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Quatre-vingt-dix-neuvième session |
Rome, 6-10 mai 2002 |
Protocole d'accord entre la FAO et |
II. Concordance stratégique FAO/FEM
IV. L'étendue de la vérification
1. Le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) alloue des ressources pour couvrir les coûts additionnels convenus afférents aux mesures adoptées pour obtenir des effets positifs sur l'environnement, à l'échelle mondiale. Le FEM est le mécanisme de financement pour la Convention sur la diversité biologique (CBD), la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants. Bien qu'il ne soit pas encore un mécanisme de financement pour la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification, le FEM soutient un certain nombre d'activités ayant trait à cette convention. Le financement s'articule autour des activités définies par 13 programmes opérationnels regroupés sous quatre domaines d'intervention du FEM: la diversité biologique, le changement climatique, les eaux internationales et l'épuisement de la couche d'ozone. Actuellement, on s'intéresse aussi à la dégradation des terres, essentiellement sous forme de désertification et de déforestation, dans la mesure où ils relèvent des quatre domaines d'intervention susmentionnés. La dégradation des terres et les polluants organiques persistants devraient être désignés comme nouveaux domaines d'intervention d'ici la fin de 2002.
2. Le FEM a reconnu depuis longtemps la nécessité de coopérer avec les autres organismes internationaux s'il voulait être un catalyseur des mesures internationales de protection de l'environnement mondial. En tant que tel, en prévision de son rôle de mécanisme provisoire de financement pour la Convention sur les polluants organiques persistants, le Conseil du FEM a approuvé, en mai 2000, une initiative visant à offrir davantage de possibilités à la FAO et à l'ONUDI de tenir le rôle d'agents d'exécution, eu égard à leur savoir-faire dans les nouveaux secteurs où le FEM est appelé à intervenir. Ainsi la FAO sera-t-elle en mesure de demander des ressources, dans un premier temps au profit du Fonds pour l'élaboration et la préparation de projets FEM et pour engager promptement des activités de renforcement des capacités dans le domaine des polluants organiques persistants, directement au secrétariat du FEM, au lieu de passer d'abord par l'un des trois d'organismes de mise en œuvre du Fonds pour l'environnement mondial (Banque mondiale, PNUD, PNUE). Par ailleurs, alors que les propositions de projet entièrement formulées doivent encore passer par un organisme de mise en oeuvre, ces accords peuvent désormais se négocier sur la base d'un projet spécifique, et il suffit que le rôle d'organisme de mise en œuvre soit nominal en nature pour être conforme aux exigences de cet instrument, d'où une responsabilité accrue pour les nouveaux agents d'exécution.
3. À la suite de la décision du Conseil du FEM et d'une série de réunions très ouvertes et très positives entre le Secrétariat du FEM et la FAO, il était clair que la concordance stratégique entre la FAO et le FEM formerait une base saine pour l'instauration d'un partenariat fécond. Ce partenariat serait compatible avec les trois objectifs mondiaux interconnectés, énoncés au paragraphe 20 du Cadre stratégique de la FAO 2000-2015, en particulier le double objectif de la production durable et de la préservation des ressources naturelles, et avec les stratégies globales et les approches multidisciplinaires élaborées pour atteindre ces objectifs. La FAO a obtenu un avantage comparatif substantiel dans plusieurs domaines de priorités du FEM, et cette nouvelle relation de collaboration est également conforme à l'esprit de la stratégie de la FAO visant à élargir les partenariats et les alliances (par. 167 et 172 du Cadre stratégique). En outre, la collaboration entre la FAO et le FEM contribuerait à plusieurs des Domaines prioritaires pour une action interdisciplinaire, notamment la gestion intégrée de la diversité biologique dans l'alimentation et l'agriculture, la biosécurité de la production agricole et vivrière, les systèmes intégrés de production et les questions de changement climatique dans l'agriculture. Une coopération accrue avec le FEM s'appuierait sur la grande expérience que l'Organisation a acquise en matière d'aide aux États Membres pour la préparation et la mise en œuvre de projets du FEM grâce à sa collaboration avec le PNUD, le PNUE et la Banque mondiale. Enfin, le FEM est une source attractive de financement pour les pays en développement, tout comme il est l'une des rares sources importantes de subventionnement du développement durable.
4. La FAO et le Secrétariat du FEM sont convenus d'élaborer un premier programme de travail dans six domaines prioritaires: les polluants organiques persistants (POP), la biodiversité agricole, la biosécurité, l'utilisation d'énergies renouvelables dans les secteurs productifs (agriculture), la gestion intégrée des écosystèmes et le développement durable dans le paysage productif. À court terme, la priorité serait accordée à la création d'un portefeuille de projets concernant les polluants organiques persistants.
5. Le Secrétariat du FEM est en train de négocier sa prochaine reconstitution de ressources pour la période 2002-2006, qui comprendrait, selon les estimations, entre 2,2 et 3,2 milliards de dollars E.-U. de nouvelles disponibilités. Le Secrétariat du FEM, qui a pris comme base possible de reconstitution de ressources la somme de 3 milliards de dollars E-U, étudie actuellement des "répartitions théoriques" pour ses partenaires de collaboration respectifs. Le Secrétariat du FEM a indiqué que le portefeuille de projets de la FAO pourrait augmenter pour s'établir à environ 40 millions de dollars E.-U. par an. La FAO se retrouverait ainsi dans une position intermédiaire entre les organismes de mise en œuvre (notamment la Banque mondiale et le PNUD) et les autres agents d'exécution (les banques régionales de développement, le FIDA et l'ONUDI). Il convient en outre de noter que, hormis l'engagement de sommes importantes prélevées sur ses propres ressources, le FEM a réussi à mobiliser par effet de levier des sommes importantes de co-financement, estimées à 3 dollars E.-U. pour chaque dollar E.-U. engagé sur ses propres ressources. Une expansion du programme de fonds fiduciaires FAO/gouvernements pourrait donc également résulter de l'application du principe de co-financement du FEM.
6. La FAO, dans sa nouvelle relation avec le Secrétariat du FEM en tant qu'agent d'exécution, élaborerait de nouvelles modalités de collaboration avec les pays bénéficiaires et le Secrétariat du FEM et serait responsable du cycle complet des projets (élaboration, préparation, examen préalable, surveillance et évaluation). Ainsi qu'il a déjà été recommandé au Comité financier à sa quatre-vingt-dix-septième session, le coût des services de l'Organisation serait couvert grâce à un droit acquitté au titre des services de mise en œuvre. Ce droit serait probablement forfaitaire, couvrant la totalité des coûts de gestion et d'administration de toutes les tâches et activités inhérentes au cycle d'un projet pendant toutes ses phases, depuis sa conception jusqu'à sa clôture. Une fois que le Conseil du FEM aurait approuvé un projet, les ressources du projet et les droits acquittés au titre des services de mise en œuvre seraient transférés à la FAO par l'un des organismes de mise en œuvre.
7. Deux accords sont à l'examen depuis mars 2001: un Protocole d'accord entre le Secrétariat du FEM et la FAO ainsi qu'un Accord sur les procédures financières conclu entre la FAO et la Banque mondiale, organisme mandataire du FEM. Selon les dispositions du Protocole d'accord et de l'Accord sur les procédures financières, la FAO instituera un Fonds, le Fonds FAO-FEM, qui serait chargé de recevoir, de détenir et d'administrer les subventions allouées par le FEM et transférées selon les directives de son Secrétariat. Ces subventions seraient allouées sur la base des propositions de projet élaborées par la FAO et approuvées par le Secrétariat du FEM.
8. Les dispositions standard du FEM relatives à la présentation de rapports sur un tel fonds figurent à l'article V du Protocole d'accord et à l'article VI de l'Accord sur les procédures financières. Elles exigent notamment une opinion annuelle de vérification concernant la situation comptable du Fonds, qui devrait être émise par le Commissaire aux comptes de l'organisme concerné. Ces dispositions sont établies par la Banque mondiale en tant qu'organisme mandataire de la Caisse du FEM.
9. Lors des réunions et discussions avec le Secrétariat du FEM au cours de l'année 2001, la FAO a expliqué les raisons pour lesquelles elle pouvait difficilement accepter les dispositions relatives à la vérification des comptes et a proposé des solutions. Le compromis (voir l'annexe 1) auquel on est finalement parvenu représente une modification importante de l'exigence de vérification en faveur de la FAO, par rapport aux autres organismes signataires des nouveaux accords (les quatre banques régionales de développement, le FIDA et l'ONUDI, institution spécialisée de l'ONU. En clair, il serait demandé à la FAO de fournir, sur une base biennale plutôt qu'annuelle, une opinion de vérification distincte sur le Fonds FAO-FEM, comme pour les comptes de l'Organisation; pendant les années intermédiaires, l'Organisation fournirait simplement un état des comptes du Fonds FAO-FEM, certifié par la direction.
10. La FAO pourrait employer les sommes reçues du Fonds pour deux sortes d'activités:
11. En tant qu'administrateur de la subvention reçue pour un projet relevant de la deuxième catégorie, la FAO serait chargée de certifier que les fonds transférés ont été dépensés aux fins du projet approuvé, et pas seulement que les fonds reçus ont été dûment transférés à l'entité concernée. À cet égard, les accords prévoient que les états financiers vérifiés reçus pour un tel projet tiendront lieu de garantie concernant les dépenses dans le cadre de ces accords. Cela veut dire concrètement que pour la FAO et son Commissaire aux comptes, ces états financiers vérifiés auraient valeur de garantie concernant les dépenses gérées localement. Aussi l'accord relatif à un tel projet comportera-t-il des dispositions contractuelles de vérification extérieure appropriée des dépenses et garantissant en outre toutes facilités de consultation des états financiers vérifiés. L'Organisation a déjà l'expérience d'accords similaires, notamment celui signé en 1995 entre la FAO et le Gouvernement du Brésil, dans le cadre duquel un certain nombre de projets sont gérés dans ce pays. En outre, de tels accords sont compatibles avec les principes d'exécution nationale, adoptés dans leur ensemble par le système des Nations Unies.
12. On notera que dans un avenir proche (les prochains 12 à 18 mois), les projets de la FAO-FEM seront tous, semble-t-il, des projets de la première catégorie. Ainsi la FAO aura-t-elle la possibilité de tirer des enseignements des nouveaux accords FEM proposés avant de s'engager éventuellement dans l'administration de projets FEM de la seconde catégorie.
13. La dernière fois que le Comité financier a examiné et approuvé une demande de vérification spéciale des comptes, c'était à sa session de mai 2000 (document FC94/9). Cette demande concernait un vaste projet d'intervention d'urgence (25 millions de dollars), à savoir le Projet de reconstruction d'urgence des exploitations agricoles au Kosovo, financé par la Banque mondiale. La question avait été renvoyée au Comité financier du fait que l'Organisation ne pouvait pas, en vertu de son Règlement financier, demander directement au Commissaire aux comptes de procéder à une vérification spéciale des comptes pour le projet proposé. Conformément à l'article 12.6 du Règlement financier, seul le Comité financier peut demander au Commissaire aux comptes "de procéder à certains examens spécifiques et de déposer des rapports distincts sur les résultats". Le Comité financier peut aussi, en vertu de l'article 12.3 du Règlement financier, donner des directives spéciales au Commissaire aux comptes concernant une vérification spéciale des comptes. La demande a été approuvée et le texte de la décision du Comité financier est reproduit à l'annexe 2.
14. On notera que les activités opérationnelles sur lesquelles portait la dernière demande étaient très différentes de celles qui font l'objet de la demande actuelle. Celle-ci porte sur un vaste programme de collaboration qui semble s'inscrire dans le long terme, avec une importante institution de financement à la recherche de partenaires, dont le mandat est complémentaire de toute la gamme d'activités d'assistance technique de la FAO. Aussi est-il prévu que le Fonds FAO-FEM apporte une contribution importante aux aspects "environnement" et "moyens de subsistance durables" des programmes d'assistance technique dont la FAO fera bénéficier ses États Membres pendant de nombreuses années à venir.
15. Il est donc demandé au Comité financier d'examiner le document d'information et l'opinion distincte demandée au Commissaire aux comptes sur les états financiers biennaux du Fonds proposé FAO-FEM. Si la proposition est acceptable, le Comité est prié, conformément aux dispositions de l'article 12.6 du Règlement financier, de demander au Commissaire aux comptes de procéder à une vérification spéciale des comptes du Fond FAO/FEM, selon ce que prévoit le mandat convenu.
16. En ce qui concerne les coûts associés:
Article 5.01. La FAO fournira au Secrétariat les rapports suivants sur le Fonds FAO/FEM, établis conformément aux procédures de comptabilité et de présentation de rapports:
Ces rapports et relevés seront identiques dans leur forme et leur contenu à ceux des rapports et relevés à fournir à l'organisme mandataire en vertu de l'Accord sur les procédures financières, et la FAO en communiquera copie au Secrétariat dès qu'ils seront disponibles. Les coûts afférents à toute vérification extérieure à effectuer conformément au présent Protocole d'accord seront prévus conformément à l'article II, section 2.3, de l'Accord sur les procédures financières.
Aux fins des rapports financiers requis en vertu des paragraphes d), e), g) et h), les revenus des placements effectués à l'aide de sommes détenues dans le Fonds FAO/FEM peuvent être déclarés comme revenus de placements cumulés et ne doivent pas nécessairement être répartis entre les diverses subventions accordées par le FEM.
32. Le Comité financier a examiné le document FC 94/9 concernant la demande adressée au vérificateur extérieur et portant sur un examen spécifique du Projet de reconstruction d'urgence des exploitations agricoles pour un montant d'environ 25 millions de dollars E.-U., financé par le biais de la Banque mondiale et devant être exécuté par la FAO au nom de la Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK).
33. Le Comité financier a demandé au vérificateur externe, conformément aux dispositions de l'article 12.6 du Règlement financier, d'effectuer une vérification spéciale des comptes du projet, conformément au mandat prescrit par la Banque mondiale. A cet égard, le comité a relevé que tous les coûts afférents à une vérification spéciale seraient couverts par le projet. Le Comité financier a attiré l'attention sur les risques d'une éventuelle multiplication de demandes similaires, et insisté pour que de telles vérifications spéciales des comptes ne soient demandées au vérificateur extérieur qu'à titre exceptionnel.