CFS:2002/Inf.6

Índice

I. INTRODUCCIÓN

II. LA CLASIFICACIÓN DE LOS PBIDA COMO BASE PARA LA ASIGNACIÓN DE AYUDA

III. LOS CRITERIOS DE LOS PBIDA

A. LOS CRITERIOS ORIGINALES
B. REVISIONES DE 1996
C. MEJORAS INTRODUCIDAS EN 2001

IV. LA CLASIFICACIÓN DE LOS PBIDA Y LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA

V. OBSERVACIONES CONCLUSIVAS

I. INTRODUCCIÓN

1. La clasificación de la FAO de los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA) se examinó en el 16º período de sesiones del Comité de Agricultura (COAG), celebrado en Roma del 26 al 30 de mayo de 2001, y en el 27º período de sesiones del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA), celebrado en Roma del 28 de mayo al 1º de junio de 2001, teniendo en cuenta también los debates del COAG. En relación con los indicadores para la evaluación de la seguridad alimentaria mundial, el CSA recomendó que la Secretaría considerase “analizar la idoneidad y la justificación de la clasificación de los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA) como base para determinar la asignación de ayuda”¹. Esta nota se presenta a título informativo en respuesta a esta recomendación anterior.

2. La recomendación específica del CSA se examina en la Sección II. A partir de la conclusión a que se llegó en ella y considerando el contexto en el que originalmente se elaboró y se aplicó durante años la clasificación de los PBIDA, en el resto de la Nota se proporciona información y un análisis sobre la lista de dichos países. De este modo, la Nota responde también a algunos debates recientes de este y otros Comités. En la Sección III se describen la clasificación y los criterios empleados. En la Sección IV se incluye un comentario sobre la idoneidad de esta clasificación para el análisis de la inseguridad alimentaria y cómo se relaciona con otros indicadores similares. En la Sección V se exponen las conclusiones.

II. LA CLASIFICACIÓN DE LOS PBIDA COMO BASE PARA LA ASIGNACIÓN DE AYUDA

3. En la recomendación formulada por el CSA a la Secretaría se aconsejaba que se analizara la idoneidad y la justificación de la clasificación de los PBIDA como base para determinar la asignación de ayuda. En tanto en cuanto se trata de asignar “ayuda” en general, parecía claro que dicha clasificación no es adecuada para este fin. Esto se debe, sobre todo, a que la clasificación, como se explica en la sección siguiente, sólo se basa en dos criterios: los bajos ingresos y el déficit de alimentos, mientras que, en general, la ayuda al desarrollo trata de abordar otros muchos problemas del subdesarrollo socioeconómico. No es de sorprender, pues, que los donantes recurran a un gran número de criterios para la asignación de ayuda. Es más, estos criterios suelen variar de un donante a otro y reflejan los diversos objetivos establecidos por éstos para proporcionar ayuda, así como la importancia asignada a dichos objetivos. En consecuencia resulta razonable concluir que la clasificación de los PBIDA no es, en general, una base apropiada para determinar la asignación de ayuda.

4. Si bien esto es así por lo que respecta a la ayuda en general, la clasificación de los PBIDA se había elaborado en el contexto del análisis de cuestiones relativas a la seguridad alimentaria, y fue también fue en este contexto que se examinó dicha lista de países en las reuniones de los Comités de la FAO, incluida su utilización como base para la asignación de ayuda alimentaria en relación con la inseguridad alimentaria. Es pues, razonable examinar la clasificación en este contexto. Tras la introducción a la historia de esta clasificación en la Sección III, se realiza dicho examen en la sección IV.

III. LOS CRITERIOS DE LOS PBIDA

5. La FAO definió la clasificación de los PBIDA en los años setenta, en el contexto del análisis de cuestiones relativas a la seguridad alimentaria. La motivación fundamental era la creación, para diversos fines analíticos, de una subcategoría de países en desarrollo con bajos ingresos y relativamente expuestos a adversidades externas por su situación de déficit alimentario. No se pretendía necesariamente ofrecer una base para la asignación de ayuda. Desde entonces, la lista se ha venido actualizando cada año.

A. LOS CRITERIOS ORIGINALES

6. Como su propio nombre indica, la clasificación se basa en dos criterios: los bajos ingresos y el déficit de alimentos. El criterio de bajos ingresos se define en términos de niveles de ingresos per cápita inferiores a una cantidad máxima (denominada “corte histórico”), utilizada para determinar los requisitos para la asistencia de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y las condiciones del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) para un período de 20 años (países que pertenezcan a las categorías operativas I y II del Banco Mundial). A principios de los años sesenta, el Banco Mundial creó la ventanilla de la AIF (y el criterio de elegibilidad correspondiente) para la concesión de préstamos sin interés a países con bajos ingresos y una solvencia insuficiente como para la obtención de préstamos del mercado tanto de fuentes comerciales como del BIRF. En un principio, el nivel del corte histórico se estableció a 250 dólares EE.UU. per cápita en 1964; esta cantidad se revisa anualmente para tener en cuenta la inflación. En 2000, era de 1 445 dólares EE.UU. En el Cuadro 1 del Anexo se muestran estos niveles a partir de 1985. Entre los países que reúnen los requisitos de la AIF se encuentran también algunos pequeños estados insulares, considerados de una categoría especial no obstante sus mayores ingresos per cápita.

7. Cabe señalar que la expresión “bajos ingresos”, tal como se utiliza en el presente documento no equivale a la categoría de bajos ingresos del Banco Mundial, para el cual el nivel de corte de los ingresos era de 755 dólares EE.UU. per cápita en 1999.

8. La FAO determina el criterio de déficit de alimentos sobre la base de los datos del balance de alimentos. Hasta 1995, el déficit de alimentos se definía como el déficit comercial neto de cereales, calculado sobre la base del volumen medio de importaciones y exportaciones de cereales durante los cinco años precedentes.

B. REVISIONES DE 1996

9. Desde 1996 se ha utilizado una definición más amplia de alimentos para calcular el déficit aplicable a la mayoría de los alimentos básicos, a saber: cereales, raíces y tubérculos, legumbres, semillas oleaginosas, aceites distintos de los de cultivos de árboles, carne y productos lácteos. Segundo, se añadieron las importaciones netas por un país según el contenido calórico de los distintos productos básicos. Tercero, para fines de normalización en los distintos países, estas medidas de ampliación empezaron a expresarse en términos de per cápita. Por último, en lugar de utilizar el promedio de los últimos cinco años, se comenzaron a emplear promedios relativos a tres años para determinar los déficit, puesto que así se reflejaba mejor la situación alimentaria del momento.

10. En esta revisión se tuvieron en cuenta varias consideraciones. Primero, aunque los cereales eran los principales alimentos importados por los países en desarrollo, sobre todo por aquellos que se encontraban en el margen de la clasificación, las importaciones de otros alimentos experimentaban una fuerte tendencia ascendente, lo que requería una definición más amplia de los alimentos. Se observaron también algunas anomalías. Por ejemplo, había varios casos de países que eran deficitarios en alimentos respecto de los cereales pero excedentarios respecto a una cobertura de productos básicos² más amplia. Segundo, la falta de datos sobre el balance de alimentos, especialmente para un elevado número de países de bajos ingresos, restringía en el pasado el uso de la definición más amplia de alimentos, cosa que no sucede ahora. Tercero, el cambio a promedios de tres años para el cálculo de los déficit de alimentos estaba motivado por la necesidad de reflejar mejor las situaciones alimentarias del momento.

11. También a partir de 1996, se introdujo un tercer criterio, (subjetivo) denominado “principio de autoexclusión”. Es decir, además de los dos criterios anteriores, a los países que formalmente se oponían a su inclusión en la categoría de los PBIDA no serían incluidos en la lista, aunque pertenecieran a esa categoría de acuerdo con los dos criterios estadísticos.

C. MEJORAS INTRODUCIDAS EN 2001

12. Durante la preparación de la revisión de la lista de 2001, la Secretaría celebró una serie de reuniones técnicas internas en las que se señaló que había una justificación para evitar que los países que se encontraban en el margen de la clasificación cambiasen su situación de PBIDA con excesiva frecuencia³. Es necesario, sobre todo, asegurar que la exclusión de la lista reflejara una mejora sostenida de la situación más que avances fulminantes y a corto plazo. Hubo casos en que un país era excluido de la lista un año, debido, por ejemplo, a una cosecha extraordinaria, pero volvía a ser incluido al año siguiente cuando la producción volvía a la normalidad.

13. En consecuencia, en 2001 se introdujo un criterio denominado “persistencia de la posición”. Según este criterio, se aplazaría la “salida” de un PBIDA de la lista, aunque no correspondiera al país el criterio de los ingresos ni el de déficit de alimentos, hasta que las mejoras se repitieran durante tres años consecutivos. En otras palabras, un país sería excluido de la lista al cuarto año, después que las estadísticas confirmaran que su situación ya no correspondía a la de un PBIDA. Durante esos tres años, se consideraría que el país en cuestión se encontraba en una fase de transición y se indicaría así en la lista de los PBIDA. En la lista de 2001 había seis países en dicha fase (Cuadro 2 del Anexo). Por ejemplo, Guatemala entró en la fase de transición, pues, aunque los ingresos per cápita eran superiores al umbral de la AIF, esto sólo se producía por segundo año consecutivo. Bolivia también entró en esta fase, puesto que su situación de exportador neto de alimentos se daba por segundo año consecutivo. Análogamente, se mantuvo tanto a la India como a Nepal en la fase de transición, puesto que figuraban como exportadores netos de alimentos por segundo año consecutivo.

14. Algunos Comités de la FAO han reconocido implícitamente la lista de los PBIDA al recibir información sobre los resultados de determinados análisis en los que se utiliza la mencionada lista. Por ejemplo, la producción de alimentos de los PBIDA es uno de los indicadores que este Comité emplea tradicionalmente para el seguimiento de la seguridad alimentaria mundial. El Comité de Políticas y Programas de Ayuda Alimentaria del Programa Mundial de Alimentos adoptó la categoría de PBIDA en su publicación Orientaciones y criterios para la ayuda alimentaria (WFP/CFA: 7/21, junio de 1979), donde afirmaba que “a la hora de asignar recursos de ayuda alimentaria, los países donantes deben dar prioridad a países de ingresos bajos y deficitarios de alimentos”. El Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) de la FAO también recurre a esta clasificación para seleccionar los países que van a participar en él con financiación procedente de los recursos propios de la Organización, aunque pueden emplearse recursos extrapresupuestarios para la aplicación del Programa tanto en los países PBIDA como en los restantes.

IV. LA CLASIFICACIÓN DE LOS PBIDA Y LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA

15. Una pregunta que suele formularse con frecuencia es hasta qué punto la clasificación de los PBIDA proporciona una indicación adecuada de la inseguridad alimentaria.

16. La inseguridad alimentaria es un problema que presenta múltiples facetas. Entre sus causas se encuentran la incapacidad de producir alimentos por falta de recursos, la incapacidad de importar para colmar el déficit de alimentos por falta de medios y la desigualdad en la distribución de alimentos por diversos motivos internos del país. Es por ello que ningún indicador individual puede captar de forma adecuada todas las dimensiones del problema. Es también el motivo por el que, por ejemplo, el CSA sigue de cerca la seguridad alimentaria mundial sobre la base de una serie de indicadores, entre los cuales la producción de alimentos de los PBIDA es sólo uno de ellos.

17. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación se definió la inseguridad alimentaria a nivel individual y en términos de acceso sostenido a lo largo del tiempo. Personas que padecen situaciones de inseguridad alimentaria se encuentran en la mayoría de los países: se trata simplemente de una diferencia de grado. No se pretendía ni se pretende que los PBIDA recojan este aspecto de forma tan estricta como el indicador de la FAO de la prevalencia de la población subnutrida (Recuadro 1), que ahora se actualiza cada año en la publicación de la Organización El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo (SOFI).

18. ¿ Cómo se puede comparar la clasificación de los PBIDA con el indicador de prevalencia? Aunque las estadísticas muestran que los PBIDA padecen en general una inseguridad alimentaria relativa, la relación no es perfecta. Por ejemplo, el coeficiente de correlación simple entre las tasas de prevalencia y de ingresos per cápita para la muestra de PBIDA es negativo tan solo de 0,54, sin llegar a ser una unidad negativa⁴. El otro indicador de los PBIDA, los déficit alimentarios netos, presenta una relación aún peor que la tasa de prevalencia, ya que los niveles más altos (o más bajos) del déficit de alimentos no implican necesariamente tasas más altos (o más bajas) de inseguridad alimentaria (si bien indican problemas de otros aspectos de la inseguridad alimentaria).

19. Evidentemente, a diferencia de la tasa de prevalencia, la clasificación de los PBIDA no tenía por objeto constituir la medida fundamental de la inseguridad alimentaria. La razón de la clasificación de los PBIDA sería al parecer el hecho de que tener al mismo tiempo déficit de alimentos y bajos ingresos constituye un problema en el sentido de que el país carece de recursos no sólo para importar alimentos, sino también para producir una cantidad suficiente de ellos a escala nacional. En la combinación de estos dos factores que hace que a estos países sean inseguros desde el punto de vista alimentario y vulnerables a las adversidades internas y externas. La utilización adecuada de la lista de los PBIDA consiste en captar este aspecto específico del problema alimentario.

20. En el Cuadro 1 que figura a continuación se comparan diversas características socioeconómicas de países pertenecientes a la categoría de PBIDA y a otras tres clasificaciones utilizadas habitualmente para fines analíticos y operativos: por ejemplo, los países menos adelantados, los países de bajos ingresos del Banco Mundial y los países pobres muy endeudados (PPME). Como cabría esperar, se producen muchos solapamientos entre las distintas listas, aunque se hayan elaborado conforme a criterios diferentes. Esto se debe en gran parte a la presencia en la lista de PBIDA de países menos adelantados que también pertenecen a las categorías de países de ingresos bajos y de PPME.

21. Estas variables se organizan en torno a los aspectos siguientes:

• Las condiciones económicas generales se miden en función del PIB per cápita y su crecimiento, así como del PIB agrícola per cápita y su crecimiento.
• La capacidad de importar alimentos se mide por la relación de la deuda externa respecto del PIB, la proporción de la ayuda alimentaria en las importaciones de cereales, el porcentaje de las ganancias de exportación destinado a sufragar las importaciones de alimentos, y la proporción de las reservas internacionales netas respecto de las importaciones de alimentos.
• Los resultados respecto de la nutrición y la salud se miden en función de la proporción de población subnutrida, la mortalidad de los niños menores de cinco años y el porcentaje de niños menores de cinco años que padecen insuficiencia ponderal.

22. Del Cuadro 1 pueden extraerse las conclusiones siguientes: Primero, los PBIDA presentan como categoría un rendimiento superior en lo relativo a todas las variables económicas, comerciales y socioeconómicas que los países de otras categorías. Como promedio, presentan un PIB y un PIB agrícola per cápita más elevados, así como tasas de crecimiento mayores. Su capacidad de importar alimentos es superior a la de cualquier otra categoría y registran unos resultados mejores en cuanto a nutrición y salud que cualesquiera otras categorías.

23. Es posible que este mejor rendimiento se deba a la presencia de la China y la India en esta categoría. Esto puede comprobarse eliminando estos dos países de la lista de los PBIDA y realizando una comparación con las otras categorías. Al comparar los PBIDA sin la China y la India con los países de ingresos bajos (países PIB) menos la India⁵ (renglones 2 y 3 del Cuadro 1), queda claro que en promedio las dos categorías no se distinguen entre sí, excepto por el hecho de que la categoría de PBIDA presenta un PIB y un PIB agrícola per cápita más elevados.

24. Esta observación parece sugerir que cualesquiera diferencias entre los PBIDA y los países PIB se deben en último término a la presencia de países de ingresos medios más bajos en el primer grupo, que presentan un PIB per cápita mayor. Esta idea se confirma al excluir los países de ingresos bajos de la categoría de PBIDA. Los resultados se muestran en el renglón 4 del Cuadro 1. Es evidente que los PBIDA con excepción del grupo de ingresos bajos son cualitativamente distintos del resto de las categorías⁶ en todos los aspectos.

25. Debería resultar también claro del cuadro que los países PPME y los países menos adelantados presentan características similares, salvo por el hecho de que los países PPME presentan un PIB y un PIB agrícola per cápita ligeramente más altos y una peor relación de la deuda externa respecto del PIB que los países menos adelantados, como cabría esperar. Sin embargo, por lo que respecta a los resultados nutricionales y de salud, el rendimiento de estas dos categorías suele ser inferior al de las restantes.

Cuadro 1–Características de los grupos de países

Fuentes:	Columnas 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11,12: Indicadores de desarrollo mundial 2001 Columnas 8, 9: FAOSTAT Columna 10: El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo,2001
Notas:	Columna 9: Esta variable indica cuántos años de importaciones de alimentos podrían cubrirse con las reservas internacionales disponibles Columna 12: Los últimos datos son de 1994-99. Se produce insuficiencia ponderal cuando el peso por debajo del valor medio para la edad presenta una desviación estándar superior a 2.

 

 

V. OBSERVACIONES CONCLUSIVAS

26. La finalidad de la presente Nota era responder a la petición específica formulada por el CSA en su 27º período de sesiones, es decir, de analizar y examinar la idoneidad de la clasificación de los PBIDA como base para determinar la asignación de ayuda. En la Sección II se ha concluido que la clasificación no sería apropiada para la asignación de ayuda en general, teniendo en cuenta que la ayuda al desarrollo trata de abordar otros muchos aspectos del subdesarrollo socioeconómico que no se contemplan en los criterios de los PBIDA.

27. Como la clasificación de los PBIDA se concibió en el contexto de la seguridad alimentaria, se comentó brevemente hasta qué punto esta clasificación ofrecía una indicación aceptable del estado de la inseguridad alimentaria, y en qué forma se comparaba esta categoría con otras listas análogas. La conclusión principal fue que se producían bastantes solapamientos entre la lista de los PBIDA y otras, por ejemplo, la de los países menos adelantados, el grupo de bajos ingresos del Banco Mundial y los PPME. Además, aunque los países PBIDA presentaban en general una mayor inseguridad alimentaria relativa, la clasificación no constituía un indicador tan preciso de la inseguridad alimentaria como el índice de prevalencia de la subnutrición.

28. La conclusión principal es que las distintas clasificaciones de países y los diversos indicadores abordan diferentes aspectos de la inseguridad alimentaria. Rara vez basta un único criterio, sobre todo cuando el problema presenta muchas facetas, como es el caso de la inseguridad alimentaria. Es importante basarse en varios indicadores o clasificaciones de países al adoptar decisiones relativas a la seguridad alimentaria.

Cuadro 1 del Anexo: Los PBIDA - cambios en la composición de países desde 1985

* En 1995 y antes de esa fecha excluidos 12 países de Europa oriental y la ex Unión Soviética.

Cuadro 2 del Anexo: la lista de los PBIDA de abril de 2001
(Código 876 de FAOSTAT)

*País en fase de transición

1/Exportador neto de alimentos por segundo año consecutivo

2/Supera por vez primera el umbral de ingresos del Banco Mundial

3/Supera por segundo año consecutivo el umbral de ingresos del Banco Mundial

_____________________________

1 Párrafo 9 del Informe del 27º período de sesiones del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, 28 de mayo - 1º de junio de 2001.

2 El ejemplo típico era el de algunos países que importaban cereales para piensos y exportaban a cambio productos pecuarios. También se daban los casos contrarios: excedentes de cereales, pero déficit general de alimentos.

3 En el cuadro 1 del Anexo figuran los países que se han incorporado a la lista de los PBIDA y que la han abandonado desde 1985.

4 De los 82 PBIDA de 2002, 47 de ellos son países menos adelantados con un promedio del 40 por ciento de población subnutrida (población ponderada). La tasa de prevalencia para el resto de los PBIDA era del 11 por ciento (un promedio del 17 por ciento para todos los PBIDA).

5 En los países PIB no se incluye a China.

6 No obstante, en esta categoría, PBIDA menos países PIB, se sigue incluyendo a la China. Está claro que la relación media de reservas será inferior si se excluye a la China, pero todas las variables restantes serán mayores, puesto que esta categoría comprende varias economías en transición y países del Cercano Oriente y de la región del norte de África.