Capítulo II: Evaluación de los resultados de las actividades para alcanzar el objetivo

46. Este capítulo se ha organizado con arreglo, en buena medida, a los componentes del objetivo estratégico A3:

• la preparación, incluidas las actividades de la FAO relacionadas con la alerta y la información, el EMPRES y otras actividades tendientes a mejorar la respuesta;
• socorro al sector agrícola;
• asistencia durante la transición; y
• actividades dirigidas a mejorar la capacidad de recuperación.

47. La evaluación no es realmente exhaustiva pero abarca la mayoría de las actividades emprendidas en el marco del PO y el PC durante el período en examen.

A. ACTIVIDADES DE PREPARACIÓN PARA LAS CATÁSTROFES Y DE ALERTA

48. Dos de los cuatro componentes de la estrategia del objetivo estratégico A3 tratan, respectivamente, del fortalecimiento de la preparación para las catástrofes y del pronóstico y alerta de problemas. Estos componentes están sustentados tanto en el marco del PO, como en el PC, pero son la principal esfera de actividad del PO en relación con el objetivo estratégico.

A.1. El Sistema mundial de información y alerta sobre la alimentación y la agricultura (SMIA) de la FAO

49. El SMIA tiene como objetivo alertar a la comunidad de donantes internacionales y a los gobiernos sobre la inminencia de crisis alimentarias. El sistema incluye las MECSA conjuntas de la FAO y del PMA que se llevan a cabo en países o subregiones que sufren particulares dificultades de suministro alimentario, los Informes especiales producidos por esas misiones y las alertas especiales producidas por otras fuentes de información, que no sean misiones, para los países o subregiones en donde la situación de los cultivos o del suministro de alimentos es causa de particular preocupación¹⁷. Las MECSA, son por regla general misiones conjuntas realizadas por la FAO y el PMA. Su objetivo es evaluar la situación del suministro de alimentos durante una campaña de comercialización, tanto en el ámbito nacional como subregional, la magnitud del déficit de alimentos, si éste existe, y la magnitud de la ayuda alimentaria necesaria para satisfacer las necesidades de la situación de emergencia. Partiendo de un promedio de aproximadamente 18 misiones anuales a inicios del decenio de 1990, en la actualidad se llevan a cabo 35 misiones cada año. Este aumento está relacionado con el incremento de las emergencias alimentarias durante los años noventa, y pone de manifiesto el interés que tiene la comunidad internacional en que la FAO siga asumiendo esta labor.

50. El aumento de la demanda de misiones ha gravado sensiblemente los recursos financieros y de personal del SMIA, que no han podido satisfacer todas las demandas a pesar de las medidas de ahorro adoptadas –por ejemplo, aumentar el uso de expertos y jubilados de la cooperación técnica entre países en desarrollo (CTPD)– y del aumento de la financiación extrapresupuestaria. Se ha previsto un déficit para el año 2002 de 220 000 dólares EE.UU. En el pasado, las dificultades de financiación han sido parcialmente solucionadas solicitando financiación al PCT. Sin embargo, en los últimos tiempos, esta práctica ha disminuido debido a que se considera que el cumplimiento de las condiciones de aprobación de los proyectos del PCT exige demasiado tiempo.

51. En los últimos años ha mejorado notablemente la capacidad de análisis y gestión de la información del SMIA, gracias a las sucesivas mejoras introducidas en el sistema integrado de información del SMIA, la "estación de trabajo SMIA", la utilización del Sistema avanzado de control del medio ambiente en tiempo real (ARTEMIS), los datos complementarios de AGROMET y la expansión de la red de intercambio de información de distintas instituciones (organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, organizaciones regionales y ONG). Sin embargo, estos progresos no se han plasmado necesariamente en un aumento cualitativo de las evaluaciones de campo. Existen dos razones relativas a los recursos que explican esto: i) la escasa duración de las misiones (dos a tres semanas) en relación con las tareas que deben realizar; y ii) la falta de tiempo, y de formación impartida en la sede a los consultores, para realizar las labores preparatorias, incluidas las necesarias para el uso de la estación de trabajo.

52. Como las MECSA se han convertido en la actividad clave del SMIA, y con el aumento de la utilización de los servicios de consultores de la CTPD, el SMIA preparó un documento titulado Guidelines for Crop and Food Supply Assessment Missions (Directrices para las misiones de evaluación de los cultivos y el suministro de alimentos, publicadas en inglés en enero de 1996) para las evaluaciones de la seguridad alimentaria en países que tienen pocos datos sólidos. Las directrices presentan un inventario de los enfoques y métodos y constituyen un buen documento de referencia. Sin embargo, su utilidad se ha visto menguada debido a que no ofrecen instrucciones prácticas paso a paso que pudieran asistir a los expertos durante las misiones de campo breves.

53. Tanto los gobiernos como la comunidad de donantes internacionales reconocen que las evaluaciones de la FAO son valiosas para alertar de la inminencia de crisis alimentarias. Las alertas especiales y los informes especiales contribuyeron considerablemente a movilizar asistencia alimentaria de emergencia y otra asistencia humanitaria durante el período examinado, por ejemplo, durante la crisis alimentaria en Indonesia tras la grave recesión económica que se produjo a mediados de 1997. Sin embargo, la relación causal alerta-respuesta no se da de manera sistemática. Por ejemplo, durante la sequía que afectó al Cuerno de África en el año 2000, en particular en Etiopía, la FAO realizó una MECSA y produjo informes especiales y alertas especiales sobre la inminente crisis alimentaria. A pesar de estos esfuerzos, la respuesta de los donantes fue limitada.

54. La FAO utiliza los resultados de estas misiones de múltiples maneras. Sirven de base a la contribución propuesta por la FAO al llamamiento unificado de las Naciones Unidas, cuando se lanza uno. También pueden conducir a la preparación o incorporación de una misión de evaluación de las necesidades agrícolas por parte de la TCE cuando se prevé una escasez de la producción agrícola. La TCE y el Servicio de Información y Alerta Mundiales (ESCG) trabajan en estrecha colaboración, en particular en países en donde se ha establecido una Dependencia de Coordinación de Servicios de Emergencia (DCSE). Estas dependencias realizan las labores preparatorias para las MECSA. Los informes de estas misiones y de las misiones de evaluación de las necesidades son diferentes porque sus respectivos plazos y objetivos difieren también. Sin embargo, la TCE y el ESCG han decidido que se debe integrar sistemáticamente en los informes especiales una sección que ataña a las necesidades relativas a los insumos agrícolas de emergencia.

55. Existen algunas cuestiones relativas a las labores de alerta de la FAO. En algunos casos, se ha puesto en tela de juicio la precisión de los resultados. En el año 2001, tras una cosecha excepcionalmente buena, que coincidió con la realización de importaciones masivas de arroz, el excedente de arroz en Madagascar podría haber sido provocado, en parte, por la alarmante situación descrita por la MECSA efectuada ese mismo año. En Burundi, la misión realizada en junio de 2000 no previó la gran crisis alimentaria que afectó a la parte meridional del país durante el segundo semestre de ese año.

56. Es difícil realizar una evaluación precisa de los cultivos y del suministro de alimentos en los países en donde las instituciones gubernamentales se han desmoronado, los servicios de estadística han sido desmantelados y los datos precisos son escasos. Difícilmente puede esperarse que una misión de un grupo externo que permanezca dos o tres semanas logre compensar esta carencia de información.

57. Las alertas deben garantizar prioritariamente que sean los más necesitados los que reciban la asistencia alimentaria. A este respecto, la utilidad de la información proporcionada por los informes especiales es limitada. El objetivo de una MECSA es brindar una perspectiva nacional, por lo tanto la información que contiene es de uso limitado para la orientación precisa de las intervenciones en lo que respecta a las zonas y los beneficiarios que se deben alcanzar. Por esta razón las misiones realizan cada vez más evaluaciones en el ámbito local, especialmente a través de las dependencias de análisis y cartografía de la vulnerabilidad (ACV) del PMA, para poder determinar de manera más precisa los grupos de población más expuestos a sufrir escasez alimentaria. En unas pocas ocasiones también se asoció a la misión a un nutricionista de la FAO, con el fin de abordar las cuestiones relativas a la seguridad alimentaria familiar y a la nutrición.

58. Si bien el SMIA ha sido valioso en el marco de su mandato, es necesario seguir trabajando en las cuestiones relativas a las alertas. Las esferas que se deben abordar incluyen:

• el fortalecimiento de la capacidad de alerta como parte de la preparación en los países expuestos a catástrofes (véase la sección A.2 más abajo);
• en un momento muy temprano en situaciones posteriores a los conflictos y/o en situaciones en donde las instituciones gubernamentales han desaparecido, el suministro de apoyo continuo sobre el terreno para la reunión y el análisis regular de información (DCSE, representación de la FAO);
• el desarrollo de la capacidad de vigilancia de la seguridad alimentaria localizada. En los últimos años, se emprendieron muchas iniciativas con este propósito. Las metodologías de evaluación de la vulnerabilidad de la Dependencia de Análisis y Cartografía de la Vulnerabilidad (ACV) del PMA, elaboradas por varias ONG internacionales (por ejemplo, Save the Children Fund-United Kingdom (SCF-UK), CARE) y el SICIAV, son contribuciones fundamentales al empeño internacional de creación y armonización de los instrumentos para vigilar la seguridad alimentaria de forma localizada. Sin embargo, este proceso está aún en sus inicios y sigue siendo una prioridad y un desafío para los años venideros.

A.2. Apoyo para el establecimiento y perfeccionamiento de sistemas regionales de información y alerta

59. Desde 1978 la FAO viene brindando asistencia técnica para apoyar los sistemas de alerta en diversos países y subregiones, particularmente por medio de proyectos de entre 2 y 12 años de duración. El objetivo era crear en el ámbito local y/o regional una capacidad suficiente de duración que permitiese a los gobiernos nacionales y las organizaciones subregionales vigilar estrechamente el suministro y la demanda de alimentos y avisar oportunamente de los problemas alimentarios inminentes.

60. A fines del decenio de 1980 se percibió de manera creciente que la preocupación por la seguridad alimentaria debería ser desplazada del nivel global (nacional, subnacional) al nivel familiar. Además, el hecho de que amplios grupos de población afectados por la inseguridad alimentaria no tuvieran acceso a cantidades suficientes de alimentos indicaba que los sistemas de alerta nacionales debían también reunir información que pudiese estimar el acceso físico y económico de la población a una dieta equilibrada. En el decenio de 1990 esta constatación condujo a un esfuerzo para integrar el SAIA. La FAO brindó un apoyo considerable a los sistemas amplios de información que incluían una función de alerta, en particular en África. Se elaboraron muchos manuales de funcionamiento y técnicos de alta calidad profesional. Este apoyo se mantuvo en los inicios del período cubierto por la evaluación, esencialmente mediante proyectos (por ejemplo, el establecimiento de SAIA regionales y nacionales en los países de la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC), que concluyó en 1997).

61. Si bien la FAO en el pasado desempeñó un papel fundamental en el fomento del desarrollo de SAIA, más recientemente han sido las ONG y los donantes bilaterales quienes han apoyado y elaborado sistemas de información. La Dependencia de Análisis y Cartografía de la Vulnerabilidad del PMA, el SCF-UK (análisis de la economía alimentaria), CARE (enfoque sobre los medios de vida), la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, Famine Early Warning System (FEWS), esto es, sistema de alerta de hambruna) y la Comunidad Europea (CE), a través de las ONG, se han convertido en los protagonistas principales en el campo de la información sobre la seguridad alimentaria, particularmente en situaciones de emergencia y de postemergencia. Mientras que los esfuerzos de la FAO se dirigieron a la creación o a la consolidación de los SAIA gubernamentales, muchas ONG y numerosos donantes han elaborado estos sistemas esencialmente para sus propios fines, fuera de las estructuras gubernamentales. Múltiples razones explican este hecho, a saber:

• los problemas inherentes a los SAIA nacionales: a pesar del intenso apoyo para su creación, la eficacia de los SAIA es escasa en muchos países. Esto es debido a la fragilidad de las instituciones en cuyo seno se han creado los SAIA, particularmente en situaciones de emergencia y postemergencia. Además, un gran movimiento de personal ha obstaculizado la sostenibilidad de los sistemas organizados. La FAO ha intentado abordar este problema fomentando las asociaciones y las redes entre las instituciones gubernamentales nacionales y a través de financiación directa y apoyo analítico de los donantes y de las ONG;
• la FAO otorgó una gran prioridad en su labor metodológica a los datos y análisis, con el objetivo de producir información precisa y fiable. Sin embargo, a partir de mediados del decenio de 1990 fue creciendo la preocupación de vincular los datos de alerta con las decisiones ejecutivas en general y con la respuesta a las emergencias en particular, tarea ésta que los sistemas dirigidos por los gobiernos no realizaban particularmente bien; y
• las emergencias tratadas por estos organismos a menudo son muy difundidas por los medios de comunicación.

62. Durante el período que se examina la FAO ha pasado a tratar de satisfacer las cambiantes necesidades en el campo de la alerta y de la información alimentaria. La FAO hospeda la secretaría de la iniciativa interinstitucional del SICIAV. Además de elaborar y armonizar los instrumentos de vigilancia de la seguridad alimentaria localizada, el SICIAV tiene como objetivo fomentar la descentralización y la acción concertada entre todos los diferentes protagonistas en el terreno de la seguridad alimentaria, vinculando por lo tanto la información con la acción. Varias direcciones técnicas de la FAO, en particular el Departamento Económico y Social (ES) participan en la elaboración de metodologías y materiales. Sin embargo, el SICIAV no aborda los problemas específicos de información que se deben afrontar en situaciones complejas en las cuales la FAO debe realizar gran parte de su labor de emergencia. Como el SICIAV tiene por objeto centrarse en los aspectos estructurales de la vulnerabilidad, potencialmente desempeña un papel clave en la prevención y preparación, siempre y cuando la dimensión relativa a la vulnerabilidad a las catástrofes esté integrada en el análisis.

63. Durante el período abarcado por la evaluación, una actividad normativa importante fue la elaboración y publicación en el año 2000 del manual para el diseño y establecimiento de un sistema de información sobre la seguridad alimentaria y de alerta temprana (SISAAT). El manual, que se preparó con aportes de muchas direcciones técnicas de la FAO, promovió un enfoque de bajo costo en el que la "propiedad" de la información correspondía a los nacionales de los países (a través de la organización y la gestión de la información por equipos nacionales), basado en las estructuras existentes y vinculando la información con los encargados de la adopción de decisiones a nivel nacional y subnacional. Sin embargo, el manual no está bien adaptado para las situaciones de emergencia allí donde las instituciones nacionales se han desmoronado y donde se han perdido los recursos informativos. Es más difícil lograr la propiedad y la sostenibilidad en situaciones complejas de emergencia, en donde la producción rápida de informaciones precisas y fiables prevalece sobre otros objetivos.

64. Durante el período examinado se produjeron dos ejemplos innovadores (Somalia y Kosovo) del intento de la FAO de elaborar un SAIA en situaciones complejas de emergencia (véanse los recuadros 1 y 2).

65. Quizás el ejemplo más interesante es un proyecto que se está ejecutando actualmente. El proyecto GCP/RAF/360/EC, financiado por la Comunidad Europea para mejorar la alerta y la información sobre la seguridad alimentaria en países sujetos a emergencias complejas, es un intento muy pertinente de elaborar un marco conceptual y metodológico centrado en la manera de mejorar la alerta temprana y la información sobre la seguridad alimentaria durante emergencias complejas, haciendo particular hincapié en los cometidos institucionales de la FAO y de sus asociados en el ámbito internacional, nacional y regional. El proyecto pretende mejorar la calidad de información crucial relativa a la seguridad alimentaria y la nutrición de los grupos de población vulnerables en emergencias complejas y prolongadas, además de mejorar el acceso a esta información. Mediante una adición al documento original del proyecto, en marzo de 2001 se introdujeron cambios sustanciales en la organización operativa y el plan de trabajo del proyecto con el fin de que pasara a ser un instrumento fundamental para la aplicación de acuerdos de colaboración en el marco de la EPAI-REHAB.

A.3. EL EMPRES y las tareas conexas

66. El EMPRES de la FAO incluye elementos relativos a la prevención, preparación y respuesta para afrontar catástrofes. Fue examinado en 2001 como parte de la evaluación del componente de sanidad animal del Programa 2.1.3: Ganadería y de una evaluación separada del programa EMPRES-Langosta del desierto. Estas evaluaciones se presentaron al Comité del Programa de la FAO en su período de sesiones de mayo de 2002 (documentos PC 87/4 b y c). Debido a su reciente evaluación, las actividades del EMPRES no fueron reexaminadas en la presente evaluación, a pesar de que figuran entre las actividades más importantes de la FAO relativas a las emergencias.

67. El Programa EMPRES-Ganadería incluye componentes de alerta, reacción temprana, investigaciones de apoyo y coordinación. En relación con el componente de alerta, la principal actividad ha sido la elaboración del Sistema de Información sobre las Enfermedades Transfronterizas de los Animales (TADinfo), un programa informático que está siendo usado en varios países para elaborar bases de datos sobre las enfermedades animales. Esta actividad es considerada particularmente valiosa y exitosa dado que la FAO es responsable de la actualización del sistema. Por lo tanto, los países pueden adoptar el programa TADinfo a un costo relativamente bajo. A través de una asociación FAO/FIDA se ha establecido la Red regional de vigilancia y control de las enfermedades animales para África del Norte, Oriente Medio y la Península Arábiga (RADISCON). Para la reacción temprana, se han preparado guías y se han realizado seminarios sobre la planificación para problemas imprevistos y las buenas prácticas de gestión de las emergencias. Sin embargo, la planificación para problemas imprevistos fue considerada una esfera deficiente que debe ser mejorada en el futuro. En muchos países en desarrollo no se aprecian los beneficios de la planificación para problemas imprevistos y por lo tanto es difícil destinar recursos con ese fin, considerando que existen numerosos problemas bien conocidos y urgentes. El Programa mundial de erradicación de la peste bovina (PMEPB), piedra angular del EMPRES-Ganadería, ha cumplido con éxito todos sus objetivos con miras a la eliminación de la peste bovina, a pesar de que el programa de verificación de su erradicación en el ámbito mundial todavía carece de financiación. Para confirmar su erradicación en el ámbito mundial para el año 2010 será necesario obtener esa financiación.

68. El EMPRES-Langosta del desierto tiene como objetivo fortalecer la capacidad nacional y regional de vigilancia de la situación y adopción de medidas tempranas de control así como la cooperación internacional. Su labor se centraba originalmente en la zona que rodea el Mar Rojo y el Golfo de Adén (región central de la zona afectada por la langosta del desierto) debido a que en el pasado muchas plagas de langosta tuvieron su origen allí. En 1995 la Conferencia de la FAO decidió que el EMPRES se extendiese a los países de la región occidental de la zona afectada por la langosta del desierto, aunque la expansión se ha visto obstaculizada por la falta de fondos. El EMPRES-Langosta del desierto está financiado por los donantes de los fondos fiduciarios en aproximadamente un 79 por ciento y el resto por el PO de la FAO.

69. Los mayores logros del EMPRES-Langosta del desierto son el aumento de la cooperación regional, incluyendo la realización de estudios conjuntos, la mejora de las redes de comunicación, la elaboración de planes contra imprevistos en algunos países y el aumento de la cooperación entre el EMPRES-Langosta del desierto y la Comisión de la la FAO de Lucha contra la Langosta del Desierto en la Región Central de la FAO, a través de una labor conjunta de planificación y de actividades de formación.

70. El EMPRES-Langosta del desierto ha realizado progresos para cumplir con sus objetivos, a pesar de que estos progresos difieren de un país a otro. La evaluación indicó que Sudán y Mauritania eran casos particularmente positivos de fomento de capacidades institucionales. Sin embargo, la financiación de los donantes se ha reducido en los últimos años, quizás debido a que no se ha producido ningún brote importante de langosta del desierto durante cierto tiempo. Esto podría poner en peligro los futuros progresos y obstaculizar la ampliación del programa a la región occidental.

71. Además del EMPRES-Langosta del desierto, la FAO trata también otros tipos de plagas de las plantas, incluyendo otros tipos de langosta (migratoria, roja, marrón, marroquí, italiana), el quelea y la oruga negra. Las misiones de evaluación establecieron que la FAO había suministrado una asistencia eficaz en Kazajstán para aplicar un importante programa de lucha contra la langosta, en particular utilizando la pulverización en anillo menos contaminante. Se brindó asistencia similar a Georgia.

A.4. Otras actividades para mejorar la preparación

A.4.1 Labores normativas en relación con el Programa Ordinario

72. Durante el período examinado, en general en el marco de la EPAI-REHAB, se inició el trabajo sobre varias cuestiones técnicas: i) la producción de semillas y el plan de seguridad en materia de semillas; ii) el fomento de enfoques participativos para la inclusión de consideraciones relativas a la nutrición en la preparación para las emergencias, el socorro y la rehabilitación; iii) metodologías mejoradas para la evaluación de las catástrofes; iv) mejora de la preparación para hacer frente a los incendios forestales; y v) aspectos institucionales y organizativos de la preparación para enfrentar las catástrofes relacionadas con el frío extremo.

Producción de semillas y plan de seguridad en materia de semillas

73. El proyecto técnico de Fortalecimiento de los Planes Nacionales de Seguridad de Producción de Semillas se basa en la necesidad de variedades que ser adapten a los entornos biofísico y socioeconómico de los agricultores y es administrado a través de sistemas que utilizan pocos insumos, para favorecer su sostenibilidad. En el marco de un proyecto financiado por Noruega¹⁸, en 1998 se celebró en Roma un taller internacional sobre la preparación de acuerdos institucionales y capacidad para ayudar a los agricultores en situaciones de catástrofe a restablecer los sistemas agrícolas y las actividades de seguridad en materia de semillas con el propósito de facilitar la aplicación del Plan de acción mundial para la conservación y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura. Como resultado del taller se llegó a la conclusión de que las repercusiones de las catástrofes sobre los sistemas de semillas son complejas y variadas, las respuestas a las catástrofes son a menudo deficientes debido a la falta de preparación, pudiéndose perder importantes recursos genéticos de los cultivos como resultado de una catástrofe, y las respuestas a las catástrofes exigen actividades de colaboración y coherentes para restablecer los sistemas de semillas. Durante el taller se realizaron un cierto número de recomendaciones para salvar los obstáculos señalados, muchas de ellas directamente dirigidas a la FAO. Este proyecto técnico fue incluido en el PO de la FAO como respuesta a estas recomendaciones. Durante el proyecto, cuya ejecución finalizará en el año 2007, se espera que la FAO, entre otras cosas, prepare una estrategia mundial y materiales sobre la producción sostenible de semillas y la seguridad en materia de semillas (incluyendo redes regionales para fomentar su aplicación nacional). En particular, los programas y mecanismos regionales y nacionales relativos a la seguridad en materia de semillas deberán incluir informaciones relativas a las semillas y sistemas de alerta para mejorar las capacidades de reacción de los países en zonas expuestas a catástrofes.

Enfoques participativos para una mejor preparación

74. Un proyecto técnico sobre nutrición y seguridad alimentaria de los hogares en situaciones de emergencia está exclusiva y directamente relacionado con objetivo estratégico A3. Tiene como propósito incluir consideraciones relativas a la nutrición en la preparación, la respuesta y la rehabilitación en situaciones de emergencia, y fomenta un enfoque participativo para la inclusión de consideraciones relativas a la nutrición en los programas de desarrollo. Se ha considerado que el enfoque es particularmente pertinente en los programas de socorro y rehabilitación de emergencia, en zonas expuestas a las sequías y entre las comunidades afectadas por el VIH/SIDA. Durante el período examinado se aplicó este enfoque en varios países (por ejemplo, Burundi, Madagascar, Mauritania, la República Democrática del Congo, y Rwanda), y se ha elaborado un manual dirigido a los trabajadores de campo de Somalia que puede ser fácilmente adaptado para otros países. Si bien el enfoque es interesante, hasta ahora no se han realizado otros estudios que puedan indicar si los métodos utilizados han seguido siendo aplicados en los países. Un seguimiento de este tipo sería un aspecto importante en relación con este proyecto técnico durante el resto de su período de ejecución, hasta 2007.

Mejora de la evaluación de las catástrofes

75. A través de su Servicio del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (SDRN), del Departamento de Desarrollo Sostenible, la FAO ha empezado a trabajar en el programa de diagnóstico rápido de catástrofes agrícolas. Este programa tiene como objetivo brindar una evaluación rápida de las repercusiones de las catástrofes en la agricultura para facilitar la planificación de operaciones de emergencia y de socorro. La metodología utiliza imágenes obtenidas por satélites y técnicas del sistema de información geográfica (SIG). Se basa en tres tipos de aportes geográficos referenciados: información sobre el sistema que ha sufrido el impacto; información del evento geofísico que ha provocado el impacto; y una base de datos de impactos comparables, que es utilizada para evaluar la metodología. Esta metodología ha sido elaborada basándose en el impacto del huracán Mitch en Honduras. En la actualidad está siendo redactada y será comunicada a los países interesados.

76. El SDRN está elaborando también un procedimiento operativo para identificar los "puntos críticos" ambientales y agrícolas. Se han emprendido las labores para preparar un mapamundi de la situación de los recursos hídricos (déficit y exceso) de la agricultura mundial, tendiente a desarrollar un sistema de información sobre las zonas de tensión actuales y futuras (dos a cinco años) entre la agricultura y el medio ambiente.

Mejorar la preparación para las situaciones de emergencia resultantes de los incendios forestales

77. Las labores de la FAO para la gestión sostenible de los bosques naturales y terrenos boscosos han incluido un componente sobre los incendios forestales. Durante el período en examen gran parte de esta labor consistió en el intercambio de informaciones; es decir, la publicación de Global Forest Fire Assessment 1990-2000 (evaluación mundial de los incendios forestales 1990-2000) y de International Forest Fire News (noticias internacionales sobre los incendios forestales) y el establecimiento de una red internacional de gestión de los incendios forestales. Más directamente pertinente al objetivo estratégico A3 fue la labor de examen y análisis de 15 acuerdos de intervención en situaciones de emergencia (concertados por diversos países para la asistencia mutua para combatir los incendios forestales) y de apoyo respecto del modo de suscribir acuerdos de este tipo (incluyendo la preparación de directrices).

Mejora de la preparación para las catástrofes resultantes del frío extremo

78. Incitada por la emergencia producida por las nevadas que afectaron a Mongolia en 1999-2000, la FAO ha realizado investigaciones relativas a las medidas de prevención de los riesgos para reducir los daños debidos a fríos extremos en Asia central. La investigación llegó a la conclusión, entre otras cosas, de que las dimensiones institucionales y organizativas, en particular la creación de capacidades, la coordinación entre los protagonistas un entorno jurídico y normativo y favorable, eran los factores clave para un desarrollo sostenible de la actividad de pastoreo y una mejor gestión de los riesgos. Si bien los enfoques tecnológicos eran importantes, se llegó a la conclusión de que no tenían tanta importancia como se les había atribuido. Mongolia ha solicitado asistencia a las instituciones financieras internacionales con objeto de aumentar la sostenibilidad de su producción ganadera y reducir su vulnerabilidad a las catástrofes naturales. Sin embargo, en el ámbito provincial aún es necesario elaborar marcos y planes de acción generales para la gestión de los riesgos.

A.4.2 Actividades de campo

79. Se realizaron varias actividades financiadas por el PCT en dos esferas directamente pertinentes a la preparación: i) el apoyo para organizar planes amplios de preparación en los ámbitos regional y nacional; y ii) en el sector pesquero, apoyo para la preparación ante las catástrofes basándose en la comunidad, haciendo hincapié en la seguridad marítima. Las características comunes de estos proyectos son sus dimensiones regionales y el hecho de que ambos se centraron en la elaboración metodológica, con lo que se vinculó la experiencia sobre el terreno con la labor normativa.

Apoyo a planes amplios de preparación regional

80. Entre 1995 y 1997 la FAO apoyó la aplicación de un proyecto de la Autoridad Intergubernamental sobre el Desarrollo (IGAD) tendiente a elaborar una estrategia subregional detallada de preparación para casos de catástrofe¹⁹. Este proyecto se basaba en informes mejorados durante un período de dos años por consultores nacionales de los países miembros de la IGAD y provenía de un extenso proceso consultivo, en el cual participaron organismos nacionales e internacionales. La estrategia fue discutida en un taller celebrado en Addis Abeba en enero de 1998. A pesar de las dificultades encontradas para la aplicación del proyecto, éste obtuvo algunos resultados importantes: i) a través del proceso consultivo, los encargados de adoptar las decisiones políticas en los países de la IGAD tomaron conciencia de las cuestiones relativas a la preparación; ii) aumento de la capacidad de los expertos nacionales en el campo de la preparación; y iii) un documento de estrategia subregional que aborda cuestiones importantes relativas a la gestión de las catástrofes.

81. Otro caso ejemplar fue el apoyo brindado por el PCT²⁰ a los Estados del Caribe oriental para elaborar estrategias pormenorizadas de preparación para afrontar las catástrofes producidas por los huracanes en los ámbitos regional y nacional y atenuar sus repercusiones relativas a los sectores de la agricultura, la silvicultura y la pesca. Este proyecto, que inicialmente estaba previsto que durara  18 meses, era ambicioso e incluyó la evaluación de la vulnerabilidad a los huracanes y la cartografía de las zonas de riesgo; planes nacionales de preparación para las catástrofes y para atenuar las repercusiones de los huracanes; preparación de manuales de formación; y talleres nacionales y subnacionales sobre la preparación para afrontar las catástrofes relativas a los huracanes y atenuar sus repercusiones. El proyecto fue ejecutado por el Organismo del Caribe encargado de hacer frente a las emergencias en casos de desastre (CDERA)²¹. Sin embargo, en general sus resultados fueron escasos. Las principales dificultades fueron: i) confusión entre los participantes en lo que concierne a sus responsabilidades en relación con la financiación, ejecución y aplicación del proyecto; ii) gestión insuficiente de la labor y la producción de los consultores nacionales; y iii) escasa oportunidad de los insumos de apoyo técnico y expertos internacionales.

82. La experiencia de estos dos proyectos regionales demuestra que el apoyo a la elaboración de planes amplios de preparación regional es una tarea compleja. Una estrategia de preparación regional aborda cuestiones delicadas (por ejemplo, las reservas alimentarias regionales, la carta de ayuda alimentaria, la colaboración regional para la respuesta ante situaciones de emergencia) y por lo tanto exige un impotante proceso de consulta y sensibilización, que es difícil de alcanzar en el plazo relativamente de las actividades del PCT. Además, en ambos proyectos se encontraron dificultades técnicas y de gestión debidas a la debilidad de las organizaciones regionales.

Preparación basada en la comunidad en el sector pesquero

83. En el sector pesquero, la actividad más importante de preparación para emergencias consistió en un proyecto del PCT en India²². Este proyecto fue aprobado tras el desastroso ciclón que asoló el distrito de Godavari oriental de Andhra Pradesh el 6 de noviembre de 1996, en el cual perecieron 2 560 personas, entre las cuales más del  55 por ciento eran pescadores que se encontraban en el mar. Un estudio posterior al ciclón demostró que la información relativa a la tormenta no había sido transmitida o recibida de manera eficaz. El proyecto entrañó la instalación de un sistema de comunicación entre la costa y los buques, el suministro de equipo de salvamento y un amplio programa de preparación basado en la comunidad para afrontar las catástrofes en las aldeas de pescadores. Desde 1997, cuando se ejecutó el proyecto, se han producido cinco ciclones que llegaron cerca de la costa y, en cada ocasión, se consiguió que las embarcaciones regresaran rápidamente. El gobierno de Andhra Pradesh ha proseguido la labor estableciendo más estaciones costeras y proporcionando a los propietarios de buques aparatos receptores a precios subvencionados. Basándose en este proyecto, la FAO organizó un taller regional, celebrado en octubre de 2001, relativo a la seguridad marítima para pescadores artesanales y en pequeña escala, durante el cual se adoptó la Declaración de Chennai, en la que los países de la Bahía de Bengala se comprometieron a introducir una serie de mejoras para aumentar la seguridad en el mar.

B. SOCORRO AGRíCOLA

84. La labor de la FAO relativa al socorro agrícola ha sido indudablemente el aspecto de sus actividades de campo que más rápidamente ha crecido desde inicios del decenio de 1990. Las misiones de evaluación pudieron establecer que en el ámbito nacional, la labor de socorro agrícola de la FAO es mejor conocida que sus otras actividades relativas a las situaciones de emergencia. La FAO ha suministrado insumos (fundamentalmente semillas, herramientas manuales, fertilizantes, medicamentos veterinarios y, algunas veces, peces para la acuicultura y ganado menor), a menudo junto con una cierta asistencia técnica. En los países visitados, solamente un número muy limitado de las intervenciones de la FAO relativas a las emergencias no tenía que ver con el suministro de insumos.

85. Las emergencias (tanto naturales como provocadas por el ser humano) generalmente causan desplazamientos e inseguridad a gran escala, que a su vez determinan un incremento de la pobreza. Por ejemplo, puede que los agricultores no logren almacenar suficientes semillas de la última cosecha o comprarlas en el mercado, debido a que habitualmente tienen como prioridad alimentar a su familia a corto plazo, en desmedro de invertir en la producción de cosechas. El objetivo de la distribución gratuita de insumos agrícolas es por lo tanto garantizar en primera instancia la producción de cultivos alimentarios. Esto reducirá las necesidades de ayuda alimentaria a largo plazo.

86. La distribución de insumos es una intervención válida cuando, como resultado de una catástrofe, los agricultores han perdido sus medios de producción y el suministro de insumos le permite reconstruir su capacidad productiva. La selección de los insumos agrícolas tiene fundamental importancia. Entre las consideraciones pertinentes figuran las condiciones de comercialización de los insumos agrícolas en el país, los sistemas de transporte locales y las preferencias de los agricultores. Las semillas de alimentos básicos tienen que adecuarse a las condiciones agroecológicas locales. Preferentemente, tendrían que ser de variedades locales. Pero lo que es más importante es que deben llegar a los beneficiarios en buenas condiciones y a tiempo para la campaña agrícola adecuada. Las semillas de hortalizas pueden ser importantes en razón de su valor nutritivo y también como cultivo comercial, si hay un excedente que puede ser destinado a la venta. En muchos países el cultivo de hortalizas es una actividad ejercida principalmente por las mujeres y la distribución de semillas de hortalizas permite por lo tanto que el socorro agrícola se dirija hacia este gran grupo, particularmente vulnerable. Cuando corresponda, los peces y el ganado menor también pueden tener capital importancia para las actividades de suministro de insumos.

Resultados de las actividades de socorro agrícola

87. Las misiones de evaluación otorgaron puntuaciones a 70 intervenciones de proyectos según su pertinencia, la calidad del diseño, la eficacia de la ejecución y la calidad de los resultados generales. Se otorgaban puntuaciones de 1 a 3 (el 3 era la más alta).

88. Las misiones evaluaron la pertinencia en relación con la necesidad aparente del proyecto y la idoneidad de la solución en el momento en que el proyecto fue aprobado. En algunos casos la puntuación relativa a la pertinencia en el momento de la aprobación del proyecto era inferior a la que éste había obtenido cuando se propuso originalmente. La calidad del diseño fue evaluada en relación con los parámetros corrientes: claridad y realismo de los objetivos; especificación clara de los productos, actividades e insumos; especificación de los beneficiarios previstos; e idoneidad del plan de trabajo. Las puntuaciones relativas a la ejecución indican si las operaciones se realizaron correctamente, o no, con arreglo al plan de operaciones previsto en el documento del proyecto. Para los proyectos de socorro, la velocidad en la entrega de los insumos era un elemento importante en la puntuación. La calidad de los resultados fue evaluada tomando en cuenta si los insumos habían sido utilizados de la manera prevista, si el proyecto había ayudado a los beneficiarios previstos y si los insumos habían permitido producir alimentos y restablecer la capacidad productiva. La información sobre la calidad de los resultados disponible para las misiones era menos precisa que la información disponible sobre otros aspectos de los proyectos, en gran medida a causa del deficiente seguimiento y evaluación.

89. Las puntuaciones totales fueron:

o Pertinencia                            2,7

o Calidad del diseño                2,1

o Ejecución                             2,3

o Calidad de los resultados      2,1

90. Se pudo apreciar que en general las intervenciones de socorro eran pertinentes, pero que la calidad del diseño y los resultados de los proyectos eran apenas satisfactorios. A pesar de que las pruebas son limitadas, los debates y observaciones durante las visitas de campo crearon la impresión general de que en conjunto los insumos suministrados eran utilizados según lo previsto, por lo que contribuían a la producción y al suministro alimentario de las comunidades locales. En general los resultados de la ejecución eran entre satisfactorios y buenos. En los párrafos que siguen se examinan algunas de las cuestiones fundamentales puestas de manifiesto por esta evaluación.

Oportunidad

91. Casi todas las intervenciones analizadas durante la evaluación tenían su origen en una amenaza para la seguridad alimentaria que había surgido rápidamente y a menudo no daba siquiera el plazo necesario para permitir la llegada de los suministros a tiempo para la campaña siguiente. Sin embargo, los resultados en lo referente a la velocidad en el suministro de los insumos variaban. En algunos países (por ejemplo, Viet Nam, Honduras), las peticiones de asistencia se formularon y aprobaron, y se llevaron a cabo en gran medida de manera oportuna. Sin embargo, en muchos casos, los proyectos sufrieron tales demoras como que los insumos no estuvieron disponibles a tiempo para la campaña prevista, como indican los cuestionarios dirigidos a los países y a los asociados en la ejecución. En algunos casos, donde los agricultores producen diferentes cultivos en estaciones diferentes, esto entrañó la necesidad de cambiar los insumos previstos (por ejemplo, arroz en lugar de frijoles en Costa Rica). En los casos más extremos observados, (por ejemplo, Camboya) los insumos fueron suministrados un año después de la situación de emergencia que había provocado la respuesta.

92. Estas demoras habían sido ocasionadas por múltiples razones, algunas de las cuales dependían de la FAO y otras no. A menudo, las razones más importantes escapaban al control de la FAO. Algunas veces, las peticiones de asistencia se recibieron con antelación insuficiente para adquirir, suministrar y distribuir los insumos antes de la siguiente campaña agrícola. En estos casos, aunque todas las partes hagan todo lo posible, los insumos pueden no llegar a tiempo. Un segundo factor fue la respuesta tardía de los donantes a los llamamientos de asistencia. Este problema generalmente fue menos importante cuando la financiación provenía del PCT de la FAO. Sin embargo, la financiación del PCT es pequeña y sólo puede brindar cantidades limitadas de insumos. Además, algunos proveedores resultaron ser poco fiables en relación con los plazos de entrega.

93. Por parte de la FAO, la falta de autoridad delegada en el ámbito de la compra de suministros de insumos de emergencia fue claramente un factor que contribuyó al respecto. En la actualidad, las representaciones de la FAO tienen un límite de 25 000 dólares EE.UU. para las compras locales. Este límite bajo, es inferior al presupuesto para suministro de insumos de prácticamente cualquier proyecto, implica que la mayoría de las compras deben ser realizadas por la sede. Existen demoras atribuibles al correo y a la necesidad de que las oficinas exteriores realicen algunas tareas, tales como la identificación de los proveedores. Las compras realizadas por la sede también aumentan las posibilidades de que se cometan errores en los documentos de licitación, tal como sucedió en un proyecto en Bangladesh. En algunos casos, se enviaron misiones de compra de la sede a los países, lo que habitualmente facilitó los trámites. Sin embargo, la licitación local con un límite superior para las actividades de emergencia podría ser la respuesta más rentable a este problema. La compra local generalmente ofrece mejores posibilidades de acelerar las compras, debido a que se puede evaluar mejor la capacidad de suministro de los invitados a la licitación y existen menos posibilidades de que se produzca una correspondencia excesiva relativa a mercancías de calidad inferior o una identificación prolongada de las fuentes alternativas de suministro. La licitación local exigirá reexaminar los procedimientos y la formación del personal de la representación que eventualmente asumirá esta tarea. Además será preciso tener en cuenta hasta qué punto las condiciones locales lo permiten.

Seguimiento en el campo

94. El seguimiento nacional realizado por los representantes de la FAO fue identificado como un factor clave de rendimiento en los proyectos de socorro. En los proyectos mejor ejecutados, los representantes de la FAO colaboraron activamente en la formulación de la petición y realizaron el seguimiento de la aprobación de las peticiones y la realización de la actividad. Sin embargo, en algunos casos, en varias fases del ciclo del proyecto el seguimiento fue insuficiente, lo que provocó graves demoras en su ejecución. En particular en América Central, los representantes de la FAO en varios países estaban ausentes cuando se realizaron los proyectos, lo que para los donantes y los asociados en la ejecución constituyó un fallo. En situaciones de emergencia compleja, durante las cuales estuvo presente un coordinador deservicios de emergencia de la FAO, este problema no se manifestó debido a que el seguimiento era una responsabilidad fundamental de la persona que cumplía esa función.

Identificación y selección de los beneficiarios

95. En casi todas las intervenciones se consideró que la identificación de los beneficiarios había sido deficiente. La situación normal fue describir los beneficiarios previstos en los documentos del proyecto como los "más pobres y más afectados" por la situación de emergencia, pero la interpretación del significado de esta decripción quedó a cargo de los órganos locales responsables del suministro de los insumos. Por ejemplo, la condición de "más afectados", en relación con el daño causado por la catástrofe (porcentaje de la cosecha perdida) podría no necesariamente corresponder con las personas cuyos medios de subsistencia habían sido más afectados. En algunos países se realizaron esfuerzos para determinar quiénes deberían ser los beneficiarios, pero muy raramente se atendía al grado de pobreza en el proceso de selección de beneficiarios. Esto no es sorprendente debido a que, en muchos casos, los responsables de recopilar las listas de beneficiarios no tienen competencias o tiempo suficientes para determinar quiénes son los que merecen más la ayuda y, en la mayoría de los países, no existen informaciones fácilmente disponibles que indiquen quiénes son los más pobres.

96. Los beneficiarios fueron seleccionados de acuerdo con diferentes pautas y, en muchos casos, todos los que se encontraban en zonas afectadas eran considerados aptos para recibir los insumos. Sólo en unos pocos casos se intentó vincular la cantidad de insumos otorgada con la capacidad del agricultor receptor para usarla. Sin embargo, debido a que los proyectos tienen cantidades limitadas de insumos, no era habitual encontrar agricultores que recibían más insumos de los que podían utilizar en sus propias explotaciones agrícolas. En realidad, en muchos proyectos las autoridades locales redujeron las cantidades de insumos por agricultor para poder aumentar el número de beneficiarios.

97. La mejora del proceso de identificación de los beneficiarios podría ir en detrimento del suministro oportuno de insumos. La identificación de los beneficiarios más necesitados depende de la calidad de la evaluación relativa a las repercusiones y necesidades originadas por catástrofe, la que a su vez depende de la información disponible y de los métodos utilizados. Al respecto, se debe atribuir gran importancia a la elaboración de informaciones previas a la catástrofe y de metodologías de evaluación rápida.

98. La FAO no es capaz de garantizar directamente la selección adecuada de los beneficiarios a los cuales la ayuda va dirigida. Debe apoyarse en sus asociados en el campo y en varios participantes, incluyendo los propios beneficiarios. Se podrá seleccionar de manera más adecuada a los beneficiarios cuando: i) los criterios de selección hayan sido bien establecidos y comprendidos por todas las partes interesadas; ii) el proceso de selección haya sido descentralizado hacia el ámbito local; y iii) varias instituciones y partes interesadas hayan participado en el proceso de selección, incluidos los propios campesinos. La presencia de las partes interesadas contribuye a limitar la parcialidad durante la selección de los beneficiarios en relación con los criterios establecidos. Estas etapas requieren tiempo y necesitan ser planificadas en el marco del ciclo de suministro de insumos agrícolas. De no ser así, la tendencia es relegar la identificación de los beneficiarios atribuyéndole una importancia secundaria.

Calidad de los insumos

99. En la mayoría de los proyectos no se realizó en la etapa del diseño una valoración pormenorizada de las necesidades. Lo más habitual fue que se suministrara un “conjunto estándar” de insumos. Los conjuntos estándar no toman en cuenta la diversidad de la situación agrícola, con explotaciones agrícolas de diferentes tamaños, distintos sistemas de cultivo y capacidades de gestión diferentes entre las unidades familiares. Se debe reconocer que el escaso tiempo disponible durante la realización de las principales actividades de distribución de insumos inmediatamente después de una crisis (por ejemplo, de desplazamiento masivo de la población) no facilita la asignación óptima de los insumos.

100. En conjunto, la calidad de los insumos suministrados varaiba. En las operaciones principales (por ejemplo, Rwanda durante el período 1994-1998), los aspectos cuantitativos primaron sobre los aspectos cualitativos y, la mayoría de las veces, los insumos se importaron, lo que inevitablemente hizo que se produjeran casos en los cuales las variedades de semillas no se adaptaban a los sistemas locales o estaban afectadas por enfermedades. En América Central, las misiones de evaluación plantearon también cuestiones relativas a si la selección de semillas y la composición del conjunto de insumos fueron apropiadas. En algunos países de Asia fue donde se encontraron los ejemplos más positivos, que probaron que era posible obtener variedades locales ya conocidas y utilizadas por los agricultores beneficiarios.

Asistencia técnica en las intervenciones de socorro agrícola

101. Generalmente, los proyectos del PCT, a diferencia de lo que sucedía habitualmente con los proyectos de los donantes bilaterales, brindaron una cierta asistencia técnica, por ejemplo, apoyo en materia de extensión. La calidad de la asistencia técnica en los proyectos de emergencia fue generalmente buena y, en algunos casos, esa asistencia fue suministrada por proyectos de la FAO que ya estaban siendo ejecutados en el país, por ejemplo, en Bangladesh y Honduras. Este método de operación resultó ser un método excelente y muy rentable.

102. Muchos proyectos de emergencia en el campo se aprobaron en el marco del programa EMPRES-Ganadería, y casi todos ellos fueron financiados con cargo al PCT de la FAO. Estos proyectos habitualmente suministran vacunas para combatir los brotes de epizootias transfronterizas (por ejemplo, la peste bovina, la pleuroneumonía contagiosa bovina, la enfermedad de Newcastle, la fiebre aftosa) o ayudan a establecer programas de control (por ejemplo, de la peste porcina africana), y habitualmente incluyen también elementos para mejorar la vigilancia (alertas) y la formación. La evaluación efectuada en el año 2001 reveló que la mayoría de los proyectos habían cumplido sus objetivos y los proyectos relativos a la peste bovina habían destacado por su éxito.

103. La evaluación permitió determinar que las actividades producían mejores resultados cuando se suministraban insumos que los agricultores ya utilizaban antes de las emergencias. Unos pocos proyectos distribuyeron insumos nuevos y generalmente brindaron apoyo en forma de asistencia técnica. Sin embargo, la disponibilidad de asistencia técnica no fue una condición suficiente para garantizar el éxito de algunas actividades (por ejemplo, árboles frutales, cría de patos), si las necesidades de gestión superaban la capacidad de los agricultores.

Diseño, seguimiento y evaluación de los proyectos

104. Las misiones pudieron apreciar que los documentos de los proyectos relativos al socorro agrícola podrían ser mejorados por lo menos de dos maneras. En general, las responsabilidades operativas para la ejecución del proyecto no son suficientemente claras. En particular, en los documentos de los proyectos se prevé el nombramiento de un director nacional del proyecto, pero no se especifica su mandato ni se establecen con precisión sus responsabilidades o autoridad. De la misma manera, podrían mejorarse los planes de trabajo definiendo las tareas planificadas y la responsabilidad para su ejecución en relación con el calendario de cosechas. Esto haría que resultara más clara para todas las partes la urgencia de completar las actividades antes del momento de la siembra previsto.

105. En general, el seguimiento y la evaluación de los proyectos eran deficientes. Solamente en uno de los casos analizados por la misión (Georgia) se había utilizado de manera clara el informe de seguimiento para el diseño de las actividades posteriores. Sin embargo, la TCE reconoce en la actualidad la necesidad de utilizar de forma más sistemática el seguimiento y la evaluación y se han realizado algunos progresos; en los proyectos más recientes existen ahora componentes específicos al respecto, que son realizados habitualmente por consultores nacionales o por ONG.

C. LA TRANSICIÓN DEL SOCORRO DE EMERGENCIA A LA REHABILITACIÓN Y EL DESARROLLO

C.1 Definición de la transición

106. La transición es el período del ciclo de una catástrofe durante el cual la atención primaria comienza a desplazarse de las operaciones de salvamento a la rehabilitación de los medios de subsistencia.

107. Este aspecto (a menudo denominado "de enlace") tiene particular importancia en situaciones posteriores a conflictos y a emergencias complejas, en donde: i) la emergencia ha exigido asistencia humanitaria en gran escala que ha reemplazado o completamente desplazado la ayuda para el desarrollo; y ii) las instituciones gubernamentales se han derrumbado y la autoridad es débil o inexistente.

108. No siempre se puede identificar con claridad el inicio y el fin de la "fase de transición". En emergencias prolongadas, la transición presenta un aspecto “espacial” (la presencia simultánea de las fases de emergencia y de transición en diferentes zonas del país) y un aspecto temporal (las emergencias prolongadas oscilan entre periodos de tranquilidad relativa y de reanudación del conflicto). En definitiva, el inicio de la fase de transición se establece como resultado de un análisis político y no está controlado o influido por un organismo técnico como la FAO.

C.2 Rehabilitación mediante proyectos de socorro

109. Hasta hace poco tiempo, las actividades de la FAO relativas a la transición habían sido realizadas a través de los proyectos de socorro en curso. Las misiones de evaluación encontraron muchos proyectos que intentaron diversificar el programa de emergencia fomentando intervenciones tendientes a obtener resultados más duraderos, a saber: planes de multiplicación de las semillas, rehabilitación de las clínicas veterinarias, rehabilitación de las marismas, etc. Las misiones de campo llegaron a la conclusión que en los países visitados el alcance de estas actividades y sus repercusiones en la rehabilitación eran limitadas y que las labores relativas a las emergencias no preparaban necesariamente el terreno para una rehabilitación a más largo plazo.

110. Varias razones relacionadas con los aspectos financieros y la gestión interna explican este hecho. La financiación para situaciones de emergencia rara vez es suficiente para realizar actividades muy complejas y prolongadas, primero debido al plazo previsto, en general inferior a un año, y en segundo lugar debido a que el presupuesto para la ayuda técnica es limitado, en particular en el caso de las actividades financiadas con cargo a fondos fiduciarios. Además, las actividades de rehabilitación exigen un apoyo técnico más enérgico y más diversificado y la TCE no siempre ha sido capaz de movilizar la experiencia y la capacidad de otras direcciones. A pesar de los mecanismos de reembolso de los servicios técnicos establecidos en diciembre de 2000, la contribución y el apoyo técnico de las direcciones técnicas siguen siendo deficientes y dependientes de los intereses de personas particulares, que están a menudo sujetas a otras demandas urgentes. Otro factor es que la financiación recibida a través de la TCE está necesariamente controlada por ésta misma, hasta cuando está vinculada con actividades de transición. En el marco de un sistema burocrático, el control de los recursos financieros es fundamental para estimular el ínterés y la participación; las dependencias técnicas no obrarán por otros a menos que se les otorgue un cierto grado de control.

C.3 Formulación de políticas y marcos de inversiones que favorezcan la transición

111. En situaciones de transición, una de las principales tareas que hay que emprender es definir las políticas y los marcos de inversiones que abran el camino a la cooperación y al desarrollo. La experiencia técnica de la FAO en estas esferas, junto con su neutralidad, da a la Organización una ventaja comparativa para realizar esta labor. Sin embargo, la labor normativa en un contexto de transición es una actividad relativamente nueva para la FAO, que ha aparecido en el decenio pasado cuando se reconoció que la transición es una fase particular de las emergencias y aumentó el número de conflictos y de emergencias complejas.

112. Como resultado de ello, a través de un período de transición se apreciaron relativamente pocos ejemplos en los cuales la FAO intentó tomar o tomó la iniciativa para formular políticas y marcos de inversiones tendientes a vincular el socorro con la rehabilitación y el desarrollo, aunque esa labor podría aumentar en la actualidad, debido a su inclusión en el Marco Estratégico. Algunos ejemplos incluyen a Kosovo y Timor Oriental, en donde la FAO intentó tomar la iniciativa, además de sus más recientes labores estratégicas y de programación en Afganistán, que pueden aportar algunas lecciones positivas.

113. La evaluación identificó varios obstáculos que dificultan la iniciativa de la FAO en la formulación de políticas para el sector agrícola y en el desarrollo de un marco sectorial de inversiones durante la transición. Estos son relativos a:

1. la ausencia de un entorno nacional favorable para realizar trabajos en el ámbito de las políticas;
2. la falta de reconocimiento y aceptación de esta función por las otras partes;
3. una financiación insuficiente y un mecanismo de financiación inapropiado; y
4. las propias limitaciones de la FAO.

Ausencia de un entorno nacional favorable

114. La fase de transición en los países que se han visto afectados por un conflicto se caracteriza por una construcción gradual de las instituciones gubernamentales nacionales, en primera instancia a través de un período de administración transitoria por una misión de las Naciones Unidas (por ejemplo, la UNMIK en Kosovo), un gobierno provisional (por ejemplo, la Autoridad de Transición de las Naciones Unidas en Timor Oriental y el Gobierno provisional en Afganistán), o ambos. A este período de transición siguen unas elecciones de las que emerge un Gobierno reconocido, así como instituciones nacionales incipientes. El trabajo de asistencia sobre políticas, tal como ha sido tradicionalmente realizado por la FAO, es defícil cuando las estructuras gubernamentales son débiles o temporales. La falta de interlocutores sólidos en Kosovo ha sido considerada una de las razones de que la FAO no haya sido capaz de tomar la iniciativa en este campo. Además, la falta de instituciones interlocutoras claramente definidas ha hecho que la elaboración de las propuestas no haya podido ser coordinada entre los diversos organismos presentes y que no hubiera un líder único, gobierno u otro, claramente aceptado por todos. Por otra parte, en Afganistán, las instituciones nacionales provisionales parecen estar ejecutando el proceso de rehabilitación de manera eficaz, facilitando de esta manera en gran medida las labores normativas y estratégicas emprendidas por las organizaciones internacionales, incluida la FAO (véase el recuadro 5).

Falta de reconocimiento de la función de la FAO

115. La FAO necesita ser reconocida y aceptada como una institución líder de la fase de transición para poder asumir esta función. Por lo tanto, debe gozar del apoyo de otras importantes partes interesadas en el proceso de transición, a saber: i) el gobierno (en el caso de que exista); ii) otros organismos de las Naciones Unidas y las instituciones financieras internacionales (IFI); y iii) los donantes. Éste ha sido el problema planteado en Kosovo, en donde el reconocimiento inicial del liderazgo de la FAO en la agricultura durante la fase de socorro se vio rápidamente menoscabado después de la disolución de la DCSE y la consecuente ausencia de la FAO (véase el recuadro 6).

Limitaciones financieras

116. La financiación de la rehabilitación en apoyo del sector agrícola, incluyendo la definición de políticas, puede ser la mayor restricción durante la fase de transición. En las situaciones que siguen a los conflictos, existe un fenómeno reconocido denominado "fatiga de los donantes" que se produce luego de un largo período de participación en las emergencias prolongadas. Cuando desaparece la situación de emergencia, otras zonas se vuelven rápidamente prioritarias. Además, los propios donantes muchas veces no establecen una conexión sustantiva entre la labor realizada por sus organismos durante la emergencia y la que realizan sus organismos que se ocupan de situaciones distintas a las emergencias. Cuando un donante de ayuda humanitario se retira, se crea a menudo un vacío antes de que se restablezca completamente la asistencia para el desarrollo, que habitualmente aplica procedimientos más lentos y procesos más largos para adoptar las decisiones políticas, sin que en ese momento exista ningún mecanismo financiero que establezca un puente durante la fase de transición.

117. Sin embargo, existen casos en que proyectos de desarrollo en curso financiados por un mismo donante pasan a proporcionar servicios de emergencia y, una vez finalizada ésta, prosiguen las labores de desarrollo previas.²³. Estos son ejemplos ideales de transición, porque en este caso la intervención en situaciones de emergencia está integrada con la actividad previa de desarrollo y el período de transición de retorno al desarrollo es asumido por las mismas personas que se ocuparon de la situación de emergencia. En casos semejantes los donantes han sido bastante flexibles en el uso de la financiación, permitiendo que ésta apoyase tanto las actividades inherentes a las situaciones de emergencia como a las situaciones de desarrollo, y transfiriendo más financiación al presupuesto del proyecto con cargo a sus asignaciones de urgencia.

118. Otra limitación a la financiación durante la fase de transición es la tendencia que tienen los donantes de atribuir prioridad a los sectores no agrícolas, tales como la justicia, la administración pública, la salud y la infraestructura (carreteras, puentes, puertos y urbanización). La financiación para la rehabilitación de la agricultura y la seguridad alimentaria es apoyada por un número limitado de donantes (el Banco Mundial, la Unión Europea, el PNUD) y, en múltiples ocasiones, la FAO no ha podido asociarse a estas actividades. Una excepción parcial se produjo en Kosovo, en donde el Banco Mundial decidió reconocer la capacidad de la FAO para las tareas de rehabilitación confiándole la ejecución del proyecto de rehabilitación agropecuaria de emergencia, a pesar de que no se le confió el aspecto institucional y político (el componente de creación de capacidades), en el cual la FAO cumple una función limitada de apoyo.

119. En conclusión, existe una dicotomía entre los mecanismos de recaudación de fondos y las estrategias que los apoyan en el seno del sistema de Naciones Unidas. Los fondos de emergencia han sido a menudo obtenidos a través de los llamamientos unificados de las Naciones Unidas, que se caracterizan por plazos muy estrictos y la preponderancia del objetivo de salvar vidas humanas (por ejemplo, alimentación, vivienda y suministros médicos). La FAO ha participado en estos llamamientos, en los que a menudo se incluyen propuestas de proyectos para intervenciones de rehabilitación agrícola, pero estos componentes usualmente reciben muchos menos fondos que los otros. El Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD) dirigido por el PNUD habitualmente viene a continuación del llamamiento unificado de las Naciones Unidas y a menudo es organizado durante la fase de transición, preparando el terreno para la reconstrucción y el desarrollo. Sin embargo, las tareas de reconstrucción y desarrollo son más complejas y requieren un grado de consulta y coordinación entre los organismos, que es difícil lograr a corto plazo. Como resultado de ello, a menudo falta integración y continuidad entre el marco de la asistencia humanitaria y las opciones para el desarrollo a medio y largo plazo. La existencia de dos documentos estratégicos paralelos y mecanismos de financiación asociados crea una competencia para la obtención de recursos. Una novedad más positiva es el reciente plan de las Naciones Unidas de 2002 para el Congo (Brazzaville). El documento está bien preparado e integra las necesidades humanitarias previstas tras una posible reaparición de las emergencias, al mismo tiempo que prepara el terreno para la reconstrucción y el desarrollo.

Limitaciones internas de la FAO

120. Una gran deficiencia de la FAO es la falta de una presencia continua cuando cesan las operaciones de emergencia y se disuelve la DCSE. Esto es particularmente cierto en países en los que no había un representante de la FAO durante la emergencia, incluidos los nuevos países creados como consecuencia de un conflicto (por ejemplo, Kosovo y Timor Oriental). Es manifiestamente clara la necesidad de una medida provisional para garantizar una presencia sólida de la FAO entre la finalización de su función de coordinación de la emergencia y el establecimiento de funciones de representación más permanentes.

121. En países en los cuales ya existe una representación de la FAO, los programas de emergencia y asistencia para el desarrollo son a menudo aplicados sin que exista una coordinación entre ellos, en particular debido a sus diferentes modos de funcionamiento. Esto podría superarse si los representantes de la FAO tuviesen mayores responsabilidades operativas para las actividades de emergencia, a condición, por supuesto, de que las representaciones de la FAO tengan la capacidad necesaria para administrar esas actividades. Un representante de la FAO trabaja en primer lugar y fundamentalmente con los gobiernos y con sus instituciones. Los coordinadores de emergencia trabajan más con la comunidad internacional, incluyendo las ONG, y bastante menos con las instituciones gubernamentales. Durante la fase de transición, es importante restablecer vínculos estrechos con el Gobierno, proponiendo por lo tanto un papel más importante para el representante de la FAO en esta fase.

122. Para que la FAO pueda asumir el liderazgo en la formulación de políticas, es necesario que la Organización haya establecido ya sus propios parámetros de acción para el futuro del sector en el país interesado y que tenga una actitud más dinámica al respecto. El enfoque estratégico de planificación y programación elaborado en Afganistán coloca a la FAO en una posición de liderazgo en el sector (véase el recuadro 5).

123. El modelo que está siendo elaborado actualmente implica que la TCE asuma la responsabilidad de proyectar la estrategia de transición mediante su nueva Dependencia de Políticas Humanitarias y de Rehabilitación (TCER). El razonamiento es que la TCE ya ha acumulado una experiencia y un conocimiento del país valiosos, incluyendo relaciones con los donantes, que deben ser utilizarse para proyectar la fase de transición. Con arreglo a este planteamiento, una vez se haya decidido la estrategia de rehabilitación, la TCE dará un paso atrás y el diseño y la ejecución del programa serán asumidos por la Dirección de Asistencia para las Políticas, la Dirección del Centro de Inversiones y/o los representantes de la FAO, dependiendo de las circunstancias nacionales. Estas disposiciones todavía están siendo elaboradas y las modalidades de operación aún no han sido claramente definidas.

D. FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE RECUPERACIÓN EN LOS PAíSES EXPUESTOS A CATÁSTROFES

124. En los países o regiones asolados por repetidas catástrofes naturales, tales como los países afectados por tormentas en América Central y el Caribe, países afectados por inundaciones en Asia (Bangladesh, el delta del río Mekong), o regiones expuestas puesta a las sequías en el Cuerno de África, no es muy lógico hablar de un período de transición de la emergencia al desarrollo, porque las situaciones en las cuales no hay emergencias presentes en realidad son períodos intermedios entre una emergencia y otra. En tales países, el elemento clave de las intervenciones de emergencia de la FAO debe ser el fortalecimiento de la capacidad de recuperación de la población en caso de catástrofes futuras, a través de la creación de capacidades locales y la consolidación de mecanismos de defensa. Éste es el objetivo que persigue el cuarto componente estratégico del objetivo estratégico A3 ("fortalecimiento de la capacidad y de los mecanismos locales para hacer frente a la situación orientando la elección de prácticas y tecnologías agrícolas y de servicios de apoyo a la agricultura, de manera de que se reduzca la vulnerabilidad y se aumente la capacidad de recuperación”.

125. Esta cuestión fue particularmente importante para las misiones de evaluación que visitaron América Central y Asia, donde las catástrofes naturales son comunes (véase el recuadro 7). Las dos misiones llegaron a conclusiones similares sobre el trabajo de la FAO en relación con esta parte del Objetivo Estratégico:

Ø    Casi todas las intervenciones consistían en la distribución de insumos, respondiendo a los problemas inmediatos, y por lo tanto no estaban dirigidas a dar una respuesta sostenible y eficaz a las catástrofes recurrentes.

Ø    Algunos proyectos de distribución de insumos agrícolas tuvieron repercusiones que superaron una única campaña agrícola y por lo tanto aumentaron la capacidad de recuperación de la población, por lo menos durante un cierto periodo. Por ejemplo, los proyectos para la distribución de semillas mejoradas pueden tener un impacto en el aumento de la producción durante dos o tres años, hasta que se deteriora la pureza genética.

Ø    La mejora de la capacidad de recuperación ante las catástrofes exige el conocimiento y la comprensión de los medios de vida de la población y de su vulnerabilidad ante la inseguridad alimentaria y las catástrofes. La FAO tiene una ventaja comparativa en este campo debido a su labor prolongada de apoyo a los sistemas de información alimentaria, incluidos el SICIAV.

Ø    Las experiencias en las regiones expuestas a las catástrofes sugieren que la FAO debería hacer hincapié en las medidas de alivio de las catástrofes, no sólo durante la fase posterior a la catástrofe, cuando sería difícil debido a las limitaciones de tiempo, sino también en sus programas de desarrollo. Todas las labores relativas a la producción agrícola deben fortalecer la capacidad de recuperación de los sistemas de producción ante una calamidad repentina. Se podría lograr este fortalecimiento mediante:

• la promoción de la diversificación; favoreciendo sistemas de producción en los que sea mayor dicha capacidad de recuperación gracias a la incorporación de la agrosilvicultura, de ganado menor, de diversos tipos de rotaciones y cosechas intermedias u otras soluciones;
• la introducción de innovaciones tecnológicas para reducir la vulnerabilidad de la propia producción: por ejemplo, riego de bajo costo y la ordenación de los recursos hídricos, la agricultura de conservación, la gestión integrada de las plagas; y
• la creación de fuentes más variadas de ingresos para las familias de agricultores a través de, por ejemplo, sistemas de procesamiento en pequeña escala, la mejora de los conocimientos sobre comercialización y de los sistemas de información de los conocimientos y la introducción de actividades no agrícolas para generar ingresos.

_________________________________________

¹⁷ La evaluación atañe solamente a las actividades del SMIA relativas a la alerta.

¹⁸ GCP/INT/660/NOR.

¹⁹ TCP/RAF/6720 Phase II of TCP/RAF/4558: Assistance to Develop a Drought and Disaster Preparedness Strategy in the IGADD region.

²⁰ TCP/RLA/6616: Emergency Assistance for the formulation of National Hurricane Disaster Preparedness and Impact Mitigation Plans for the Agriculture, Forestry and Fischeries Sector.

²¹ El CDERA es un organismo intergubernamental de gestión de los desastres regionales establecido en 1991 por un acuerdo de los Jefes de Gobierno de la Comunidad del Caribe (CARICOM).

²² TCP/IND/6712 – Training in Sea Safety Development Programmes.

²³ Por ejemplo, la financiación delos Países Bajos en Honduras durante la emergencia del huracán Mitch y la labor del PNUD/FAO en Afganistán.