CFS:2002/Inf.6 |
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CFS:2002/Inf.6 |
COMITÉ DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE MONDIALE |
Vingt-huitième session |
Rome, 6-8 juin 2002 |
Classification des pays comme PRFDV: étude |
II. LA CLASSIFICATION DES PAYS DANS LA CATÉGORIE DES PFRDV COMME BASE D’ALLOCATION DE L’AIDE
III. LES CRITÈRES DE CLASSIFICATION D’UN PAYS DANS LA CATÉGORIE DES PFRDV
IV. LA CLASSIFICATION DES PAYS COMME PFRDV
ET L’INSÉCURITÉ ALIMENTAIRE
1. La classification FAO des pays dans la catégorie des pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV) a été examinée à la seizième session du Comité de l’agriculture, tenue à Rome du 26 au 30 mai 2001 et à la vingt-septième session du Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA) tenue à Rome du 28 mai au 1er juin 2001, compte tenu également des débats intervenus au sein du Comité de l’agriculture. Dans le contexte des indicateurs à retenir pour l’évaluation de la sécurité alimentaire mondiale, le CSA a recommandé au secrétariat d’envisager “d’analyser la pertinence et la justification de la classification des pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV) comme base d’allocation de l’aide”1. Cette note est présentée pour information en application de cette recommandation.
2. La recommandation proprement dite du CSA est examinée à la section II. Étant donné la conclusion à laquelle le CSA est parvenu et compte tenu du contexte dans lequel la classification des pays dans la catégorie des PFRDV a été initialement élaborée et utilisée au cours des années, le reste de la présente note donne des informations sur la liste des PFRDV et analyse celle-ci. Ce faisant, la note répond aussi à certains des récents débats qui se sont déroulés au sein de ce Comité et d’autres instances. La section III décrit la classification et les critères retenus. La section IV contient des observations sur le caractère approprié de cette classification au point de vue de l’analyse de l’insécurité alimentaire et son degré de corrélation avec d’autres indicateurs analogues. La section V contient les conclusions.
3. Le CSA avait recommandé au Secrétariat d’analyser le bien-fondé et la justification de la classification des pays comme PFRDV en tant que base d’allocation de l’aide. Dans la mesure où le contexte indique qu’il s’agit d’allouer une “aide” en général, il semble clair que cette classification n’est pas appropriée à cet effet, principalement du fait que cette classification, comme il est expliqué dans la prochaine section, est fondée sur deux critères seulement, à savoir le faible revenu et le déficit vivrier, tandis que l'aide au développement en général vise beaucoup d'autres aspects du sous-développement socioéconomique. Dès lors, il n'est pas étonnant que les donateurs fassent appel à toutes sortes de critères pour l’allocation de l'aide. De surcroît, ces critères varient généralement d'un donateur à l'autre, ceux-ci se fixant des objectifs différents pour l'octroi de l'aide et accordant plus de poids à tel ou tel de ces objectifs. Partant, on peut raisonnablement conclure que la classification d’un pays comme PFRDV n’est pas un critère généralement approprié pour déterminer l'allocation d’une aide.
4. S’il en va ainsi pour l’aide en général, la classification des pays comme PFRDV a été élaborée dans le contexte de l’analyse des problèmes de sécurité alimentaire et c’est également dans ce contexte que la liste des pays a été examinée aux réunions du Comité de la FAO, en particulier son utilisation pour l’octroi de l’aide alimentaire sous l’angle de l’insécurité alimentaire. Il est donc logique d’examiner cette classification dans ce contexte également. Après un rappel de l’histoire de cette classification à la section III, ce problème est abordé à la section IV.
5. La catégorie des PFRDV a été définie par la FAO à la fin des années 70 dans le contexte de l’analyse des questions de sécurité alimentaire. Il s’agissait essentiellement de créer, pour permettre d’effectuer diverses analyses, une sous-catégorie de pays en développement qui sont à la fois à faible revenu et relativement exposés aux chocs externes du fait de leur déficit alimentaire. Il ne s’agissait pas nécessairement de fournir des critères d'attribution de l'aide. La liste a été mise à jour chaque année depuis lors.
6. Comme son nom l’indique, cette classification repose sur deux critères: le faible revenu et le déficit vivrier. Le critère du faible revenu correspond à un revenu par habitant inférieur à un plafond (appelé "niveau maximal historique") utilisé pour établir l'admissibilité à l'aide de l'IDA (Association internationale de développement) et à l'obtention d'une aide sur 20 ans de la BIRD (pays relevant des catégories opérationnelles I et II de la Banque mondiale). Le guichet de l'IDA (et le critère d'admissibilité) ont été créés par la Banque mondiale au début des années 60 afin de consentir des prêts sans intérêt aux pays à faible revenu et à faible solvabilité financés par des emprunts auprès de sources commerciales et de la BIRD. Le niveau maximal initial était fixé à 250 dollars É.-U. par habitant en 1964; il est révisé chaque année pour tenir compte de l’inflation. En 2000, il s’élevait à 1 445 dollars É.-U. Le tableau 1 joint en annexe donne ces montants depuis 1985. Les pays admissibles à l’aide de l’IDA comprennent également quelques petits États insulaires, considérés comme constituant une catégorie particulière, malgré des revenus par habitant plus élevés.
7. Il est à noter que l'expression "à faible revenu", telle qu'elle est utilisée ici, ne coïncide pas avec la catégorie des pays à faible revenu de la Banque mondiale, pour laquelle le niveau maximal de revenu par habitant était de 755 dollars É.-U. en 1999.
8. Le critère du déficit vivrier est établit par la FAO sur la base des données du bilan alimentaire. Jusqu'à 1995, le déficit vivrier était défini comme un déficit commercial net en céréales, calculé à partir du volume moyen des importations et des exportations de céréales sur les cinq années précédentes.
9. Depuis 1996, une définition plus large des aliments a été utilisée pour calculer le déficit en prenant en compte la plupart des aliments de base (céréales, racines et tubercules, légumineuses, graines oléagineuses et huiles à l'exception des huiles de cultures arborées, viandes et produits laitiers). Ensuite, les importations nettes d’un pays ont été regroupées par valeur calorique des divers produits. Enfin, pour l’harmonisation entre les pays, ces chiffres non ventilés ont été exprimés en valeur par habitant. Enfin, au lieu d’utiliser la moyenne des cinq années écoulées, en a calculé les déficits à partir des moyennes sur trois ans, ce qui permettrait mieux de refléter la situation alimentaire du moment.
10. Un certain nombre de considérations ont été prises en compte lors de cette refonte. D’abord, si les céréales étaient les principaux aliments importés par les pays en développement, en particulier ceux qui sont proches de la limite, les importations d’autres aliments avaient une forte tendance à la hausse, ce qui nécessitait une définition plus large des aliments. Certaines anomalies ont également été notées. Par exemple, plusieurs pays qui avaient un déficit vivrier au point de vue des céréales avaient un excédent si l’on prenait en compte un assortiment plus large de produits alimentaires2. Ensuite, faute de données des bilans alimentaires, notamment pour un grand nombre de pays à faible revenu, il était difficile d’utiliser la définition plus large des aliments par le passé, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui. Enfin, le passage à des moyennes triennales pour le calcul des déficits vivriers tenait à la nécessité de mieux tenir compte des situations alimentaires du moment.
11. En 1996 également, un troisième critère (subjectif) a été introduit, appelé le “critère d’autoexclusion”. Outre les deux critères précités, celui-ci voulait que les pays qui indiquaient expressément qu’ils ne souhaitaient pas figurer sur la liste de la catégorie des PFRDV n’y soient pas inscrits, même si on pouvait les placer dans cette catégorie en tenant compte des deux critères statistiques.
12. Lors de la préparation de la révision de 2001 de la liste, le Secrétariat a tenu diverses réunions techniques internes au cours desquelles il a été noté qu’il était souhaitable d’éviter que les pays proches des valeurs limites ne changent trop fréquemment de catégorie3. Il était important de veiller à ce que la radiation de la liste tienne à une amélioration durable de la situation plutôt qu’à des chocs exogènes de courte durée. Il y a eu des cas où un pays a été rayé de la liste une année, par exemple en raison d’une récolte exceptionnelle, mais réunissait l’année suivante les conditions pour y figurer de nouveau, la production étant revenue à la normale.
13. C’est pourquoi un critère appelé “la persistance de la situation” a été adopté en 2001. Il permettait de reporter la “sortie” d’un PFRDV de la liste, même si ce pays ne remplissait pas le critère de revenu des PFRDV et le critère de déficit vivrier, tant que son changement de statut n’aurait pas été confirmé pendant trois années consécutives. En d’autres termes, un pays sortirait de la liste quatre ans après la confirmation, par les statistiques, d’une amélioration soutenue de sa situation pendant trois années consécutives. Pendant ces trois années, le pays en question serait considéré comme étant dans une “phase de transition” et il en serait fait mention dans la liste des PFRDV. Dans la liste de 2001, six pays étaient dans cette situation (tableau annexe 2). Par exemple, le Guatemala était entré dans la phase de transition – le revenu par habitant était supérieur au seuil de l’IDA, mais pour la deuxième année consécutive seulement. La Bolivie était également entrée dans cette phase car, pour la deuxième année consécutive seulement, elle était exportatrice nette de produits alimentaires. De même, l’Inde et le Népal n’étaient considérés comme se trouvant dans la phase de transition car ils étaient exportateurs nets de produits alimentaires pour la deuxième année consécutive.
14. La liste des PFRDV a été reconnue implicitement par divers comités de la FAO lorsque ceux-ci ont été informés du résultat de certaines analyses établies à partir de la liste. Par exemple, la production vivrière des PFRDV est l’un des indicateurs habituellement utilisés par le CSA pour suivre la sécurité alimentaire mondiale. Le Comité des politiques et programmes d’aide alimentaire du Programme alimentaire mondial a adopté la catégorie des PFRDV dans ses Recommandations et critères pour l’aide alimentaire (WFP/CFA: 7/21, juin 1979), où il est indiqué que “pour l’affectation de l’aide alimentaire, les pays donateurs devraient accorder la priorité aux pays à faible revenu, déficitaires en produits alimentaires”. En outre, le Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA) de la FAO utilise cette classification pour sélectionner les pays qui doivent participer au PSSA avec un financement assuré par les propres ressources de l’Organisation, bien que des ressources extrabudgétaires puissent être utilisées pour mettre en oeuvre le programme, que ce soit dans les PFRDV ou dans les autres pays.
15. On se demande souvent dans quelle mesure la classification comme PFRDV est un bon indicateur de l’insécurité alimentaire.
16. L’insécurité alimentaire est un problème à facettes multiples, qui peut tenir à l’impossibilité de produire des aliments, faute de ressources, à l’impossibilité d’importer les quantités manquantes, faute de moyens, et à la répartition non équitable des aliments pour diverses raisons internes aux pays. C’est pourquoi aucun indicateur ne permet à lui seul de quantifier comme il convient toutes les dimensions du problème. C’est aussi pourquoi, par exemple, le CSA suit la sécurité alimentaire mondiale en se fondant sur plusieurs indicateurs, la production vivrière dans les PFRDV n’étant que l’un d’entre eux.
17. Le Sommet mondial de l'alimentation a défini l'insécurité alimentaire à l’échelle de l'individu et au point de vue de la durabilité de l'accès à la nourriture. L'insécurité alimentaire est présente dans la plupart des pays – à des degrés variables. La notion de PFRDV n’a pas été conçue comme indicateur de cet aspect, qui est mesuré avec une plus grande précision par l’indicateur FAO de la prévalence de la population sous-alimentée (encadré 1), qui est maintenant mis à jour chaque année dans la publication FAO L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde (SOFI).
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18. Quelles sont les différences entre la classification dans la catégorie des PFRDV et l’indicateur de prévalence? Si les statistiques montrent que les PFRDV sont, dans l’ensemble, relativement touchés par l’insécurité alimentaire, la relation entre ces deux variables n’est pas parfaite. Par exemple, le coefficient de corrélation simple entre les taux de prévalence et les revenus par habitant pour l'échantillon de PFRDV n’a qu’une valeur négative de 0,54, et n’atteint pas une unité négative4. L’autre indicateur des PFRDV, les déficits vivriers nets, a une corrélation encore plus faible que celle du taux de prévalence, à savoir que des niveaux plus élevés (ou plus faibles) de déficit vivrier ne correspondent pas nécessairement à des taux plus élevés (ou plus faibles) d’insécurité alimentaire (mais ils indiquent effectivement l’existence d’autres problèmes d’insécurité alimentaire).
19. À l’évidence, le classement de pays dans la catégorie des PFRDV n’a pas été conçu pour être l’indicateur clé de l’insécurité alimentaire, contrairement au taux de prévalence. Il semble que cette classification tienne essentiellement au fait que la conjonction du déficit vivrier et du faible revenu est un problème car le pays ne dispose des ressources nécessaires ni pour importer des aliments, ni pour assurer une production vivrière intérieure suffisante. Csufgfprpod apporter des alimensources névesque la simultanéité du déficit vivrier est dn, on peut y es experts et des per’est l’association de ces deux facteurs qui expose ces pays à l’insécurité alimentaire ainsi qu’aux chocs internes et externes. La liste des PFRDV est faite pour permettre de détecter cet aspect spécifique du problème alimentaire.
20. Le tableau 1 ci-après compare diverses caractéristiques socioéconomiques des pays appartenant à la catégorie des PFRDV et trois autres classifications couramment utilisées à des fins analytiques et opérationnelles, à savoir les PMA, les pays à faible revenu de la Banque mondiale et les pays pauvres très endettés (PPTE). Comme on peut s’y attendre, il y a des chevauchements considérables entre ces concepts bien que les listes aient été établies sur la base de critères différents. En grande partie, cela tient à la présence, dans la liste des PFRDV, des PMA qui figurent également dans les catégories des pays à faible revenu et des PPTE.
21. Ces variables sont organisées comme suit:
22. On peut tirer les conclusions suivantes du tableau 1. Tout d’abord, la catégorie des PFRDV obtient de meilleurs résultats que les autres catégories pour toutes les variables économiques, commerciales et socioéconomiques. Les PFRDV ont un PIB par habitant et un PIB agricole en moyenne plus élevé ainsi que des taux de croissance plus élevés. Leur aptitude à importer des produits alimentaires est meilleure que celle de toute autre catégorie et ils ont des résultats en matière de nutrition et de santé qui sont meilleurs que ceux de toutes les autres catégories.
23. Il est possible que ces meilleurs résultats soient dus à la présence de la Chine et de l’Inde dans cette catégorie. Pour s’en assurer, on peut enlever ces deux pays de la liste des PFRDV et effectuer une comparaison avec les autres catégories. Si l’on compare la liste des PFRDV sans la Chine et l’Inde avec les PFR moins l’Inde5 (rangées 2 et 3 du tableau 1), il est clair que les deux catégories se confondent pratiquement en moyenne, hormis le fait que la catégorie des PFRDV a un PIB par habitant et un PIB agricole plus élevés.
24. Cette remarque semble laisser penser que toute différence entre les PFRDV et les PFR est en dernier ressort due à la présence de pays à revenu intermédiaire–tranche inférieure dans le premier groupe, qui ont un PIB par habitant plus élevé. Cette caractéristique se confirme si l’on exclut les pays à faible revenu de la catégorie des PFRDV. Les résultats sont présentés à la rangée 4 du tableau 1. On peut constater que les PFRDV desquels on a enlevé le groupe à faible revenu sont différents au point de vue qualitatif de toutes les autres catégories6 dans toutes les dimensions.
25. Le tableau devrait également montrer que les PPTE et les PMA ont des caractéristiques analogues, à l'exception du fait que les PPTE ont un PIB et un PIB agricole par habitant légèrement plus élevés et un ratio encore moins favorable de la dette extérieure au PIB que les PMA, comme on pourrait s’y attendre. Au point de vue des résultats nutritionnels et sanitaires, cependant, les résultats de ces deux catégories sont en général moins bons que ceux des autres.
(1) |
(2) |
(3) |
(4) |
(5) |
(6) |
(7) |
(8) |
(9) |
(10) |
(11) |
(12) | |
Groupement de pays |
Nombre de pays |
PIB réel par habit., moy. 1997-99 |
PIB agricole réel par hab., moy. 1997-99 |
Médiane de la croissance réelle du PIB par hab., |
Médiane de la croissance réelle du PIB agricole par hab., |
Moyenne dette extérieure/ |
Aide aliment. (Céréales)/ |
Importations vivrières/ Recettes d’exportation, moyenne |
Réserves internationales nettes/ Importations vivrières, moyenne 1997-99 |
Proportion de personnes sous-alimentées, moyenne |
Taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans (pour 1 000), 1999 |
Enfants présentant une insuf. pondérale (% du total des enfants de moins de 5 ans) |
(1) PFRDV |
81 |
603 |
125 |
4,3 |
1,6 |
45,2 |
22,5 |
6,5 |
16,7 |
23,4 |
79,4 |
27,8 |
(2) PFRDV sans la |
79 |
618 |
135 |
1,3 |
0,3 |
87,8 |
25,1 |
12,9 |
4,2 |
24,3 |
108,7 |
33,7 |
(3) PFR sans l’Inde |
62 |
491 |
116 |
1,4 |
0,5 |
90,1 |
26,9 |
12,5 |
4,3 |
24,9 |
114,3 |
35,5 |
(4) PFRDV sans les PFR |
24 |
798 |
143 |
8,9 |
3,1 |
23,4 |
5,3 |
4,4 |
22,8 |
11,5 |
38,7 |
9,6 |
(6) PFR |
63 |
464 |
111 |
4,3 |
1,6 |
60,8 |
23,5 |
7,9 |
11,5 |
30,3 |
104,2 |
40,2 |
(7) PPTE |
41 |
332 |
99 |
1,2 |
0,6 |
122,6 |
36,6 |
17,0 |
4,1 |
34,3 |
153,3 |
30,0 |
(8) PMA |
48 |
284 |
82 |
2,1 |
0,6 |
103,5 |
46,5 |
18,8 |
3,8 |
36,1 |
148,2 |
40,0 |
Sources: Colonnes 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11,12: Indicateurs du développement mondial 2001.
Colonnes 8, 9: FAOSTAT.
Colonne 10: L’étude l’insécurité alimentaire dans le monde, 2001.
Notes: Colonne 9: Cette variable indique le nombre d’années d’importations vivrières pouvant être couvertes par des réserves internationales disponibles.
Colonne 12: Dernière période d’observation: 1994-99. On considère que l’insuffisance pondérale est présente lorsque il y a plus de deux écarts types au-dessous du poids médian pour l’âge de l’enfant.
26. Le but de la présente note est de répondre à une demande précise du CSA à sa vingt-septième session, qui souhaitait que l’on analyse et que l’on examine le bien-fondé de la classification dans la catégorie des PFRDV comme base pour déterminer l'affectation de l’aide. Il a été conclu dans la section II que la classification ne serait pas appropriée pour affecter l'aide en général, étant donné que l'aide au développement vise à aborder beaucoup d'autres aspects du sous-développement socioéconomique non pris en compte par les critères qui définissent les PFRDV.
27. Étant donné que la classification dans la catégorie des PFRDV a été conçue dans le contexte de la sécurité alimentaire, un bref commentaire a été fait sur la mesure dans laquelle cette classification est un bon indicateur de l’insécurité alimentaire et la façon dont cette catégorie peut être comparée à d'autres listes analogues. La principale conclusion a été qu'il y a des chevauchements considérables entre la liste des PFRDV et d'autres listes, à savoir les PMA, le groupe des pays à faible revenu de la Banque mondiale et les PPTE. De surcroît, bien que les pays du groupe des PFRDV soient dans l’ensemble relativement plus exposés à l’insécurité alimentaire, la classification n’est pas un aussi bon indicateur de l’insécurité alimentaire que le taux de prévalence de la sous-alimentation.
28. La principale conclusion est que les divers types de classification des pays et d’indicateurs reflètent des aspects différents de l’insécurité alimentaire. Il est rare qu’un seul critère suffise, en particulier lorsque le problème a plusieurs facettes, comme c’est le cas de l’insécurité alimentaire. Il est important d’utiliser plusieurs indicateurs ou classifications de pays lors de la prise des décisions concernant la sécurité alimentaire.
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1 Paragraphe 9 du Rapport de la vingt-septième session du Comité de la sécurité alimentaire mondiale, 28 mai-1er juin 2001.
2 Exemple classique: certains pays importaient des céréales fourragères et exportaient des produits de l’élevage. L’inverse était également vrai dans certains cas, c’est-à-dire que certains pays avaient un excédent de céréales, mais un déficit pour l’ensemble des aliments.
3 Le tableau 1 reproduit en annexe indique les pays qui ont été ajoutés et supprimés de la liste des PFRDV depuis 1985.
4 Quarante-sept des 82 PFRDV de 2002 sont des pays les moins avancés (PMA), ayant en moyenne 40 pour cent de leur population sous-alimentée (chiffre pondéré par la population). Le taux de prévalence pour le reste des PFRDV était de 11 pour cent (moyenne de 17 pour cent pour l’ensemble des PFRDV).
5 La Chine ne figure pas parmi les PFR.
6 Néanmoins, cette catégorie, à savoir les PFRDV moins les PFR, comprend encore la Chine. Il est certain que le ratio moyen de réserve sera plus faible si l’on exclut la Chine, mais toutes les autres variables seront encore plus élevées car cette catégorie comprend un certain nombre de pays en transition ainsi que des pays du Proche Orient et de l’Afrique du Nord.