Table des matières

INTRODUCTION

ÉLÉMENTS COMMUNS

CADRES INTERNATIONAUX ET NATIONAUX

BESOINS ET PERSPECTIVES DE COORDINATION ET D'HARMONISATION

QUESTIONS QUE LE COMITÉ DE L'AGRICULTURE POURRAIT SOUHAITER EXAMINER

INTRODUCTION

1. La biosécurité est une condition indispensable pour atteindre les objectifs définis dans le Cadre stratégique de la FAO, en favorisant, en améliorant et en renforçant les cadres de politique générale et réglementaires pour l'alimentation, l'agriculture, les pêches et les forêts. La biosécurité a un rapport direct avec la sécurité sanitaire des aliments, la conservation de l'environnement (y compris la diversité biologique) et la durabilité de l'agriculture. Elle englobe tous les cadres de politique générale et réglementaires (y compris les instruments et les activités) pour gérer les risques associés à l'alimentation et à l'agriculture (également les risques liés à l'environnement), aux pêches et aux forêts. Elle comporte trois secteurs, à savoir la sécurité sanitaire des aliments, la vie et la santé des végétaux et la vie et la santé des animaux. Ces secteurs englobent la production alimentaire, dans ses rapports avec la sécurité sanitaire des aliments, l'introduction de ravageurs des végétaux et des animaux, de maladies animales et de zoonoses, l'introduction et la mise en circulation d'organismes génétiquement modifiés (OGM) et leurs produits, ainsi que l'introduction et la gestion en toute sûreté de génotypes et de nouvelles espèces envahissantes.

2. La biosécurité présente un intérêt croissant du fait des grandes évolutions internationales, notamment la mondialisation de l'économie, le développement rapide des communications, des transports et du commerce, les progrès technologiques et la sensibilisation accrue aux questions touchant à la diversité biologique et à l'environnement. Les Etats Membres ont besoin de cadres et de normes efficaces, adaptés et à jour pour appuyer des actions nationales appropriées. Ils ont besoin également de cadres nationaux pour réglementer, gérer et contrôler la biosécurité alimentaire et agricole, y compris en ce qui concerne les forêts et les pêches, permettant ainsi une mise en application pratique, une augmentation de la rentabilité et une meilleure compatibilité intersectorielle. Ces exigences internationales et nationales relèvent respectivement des stratégies B1 (instruments internationaux concernant l'alimentation, l'agriculture, les pêches et les forêts, ainsi que la production, l'utilisation sûre et l'échange équitable de biens agricoles, halieutiques et forestiers) et B2 de la FAO (politiques nationales, instruments juridiques et mécanismes d'appui qui répondent aux attentes des pays et sont compatibles avec les cadres de politique générale et réglementaires internationaux).

3. Les évolutions récentes en matière de biosécurité alimentaire et agricole semblent privilégier l'intégration et la coopération intersectorielles. Au plan international, cette tendance est mise en évidence dans l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires de l'OMC et dans la Convention sur la diversité biologique (CDB) et son Protocole de Cartagena sur la biosécurité¹. La même tendance se dessine dans le Codex Alimentarius FAO/OMS, la Convention internationale pour la protection des végétaux et le Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO. Dans certains pays, on note également une tendance à l'intégration et à l'institutionnalisation des trois secteurs, à savoir la sécurité sanitaire des aliments, la vie et la santé des végétaux et la vie et la santé des animaux.

4. La FAO est très active dans plusieurs domaines en rapport avec la biosécurité, notamment grâce aux instruments internationaux et régionaux qu'elle élabore, à ses compétences et capacités, et à ses programmes. Du point de vue des activités de la FAO:

• la sécurité sanitaire des aliments concerne toutes les questions de santé des consommateurs liées à l'alimentation;
• les questions relatives à la vie et à la santé des végétaux (y compris les forêts) englobent les aspects phytosanitaires, les OGM, l'introduction et la gestion sans danger de nouvelles espèces, la conservation des ressources génétiques et de la variabilité, et la limitation de l'érosion génétique. En outre, le secteur forestier attache une importance particulière aux espèces et génotypes introduits, et à la pollution génétique des arbres forestiers de provenance locale;
• les questions relatives à la vie et à la santé des animaux (y compris les poissons) englobent les aspects sanitaires (y compris les zoonoses), les OGM, l'introduction et la gestion sans danger des espèces exotiques envahissantes, la conservation des ressources génétiques et de la variabilité et la limitation de l'érosion génétique.

5. Le présent document étudie les rapports entre d'une part la sécurité sanitaire des aliments, et de l'autre, la vie et la santé des végétaux et des animaux dans le cadre d'une coopération et d'une coordination aussi bien internationales que nationales. Il présente :

• une analyse des éléments communs aux trois secteurs en soulignant qu'il est nécessaire de les développer davantage;
• une analyse des cadres internationaux et nationaux en soulignant qu'il est nécessaire d'adopter une approche internationale cohérente face aux cadres réglementaires internationaux pertinents, d'identifier les lacunes et les éléments communs contenus dans les cadres internationaux;
• un aperçu des besoins et perspectives de coordination et d'harmonisation en rapport avec les cadres législatifs nationaux, les infrastructures, les compétences et les résultats pertinents;
• le rôle que pourrait jouer la FAO dans le domaine de la biosécurité alimentaire et agricole, y compris les forêts et les pêches.

Le présent document fait suite également à la quinzième session du Comité de l'agriculture et à la cent seizième session du Conseil de la FAO qui s'étaient penchés sur la biosécurité lors de l'examen de la question des biotechnologies.

ÉLÉMENTS COMMUNS

6. Il existe un certain nombre d'éléments communs en matière de gestion des éléments de la biosécurité alimentaire et agricole. L'Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires définit les droits des États en ce qui concerne les mesures sanitaires et phytosanitaires en rapport avec le commerce international, mais prévoit également des obligations communes pour soumettre ces droits à un ensemble de règles. Le Codex Alimentarius FAO/OMS et la Commission internationale pour la protection des végétaux ainsi que l'Office international des épizooties (OIE) sont reconnus comme des organismes normatifs dans l'Accord SPS pour la sécurité sanitaire des aliments, la vie et la santé des végétaux et la vie et la santé des animaux respectivement. Bien que la FAO conçoive des programmes pertinents dans le domaine de la biosécurité pour les forêts, les pêches et la vie et la santé des animaux dans le contexte de l'élevage, ses programmes ne bénéficient pas du même niveau de reconnaissance internationale au plan normatif.

7. La base technique des éléments relatifs à la biosécurité du Programme de la FAO est en partie commune à plusieurs secteurs. L'analyse des risques sert de base à l'élaboration de mesures sanitaires et phytosanitaires et fait appel aux mêmes concepts dans les divers secteurs. La normalisation internationale (y compris le cas échéant, les considérations environnementales) utilise les mêmes méthodes. Les mécanismes d'échange d'informations officielles qui ont besoin d'être transparents et efficaces, concerneront dans une large mesure la même communauté nationale et internationale.

8. Il existe des éléments communs dans le domaine du renforcement des capacités nationales (y compris les capacités institutionnelles, les infrastructures, les compétences et les aptitudes des personnels) et des investissements nationaux sont nécessaires dans les secteurs s'occupant de la biosécurité.

9. Les éléments communs permettraient de réduire les obstacles injustifiés au commerce et au transport international, tout en garantissant la sécurité sanitaire des aliments, et de bonnes conditions de vie et de santé pour les animaux et les végétaux.

10. Les éléments communs en matière de biosécurité dépassent la portée du mandat de la FAO, notamment ceux qui relèvent de la compétence de l'OIE en rapport avec la vie et la santé des animaux et de la Convention sur la diversité biologique du point de vue de la protection des écosystèmes, des habitats ou des espèces et des génotypes. En outre, d'autres organisations internationales et instruments juridiques internationaux traitent également de certains aspects de ces éléments communs.

CADRES INTERNATIONAUX ET NATIONAUX

11. Le cadre international de politique générale et réglementaire:

• définit les politiques et les règles juridiques régissant la biosécurité alimentaire et agricole et précise les droits et obligations qui incombent aux gouvernements dans ce domaine;
• désigne les instances au sein desquelles des consultations et des négociations intergouvernementales sur la biosécurité ont lieu;
• doit favoriser la compatibilité et la synergie entre les diverses instances, encourager des actions communes en rapport avec la biosécurité et faciliter en toute sûreté le développement du commerce international tout en garantissant une protection adéquate de la vie et de la santé des êtres humains, des animaux et des végétaux, ainsi que de l'environnement.

12. Le cadre international de politique générale et réglementaire comporte des instruments juridiquement contraignants, des lois non directives et des déclarations de politique générale ainsi que des structures institutionnelles dans le cadre desquelles lesdits instruments, lois et déclarations de politique générale sont appliqués.

13. Parmi les instruments juridiques internationaux contraignants relatifs à la biosécurité alimentaire et agricole (y compris les pêches et les forêts), il y a notamment:

• la CIPV telle que révisée par la Conférence de la FAO en 1997 et les divers accords prévoyant la création d'organismes régionaux de protection des végétaux², qui traite des incidences potentielles des déplacements des ravageurs sur la vie et la santé des plantes et l'environnement;
• la Constitution de la Commission européenne de lutte contre la fièvre aphteuse (1953) et l'Accord portant création d'une Commission régionale de la production et de la santé animales pour l'Asie, l'Extrême-Orient et le Pacifique Sud-Ouest (1973) qui concernent la protection de la vie et de la santé des animaux;
• l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires qui a des incidences sur les mesures sanitaires, phytosanitaires et zoosanitaires au plan du commerce international;
• la Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction (1972) qui concerne les armements biologiques et le désarmement;
• la Convention sur la diversité biologique (1992) et son Protocole de Cartagena sur la biosécurité (2000) qui porte sur les effets que pourraient avoir des organismes modifiés vivants sur la diversité biologique;
• la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et les divers accords portant création d'organisations régionales d'aménagement des pêches telles que la Convention pour la création de l'Organisation des pêches du Lac Victoria (1994) et la Convention pour la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique (1980), ainsi que les divers accords maritimes régionaux³ qui visent à protéger les ressources marines vivantes contre la pollution et l'introduction de nouvelles espèces envahissantes;
• la Convention RAMSAR (Convention relative aux zones humides d'importance internationale, particulièrement comme habitat de la sauvagine) et les divers accords régionaux pour la conservation de la nature tels que la Convention africaine pour la conservation de la nature et de ses ressources (1968) et l'Accord de l'ANASE sur la conservation de la nature et des ressources naturelles (1985) qui concernent également l'introduction d'espèces exotiques envahissantes;
• l'Engagement international sur les ressources phytogénétiques qui est en cours de révision au sein de la Commission des ressources génétiques pour l'alimentation et l'agriculture de la FAO, en vue d'être adopté en tant qu'instrument juridiquement contraignant.

14. Les instruments juridiquement peu contraignants sont notamment:

• le programme Action 21 de la CNUCED (1992);
• le Code international de conduite pour une pêche responsable de la FAO (1995);
• le Code international de conduite pour la collecte et le transfert de matériel phytogénétique (1993);
• le Code de conduite de la FAO pour l'importation et le lâcher des agents exotiques de lutte biologique (1995);
• le Code de conduite sur les biotechnologies applicables aux ressources génétiques pour l'alimentation et l'agriculture (en cours de négociation);
• le Code de conduite sur l'introduction et le transfert des organismes marins du CIEM (1994);
• les Directives de l'OMI relatives au contrôle et à la gestion des eaux de ballast des navires en vue de réduire au minimum le transfert d'organismes aquatiques nuisibles et d'agents pathogènes (1997);
• le "Guide to Designing Legal and Institutional Frameworks on Alien Invasive Species" de l'UICN (Union mondiale pour la nature).

15. Outre la FAO, les institutions et instances qui s'occupent de biosécurité alimentaire et agricole seraient notamment:

• la Commission FAO/OMS du Codex Alimentarius qui définit des normes relatives à la sécurité sanitaire des aliments et l'OIE qui fixe des normes relatives à la protection de la santé animale, lesquelles servent, tout comme les normes internationales concernant les mesures phytosanitaires définies par la CIPV (par l'intermédiaire de la Commission intérimaire des mesures phytosanitaires de la FAO - CIMP) de références pour le commerce international au titre de l'Accord SPS et du Comité SPS créé conformément à cet Accord;
• la Conférence des Parties et le Secrétariat de la Convention sur la diversité biologique et son Protocole de Cartagena sur la biosécurité;
• les diverses commissions et organismes créés en vertu des accords mentionnés ci-dessus.

BESOINS ET PERSPECTIVES DE COORDINATION ET D'HARMONISATION

16. La précédente description du cadre de politique générale et réglementaire international pour la biosécurité alimentaire et agricole, qui est évidemment incomplète et présentée à titre d'exemple, montre la grande diversité et la complexité du sujet. La plupart des instruments traitent d'aspects de la biosécurité vus à partir de perspectives sectorielles distinctes, qu'il s'agisse du désarmement, de la diversité biologique ou de la protection des zones humides, de la santé des végétaux, des animaux ou des être humains, de la conservation et de l'aménagement des ressources marines, de la conservation de la nature ou des inquiétudes quant à l'introduction d'organismes génétiquement modifiés ou de génotypes et espèces exotiques envahissantes. L'Accord SPS de l'OMC traite de l'ensemble des mesures sanitaires, phytosanitaires et zoosanitaires mais avant tout du point de vue de leurs effets sur le commerce et non pas de leur propre efficacité.

17. Le cadre de politique générale et réglementaire international pour la biosécurité alimentaire et agricole est donc dans son ensemble morcelé et encore incomplet. Il est nécessaire d'adopter une approche coordonnée, mais pas nécessairement uniforme, vis-à-vis de la biosécurité, en s'appuyant sur les éléments communs. Il est nécessaire surtout d'examiner de façon critique les domaines de chevauchement potentiel et peut-être de conflit éventuel, comme les relations entre mesures sanitaires et phytosanitaires d'une part et le contrôle des espèces exotiques envahissantes, de la diversité biologique et des OGM de l'autre.

18. En ce qui concerne les cadres de politique générale et réglementaires nationaux, la situation est plus ou moins la même:

• les responsables des contrôles ainsi que les autorités nationales en charge des questions de biosécurité sont en général disséminés dans divers ministères, notamment l'agriculture, la santé, l'environnement, le travail, les forêts, les pêches, le commerce et l'industrie;
• il existe une tendance à regrouper les autorités et ministères compétents ou au moins à créer des mécanismes de coordination;
• dans les pays en développement, les autorités restent toujours organisées selon les secteurs, peut-être en raison de l'importance relative de l'agriculture dans leur économie; une approche coordonnée serait particulièrement utile, notamment pour les petits États insulaires dotés d'écosystèmes particulièrement fragiles.

Il faudrait surtout apporter une assistance technique aux pays en développement pour qu'ils adoptent des approches coordonnées en matière de biosécurité et qu'ils renforcent les institutions nationales et régionales pertinentes, à la fois pour la mise en place des contrôles dans leur propre pays et la négociation d'instruments pertinents au niveau international, étant donné qu'ils seront les premiers à pâtir d'un cadre international incomplet et disjonctif.

19. L'Accord SPS prévoit une approche commune pour les différents secteurs s'occupant de biosécurité en rapport avec le commerce agricole, laquelle est complétée par celle du Protocole de Cartagena. Dans d'autres secteurs, une approche commune permettrait une démarche intégrée vis-à-vis des questions fondamentales de biosécurité, des éléments communs et de la gestion des éléments interconnectés, tout en permettant une application sectorielle. L'harmonisation internationale des mesures réglementaires relatives à la biosécurité, y compris l'analyse des lacunes et des chevauchements potentiels dans les accords internationaux proprement dits et dans leur application mondiale, offrirait les bases d'un cadre juridique en vue d'une approche commune.

20. Les mesures internationales et régionales possibles consisteraient à développer davantage un cadre réglementaire international coordonné pour la biosécurité alimentaire et agricole, y compris dans le domaine des forêts et des pêches. L'objectif premier serait d'éviter le chevauchement des activités et les incompatibilités à l'intérieur du cadre réglementaire international et de réduire les différends entre les diverses organisations et instruments internationaux et régionaux.

21. Les programmes de la FAO relatifs à la biosécurité et les programmes d'autres organisations internationales compétentes ainsi que les secrétariats d'instruments internationaux pourraient bénéficier de meilleures méthodologies communes, notamment dans le domaine de l'analyse des risques, de la normalisation internationale (y compris le cas échéant, de normes concernant l'environnement) et de la gestion et du contrôle intégrés. Des mesures régionales et sous-régionales pourraient être nécessaires pour favoriser une action commune à ces niveaux et améliorer la capacité à participer à l'élaboration de méthodes communes et à les appliquer.

22. Dans le cadre de ses programmes relatifs à la biosécurité, la FAO devrait, en coopération avec d'autres organisations internationales et secrétariats d'accords internationaux pertinents, coopérer à la création et au fonctionnement d'un système d'échange d'informations officielles sur la biosécurité qui s'appuierait de manière coordonnée sur les informations officielles provenant des États Membres, des programmes pertinents de la FAO, ainsi que d'autres organisations et accords internationaux pertinents.

23. Également dans le cadre de ses programmes relatifs à la biosécurité, la FAO devrait, en coopération avec les autres organisations internationales et secrétariats d'accords internationaux pertinents, susciter une meilleure prise de conscience et renforcer les capacités dans tous les secteurs, au niveau des pays, afin de garantir une utilisation optimale des ressources à l'échelle internationale et nationale. La FAO contribuera à aider à faire appliquer le Protocole de Cartagena de la Convention sur la diversité biologique dans les domaines relevant de sa compétence et harmonisera ses travaux conformément à ce Protocole.

24. L'optimisation de la coordination et de la gestion entre organisations internationales et secrétariats d'accords internationaux pertinents pourrait réduire les coûts liés à l'HARMONISATION des mesures et faciliter l'utilisation optimale des capacités internationales. Dans les "Domaines prioritaires pour une action interdisciplinaire", la FAO souligne qu'il est nécessaire qu'un programme exécuté à l'échelle d'une organisation optimise la coordination entre les diverses activités sectorielles et prévoie une réponse commune aux besoins des États Membres. Il doit y avoir aussi des points de référence communs en vue d'une coopération et d'une coordination entre organisations internationales et secrétariats d'accords internationaux.

25. Parmi les mesures régionales et nationales, on notera notamment:

• la coordination et la coopération entre autorités et ministères compétents dans le domaine des politiques générales et des mesures nationales, ainsi que la participation à l'élaboration de mesures internationales concertées;
• l'harmonisation et l'intégration des législations nationales;
• la modernisation et l'harmonisation des règlements dans le but de rationaliser les mesures sanitaires, phytosanitaires et zoosanitaires, tout en protégeant la santé de l'être humain et l'environnement;
• la création, la rationalisation et l'optimisation des capacités nationales en vue d'éviter les chevauchements, les incompatibilités et les différends entre les divers organismes nationaux compétents;
• l'utilisation optimale des ressources et des capacités régionales;
• la coopération pour l'échange d'informations officielles pertinentes entre États.

QUESTIONS QUE LE COMITÉ DE L'AGRICULTURE POURRAIT SOUHAITER EXAMINER

26. Le Comité de l'agriculture pourrait souhaiter recommander, par l'intermédiaire de la cent vingtième session du Conseil de l'organisation, que la trente et unième Conférence de la FAO approuve une approche intégrée commune en matière de biosécurité qui consisterait à :

• continuer d'élaborer dans les programmes de l'Organisation sur la biosécurité et, en association avec les programmes d'autres organisations internationales et secrétariats d'accords internationaux pertinents, des méthodes communes, notamment en ce qui concerne l'analyse des risques et poursuivre l'élaboration des normes internationales (y compris le cas échéant, des normes sur l'environnement);
• concevoir, en coopération avec les programmes des autres organisations internationales et secrétariats d'accords internationaux pertinents, des méthodes intégrées de gestion et de contrôle;
• rechercher la coopération d'organisations internationales et de secrétariats d'accords internationaux pertinents pour perfectionner un cadre réglementaire international coordonné en matière de biosécurité alimentaire et agricole, en tenant compte de la durabilité de l'agriculture, des questions commerciales, de la sécurité sanitaire des aliments et de la conservation et de la protection de l'environnement;
• créer et mettre en place, en coopération avec d'autres organisations internationales et secrétariats d'accords internationaux pertinents, un système d'information sur la biosécurité qui s'appuiera sur les informations officielles fournies par les États Membres, les programmes pertinents de la FAO et d'autres organisations internationales et secrétariats d'accords internationaux pertinents;
• contribuer, dans le cadre des programmes de la FAO relatifs à la biosécurité et en coopération avec d'autres organisations internationales et secrétariats d'accords internationaux pertinents, à susciter une prise de conscience et à renforcer les capacités dans tous les secteurs.

27. Le Comité de l'agriculture pourrait souhaiter recommander, par l'intermédiaire de la cent vingtième session du Conseil, que la trente et unième Conférence de la FAO demande aux États Membres:

• d'assurer la coordination entre autorités et ministères nationaux compétents pour qu'ils adoptent des mesures nationales communes et participent à des actions internationales concertées, notamment l'élaboration de normes internationales;
• de moderniser, d'harmoniser et d'intégrer les législations et réglementations nationales sur la biosécurité, dans le but de rationaliser les mesures sanitaires et phytosanitaires, tout en protégeant la santé de l'être humain et l'environnement;
• de créer, de rationaliser et d'optimiser les capacités nationales;
• de tirer le meilleur parti possible des ressources et capacités régionales;
• de coopérer à l'échange d'informations officielles pertinentes entre États.

28. Le Comité de l'agriculture pourrait souhaiter recommander, par l'intermédiaire de la cent vingtième session du Conseil, que la trente et unième Conférence de la FAO demande aux États Membres qui sont en mesure de le faire de fournir une assistance technique aux pays en développement et aux pays en transition économique, pour leur permettre de créer, de rationaliser et d'optimiser les capacités de leur pays dans le domaine de la biosécurité.

29. Le Comité de l'agriculture pourrait également souhaiter recommander que le Secrétariat de la FAO, sous réserve de la disponibilité de financements extrabudgétaires, s'occupe des points suivants:

• réunion d'une Consultation sur la biosécurité alimentaire et agricole, y compris dans le domaine des forêts et des pêches, au cours du deuxième semestre de 2001, en vue de susciter une prise de conscience mondiale des nouvelles notions et perspectives dans ce domaine;
• création dans les plus brefs délais d'un mécanisme international d'échange d'informations pour permettre aux États Membres d'identifier les informations officielles pertinentes sur la biosécurité aux fins du commerce et des transports internationaux;
• élaboration de guides et directives pour l'application des principes de l'analyse des risques à la sécurité sanitaire des aliments, pour l'ensemble de la chaîne alimentaire;
• organisation d'une série de réunions régionales de formation et de sensibilisation à tous les aspects de la biosécurité alimentaire et agricole;
• fourniture d'une assistance technique, sur demande, aux pays en développement et aux pays en transition économique, pour qu'ils créent ou améliorent les politiques, législations et réglementations ainsi que les institutions pertinentes.

1 L'expression biosécurité est utilisée dans le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques, où elle désigne le transfert, le traitement et l'utilisation en toute sûreté d'organismes vivants modifiés possédant une combinaison nouvelle de matériel génétique obtenue grâce à l'utilisation de biotechnologies modernes.

2 Accord sur la protection des végétaux pour la région de l'Asie et du Pacifique et Accord portant création d'une Organisation pour la protection des végétaux au Proche-Orient.

3 Par exemple l'Accord pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution (1974).