COFO-2003/3

Índice

RESUMEN

INTRODUCCIÓN

EL PAPEL DE LOS BOSQUES Y DE LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS BOSCOSAS

LOGROS Y CARENCIAS DE LA ORDENACIÓN DE LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS

CUESTIONES FUNDAMENTALES INCIPIENTES

INICIATIVAS DE LA FAO EN RELACIÓN CON LOS BOSQUES Y EL AGUA

OPCIONES PARA QUE LA ORDENACIÓN DE LOS BOSQUES Y LA DE LAS AGUAS SE APOYEN RECÍPROCAMENTE

ORIENTACIÓN FUTURA

RESUMEN

1. La pérdida de la cubierta forestal y la conversión de terrenos para otros usos pueden tener repercusiones negativas en las reservas de agua dulce, haciendo peligrar tanto los medios de subsistencia como la salud humana. Cada vez es mayor el reconocimiento de que las condiciones de las cuencas hidrográficas y el aprovechamiento de las aguas pueden mejorarse si la ordenación de los bosques se efectúa teniendo presentes objetivos hidrológicos. Aunque no sean una panacea para resolver los problemas relacionados con el agua, los bosques reportan beneficios sociales, económicos y ambientales palpables, que un plan hidrológico contribuye a precisar tanto en las zonas situadas aguas arriba como en las que se hallan aguas abajo.

2. En los últimos decenios, muchos países han llegado a entender que el deterioro de las cuencas hidrográficas representaba una grave amenaza para el medio ambiente y el bienestar de millones de personas. Al buscarse soluciones mediante nuevos enfoques integrados, las necesidades de las comunidades se han convertido en un componente importante de la elaboración de programas. Así, la ordenación de las cuencas hidrográficas se ha transformado en una actividad multidisciplinar que exige una coordinación institucional y organizativa a fin de tomar en consideración los aspectos económicos, sociales, políticos y culturales.

3. Aunque se han realizado algunos progresos, las experiencias recientes en materia de ordenación de las cuencas hidrográficas han puesto de manifiesto lo siguiente: que es preciso adoptar medidas urgentes para mejorar el intercambio y la difusión de información sobre enfoques y métodos; que no se sabe a ciencia cierta cuáles son los procesos de participación más adecuados; que las tecnologías no siempre producen los resultados esperados; que la creación de capacidad es uno de los aspectos que más se descuidan en los proyectos de ordenación de las cuencas hidrográficas; y que las deficiencias de las políticas, las estrategias y los planes de acción nacionales limitan considerablemente la realización de una ordenación sostenible de las cuencas hidrográficas.

4. En este documento se examinan algunas opciones para que la ordenación de los bosques y el aprovechamiento del agua se respalden mutuamente, a la vez que se recaban las opiniones de los Estados Miembros sobre las contribuciones que la FAO y otras organizaciones pueden aportar en el tratamiento de las cuestiones relacionadas con este tema.

INTRODUCCIÓN

5. Las advertencias formuladas a finales del siglo XX sobre la escasez del agua dulce han demostrado ser hasta tal punto exactas que, actualmente, la falta de agua hace peligrar la seguridad alimentaria, los medios de subsistencia y la salud humana (véanse Naciones Unidas, 1992, e Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA), 2001). Además, hay más de 3 000 millones de personas que no tienen acceso a agua potable, y este problema es especialmente grave en los países en desarrollo (Johnson, Revenga y Echeverría, 2001). Se atribuye al agua contaminada y al deficiente saneamiento el fallecimiento de más de 3 millones de seres humanos al año, entre los que se cuentan más de 2 millones de niños de los países en desarrollo (van Damme, 2001). Además, cada año los corrimientos de tierras provocados por las lluvias, las inundaciones y los torrentes ocasionan grandes pérdidas de vidas humanas y reducciones de la productividad económica, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados. El agua y su aprovechamiento constituyen, por consiguiente, factores de importancia estratégica para la economía y el bienestar de las poblaciones, y la gestión del agua se ha convertido en uno de los mayores desafíos de este siglo.

6. Aunque el uso de la tierra y el agua dulce estén íntimamente unidos, la ordenación de ambas se efectúa de manera coordinada en contadas ocasiones. El uso que se haga de la tierra y del agua en zonas aguas arriba puede afectar a las comunidades situadas aguas abajo, así como a la utilización que éstas hacen del agua, y viceversa. Estas vinculaciones se aprecian fácilmente adoptando una perspectiva que tenga en cuenta las cuencas hidrográficas, pero no siempre se toman plenamente en consideración cuando se elaboran respuestas a nivel local, nacional e internacional.

7. El Año Internacional de las Montañas 2002 centró la atención universal en los usos de las tierras y del agua en las cuencas hidrográficas montañosas. En su condición de cabeceras de todos los ríos importantes del mundo, muchas de ellas son o han sido pobladas de bosques, son elementos esenciales para el aprovechamiento del agua dulce. Para que la ordenación de los bosques sea mejor a fin de mantener la productividad de las tierras altas sin afectar a los seres humanos ni al suelo o al agua de los que éstos dependen, es preciso entender la relación entre los bosques y el agua dulce en las zonas templadas y tropicales. Incrementar las posibilidades de alcanzar esos objetivos supone adoptar una perspectiva que tenga en cuenta la ordenación de las cuencas hidrográficas a la hora de planificar, supervisar y aplicar programas relativos a los bosques, los recursos hídricos y el desarrollo agrícola y urbano.

EL PAPEL DE LOS BOSQUES Y DE LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS BOSCOSAS

8. La pérdida de la cubierta forestal y la conversión de terrenos para otros usos pueden tener repercusiones negativas en las reservas de agua dulce y agravan las calamidades provocadas por los fenómenos hidrometeorológicos extremos. Las condiciones de las cuencas hidrográficas y el aprovechamiento de las aguas pueden mejorarse si la ordenación forestal se efectúa teniendo presentes objetivos hidrológicos. Aunque no sean una panacea para resolver los problemas relacionados con el agua, los bosques proporcionan beneficios sociales, económicos y ambientales palpables. Un plan hidrológico contribuye a precisar esos beneficios tanto en las zonas situadas aguas arriba como en las que se hallan aguas abajo.

9. Aunque es necesario seguir estudiando la cuestión para entender mejor los efectos de la ordenación forestal sobre el clima y los flujos de agua, se admite por regla general que las cuencas hidrográficas boscosas constituyen sistemas hidrológicos excepcionalmente estables. Si se comparan con otros usos de las tierras, los bosques sanos:

• influyen considerablemente en la cantidad de agua obtenida de las cuencas hidrográficas;
• descargan aguas de la mejor calidad;
• descargan, por unidad de precipitación lluviosa, caudales máximos y volúmenes de crecida más bajos;
• atenúan la variación en los caudales, entre los flujos altos y bajos, a lo largo del año;
• proporcionan una estabilidad de los suelos mucho mayor y reducen al mínimo el desplazamiento de la masa de los suelos, así como la erosión en cárcavas y en la superficie;
• arrojan un mínimo de sedimentos aguas abajo.

LOGROS Y CARENCIAS DE LA ORDENACIÓN DE LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS

10. En los últimos decenios, se ha considerado que el deterioro de las cuencas hidrográficas representaba una grave amenaza no sólo para el medio ambiente, sino también para el bienestar y la supervivencia de los millones de personas que viven en ellas y en las tierras situadas aguas abajo. Al haber admitido la importancia que revisten las condiciones de las zonas altas de captación, para muchos países se ha convertido en una prioridad invertir la tendencia al deterioro de las cuencas. No obstante, muchos programas de ordenación de las cuencas hidrográficas no han logrado sus objetivos, principalmente por:

• haberse centrado exclusivamente en los aspectos de conservación de los recursos naturales;
• no haber prestado suficiente atención a las actividades humanas y las necesidades de las poblaciones;
• no haber tomado en consideración las repercusiones económicas y ambientales;
• no haber fomentado la participación de los beneficiarios en la planificación y ejecución de las intervenciones;
• haber promovido proyectos de alcance limitado; y
• haber faltado un compromiso a largo plazo para tratar las causas subyacentes del deterioro.

11. Por consiguiente, se han elaborado nuevos conceptos y enfoques para invertir la tendencia al deterioro de las cuencas hidrográficas y mejorar la agricultura y el desarrollo rural. A este respecto, se ha prestado una atención especial a los aspectos sociales y económicos de la ordenación de las cuencas hidrográficas en la formulación y ejecución de programas y proyectos.

12. Al haberse reconocido que la ordenación y conservación de los recursos de tierras no serían sostenibles y no podrían reproducirse, a no ser que se tuvieran en cuenta las preocupaciones de las poblaciones, el concepto integrado se ha afinado más para considerar las necesidades de las comunidades como un componente importante de la elaboración de programas.

13. El enfoque participativo introducido a lo largo del último decenio comprende, además de los aspectos técnicos, las dimensiones económicas, sociales, políticas y culturales de la conservación y ordenación de los recursos naturales. La ordenación de las cuencas se ha convertido en una empresa multidisciplinar que exige una coordinación institucional y organizativa de las actividades.

14. El desarrollo de los conceptos y enfoques y las experiencias de ordenación de cuencas hidrográficas realizadas en muchos lugares del mundo exigen ahora más investigaciones, análisis y consultas entre las partes interesadas para llegar a un mayor consenso sobre lo que se ha logrado y sobre la manera en que se pueden hacer mejor las cosas. Las partes interesadas están recalcando la necesidad de entender más claramente algunas cuestiones fundamentales.

CUESTIONES FUNDAMENTALES INCIPIENTES

15. Como consecuencia de la atención puesta y de las inversiones efectuadas en la ordenación de las cuencas hidrográficas, se han realizado muchos progresos. No obstante, hay varias cuestiones que exigen un análisis más a fondo y consultas entre las partes. Una visión general de las experiencias realizadas a lo largo de la última década pone de manifiesto que:

• es preciso adoptar medidas urgentes para mejorar el intercambio y la difusión de información sobre enfoques y métodos relacionados con la ordenación de las cuencas, a fin de que los usuarios puedan beneficiarse de las lecciones que se han sacado;
• todavía no se sabe a ciencia cierta cuáles son los procesos de participación más adecuados para responder a situaciones específicas ni en qué medida se puede recurrir a ellos para conseguir los resultados deseados, y tampoco se sabe si se han sobrestimado los posibles logros que se pueden alcanzar con esos medios;
• las tecnologías para facilitar el desarrollo sostenible y la ordenación de los recursos naturales no están dando los resultados esperados;
• muchos estiman que adoptar una perspectiva que tenga en cuenta las cuencas hidrográficas representa el marco más adecuado para entender mejor las repercusiones de la hidrología forestal y plasmarlas en programas eficaces con vistas a administrar los recursos hídricos de manera sostenible;
• la capacidad para repetir intervenciones sostenibles disminuye considerablemente cuando cesa la financiación de los proyectos y deja de disponerse de la asistencia de expertos;
• la creación de capacidad es uno de los aspectos que más se descuidan en los proyectos de ordenación de las cuencas hidrográficas, lo cual indica que es necesario mejorar el entendimiento de esta cuestión y definir disposiciones institucionales y organizativas, que comprendan marcos legislativos, para una ordenación eficaz de las cuencas hidrográficas;
• la carencia de políticas, estrategias y planes de acción nacionales, o sus deficiencias, representan importantes limitaciones para realizar una ordenación sostenible de las cuencas hidrográficas.

INICIATIVAS DE LA FAO EN RELACIÓN CON LOS BOSQUES Y EL AGUA

Revisión y evaluación de los enfoques y estrategias de ordenación de las cuencas hidrográficas

16. Aunque hay un consenso general sobre la importancia que reviste la ordenación integrada de las cuencas hidrográficas para conservar los recursos naturales y mejorar la situación de las poblaciones de las tierras altas, sigue habiendo controversias sobre los enfoques de esa ordenación.

17. En respuesta a las preocupaciones expresadas a este respecto, la FAO inició a principios de 2002 una revisión y evaluación de las actividades relacionadas con la ordenación de las cuencas hidrográficas. La iniciativa “Preparar la nueva generación de los programas de ordenación de las cuencas hidrográficas” tiene por objetivo brindar a las partes interesadas la posibilidad de intercambiar información sobre el estado de la ordenación de las cuencas hidrográficas y contribuir a un mejor conocimiento de esta cuestión. Asimismo, trata de estimular y apoyar la realización de una ordenación eficaz de las cuencas hidrográficas a nivel local, nacional y regional. Esta iniciativa comprende cinco tareas:

· determinar cuáles son los protagonistas;
· hacer un balance de las experiencias de la FAO;
· analizar estudios de casos escogidos;
· convocar talleres regionales para consultar a las partes interesadas;
· compartir información en una conferencia internacional y formular directrices y estrategias para difundirlas a escala mundial.
Nueva entidad “Bosques y Agua”

18. En el Plan a Plazo Medio para 2004-2009 de la FAO se propone la creación de una nueva entidad para establecer un nexo entre los bosques y el agua, lo cual revela la importancia que la FAO concede a la conservación de los recursos hídricos. La propuesta se centra en mejorar la sensibilización de los países y el contexto de las políticas para apoyar la ordenación sostenible de los bosques de montaña y las tierras altas por lo que se refiere a los recursos hídricos. Además de acrecentar los conocimientos sobre la función y aplicación de la hidrología forestal, así como determinar los elementos integrantes de una ordenación eficaz de las cuencas hidrográficas, el objetivo de la entidad es elaborar, mostrar y promover tecnologías y metodologías prácticas apropiadas. Esta tarea se realizará en colaboración con las partes interesadas en el contexto del seguimiento de las recomendaciones del Año Internacional de las Montañas y del Año Internacional del Agua Dulce.

OPCIONES PARA QUE LA ORDENACIÓN DE LOS BOSQUES Y LA DE LAS AGUAS SE APOYEN RECÍPROCAMENTE

19. A continuación se exponen algunos posibles medios para que la ordenación de los bosques y de los recursos hídricos se apoyen recíprocamente.

20. En primer lugar, las cuencas hidrográficas boscosas de las montañas exigen una atención especial no sólo por ser las áreas de producción de agua dulce más importantes del mundo, sino también porque son zonas en las que se originan corrimientos de tierras, torrentes e inundaciones. Tanto las poblaciones que habitan en las regiones de las cabeceras de los ríos como las que viven en las tierras bajas situadas aguas abajo dependen del agua dulce procedente de las tierras altas y padecen las consecuencias de los fenómenos hidrometeorológicos extremos. La acción para prevenir o atenuar las calamidades en los terrenos montañosos debe comprender:

• el mantenimiento de una cubierta forestal sana en las cuencas hidrográficas montañosas que están sometidas a lluvias torrenciales;
• la elaboración de programas que combinen la protección de los bosques con la zonificación, la ordenación de las zonas de anegamiento y las obras de ingeniería destinadas a proteger a las poblaciones contra los corrimientos de tierras, los movimientos de escombros y las inundaciones.

21. En segundo lugar, los bosques pueden ser objeto de una ordenación que incremente el abastecimiento de agua dulce, pero esa ordenación tiene que ser un componente de programas globales y polifacéticos de aprovechamiento de las aguas. Se debe tener en cuenta el valor económico del agua y de las zonas de las que emana. Si se reducen las subvenciones del precio del agua y se considera que ésta es una mercancía y no un bien gratuito, los incentivos económicos así creados pueden contribuir a su mejor ordenación de las siguientes maneras:

• la producción de agua de las cuencas hidrográficas municipales en las que existen bosques no nubosos se puede incrementar mediante la sustitución de las especies arbóreas de alto consumo de agua por otras de menor consumo, o mediante el aclareo y aprovechamiento periódicos de los rodales;
• en las zonas de bosques nubosos, los rodales maduros y viejos deben ser objeto de protección y ordenación para mantener el caudal de agua durante los períodos secos;
• los bosques ribereños deben ser objeto de una ordenación encaminada a proteger la calidad del agua, lo cual puede a su vez incrementar la capacidad de producción de los ecosistemas acuáticos y mejorar la salud y el bienestar de las poblaciones locales. Además, se deben utilizar plenamente los sistemas tampón agroforestales que pueden contribuir a alcanzar esos objetivos y proporcionar alimentos, forrajes y productos madereros; y
• es necesario desarrollar sistemas agroforestales para las cuencas hidrográficas de las tierras altas a fin de sacar provecho de las ventajas de los bosques en el plano hidrológico, incrementando al mismo tiempo la producción de alimentos y recursos naturales en beneficio de las poblaciones rurales pobres.

22. En tercer lugar, existe la posibilidad de atenuar el perjuicio económico causado por las inundaciones y la sedimentación mediante la ordenación de los bosques en las tierras altas, así como en las zonas ribereñas y las inundables. Aunque la extensión de la cubierta forestal no influye en las inundaciones más vastas y perjudiciales ocasionadas por los ríos más importantes, las inundaciones moderadas y localizadas pueden agravarse por la desaparición de los bosques. El deterioro de los bosques tiene muchas repercusiones indeseables en el volumen y la calidad del agua. La presencia de bosques sanos en las tierras altas y zonas ribereñas puede mantener un bajo nivel de sedimentación en los ríos, lagos y embalses.

23. En cuarto lugar, se debe incorporar a la planificación y ordenación de los bosques, de las aguas y del uso de terrenos urbanos y agrícolas una perspectiva que tenga en cuenta las cuencas hidrográficas. Es necesario que esa perspectiva se adopte tanto en el plano local como en las más altas esferas gubernamentales, a fin de promover soluciones sostenibles.

24. En quinto lugar, los incentivos y medios para lograr los objetivos respecto del agua dulce se deben obtener a través de políticas e instituciones de ordenación de los bosques y otros usos de las tierras, desde el nivel de las cuencas hidrográficas locales hasta el de las cuencas fluviales. El diálogo y la cooperación intersectoriales son necesarios para alcanzar los objetivos en materia de ordenación, así como para resolver los problemas de falta de equidad planteados por el hecho de que unos tengan que pagar los cambios en la utilización de los recursos aguas arriba y aguas abajo para que otros los disfruten. Se necesita un amplio análisis económico para comprender mejor esos problemas de falta de equidad y resolverlos. La incipiente economía del agua facilitará la justificación de los cambios en el uso de las tierras destinados a incrementar el abastecimiento de agua. Se debe prestar atención a resarcir a los habitantes que mejoran los bosques y otros usos de las tierras, limitando así las pérdidas aguas abajo. El contexto de las políticas y el apoyo institucional se pueden reforzar mediante:

• un mejor conocimiento de los procesos y enfoques necesarios para los sistemas de ordenación aguas arriba y aguas abajo, en el contexto de una mejor ordenación de los recursos hídricos y de un desarrollo sostenible;
• programas de educación y formación ampliados que tengan como destinatarios desde los habitantes de las cuentas hidrográficas locales hasta los encargados de elaborar las políticas al más alto nivel;
• un entendimiento y una concertación mejores acerca del papel que desempeñan los bosques en la ordenación del agua dulce, haciendo hincapié en los programas de demostración y divulgación destinados a los usuarios locales de las tierras y del agua;
• un seguimiento y una evaluación mayores de los proyectos, así como una mejor investigación sobre las cuencas hidrográficas boscosas en los países en desarrollo de las zonas tropicales, habida cuenta de que todavía no se han despejado, o al menos no se han documentado suficientemente, muchos de los interrogantes planteados en los años setenta y ochenta sobre la función hidrológica de los bosques tropicales.

25. Es preciso hacer hincapié en los aspectos socioeconómicos, además de en los componentes técnicos, a fin de que la información obtenida pueda servir de base para elaborar nuevas tecnologías y políticas destinadas a incrementar el bienestar de las poblaciones gracias a una ordenación mejorada de los bosques y del agua dulce.

ORIENTACIÓN FUTURA

26. La ordenación de los bosques en relación con los recursos hídricos es una cuestión fundamental a la que se debe conceder una gran prioridad. Por consiguiente, quizás los Estados Miembros deseen formular recomendaciones a la FAO sobre la orientación y las actividades posibles para el futuro, que podrían comprender:

• añadir al Plan a Plazo Medio para 2004-2009 un elemento que establezca un nexo entre los bosques y el agua e incluya, por ejemplo, las siguientes actividades: acrecentar la sensibilización sobre la importancia de la hidrología forestal; determinar los factores que constituyen una ordenación eficaz de las cuencas hidrográficas, comprendidas las prácticas silvícolas más apropiadas; difundir conocimientos y conclusiones de trabajos de investigación sobre estos temas; elaborar tecnologías, métodos y directrices en materia de ordenación, en el contexto del seguimiento del Año Internacional de las Montañas (2002) y del Año Internacional del Agua Dulce (2003); y prestar asistencia a los países para crear capacidades con vistas a la aplicación y el cumplimiento de políticas y programas de acción;
• colaborar con organizaciones, instituciones y otras partes interesadas pertinentes para incrementar los conocimientos sobre la utilidad de los bosques y las cuencas hidrográficas en el plano hidrológico y ambiental, así como sobre el papel que desempeñan en el abastecimiento de agua potable, especialmente en las zonas áridas y semiáridas;
• examinar los medios para informar sobre los nexos entre los bosques y los recursos hídricos en la evaluación de los recursos forestales mundiales de la FAO, teniendo en cuenta que esta tarea exigiría disponer de recursos suficientes para recoger, compilar y analizar la información y los datos necesarios;
• establecer y propiciar asociaciones con las diversas partes interesadas a fin de intercambiar conocimientos y crear capacidades para la elaboración de políticas con un sólido fundamento científico y la realización de mejoras concretas en la ordenación de los bosques y los recursos hídricos;
• prestar asistencia a los países en la elaboración y aplicación de políticas que incorporen la ordenación de los bosques a las estrategias, los planes y los programas nacionales y regionales relacionados con la ordenación integrada de las cuencas fluviales, las cuencas hidrográficas y las aguas subterráneas;
• alentar y apoyar los procesos que potencien al máximo las contribuciones de las partes interesadas a la elaboración y aplicación de políticas, programas y estrategias que integren el uso de la tierra y la ordenación de los recursos hídricos; y
• apoyar la Alianza internacional para el desarrollo sostenible de las zonas de montaña, como se pide en la resolución aprobada sobre la base del documento A/C.2/57/L.49 de las Naciones Unidas.

Referencias

Johnson, N., Revenga, C. y Echeverría, J. 2001. Managing water for people and nature. Science, 292: 1071-1072.

Van Damme, H. 2001. Domestic water supply, hygiene, and sanitation. 2020 Focus, Vol. 9, Brief 3. Se puede consultar en la siguiente dirección de Internet:
www.ifpri.cgiar.org/2020/focus/focus09/focus09_03.htm.