá una atención especial para la planificación del aprovechamiento de la tierra y la gestión de los desperdicios.
19. Los cambios principales en los contextos externos para la ADRS, registrados desde Rio, han ido acompañados de una evolución del concepto mismo a la luz de la experiencia adquirida desde que empezó a utilizarse y de las nuevas percepciones del proceso de desarrollo, incluso en las economías industrializadas. Hay que tener en cuenta esta evolución al formular y negociar estrategias relacionadas con la ADRS en los distintos foros nacionales e internacionales.
20. Se reconoce cada vez más que las actividades agrícolas pueden ejercer impactos tanto positivos como negativos: pueden proteger o perjudicar el medio ambiente, crear un paisaje armonioso o degradar o destruir la naturaleza, y configurar las sociedades rurales y sus culturas de forma positiva o negativa. Por ejemplo, las técnicas de manejo integrado de plagas (MIP) pueden dar lugar a mayores rendimientos con menos daño para el ambiente, menos riesgos para la salud, y menores costos de producción. La reducción de la labranza y las actividades agroforestales pueden estabilizar los rendimientos y recoger CO2 de la atmósfera para reducir los efectos del gas de invernadero. La ADRS, como se articula en el Programa 21, menciona estos efectos positivos, pero se relaciona más directamente con la reducción de posibles impactos negativos como la degradación del medio ambiente de forma que pueda seguir habiendo aumentos de producción. La comunicación generalizada del mensaje de que aplicando la ADRS en amplia escala se puede beneficiar a todos, pero de formas diferentes, es un importante avance político a nivel nacional que exige un consenso entre los distintos organismos gubernamentales para armonizar las políticas y los programas de acción.
21. Se han producido otros cambios importantes en la percepción con respecto a la interpretación práctica de la ADRS. El primero es la necesidad de ampliar el concepto a la sostenibilidad social, institucional y económica y no limitarlo exclusivamente a la sostenibilidad ambiental: la conservación y utilización racional de los recursos naturales. Quienes trabajan ahora en materia de ADRS comprenden que sostenibilidad significa que las prácticas de gestión deben ser rentables y adaptadas social y culturalmente, y deben satisfacer requisitos locales como los derechos de propiedad sobre los recursos naturales. El segundo es la nueva concentración de la atención en el desarrollo de un proceso que debe permitir compensaciones calculadas entre las reducciones en el caudal de capital natural (bosques, agua dulce no aprovechada, etc.) y la generación de recursos para la inversión en capital humano y social (una población más rica y mejor educada, conocimientos técnicos e infraestructura). Estos cambios en la percepción acentúan el desafío de la aplicación de la ADRS, pero también abren nuevas oportunidades para hacerlo.
22. Por último, la experiencia ha demostrado que no hay un único modelo para la aplicación de la ADRS. Se necesitan para ello una serie de pasos metódicos, que han de dar principalmente los gobiernos nacionales, para identificar acciones decisivas con objetivos estratégicos claros. En todo el proceso, deberá haber un conocimiento lo más completo posible de las consecuencias de las opciones adoptadas, para los interesados, para su medio ambiente y para los objetivos de producción. Este conocimiento se basará idealmente en un diálogo con los interesados, en una evaluación socioeconómica de sus sistemas de subsistencia, y en estudios de sus entornos naturales y de origen humano. En la práctica, se tendrá que recurrir a encuestas y aproximaciones rápidas, pero deberán permanecer la intención y la finalidad. El intercambio de información y conocimientos, fortalecido notablemente con las modernas tecnologías, aportará un nuevo nivel de impacto rápido y mundial a las innovaciones en la ADRS.
23. Para muchos países en desarrollo, los objetivos nacionales son reducir la pobreza rural y el hambre sin perjuicio del ambiente, y centrar los esfuerzos en el mantenimiento de ecosistemas fundamentales. Para los países desarrollados, es probable que la agenda sea bastante diferente. En ellos, los gobiernos buscan el modo mejor de apoyar a sus comunidades rurales y a otros actores en sus contribuciones continuas a los objetivos nacionales relacionados con la seguridad alimentaria, la cohesión social y el mantenimiento del paisaje. Se tratará de conseguir esto de formas eficientes y compatibles con el medio ambiente, sin producir excedentes no comercializables de productos agrícolas. Se reconoce también cada vez más que, para la sostenibilidad en la agricultura, es fundamental asegurar la viabilidad de los medios de subsistencia y las comunidades rurales.
24. Hemos identificado tres esferas fundamentales para la acción con vistas a una estrategia sensible a la ADRS en una amplia variedad de contextos nacionales. Los miembros del COAG podrían hacer observaciones sobre tales acciones, basándose en su propia experiencia y objetivos. Tales son:
Por supuesto, al emprender tales acciones no se actúa en el vacío. Tendrán que adoptarse decisiones de amplio alcance, las cuales deberán impregnar todo el organismo político nacional. Habrá que negociar y acordar compromisos regionales y mundiales. Por ello, es posible que haya un espacio de maniobra limitado. Pero estas consideraciones no deben impedir una evaluación previa en profundidad del punto en que se halla el país en la aplicación de la ADRS y de lo que se necesita hacer después, recordando a la vez su compromiso de reducir notablemente el hambre, adoptado en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.
25. Una innovación importante en el concepto de ADRS fue su enfoque centrado en la población. Es la gente quien, por medio de sus estrategias de supervivencia y subsistencia, puede degradar o incluso destruir en último término su medio ambiente o, por el contrario, protegerlo e incluso mejorarlo. Por ello, la piedra angular de una estrategia de desarrollo centrada en la ADRS es la creación de capacidad. Esta puede incluir la potenciación de la gente para que comprenda y gestione su propio ambiente, controle su propio destino y apoye o cree instituciones que la puedan orientar, informar y potenciar en este empeño. La creación de capacidad debe basarse en la educación en todos los niveles de la sociedad. El acceso a una educación básica, incluyendo la alfabetización y conocimientos prácticos, es fundamental para toda la población rural, pero especialmente para los grupos pobres y marginados, incluidas las mujeres y los jóvenes. Se necesita una amplia gama de conocimientos técnicos para afrontar el desafío de la aplicación de la ADRS. Los "nuevos" conocimientos incluyen combinaciones de conocimientos técnicos, ambientales y económicos que permitan tener en cuenta el impacto ambiental en la elaboración de las políticas y la planificación y gestión del uso de la tierra.
26. La creación de capacidad exige acceso a la información, compartir las experiencias y diálogo. Mucha información no se halla disponible o es inaccesible, especialmente para los agricultores pobres, muchas lecciones prácticas se han aprendido, pero no comprendido, y existen pocas oportunidades de diálogo para poder resolver los problemas. Tecnologías modernas como internet ofrecen interesantes oportunidades para que comunidades rurales aisladas accedan a la información y la intercambien. Pero, para aprovechar tales oportunidades, sería necesario reducir los costos, disponer de suministro eléctrico fiable (que aportaría también beneficios de un mayor bienestar) y la voluntad de parte de los gobiernos de aceptar el salto en el grado de democratización que pueda representar la aplicación del acceso y comunicación de la información.
27. La creación de capacidades es poco útil si no hay instituciones eficaces que permitan aprovechar dichas capacidades. El gobierno y los organismos públicos han empezado progresivamente a concertar en todo el mundo nuevos tipos de acuerdos de asociación con la sociedad civil y el sector privado a lo largo del último decenio. El rápido crecimiento de las ONG, de federaciones de agricultores y trabajadores agrarios y de formas de asociación de base comunitaria que incluyen diversos actores locales, demuestra la amplitud de estos cambios. Dichas organizaciones pueden desempeñar una decisiva función catalizadora y directiva. Sin embargo, es preciso fortalecer las dimensiones institucional, administrativa y legislativa de estas nuevas asociaciones. Las ONG y las agrupaciones de agricultores necesitan instrumentos jurídicos y medios de gestión para actuar independientemente, concertar contratos, ejercer una autonomía financiera y mantener transparencia en la forma de gobierno. Los organismos gubernamentales tienen que concertar en muchos casos nuevos acuerdos de colaboración con otras ramas del gobierno, así como con la sociedad civil y el sector privado. Es posible que sea necesario fortalecer las instituciones para asegurar la estructura óptima de posesión de la tierra y derechos de propiedad a fin de alcanzar las funciones estratégicas de la agricultura: propiedad privada o pública de la tierra, haciendas de gran o pequeña escala, tenencias o arrendamientos, o combinaciones de las mismas.
28. El fomento de la ADRS y la creación de capacidades exigen inversiones de fuentes públicas y privadas. La financiación del sector público, procedente de fuentes de ayuda nacionales y exteriores, es escasa y es posible que no se disponga de ella ni siquiera para las inversiones más deseables. Asimismo, la descentralización de la adopción de decisiones, especialmente sobre la asignación de los recursos, puede hacer que resulte impracticable la planificación centralizada de la inversión. Lo que hace falta es un plan u orientación de estrategia de inversiones que obtenga el máximo efecto multiplicador de la orientación de los limitados recursos gubernamentales a bienes públicos como la infraestructura de transporte, de forma que se facilite el flujo de la inversión privada en zonas mejor comunicadas. Se necesitan políticas que creen sólidas condiciones económicas para hacer atractivas las inversiones. También es posible que haya nuevas oportunidades y mecanismos, como el servicio mundial del medio ambiente y las transacciones sobre el carbono, que permitan proporcionar financiación para la inversión del sector público en actividades relacionadas con la ADRS.
29. Para atraer un flujo mayor de IED hacia la inversión en la ADRS, se necesita crear las condiciones para que surjan proyectos viables, tarea que no es fácil. Sería un paso útil el permitir simplemente que la agricultura sea más rentable, modificando las políticas comerciales y de inversión pública pro urbanas aplicadas en el pasado. El establecimiento de nuevas alianzas y asociaciones entre los gobiernos, empresas y la sociedad civil, facilitado por una mayor integración mundial, podría conducir a una refinición de las funciones tradicionales de la asistencia financiera y técnica exterior, incluyendo incentivos como pagos compensatorios, y contribuir a la incorporación del sector privado. Las asociaciones entre los sectores público y privado podrían garantizar una mayor financiación para el desarrollo de tecnología agraria.
30 Existe una oportunidad no aprovechada de movilizar ahorros rurales internos para invertir en la ADRS. Para hacerlo se necesita probablemente una reforma política de amplio alcance a fin de movilizar el ahorro y hacer más seguras y rentables las inversiones rurales (para el ahorro local). La FAO trabajará en colaboración estrecha con las instituciones financieras internacionales y regionales y con los organismos bilaterales competentes en este esfuerzo.
31. La inversión en la agricultura y desarrollo rural no es en muchos casos la primera prioridad para los gobiernos y, por esta razón, la AOD cada vez más reducida se encauza generalmente a otros sectores económicos. Los gobiernos preocupados por la pobreza rural y el lento crecimiento agrícola podrían desear evaluar sus prioridades en consecuencia. Los donantes y los gobiernos tienen que apoyar este sector en la mayoría de los países en desarrollo; la IED seguirá en general oportunidades productivas, inclusive en la agricultura.
32. Las necesidades de tecnología de los agricultores pobres - y, por consiguiente, el esfuerzo de investigación para crearla - son grandes, pero su demanda efectiva de esta tecnología es muy baja: no pueden pagar la mayor parte de ella o los insumos que exige, tales como agua, fertilizantes y mano de obra adicional. El sector privado, que tiene con mucho los mayores recursos para realizar esta investigación, no es probable que la haga sin una sólida protección de los derechos de propiedad intelectual, proporcionada por medios como patentes, licencias, etc. Es probable que el costo de todo ello ponga tales tecnologías fuera del alcance de los pobres. A este respecto, el desarrollo de tecnología para los agricultores pobres de países de bajos ingresos y su transferencia a ellos adopta aspectos de un bien público mundial, que justifica la financiación pública. Pero la financiación pública de la investigación agraria se ha reducido mucho durante el último decenio en los países tanto desarrollados como en desarrollo. Hay 16 centros de investigación del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), apoyados por una asociación informal de miembros públicos y privados, que se dedican a apoyar la ADRS y contribuyen a la seguridad alimentaria y erradicación de la pobreza. Estos centros tienen que abarcar toda la gama de las actividades agrícolas y su financiación ha sido ocasionalmente precaria. Lo que se necesita es incrementar la financiación de la investigación y extensión agrarias del sector público, encaminadas a los agricultores pobres en muchos países de bajos ingresos, posiblemente ampliando las asociaciones entre los sectores público y privado. El posible programa para la investigación es amplio; incluye, entre otras cosas, los siguientes temas principales:
33. Los miembros del COAG podrían hacer observaciones sobre las propuestas esferas fundamentales para la acción en materia de ADRS que se han señalado más arriba, teniendo en cuenta sus situaciones nacionales específicas y los contextos cambiantes para alcanzar la sostenibilidad.
34. El comienzo del siglo XXI se caracteriza por preocupaciones cada vez mayores por el impacto ambiental de la actividad humana y la persistencia de tensiones entre la obligación de satisfacer necesidades básicas de alimentos, vivienda, vestido y una buena calidad general de la vida, y la de mantener valiosos recursos físicos y biológicos. La FAO tiene una función fundamental que desempeñar para cambiar la percepción general de la agricultura como problema por una apreciación de las formas en que la agricultura y una utilización y gestión mejores de las zonas rurales pueden contribuir a conservar y mantener las plantas, los animales, las tierras, el agua e incluso la atmósfera.
35. Como organismo técnico neutral de las Naciones Unidas, la FAO se halla en situación única para seguir señalando a la atención internacional los imperativos mundiales relacionados con la alimentación y la agricultura, por medio de contactos con los Estados Miembros, los organismos científicos y los órganos y foros que incluyen la participación de la sociedad civil y el sector privado. La FAO tiene el mandato de orientar las políticas y la acción sobre la agricultura para las generaciones futuras y catalizar la reflexión y la acción sobre los desafíos para la producción, distribución y entrega de alimentos.
36. El planteamiento de la sostenibilidad de la agricultura y el desarrollo rural no es un programa único y aislado en la FAO, sino un enfoque que impregna todos los proyectos, disciplinas y departamentos. La labor de la FAO en materia de ADRS consiste principalmente en promover actividades a favor de la seguridad alimentaria, la mitigación de la pobreza rural, tecnologías de producción sostenible, marcos reglamentarios internacionales y nacionales, el acceso a la información, sistemas de apoyo a las decisiones y socorros de emergencia. La FAO puede ayudar a los miembros a promover el enfoque de ADRS señalando a su atención cuestiones fundamentales y facilitando la comunicación de información y conocimientos.
37. El carácter intersectorial y la complejidad del tema exige un enfoque interdisciplinario que movilice a todos los departamentos de la FAO. El caudal de conocimientos técnicos de la Organización incluye formas innovadoras de producción agrícola y sistemas de labranza contemporáneos, instituciones rurales, gestión de los recursos naturales, marcos jurídicos y legislativos y políticas agronómicas nacionales. Grupos de especialistas deben captar los cambios rápidos que se registran en todo el mundo en las zonas rurales, sus paisajes, comunidades y economías. Los grupos de trabajo sobre medio ambiente y agricultura y las nuevas esferas prioritarias para la acción interdisciplinaria (EPAI) establecidas para aplicar el Marco Estratégico para la FAO constituyen la base de dicha colaboración.
38. La elección de tres esferas fundamentales para la acción, que se ha expuesto, guiará también a la FAO en la configuración de sus propios programas dentro de su Plan a Plazo Medio (PPM) 2002-2007, de forma que pueda desempeñar plenamente su función en la aplicación de la ADRS, incluida su función de Coordinador Sectorial. Esta función transciende la mera presentación periódica de informes a la CSD y sus instituciones conexas, por importante que sea. Incluye además la actuación como punto de contacto para promover la ADRS en todo el mundo en cooperación con sus asociados internacionales dentro del sistema de las Naciones Unidas, con otras organizaciones intergubernamentales y con los Estados Miembros y las sociedades civiles. El cumplimiento de esta función desde la CNUMAD ha resultado difícil debido a la reducción de los recursos de la propia FAO, a la falta de compromiso financiero de la comunidad internacional para prestar asistencia técnica y a la diversidad de los comportamientos nacionales en la aplicación. Al nivel nacional, frecuentemente ha constituido un obstáculo especial el hecho de que no se ha logrado una cooperación eficaz entre los ministerios competentes y los asociados potenciales de la sociedad civil y el sector privado.
39. Por esta razón, el examen de Rio+10 ofrece la oportunidad a los Estados Miembros de la FAO de orientar a ésta para que pueda redefinir su función en el contexto de la ADRS. El momento es especialmente oportuno teniendo en cuenta que el Marco Estratégico para la FAO 2000-2015, aprobado por la Conferencia en noviembre de 1999, y el PPM esbozan muchas actividades que apoyan los esfuerzos nacionales sobre la ADRS. Los miembros del COAG podrían reflexionar sobre la medida en que las cinco estrategias del Marco Estratégico proporcionan también una estructura útil, entre otras cosas, para la planificación estratégica nacional, la ejecución de programas y, en último término, para evaluar los progresos en ADRS con vistas a la Cumbre de Rio+10 en 2002 y más adelante.
40. Se necesitan una capacidad mayor e instituciones más sólidas para alcanzar las metas de la ADRS. La mejora de los sistemas de información y conocimientos es parte importante de la creación de capacidad (véase el párrafo 26). Por ejemplo, los nuevos métodos basados en Internet ofrecen nuevas formas de organizar información compleja, permitiendo una clara presentación de un gran número de distintas cuestiones de la ADRS, con lo que se puede exponer la amplia gama de opciones disponibles para afrontar cada cuestión, y subrayar sus repercusiones. Para evaluar las repercusiones, establecer prioridades y aprovechar plenamente las ventajas operacionales de esta información se necesitan métodos dinámicos de adopción de decisiones que movilicen la colaboración intra y extragubernamental. La FAO se halla bien situada para facilitar los esfuerzos de muchos interesados con el fin de desarrollar este sistema sólido e interactivo de información y apoyo a las decisiones. Sin embargo, para ampliar la labor en este sentido se necesitarán recursos financieros y humanos que permitan planificar, coordinar y desarrollar una plataforma común.
41. El COAG podría facilitar orientaciones a la FAO sobre:
42. Los miembros del COAG podrían compartir ejemplos de planificación cooperativa y aplicación conjunta entre organismos en relación con la ADRS. Tales ejemplos y las ideas de los miembros sobre los mecanismos para afrontar las limitaciones y construir sobre las oportunidades de colaboración entre los gobiernos y la sociedad civil enriquecerían el debate del COAG sobre este tema y podrían estimular las innovaciones.
43. Por último, el COAG podría seguir los progresos en la aplicación de la ADRS haciendo de este asunto un tema permanente de su programa cada cuatro años.
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1 El texto original puede encontrarse en : http://www.igc.org/habitat/agenda21/ch-14.html .
2 Como comienzo para el proceso participativo recomendado por la CSD-8, el esbozo de este documento, así como el del Informe consolidado del Coordinador Sectorial (capítulos 10, 12 y 14) para el CSD-10, se distribuyeron a los grupos principales a fin de que hagan sus observaciones.
