L'évaluation a porté sur les activités d'assistance directe aux pays pour l'élaboration des politiques, et non pas sur l'action normative en matière de politiques. Elle s'est concentrée sur la formulation des politiques, sans en considérer la mise en œuvre, bien que celle-ci ait été un critère important pour déterminer la réussite des politiques examinées (par. 9-10).

L'évaluation a été effectuée au moyen d'enquêtes par questionnaire dans les pays membres en développement, par des missions d'examen des activités dans 21 pays couvrant toutes les régions en développement, et à travers une étude approfondie de la documentation existante et une série d'entretiens au siège et dans les Bureaux régionaux. Des consultants indépendants ont participé aux missions dans les pays, dont le rapport a été examiné par un groupe d'experts hors FAO (par. 12-15).

Il a ainsi été constaté que les politiques revêtaient une importance croissante pour les pays en développement, tandis que le Groupe d'examen par des pairs a conclu que la FAO devrait accorder une plus grande priorité à son action dans ce domaine. Les activités de la FAO ont eu des répercussions notables en termes de contributions aux processus d'élaboration de politiques, avec une influence directe sur la mise en œuvre des politiques (par. 70-73). Il a également été conclu que:

i. Il est un besoin croissant de politiques dans le domaine de l'agriculture, des forêts, des pêches, de la sécurité alimentaire et du développement de moyens d'existence durable, et pour une gestion durable des ressources naturelles, sous l'effet notamment de la mondialisation et d'une dépendance accrue à l'égard des instruments de politique indirects pour l'établissement d'un cadre propice au développement (par. 3-5);

ii. La FAO détient un avantage comparatif dans l'aide à l'élaboration de politiques dans le secteur des pêches et des forêts, et pour la mise en place de politiques agricoles au niveau sous-sectoriel et dans l'interface technologies-politiques (coûts et avantages des choix). Elle a en outre un rôle important à jouer au sein de l'équipe des Nations Unies en veillant à ce que les problèmes touchant l'agriculture et la sécurité alimentaire soient dûment pris en compte dans les politiques macro-économiques et en renforçant la capacité des ministères de l'agriculture d'imprimer leur marque sur ce processus. L'Organisation a des concurrents tout à fait qualifiés au niveau des activités d'examen du secteur agricole (par. 22-26);

iii. Bien que l'assistance de la FAO ait toujours répondu à un besoin et qu'elle se soit toujours inscrite parmi les priorités stratégiques de l'Organisation, ces positions de force comparatives n'apparaissent pas à plein dans le modèle d'activité de la FAO qui a donné trop d'importance à l'examen du secteur agricole (par.27);

iv. La coopération technique pourrait être mieux conçue, pour un meilleur impact sur l'ensemble du processus d'élaboration de politiques (par. 32-36). La gestion des interventions ponctuelles en matière de politiques aurait également à gagner d'une réduction des délais d'intervention (par. 38-40). La productivité et l'efficacité des Sous-Divisions régionales de l'assistance aux politiques pourraient être améliorées (par. 55-59);

v. La qualité technique des travaux de la FAO en matière d'élaboration de politiques est aussi bonne, voire meilleure, que celle d'autres institutions, mais elle pourrait être améliorée dans certains domaines, notamment au niveau de l'intégration d'éléments multidisciplinaires et en assurant un soutien normatif efficace, en particulier pour ce qui est des coûts et des avantages des politiques sous-sectorielles et de l'interface technologies-politiques. La FAO a besoin de renforcer ses capacités concernant certains aspects du soutien aux politiques sous-sectorielles, comme la recherche et la vulgarisation (innovation et apprentissage) (par. 50-51);

vi. La FAO s'est attachée avec beaucoup d'efficacité à introduire, dans le processus d'élaboration des politiques, des procédures de consultation plus étroites entre les ministères et avec la société civile, mais cet aspect pourrait être développé davantage (par. 61-64);

vii. L'action conjointe avec ses partenaires de l'aide au développement, en particulier avec les institutions financières internationales (IFI), et la pleine participation au processus des Nations Unies dans les pays, ont été essentielles pour l'intégration efficace de la contribution de la FAO à l'élaboration des politiques, notamment au niveau macro-politique. Le Représentant de la FAO joue un rôle essentiel dans ce domaine et assure un dialogue constant avec les ministères de l'agriculture (65-68).

Recommandations:

viii. Définir avec plus de précision les priorités de l'action en matière de politiques, et notamment:

modifier l'équilibre des activités de la FAO dans ce domaine au profit des pêches et des forêts, et en faveur de l'action au niveau sous-sectoriel et de l'interface technologies-politiques (par. 77-79);
définir des priorités en fonction des groupes de pays (régions, niveaux de développement) (par.80);
privilégier les PFRDV (par. 80); et
accorder une plus grande attention à l'action de promotion et de sensibilisation (par. 83-86).

ix. Renforcer les capacités en mettant l'accent sur l'identification des problèmes, plutôt que sur les techniques de pointe, et consolider à l'échelle des ministères de l'agriculture la capacité générale de participer en qualité de partenaires aux débats concernant les politiques macro-économiques et d'analyser les coûts et les avantages de leurs propres programmes (par. 81-82). En matière de formation, la FAO devrait se poser aussi bien en ressource pour d'autres bénéficiaires qu'en dispensatrice de formation, et identifier plus clairement les cibles visées (par. 87);

x. Renforcer les activités par le biais de partenariats, avec un engagement total aux processus des Nations Unies dans les pays, notamment pour assurer une juste prise en compte de la sécurité alimentaire et de l'agriculture dans les politiques macro-économiques, y compris celles visant à réduire la pauvreté rurale et à améliorer les moyens d'existence (par. 89-92);

xi. Donner une plus grande souplesse aux interventions de la FAO en matière de coopération technique, et notamment:

renforcer le rapport des ressources hors personnel aux effectifs par des suppressions de postes et la mobilisation des donateurs. Il est proposé en particulier de stabiliser le ratio effectifs/ressources hors personnel et de constituer à l'échelon mondial et régional des fonds pour la coopération en matière d'élaboration de politiques (par. 96); et
rationaliser les arrangements aux fins du PCT-FAO (par. 97).

xii. Renforcer l'intégration et améliorer les procédures de travail au sein des Bureaux régionaux, avec des priorités régionales clairement établies, une meilleure définition des axes de responsabilité et des activités interdisciplinaires plus nombreuses (par. 98-101);

xiii. Renforcer le soutien aux Représentants de la FAO dans leur rôle en matière de politiques (par. 102);

xiv. Améliorer les services fournis aux pays de la CEI et à d'autres pays aux caractéristiques similaires, en mettant en place des compétences spécialisées (par. 103);

xv. Améliorer la qualité de la coopération de la FAO dans le domaine de l'élaboration de politiques, et ce notamment:

en publiant des directives concernant l'action en matière de politiques (par. 104);
en améliorant la conception des projets, en particulier quant à l'identification du point visé par le projet par rapport à l'ensemble de la politique, au résultat attendu et au processus de consultation (par. 105-107);
en améliorant l'information sur les pays, grâce à Internet (par. 108); et
en constituant une équipe spéciale, chargée de définir plus clairement les priorités de l'action en matière de politiques et de mettre au point le soutien normatif et les directives connexes
(par. 109-110).

Conclusions du Groupe externe indépendant d'examen par des pairs

Le Groupe externe d'examen fait totalement siennes les conclusions et les recommandations de l'Évaluation. Le processus d'évaluation a été exemplaire. Il a associé l'examen par des équipes, composées notamment de consultants indépendants, d'un vaste échantillon d'interventions/projets d'élaboration de politiques à l'échelon des pays; des entretiens et des questionnaires adressés à des gouvernements membres et aux partenaires de l'aide au développement; des examens préliminaires internes des résultats; et un Groupe externe indépendant d'examen par des pairs. Ce processus a permis d'instaurer un dialogue, d'effectuer une étude approfondie de divers points et de multiplier les aperçus constructifs.

Les conclusions générales soulignant le degré de priorité élevé de l'élaboration des politiques dans l'assistance fournie aux pays membres et la nécessité que la FAO concentre ses efforts dans les secteurs dans lesquelles elle est en mesure de déployer une force relative de soutien aux politiques, sont partagées par les membres du Groupe d'examen. Celui-ci attache également une grande importance aux conclusions et aux recommandations suivantes du rapport, de même qu'aux secteurs dans lesquels leur donner plus de force, et souhaite les soumettre à l'attention de la Direction:

1. Les priorités de l'assistance aux politiques doivent être définies. Selon le Groupe, l'examen général du secteur agricole devrait avoir une priorité moins élevée que les processus d'aide à la formulation de politiques nationales. Il s'agirait donc d'aider les ministères de l'agriculture et du développement rural à faire le diagnostic de certaines questions de politique et à intégrer leur action dans des processus plus vastes de formulation des politiques nationales. L'attention devrait également être donnée aux secteurs négligés du point de vue des politiques, comme celui de l'élevage.

2. Conformément au Cadre stratégique de la FAO et à son mandat d'intervenir en faveur de la sécurité alimentaire et pour les aspects de la lutte contre la pauvreté tenant à l'agriculture, l'assistance aux politiques devrait porter sur l'action dans le domaine du développement rural, s'il y a lieu, plutôt que sur la seule politique agricole. Nous sommes conscients du danger d'une trop grande dilution des activités de l'Organisation, mais pour que les efforts déployés dans le domaine du développement agricole rural et de la lutte contre la pauvreté rurale soient efficaces, une orientation plus générale en faveur du développement rural s'impose. Cela s'applique aux pays à revenu moyen comme aux pays à faible revenu, où la pauvreté rurale demeure un problème persistant et sous-évalué.

3. La FAO peut jouer un rôle plus important qu'elle ne le fait aujourd'hui dans le renforcement des capacités nationales d'analyse des questions de politiques agricoles et rurales. Elle devrait avoir une action catalytique dans l'aide à l'élaboration des politiques au niveau des pays, favorisant ainsi l'"appartenance" nationale des réformes politiques. La vocation première de la FAO dans ce domaine est d'encourager des processus rationnels d'analyse, de formulation et de mise en œuvre des politiques. L'Organisation devrait donc continuer à promouvoir des méthodes participatives d'élaboration de politiques faisant intervenir non seulement les autres ministères d'exécution, mais aussi les ONG, le secteur privé, et d'autres institutions des Nations Unies et organismes bilatéraux. Le Groupe d'examen reconnaît que la FAO joue un rôle important en offrant de nouvelles perspectives aux gouvernements et en soutenant des processus susceptibles de favoriser l'appartenance nationale des politiques.

4. L'Organisation a un rôle dynamique à jouer à l'égard des Nations Unies et des pays donateurs afin que l'importance de la sécurité alimentaire, de l'agriculture et du secteur rural soit dûment prise en compte au moment de la formulation des politiques.

5. La FAO peut travailler dans bien des circonstances en coopération étroite avec les IFI et d'autres donateurs. Dans d'autres cas, elle peut être invitée à intervenir de manière indépendante pour fournir aux gouvernements membres une aide à la formulation des politiques. Il n'y a pas là d'incompatibilité, mais l'indépendance de la FAO et sa fonction dans chaque situation doivent être claires, au niveau interne comme pour les autres parties prenantes. Cette autonomie est tout à fait précieuse, mais elle peut nécessiter une gestion attentive lorsque la FAO est également en communication avec des IFI pour des questions de politique.

6. Selon le Groupe d'examen, il s'agit de consacrer des ressources plus importantes à l'action en matière de politiques dans les pays. Pour fournir une assistance efficace dans ce domaine, des mécanismes souples et une capacité d'intervention rapide sont nécessaires. Le PCT a constitué le principal mécanisme d'intervention en matière de politiques. Il présente de graves défauts, ayant des exigences opérationnelles souvent incompatibles avec une intervention rapide et de qualité. En particulier, les plafonds imposés aux dépenses au titre d'experts internationaux et les conditions requises pour le recours à la CTPD sont souvent incompatibles avec des activités d'aide aux politiques. Le Groupe appuie également la recommandation concernant l'augmentation du ratio ressources hors personnel/effectifs dans le Programme ordinaire, et la nécessité de préserver ce rapport contre d'éventuelles restrictions budgétaires.

7. Les compétences spécialisées en matière de politiques sont aujourd'hui émiettées dans nombreuses unités de la FAO, avec une coordination et un échange d'informations insuffisants. Cela pourrait déterminer une duplication des efforts et entraîne certainement la perte des avantages potentiels qui dériveraient de la mise en commun des idées et des expériences. Il est besoin de l'équipe de travail recommandée dont le président ferait fonction d'agent de coordination et de liaison, et qui servirait de centre d'échange de connaissances. Le Groupe d'examen a constaté l'existence, au sein de l'Organisation, de nombreux liens créatifs reposant sur les relations personnelles et professionnelles, et il a indiqué que ces liens pourraient être consolidés dans le cadre d'une structure plus formelle pour les activités en matière d'élaboration de politiques. Une telle coordination a un coût. Il s'agit de mettre au point de nouvelles incitations et de nouveaux mécanismes pour assurer cette coordination entre les unités, et de doter le centre de coordination des ressources nécessaires. Sa valeur ajoutée a été prouvée dans plusieurs domaines, notamment celui du commerce international.

8. Les Représentants de la FAO sont la présence de l'Organisation dans les pays et le centre de référence pour un dialogue permanent. Ils constituent un point d'entrée crucial pour la présentation de demandes d'assistance aux politiques par les gouvernements. Les critères de recrutement des Représentants de la FAO devraient donc tenir compte de ces caractéristiques. Il est par ailleurs nécessaire de leur dispenser une formation destinée à les sensibiliser aux questions de politique, notamment celles qui constituent des priorités régionales. Il leur faut également un soutien technique plus solide et de meilleures informations. Pour faciliter les activités d'assistance aux politiques dans la CEI et d'autres pays à faible revenu d'Europe de l'Est, il est urgent que des Représentants de la FAO soient présents dans ces pays.

9. Les institutions qui obtiennent de bons résultats sont celles où l'acquisition du savoir est un processus continu. Si la FAO veut renforcer son engagement concernant l'analyse des politiques et l'aide à leur élaboration, il est alors urgent de dispenser à l'ensemble du personnel de l'Organisation une formation spécialisée sur les questions de politique. Une telle formation a bien évidemment des incidences budgétaires, mais elle devrait être considérée comme une activité hautement prioritaire, essentielle pour améliorer et préserver l'excellence des compétences de la FAO. L'exigence de qualité imposera également une correspondance plus étroite du personnel avec les conditions requises pour chaque poste.

10. Il s'agit d'améliorer la gestion des connaissances, avec notamment une meilleure information sur les pays et un lien plus solide entre les activités normatives et la coopération dans les pays. Les études de cas concernant la façon dont les questions de politique ont été abordées et traitées avec succès, sont très demandées et devraient être réalisées à l'intention aussi bien de l'Organisation que de leurs destinataires. L'Organisation pourrait mieux faire en ce qui concerne l'apprentissage à partir de ses propres expériences et de celles des autres, en rendant ce type d'informations spécifiques largement disponibles.

11. La définition opérationnelle des politiques devrait s'étendre au besoin à la phase de mise en œuvre. Un travail de qualité en matière de politiques est souvent construit à partir de l'identification préalable des moyens d'exécution, et peut prévoir une assistance pour la conception de la phase d'exécution et son suivi.

12. Le Groupe d'examen estime enfin que le renforcement du rôle de l'Organisation en matière de politiques devra s'accompagner d'une augmentation des allocations budgétaires, et d'un mandat institutionnel clairement défini pour la mise en application des recommandations du rapport.

12 janvier 2001

Composition du Groupe d'examen par des pairs

M. Malcolm D. Bale, Responsable sectoriel, Unité des stratégies et des politiques, du développement rural et des ressources naturelles, Région Asie de l'Est et Pacifique, Banque mondiale, Washington, D.C.

S. E. João Carrilho, Vice-Ministre de l'agriculture, République du Mozambique

S. E. Kantha Phavi (Mme), Secrétaire d'État, Ministère de la femme et des anciens combattants, Royaume du Cambodge

M. Roger Norton, Conseiller pour les politiques du développement agricole et la gestion des ressources naturelles

Mme Raquel Peña-Montenegro, Directrice, Division de l'Amérique latine et des Caraïbes, FIDA

M. Julian Thomas, Spécialiste du développement agricole et ancien Président du Comité financier de la FAO et du Groupe Afrique des Représentants auprès de la FAO

M. William Valletta, Spécialiste des questions politiques et juridiques concernant le statut d'occupation des terres et les droits de propriété dans les pays en développement et en transition

Des observations écrites ont également été envoyées par M. Simon Maxwell, spécialiste des politiques alimentaires et Directeur de l'Overseas Development Institute, Royaume-Uni.

Réponse de la Direction

1. L'évaluation, qui portait expressément sur les activités de promotion et l'assistance directe aux pays membres en matière de politiques, est correcte, exhaustive et objective. Elle s'est déroulée selon un processus digne d'éloges, associant le dialogue et des questionnaires avec les pays et les partenaires de l'aide au développement, des avis externes indépendants de haut niveau et des consultations internes prolongées. Les recommandations formulées sont constructives et opportunes. Elles convergent, avec l'examen interne continu de l'élaboration du Programme de terrain et celui du Département TC, vers une meilleure définition du mandat de la Division de l'assistance aux politiques et de ses liens avec d'autres éléments de la FAO. La Direction souscrit aux principales conclusions de l'évaluation et dans certains domaines clés, la mise en œuvre des changements requis a déjà démarré.

2. Il est convenu que les politiques en matière de développement agricole et rural revêtent une importance croissante pour les pays en développement, et que ces pays nécessitent une aide pour la formulation de politiques permettant d'assurer la sécurité alimentaire et des moyens d'existence durables, notamment pour leurs populations rurales pauvres, ainsi que la gestion durable de leurs ressources naturelles. La FAO donnera un degré de priorité général plus élevé à son action en matière de politiques et elle renforcera, dans la mesure du possible, les ressources budgétaires allouées à ces activités. Des ressources supplémentaires limitées sont proposées à cet effet dans le SPTB pour 2002-03, principalement sous forme de ressources hors personnel destinées aux bureaux décentralisés, conformément aux besoins identifiés dans le rapport. Il faut considérer que dans un scénario de réduction globale des ressources, cette augmentation sera difficile à maintenir, compte tenu de l'existence d'autres activités prioritaires telles que le renversement de la tendance à la baisse des activités du Programme de terrain de la FAO non liées aux urgences, ainsi que des nombreuses activités normatives importantes, elles aussi fortement soutenues par les pays membres.

3. Les thèmes prioritaires de l'action de la FAO ont été énoncés dans le Plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation et dans le Cadre stratégique. La Direction convient de l'opportunité de les promouvoir d'une manière plus active, comme il ressort de l'objectif stratégique de la FAO La sécurité alimentaire au centre des préoccupations internationales, et de la stratégie intersectorielle Diffusion des messages de la FAO. Les priorités de l'action de l'Organisation en matière de politiques seront fondées sur ses avantages comparatifs, tels qu'ils ont été identifiés par l'évaluation. La Direction se rallie à la proposition de privilégier les politiques sous-sectorielles (plutôt que les études générales du secteur agricole) et de les asseoir sur de solides bases normatives.

4. Les processus participatifs de formation des politiques, l'interface technologies-politiques et la prise en compte des coûts et des avantages dans l'action en matière de politiques sous-sectorielles, seront renforcés par une collaboration plus étroite et approfondie entre les unités politiques, au siège et dans les bureaux décentralisés. Dans les Bureaux régionaux et sous-régionaux, en particulier, cela sera obtenu par une meilleure intégration des Sous-Divisions et des unités de l'assistance aux politiques avec les groupes du département technique et les équipes multidisciplinaires. Les compétences techniques disponibles dans les diverses divisions techniques seront renforcées dans le domaine des politiques, notamment en matière de vulgarisation et de recherche, tandis qu'une orientation plus technique sera donnée s'il y a lieu aux fonctionnaires chargés des politiques de la Division TCA. Il convient également de souligner l'importance des aspects intersectoriels de l'action en matière de politiques, comme par exemple les dimensions environnementales de la formulation et de la mise en œuvre d'une politique agricole, les questions de parité et le problème du VIH/SIDA.

5. La focalisation recommandée sur les PFRDV est tout à fait pertinente, malgré les contraintes susceptibles de surgir au niveau de la capacité d'absorption. Il s'agira de trouver un juste équilibre avec l'assistance demandée par les pays à revenus moyens pour l'élaboration de politiques dans les secteurs nouveaux du développement. Il est également convenu de la nécessité d'élargir l'aide aux politiques fournie à la CEI et à d'autres pays aux caractéristiques semblables, en mettant en place des capacités spécialisées pertinentes pour s'occuper de ces pays, sous réserve des contraintes globales en termes de disponibilité de ressources. L'absence de Représentants de la FAO dans les pays de la CEI a été signalée dans l'évaluation. Bien que le 119ème Conseil ait approuvé la proposition du Directeur général d'établir de nouveaux Bureaux de pays dans certaines conditions, en général ces pays ne se sont pas portés candidats pour participer au programme. Les coûts de liaison et de représentation dans ces pays n'ont donc pas été inclus dans le scénario de croissance du Programme de travail et Budget. Toutefois, l'Organisation réexamine actuellement son plan à cet égard.

6. L'évaluation souligne le rôle crucial joué par la FAO, au sein des équipes des Nations Unies et au niveau des pays, pour la prise en compte des questions touchant l'agriculture et la sécurité alimentaire dans les politiques macro-économiques, notamment pour la lutte contre la pauvreté et l'établissement de moyens d'existence ruraux durables. Ce rôle n'est pas toujours reconnu par nos institutions partenaires, ni même parfois par certains pays. Un document général visant à redéfinir la base conceptuelle de l'action de la FAO concernant les liens entre la pauvreté, la sécurité alimentaire, l'agriculture et le développement rural, est actuellement mis au point par le Département économique et social. Des arrangements sont également en cours de définition pour renforcer la collaboration avec d'autres institutions des Nations Unies et les IFI au Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au développement, au Bilan commun de pays, au Cadre de développement intégré, aux initiatives en faveur des pays pauvres très endettés et à la stratégie de lutte contre la pauvreté. Un soutien financier supplémentaire a été apporté dernièrement aux Représentants de la FAO au titre d'un mécanisme spécial du PCT, dans le but de renforcer leur capacité d'intervention rapide face aux besoins des pays, ainsi que leur contribution à ces processus.

7. Comme l'évaluation l'a suggéré, la contribution de la FAO à la promotion d'approches consultatives pour l'élaboration des politiques, et à la mise en jeu de la société civile, sera renforcée. Pour cela, on assurera une mise en œuvre plus efficace des politiques et des stratégies de la FAO concernant la coopération avec les ONG et les organisations de la société civile (y compris les organisations et les groupements de femmes rurales), qui ont été exposées dans le Cadre stratégique et développées par la suite.

8. Il est reconnu que les compétences spécialisées en matière de politiques sont aujourd'hui éparses parmi les nombreuses unités de la FAO et que la coordination et l'échange d'information sont insuffisants malgré la coopération interdisciplinaire existante, ponctuelle et institutionnalisée. Il est donc convenu, conformément à la recommandation formulée, de mettre en place une Équipe spéciale pour les politiques et des centres de référence pour une meilleure définition des priorités; de renforcer le soutien normatif à l'action en matière de politiques; d'élaborer des mécanismes pour faciliter la collaboration entre les unités; et de définir des lignes d'action quant à la façon de se rapporter efficacement au processus d'élaboration de politiques dans les pays, et de le faciliter. Les conclusions de l'évaluation confortent en effet la conviction de la Direction que des progrès dans ces divers domaines permettront à la FAO d'avoir un meilleur impact sur le processus d'élaboration de politiques et leur mise en œuvre dans les pays membres en développement. Un mécanisme interdépartemental de coordination sera mis en place afin de favoriser l'interface entre les politiques et la technologie, ainsi qu'entre l'action en matière de politiques et les activités opérationnelles, notamment en faveur du développement rural. Au sein de l'Organisation, les centres de référence pour l'action en matière de politiques seront dotés de ressources supplémentaires, sous réserve des ressources disponibles telles qu'elles auront été déterminées par les pays membres, pour pouvoir assurer la corrélation en matière de politiques entre l'activité analytique normative et l'action de promotion/assistance.

9. Quant à la nécessité pour la FAO d'améliorer l'information sur les pays, le Département TC a déjà entrepris à cet effet d'établir un système d'information sur les pays basé sur Internet, à usage interne, qui permettra principalement de renforcer la focalisation sur les pays et sera utilisé pour l'élaboration des activités du Programme de terrain. Une fois opérationnel, ce système sera géré par les Sous-Divisions et les unités de l'assistance aux politiques en collaboration étroite avec les Représentants de la FAO. Il ne couvrira pas les domaines d'information spécialisés pour lesquels il existe des bases de données entretenues par les départements techniques.

10. La Direction convient également de la nécessité de promouvoir les activités menées par la FAO pour renforcer les capacités de formulation et d'analyse des politiques, et notamment pour valoriser les capacités générales existant au niveau des ministères de l'agriculture afin que ces derniers puissent participer en qualité de partenaires aux débats sur les politiques macro-économiques. Le point de concentration et les activités de la Division TCA en matière de renforcement des capacités sont actuellement réorientés, afin d'atteindre les décideurs de plus haut niveau dans les gouvernements et pour avoir un meilleur impact sur les processus d'élaboration de politiques et sur le contenu de ces politiques. Ce changement de cap sera toutefois graduel, car il requiert un renforcement des compétences professionnelles et des ressources de la Division TCA pour que celle-ci puisse aider efficacement les pays membres en développement à renforcer leurs capacités d'élaboration de politiques.

11. L'évaluation indique que pour améliorer la productivité et l'efficacité des Sous-Divisions et des unités de l'assistance aux politiques, il convient de renforcer les procédures de travail dans les Bureaux régionaux pour une meilleure intégration interdisciplinaire dans leurs activités. Dans son analyse des réalisations de ces unités et de leur impact au niveau de l'élaboration du Programme de terrain et de l'assistance aux politiques, le Département TC est parvenu aux mêmes conclusions. Des directives sont donc actuellement données pour l'établissement d'Équipes spéciales dans les pays auprès des Bureaux régionaux et pour la réalisation sur le terrain de missions de programmation multidisciplinaires mieux ciblées, en collaboration étroite avec les gouvernements et les Représentants de la FAO. Ces mécanismes permettront d'identifier et de définir plus clairement les priorités régionales, comme suggéré dans l'évaluation, et de les traduire en des services répondant aux besoins des pays membres. La Direction approuve l'idée d'une entité de projet commune du PMT, car cela constituerait une incitation supplémentaire à conduire l'action en matière de politiques d'une manière intégrée et efficace. Le cadre pour une telle entité de projet commune sera mis au point en consultation avec les bureaux décentralisés. Un examen approfondi des capacités existantes au sein des Sous-Divisions et des unités de l'assistance aux politiques, est également en cours.

12. L'évaluation souligne à juste titre que le Représentant de la FAO constitue un point d'entrée crucial pour les demandes d'assistance aux politiques des gouvernements, et qu'il joue un rôle essentiel de soutien aux pays dans le processus d'élaboration de politiques. La Direction concorde sur ce point. Les critères utilisés pour la sélection des Représentants de la FAO ont été définis par l'Organisation*. Les préoccupations apparues dans l'évaluation concernant la capacité des Représentants de la FAO tiennent donc plus à une question d'information et de formation appropriées, et il a été pris note des suggestions et des recommandations faites à cet égard. Il convient par ailleurs de souligner que l'Organisation procède actuellement à un examen des ressources en personnel affectées dans les pays pour le suivi des activités normatives et opérationnelles, et notamment des opérations de projet.

13. L'information et l'assistance technique directe que les Sous-Divisions et les unités TCA fournissent actuellement aux Représentants de la FAO, doivent être renforcées. Ces bureaux décentralisés apporteront un soutien rapide aux Représentants de la FAO lorsque ceux-ci demanderont un avis en matière de politiques.

14. Les recommandations concernant la nécessité d'améliorer la conception des projets axés sur les politiques sont bien acceptées et seront appliquées aux interventions futures. Il a également été pris note de celles qui portaient sur les lacunes existant au niveau de la conception de la coopération technique. Ainsi, les accords au titre du PCT seront rationalisés dans la mesure où les règles actuellement applicables aux projets PCT seront respectées, et compte tenu du fait que ces projets, comme d'autres projets de la FAO, sont formulés et mis en œuvre à la demande des gouvernements. Pour une plus grande souplesse d'intervention face aux besoins en matière de politiques et pour des rapports plus efficaces sur la situation budgétaire, on simplifiera les procédures administratives, tandis que la prise des décisions fera l'objet d'une décentralisation plus poussée.

15. La suggestion faite dans l'évaluation d'augmenter le ratio ressources hors personnel-effectifs par des suppressions de postes, est acceptée sur le principe et sera examinée au coup par coup. Comme on l'a vu plus haut, une augmentation des ressources hors personnel est proposée dans le SPTB pour 2002-03. Enfin, il y a plein accord sur la nécessité de mobiliser les donateurs pour la constitution de fonds pour la coopération en matière d'élaboration de politiques, à l'échelon mondial (pour une liaison en matière de politiques entre les divisions normatives et techniques de la FAO) et régional (éventuellement sur le modèle de l'initiative pour la Corne de l'Afrique).

____________________
* Voir, notamment, la Section 118 du Manuel et, plus récemment, les documents d'information soumis à la cent dix-neuvième session du Conseil

I. Introduction

CONTEXTE

1. La présente évaluation rentre dans le cadre d'une série ordinaire d'évaluations portant sur des sujets recommandés par le Comité du Programme de la FAO et notifiées à la Conférence de la FAO dans le Rapport d'évaluation du Programme. Conformément à la demande des organes directeurs de la FAO concernant la réalisation d'une évaluation des objectifs de l'Organisation tels qu'ils sont définis dans le Cadre stratégique de la FAO 2000-2015, cette évaluation intéresse la Stratégie de l'Organisation B - Promouvoir, élaborer et renforcer les politiques et cadres réglementaires pour l'alimentation, l'agriculture, les pêches et les forêts (Objectif B.2 Politiques nationales, instruments juridiques et mécanismes d'appui conformes aux exigences nationales et compatibles avec les politiques internationales et cadres réglementaires). Il est à signaler qu'une évaluation des activités FAO-PCT en matière d'élaboration de législations nationales a été effectuée en 1999¹, puis notifiée au Comité du Programme en 2000. La présente évaluation est donc restreinte à l'action en matière de politiques.

2. Comme l'évaluation ne portait que sur les travaux de la FAO en matière d'élaboration de politiques nationales, l'objectif n'était pas d'en tirer des conclusions concernant la priorité relative à accorder à ces activités par rapport aux autres objectifs stratégiques de la FAO. Il s'agissait d'examiner les réalisations passées de la FAO et sa capacité de répondre aux besoins en matière de politiques et aux attentes des pays et des partenaires de l'aide au développement à son égard. Aux fins de cette analyse, la démarche adoptée est celle d'un examen prospectif des réalisations passées afin d'en tirer des recommandations pratiques pour l'action future de la FAO.

L'IMPORTANCE DE LA COOPÉRATION AVEC LES PAYS EN MATIÈRE D'ÉLABORATION DE POLITIQUES

3. Au programme de l'action en faveur du développement, les politiques ont pris une importance croissante. Au départ il a été constaté que les distorsions et le manque de clarté d'objectif des instruments macro-politiques avaient contribué à ralentir la croissance et favorisé une répartition inégale des revenus, une utilisation non viable des ressources naturelles et une augmentation du niveau d'endettement liée à des investissements peu productifs. Plus récemment, il est apparu qu'au rythme actuel de la mondialisation, pour que les pays puissent en saisir les bénéfices au lieu d'en subir les inconvénients, il fallait qu'ils restructurent leurs économies afin de maximiser leurs débouchés commerciaux et qu'ils introduisent des mesures nationales en accord avec leurs engagements internationaux. Les gouvernements ont donc limité leur participation directe à la production et à l'activité commerciale, ainsi qu'à la fourniture de certains services.

4. À la suite de cette évolution, l'accent a été déplacé sur des moyens d'action plus indirects pour l'établissement du cadre propice au développement. Les pays sont appelés à relever à la fois les grands défis traditionnels et de nombreux enjeux nouveaux, notamment celui d'accélérer la mise au point et l'assimilation de technologies et de systèmes de gestion améliorés; de mettre à profit l'allégement de la dette pour réduire la pauvreté; de cohabiter avec le SIDA; et de s'accommoder au changement climatique. Le rôle de l'agriculture, des pêches et des forêts, et des populations rurales, est resté déterminant pour:

la sécurité alimentaire nationale et des ménages;
la réduction de la pauvreté, l'amélioration des moyens d'existence et le développement économique dans les zones rurales et, dans une certaine mesure, dans les villes;
la conservation des ressources naturelles; et de plus en plus souvent,
dans les pays à revenu moyen, la fourniture de loisirs et de bienfaits écologiques pour les populations en phase d'urbanisation.

5. Pour tirer parti de ces effets favorables, il est nécessaire que la FAO intervienne, dans le cadre de son mandat, sur diverses facettes des politiques, notamment:

au niveau de l'interface politiques macro-économiques/politiques sectorielles - incidences pour l'agriculture, la sécurité alimentaire et les moyens d'existence ruraux, des politiques concernant notamment le commerce, la fiscalité, la masse monétaire, les droits de propriété, les ressources en eau, l'emploi et les investissements internationaux;
au niveau sectoriel - gestion des pêches et des forêts, promotion des services privés dans le secteur agricole, etc.; et
dans certains secteurs spécifiques - irrigation; recherche, innovation et communication; aménagement des terres dégradées; pesticides; financements ruraux; ressources génétiques; mesures de sécurité alimentaire; capacité d'intervention en cas d'urgence, etc.

LE RÔLE DE LA FAO

6. La FAO offre aux pays une assistance pour l'élaboration de politiques nationales touchant les divers aspects de l'agriculture, de l'élevage, des forêts, des pêches, et la gestion connexe des ressources naturelles, ainsi que pour les politiques concernant l'alimentation et la nutrition. À cet effet, elle intervient de la manière suivante:

en offrant un forum pour l'établissement de normes et d'un accord international dont la politique nationale des pays est alors le reflet. Des exemples en sont les engagements du Sommet mondial de l'alimentation, le Code de conduite pour une pêche responsable, les négociations concernant les ressources phytogénétiques et l'établissement de normes régissant la qualité et la salubrité des produits alimentaires (Codex);
en offrant des bases de données internationales dans lesquelles puiser au moment de la formulation des politiques;
par une action de sensibilisation sur certaines questions et expériences en matière de politiques, par le biais de publications, réunions, activités de formation, etc.; et
au niveau national, par des activités de conseil pour une assistance directe concernant l'élaboration des politiques et le renforcement des capacités.

7. L'évaluation s'est concentrée sur les points c) et d). Elle a donc porté sur les activités de soutien dans les domaines suivants:

traduction des engagements politiques et des normes convenues à l'échelon international, en politiques nationales;
identification et analyse des questions de politique et des différents choix possibles;
formulation de politiques;
dialogue concernant la politique nationale; et
renforcement des capacités pour l'élaboration de politiques.

8. Les activités d'assistance directe aux politiques de la FAO en faveur des pays sont, par ordre approximatif d'importance sur la base des engagements financiers, les suivantes:

activités consultatives, financées principalement par des ressources extrabudgétaires, avec l'ajout de contributions provenant du Programme ordinaire de la FAO;
dialogue permanent avec les gouvernements assuré par les Représentants de la FAO;
préparation de matériel de formation et d'ouvrages de sensibilisation sur les questions de politique;
activités de formation; et
réunions régionales sur des questions de politique.

CHAMP D'OBSERVATION ET MÉTHODOLOGIE

9. Champ d'observation: Pour avoir un champ d'observation acceptable aux fins de l'évaluation, les politiques prises en compte ont été celles établies au niveau du gouvernement central, des ministères et des organismes intergouvernementaux. Les activités d'élaboration de politiques considérées se rapportaient à la définition et l'articulation des objectifs, des priorités, des principes et des stratégies par les gouvernements, tandis qu'il n'a pas été tenu compte des activités de mise au point des interventions et des moyens à mettre en œuvre pour l'exécution de ces politiques (à savoir allocation de ressources, législation, programmes pour la prestation de services et la mise en place d'infrastructures, et projets). La planification a été exclue elle aussi, car elle se rapporte généralement à l'exécution des politiques. Ainsi, bien que l'assistance dans des domaines comme la législation et la planification ait souvent une incidence au niveau des politiques, cette activité n'a été considérée aux fins de la présente étude que si la "politique" en constituait un élément important.

10. Le champ d'observation ainsi adopté n'implique en aucun cas une moindre importance des instruments de politique par rapport à la décision stratégique en soi. De fait, l'un des principaux critères adoptés pour l'évaluation de la qualité de l'action en matière de politiques, a été celui de savoir si des instruments avaient été définis pour l'exécution de la politique et s'ils étaient rationnels. Les effets et l'impact éventuels ont été jugés essentiellement sur la base de la mesure dans laquelle la politique avait été traduite en instruments d'action. De même, il a été tenu compte de l'importance primordiale des statistiques, de l'information sectorielle et autres données, qui doivent être réunies et tenues à jour dans des systèmes d'information pour l'élaboration de politiques.

11. L'évaluation a porté sur les activités de toutes les unités techniques et de développement de la FAO, rentrant dans le champ d'observation ci-dessus. Une attention particulière a été portée au Programme de coopération technique (FAO-PCT) financé par le budget du Programme ordinaire de la FAO². L'évaluation n'a donc pas été restreinte aux politiques économiques et a couvert:

l'interface entre les politiques sectorielles concernant l'agriculture, les pêches et les forêts, et les politiques macro-économiques;
l'ensemble d'un secteur ou des sous-secteurs, comme l'agriculture ou l'aquaculture;
des questions à facettes multiples, comme l'environnement;
des questions moins générales, comme par exemple les droits d'accès aux ressources (eau/terre); et
les positions adoptées lors de négociations internationales.

12. Méthodologie: L'évaluation a eu un vaste champ d'observation, tirant les leçons d'une confirmation élargie, plutôt que d'une stratégie consistant en des études de cas circonstanciées concentrées sur un petit nombre d'interventions. Elle s'est déroulée de la manière suivante:

distribution d'un questionnaire interne aux unités de la FAO, dans le but de constituer une base de données initiale sur les activités en matière de politiques. Cela n'a pas permis d'obtenir une source d'informations fiable sur l'ensemble de l'assistance aux politiques, mais les données recueillies ont servi de base pour les étapes b) et c) ci-dessous;
réalisation d'une enquête par questionnaire auprès des ministères de l'agriculture, des pêches et des forêts dans les pays en développement dans lesquels des Représentants de la FAO sont en poste, visant à connaître leurs besoins et leur degré de satisfaction concernant l'action de la FAO en matière d'élaboration de politiques. Ce questionnaire a recueilli 53 pour cent de réponses et donné une indication de la priorité que les ministères avec lesquels la FAO a affaire, attachent à l'assistance de l'Organisation en matière de politiques³;
entretiens au sein de la FAO avec les principales unités participant aux activités de soutien aux politiques, y compris les Bureaux régionaux et sous-régionaux et les Représentants de la FAO;
visites sur le terrain⁴ effectuées par des missions composées de deux personnes (un fonctionnaire du Service de l'évaluation de la FAO et un consultant principal indépendant) dans 21 pays⁵ couvrant chacune des cinq régions en développement, y compris l'Europe. Au cours de ces missions dans les pays, 66 interventions/projets de la FAO en matière de politiques ont été examinés, tandis que des entretiens ont eu lieu avec le gouvernement, la société civile et les partenaires de l'aide au développement, y compris les institutions du système de Nations Unies, les IFI et les organisations bilatérales;
visites et entretiens par courrier électronique au siège, ainsi que dans les bureaux décentralisés et avec les partenaires de l'aide au développement et les organismes de référence comme la Banque mondiale, le FIDA, l'IFPRI et des institutions spécialisées des Nations Unies;
un questionnaire qui a fait l'objet d'une vaste distribution par courrier électronique au sein de la FAO, concernant certaines conclusions et recommandations préliminaires, auquel a fait suite un séminaire interne;
un groupe de travail externe indépendant d'examen par des pairs du rapport d'évaluation provisoire.

13. Les questionnaires aux pays et les missions étaient tous deux nécessaires pour dégager des indices de pertinence et pour enregistrer les résultats des projets et autres interventions. Une analyse qualitative a complété cette évaluation. S'il n'y avait pas lieu de procéder à une analyse quantitative d'impact (IERR) pour une évaluation de ce type, une évaluation qualitative en a toutefois été effectuée. Les principaux critères d'évaluation ont été les suivants:

la pertinence par rapport aux besoins du pays;
la conformité aux priorités de la FAO;
l'efficacité d'exécution des interventions;
la qualité technique des travaux;
la qualité du processus; et
les effets et l'incidence des travaux en termes de contribution à l'élaboration de politiques viables à l'échelon national.

14. Pour pouvoir évaluer la pertinence de l'action de la FAO, il était important d'avoir une base de référence et des efforts ont donc été déployés tout au long de l'évaluation pour dégager une vue d'ensemble des activités d'aide aux politiques menées par d'autres institutions. Outre que pour la FAO, les consultants indépendants avaient travaillé pour d'autres organisations, dont ils avaient une certaine connaissance. Par le biais des questionnaires, il a été demandé aux pays d'établir une comparaison entre la FAO et d'autres partenaires. À cet égard, il convient de noter que les activités d'assistance aux politiques sont plus aisément identifiables au sein de la FAO, que dans les autres institutions spécialisées des Nations Unies consultées, bien que toutes tendent aujourd'hui à donner une plus large place à ce secteur d'activité.

15. La méthodologie adoptée indiquait une évaluation concentrée sur les interventions de la FAO dans les pays où l'assistance aux politiques avait été relativement importante. L'action de la FAO dans ce domaine est en effet moins nette dans la plupart des 80 pour cent de pays en développement non examinés. Aucune mission ne s'est rendue dans les petits pays insulaires où une seule intervention est susceptible d'avoir une incidence considérable⁶. De la même façon, au siège de la FAO et dans les Bureaux régionaux, certaines unités ont orienté plus que d'autres leurs travaux vers l'assistance aux politiques. Cela signifie que les faiblesses comme les réussites sont dès lors rapportées à certains domaines et par voie de conséquence à certaines unités, tandis que d'autres qui pourraient être tout aussi importantes pour l'examen des politiques, comme celles qui s'occupent de la production végétale, de la mise en valeur des terres, et de la recherche et de la vulgarisation, n'ont pas bénéficié de la même attention.

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1 Comité du Programme - PC 83/4 b), Synthèse de quelques évaluations récentes de projets de terrain.

2 L'évaluation thématique annuelle des projets du PCT a été jointe à la présente évaluation.

3 Le taux de réponse a été le suivant: Afrique 50%, Asie et Pacifique 65%; Amérique latine 52%, Proche-Orient 30%.

4 Les pays ont été sélectionnés pour les visites en fonction d'un équilibre régional et du nombre d'interventions de la FAO, notamment au titre du PCT-FAO. Le deuxième critère de sélection a été celui de la diversité du sujet et du type d'intervention. Dans les pays visités, l'évaluation a généralement porté sur la totalité des interventions de la FAO dans le domaine des politiques depuis 1994.

5 Afrique: Malawi, Mali, Mozambique, Sénégal, Tanzanie (continentale et Zanzibar); Asie: Bangladesh, Cambodge, Laos, Thaïlande; Europe: Estonie, Lituanie, République de Moldova, République slovaque, Turquie; Amérique latine: Brésil, Mexique, Pérou; Proche-Orient: Égypte, Maroc, Tunisie, Yémen.

6 Il a été tenu compte des projets de politiques examinés dans les Caraïbes au cours de l'évaluation de 1999 sur l'assistance fournie en matière de législation.

COMITÉ DU PROGRAMME

Quatre-vingt-cinquième session

Rome, 7 - 11 mai 2001

Évaluation de l'assistance de la FAO aux politiques (Coopération avec les pays membres pour l'élaboration des politiques nationales (1994-99), y compris au titre du PCT-FAO

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