COFO-2003/6

COMITÉ DE MONTES

Tema 9 del programa provisional

16º PERÍODO DE SESIONES

Roma, Italia, 10-14 de marzo de 2003

EL FUTURO DE LOS BOSQUES: CONSECUENCIAS DEL ESTUDIO DE PERSPECTIVAS DEL SECTOR FORESTAL PARA ÁFRICA

Nota de la Secretaría

Índice

RESUMEN

INTRODUCCIÓN

OBJETIVOS, PROCESO, ÁMBITO GEOGRÁFICO Y RESULTADOS

RESUMEN

1. En el Estudio de perspectivas del sector forestal para África (FOSA), recientemente finalizado, se presentan una perspectiva de los próximos 20 años y un marco de planificación a largo plazo para el desarrollo del sector. Los principales resultados son un panorama general y cinco informes subregionales que tratan respectivamente las cuestiones relativas a África septentrional, oriental, meridional, central y occidental. En esos informes se identifican las fuerzas propulsoras principales, se exponen modelos de políticas e institucionales para el desarrollo de los bosques, se evalúan las consecuencias para el futuro de la silvicultura y se presentan los medios con que ésta podría incrementar su contribución al desarrollo sostenible.

2. Entre los factores que previsiblemente pueden tener repercusiones en el sector forestal a lo largo de los próximos 20 años figuran el ritmo variable de los cambios políticos e institucionales, las guerras y los conflictos frecuentes, la evolución demográfica, la elevada carga de la deuda, la disminución de la asistencia al desarrollo, la pobreza persistente y la inseguridad alimentaria. A falta de cambios esenciales, la situación de los bosques en África se caracterizará por las elevadas pérdidas continuas de cubierta forestal, el deterioro del estado del medio ambiente, el agotamiento de los productos forestales no madereros en general y de las plantas medicinales en particular y el considerable descenso de la productividad y la capacidad adquisitiva en los mercados nacionales y locales como consecuencia de la pandemia del VIH/SIDA.

3. Para invertir las actuales tendencias será necesaria una voluntad política, unida a estrategias integradas, a fin de atenuar la pobreza y proteger el medio ambiente. Esta actuación supone potenciar la autonomía de las principales partes interesadas mediante cambios en las políticas e instituciones, así como crear las condiciones necesarias para respaldar la ordenación de los recursos sostenibles. A este respecto, es necesario realizar esfuerzos encaminados a revitalizar el sector público, mejorar el funcionamiento de las fuerzas del mercado con medidas legislativas e institucionales y prestar apoyo al sector no estructurado.

INTRODUCCIÓN

4. En el Marco Estratégico para la FAO 2000-2015 (Roma, 1999) se solicita apoyo a los Estados Miembros con estudios de perspectivas a largo plazo que identifiquen las tendencias y posibilidades en los sectores fundamentales. En estos momentos en que la mundialización progresa y la interdependencia de las economías se acentúa cada vez más, es fundamental para la adopción de decisiones formular previsiones realistas a largo plazo y comprender cómo influyen diversos factores en el sector forestal. En este contexto, y con la orientación de varias comisiones forestales regionales, la FAO ha iniciado una serie de estudios de perspectivas a fin de proporcionar una base mejor para la formulación y aplicación de programas forestales nacionales. Hasta la fecha se han ultimado los siguientes estudios:

Modelo de suministro mundial de fibras
Global Forest Products Outlook Study (Estudio de las perspectivas mundiales de los productos forestales
Asia-Pacific Forestry - Towards 2010: Report of the Asia-Pacific forestry sector outlook study (Los bosques de Asia y el Pacífico – Hacia 2010: Informe del estudio de perspectivas del sector forestal para Asia y el Pacífico).
Forestry Outlook Study for Africa (Estudio de perspectivas del sector forestal para África)

5. Se espera que en 2004 estén finalizados un estudio para Europa y otro para América Latina. Se han iniciado los trabajos preliminares relativos al Estudio de perspectivas del sector forestal para la región de Oriente Medio y Asia occidental, cuya finalización está prevista para 2005.

6. Estos estudios de perspectivas proporcionan una indicación de las tendencias en el sector forestal, tomando en consideración: a) los cambios demográficos; b) los cambios económicos y estructurales, especialmente el aumento y distribución de los ingresos y la dependencia de la tierra; c) los adelantos tecnológicos y el índice de su adopción; d) las respuestas de la sociedad a las cuestiones ambientales locales, nacionales y mundiales; y e) los cambios en el entorno normativo e institucional. Se formulan hipótesis alternativas basadas en parte en enfoques de creación de modelos normalizados y en parámetros cualitativos, a fin de tener en cuenta los factores que no se pueden cuantificar fácilmente. Basándose en una evaluación de la situación actual y en las principales fuerzas impulsoras, estos estudios de perspectivas definen hipótesis probables en situaciones en que es posible que las prácticas habituales persistan. También se tienen en cuenta las posibilidades y limitaciones en la formulación de prioridades y estrategias para lograr mejoras.

7. En su 14º período de sesiones se informó al Comité sobre el Modelo de suministro mundial de fibras sobre el Estudio de las perspectivas mundiales de los productos forestales y sobre Los bosques de Asia y el Pacífico – Hacia 2010: Informe del estudio de perspectivas del sector forestal para Asia y el Pacífico (véase COFO-99/3). El presente documento contiene un panorama general del Estudio de perspectivas del sector forestal para África (FOSA), y comprende el proceso de su elaboración; las conclusiones esenciales del estudio y sus repercusiones; y una propuesta de medidas complementarias.

OBJETIVOS, PROCESO, ÁMBITO GEOGRÁFICO Y RESULTADOS

Objetivos

8. Los objetivos del FOSA eran los siguientes: analizar la situación, las tendencias y las principales fuerzas impulsoras que configuran la silvicultura en África; identificar las posibilidades y limitaciones que puedan surgir de aquí al 2020; e indicar las estrategias que pueden incrementar la contribución de los bosques hacia el desarrollo sostenible. Como el FOSA ofrece una visión a largo plazo que incorpora aspectos intersectoriales, se prevé que se utilizará como instrumento para reforzar los programas forestales nacionales.

9. Aunque el objetivo primordial del FOSA ha sido la elaboración de una perspectiva a largo plazo, también se ha hecho hincapié en: a) la participación de todos los países y de los principales asociados, comprendidas las partes interesadas, a fin de que hagan suyos tanto el proceso como los resultados del estudio; y b) reforzar la capacidad de los países para la planificación a largo plazo (véase el recuadro que figura a continuación).

Participantes en el FOSA

En el FOSA participaron expertos de todos los países y de organizaciones internacionales, regionales y subregionales, mientras que grupos de trabajo nacionales compuestos por distintas partes interesadas facilitaron la preparación de los documentos de los países. La Unión Europea y el Banco Africano de Desarrollo fueron los principales asociados de la FAO en el proceso de coordinación. Se estableció una colaboración técnica con la Comisión Económica para África (CEPA), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Banco Mundial y el Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR).

Ámbito geográfico y resultados

10. El FOSA abarca la totalidad de los 53 países de África. Habida cuenta de las amplias diferencias ecológicas, económicas y sociopolíticas existentes entre los países, el continente se dividió en cinco subregiones y las perspectivas futuras de la silvicultura se evaluaron tomando en consideración las circunstancias particulares de cada una de ellas. Los principales resultados del FOSA han sido un panorama regional de los acontecimientos principales y de la situación de los bosques en África dentro del contexto mundial e informes sobre la evolución del sector forestal en las cinco subregiones del continente.

CONCLUSIONES PRINCIPALES

Situación actual

11. El informe regional y los informes subregionales tienen una estructura y una forma de presentación comunes. El panorama contiene una breve descripción del estado de los recursos forestales y arbóreos, que incluye la deforestación, la ordenación sostenible de los bosques, las plantaciones, la función de los árboles situados fuera de los bosques y la ordenación de los recursos de fauna y flora silvestres. En los informes también figuran cuestiones relacionadas con los servicios ecológicos basados en los bosques, como la producción y el consumo de productos madereros y no madereros, en particular las diferencias regionales importantes (Cuadro 1).

Fuerzas impulsoras

12. Los informes del FOSA se basan en una evaluación pormenorizada de las fuerzas impulsoras. El fundamento es que lo que ocurre en el sector forestal depende en gran medida de factores ajenos al propio sector. En el FOSA se tienen en cuenta específicamente los siguientes aspectos:

Los cambios políticos e institucionales, en especial el nacimiento de sistemas democráticos de gobierno, descentralización de administraciones, junto con la mayor importancia concedida a los planteamientos participativos y la creciente participación del sector privado, es posible que tengan como consecuencia una modificación del panorama actual. La persistencia de los conflictos será un factor importante de disminución del progreso en varios países.
Los cambios demográficos, a saber: a) el aumento previsto de la población en 388 millones, hasta alcanzar un total de 1 186 millones en 2020; b) el aceleramiento de la urbanización, con la consiguiente concentración de la mitad de la población en zonas urbanas para 2020; c) las repercusiones devastadoras del VIH/SIDA; d) la evolución de la estructura por edades de la población; y e) los desplazamientos de poblaciones, comprendidos los ocasionados por conflictos y catástrofes naturales.
El desarrollo económico de África ha sido lento y, en el caso de que persista la actual tendencia, es poco probable que supere el 4% anual. Los elevados índices de pobreza y la inseguridad alimentaria son consecuencia del bajo nivel del PIB y de su distribución sumamente desigual. Los cambios estructurales son lentos y es probable que se mantenga la dependencia de la tierra, con lo cual se acentuará la presión ejercida sobre los bosques. El crecimiento de la producción agrícola se debe mucho más a la ampliación de la superficie cultivada que a la mejora de la productividad.
Los problemas se agravan ulteriormente con los altos niveles de endeudamiento, la disminución de la ayuda al desarrollo, los bajos índices de inversiones extranjeras directas y las desfavorables condiciones de los intercambios comerciales provocadas por la baja del precio de las exportaciones.
La capacidad científica y tecnológica se ha quedado rezagada y todos los indicios muestran que la disparidad tecnológica va en aumento.
Los problemas ambientales, en especial la desertización, el deterioro de las cuencas hidrográficas, la pérdida de diversidad biológica y la contaminación de la atmósfera y del agua se agravan, agudizando la pobreza y la inseguridad alimentaria. Aunque casi todos los países del continente son signatarios de los diversos convenios sobre estas cuestiones, su capacidad para cumplir los compromisos contraídos es limitada.

Hipótesis para el desarrollo forestal

13. Por lo que respecta a la definición de las futuras hipótesis para el desarrollo forestal, el FOSA se ha concentrado en el entorno normativo e institucional, debido a la importancia fundamental que revisten el aumento de la libertad de elección y la potenciación de la autonomía de los principales protagonistas. Para adaptarlos a la situación imperante en el sector forestal de África, se modificaron los métodos de definición de hipótesis elaborados por el Instituto de Estocolmo para el Medio Ambiente y adaptados por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) a los estudios de perspectivas mundiales y de África. Se examinaron los posibles factores, a saber, el predominio del sector público, las fuerzas del mercado y el sector no estructurado, así como las distintas maneras en que pueden evolucionar.

Orientación futura de la silvicultura en África

14. Un objetivo importante del FOSA es la exposición de la situación probable de la silvicultura en caso de persistencia de las prácticas habituales. Para formular los distintas hipótesis y definir los posibles cambios se utilizaron variables esenciales como la cubierta forestal, la amplitud de ordenación sostenible de los bosques, la función de las plantaciones y de los árboles situados fuera de los bosques en el aumento del abastecimiento de madera, la demanda de madera y productos madereros y la ordenación de las zonas protegidas y de los productos forestales no madereros. Basándose en el Modelo mundial de productos forestales y otros instrumentos de previsión, se estimaron las tendencias en la producción y el consumo de leña, madera en rollo de uso industrial, madera aserrada, tableros y papel de imprenta y escritura. En el Cuadro 2 se resumen los resultados probables de los indicadores seleccionados.

Cuadro 2. Situación probable de África en 2020

Indicadores principales	Situación probable en 2020
Cubierta forestal	En los dos próximos decenios se registrará una importante pérdida de la cubierta forestal, análoga a la de los años noventa.
Superficie objeto de ordenación forestal sostenible	El aumento de la superficie objeto de una ordenación forestal sostenible será lento. La disminución de la capacidad de los gobiernos y comunidades permite prever que seguirá habiendo grandes superficies con uso no sostenible. Las explotaciones forestales ilegales seguirán constituyendo un problema importante.
Plantaciones	En unos pocos países habrá un aumento limitado de la plantación de bosques. Teniendo en cuenta que la oferta de madera de plantaciones aumentará a nivel mundial en los dos próximos decenios, es poco probable que África esté en condiciones de producir madera que pueda competir con la de otras regiones.
Árboles situados fuera de los bosques	Los árboles de los huertos familiares y las parcelas forestales creadas con apoyo de la industria aumentará, sobre todo cuando esté bien definido el régimen de tenencia de tierras. En cambio, el cultivo de árboles en terrenos comunales disminuirá a causa de su explotación excesiva.
Leña	La madera seguirá siendo la principal fuente de energía y se prevé que su consumo pasará de 635 millones de m³ en 2000 a unos 850 millones de m³ en 2020. El aumento de la demanda urbana, especialmente de carbón vegetal, tendrá como consecuencia un mayor deterioro de los bosques y terrenos forestales próximos a los centros urbanos.
Otros productos madereros	Se prevé que la demanda interna de productos con alto valor añadido seguirá siendo floja, habida cuenta de los bajos ingresos. Se importarán la mayoría de los productos elaborados y el número limitado de centros de elaboración de la región tendrá que enfrentarse con una competencia cada vez mayor. África del Norte seguirá siendo una importadora importante de la mayoría de los productos. El comercio de productos forestales está preparado para cambios importantes, habida cuenta de los distintos acuerdos comerciales internacionales, regionales y subregionales.
Productos forestales no madereros	Algunos productos se agotarán rápidamente, sobre todo a causa de su explotación para satisfacer la demanda urbana. Serán limitados los esfuerzos para domesticar y cultivar árboles y plantas destinados a obtener productos no madereros.
Comercio de productos forestales	África seguirá marginada del comercio mundial de productos forestales, en buena parte a causa de su concentración en la elaboración de productos con escaso valor añadido. El comercio seguirá desplazándose hacia Asia. El desarrollo del comercio entre los países de África dependerá de la supresión de una serie de limitaciones, especialmente de índole institucional e infraestructural.
Ordenación de la fauna y flora silvestres	La persistencia de los conflictos en el uso de la tierra mermará la capacidad para aprovechar plenamente las posibilidades ofrecidas por la fauna y flora silvestres para la obtención de carne de caza, el turismo y otros fines. La expansión se limitará a los pocos países que poseen infraestructuras bien desarrolladas y atractivos reputados. A pesar de los esfuerzos actuales por promover enfoques participativos, seguirán siendo limitados los beneficios para las comunidades locales del turismo basado en los recursos de especies silvestres.
Servicios ambientales	Los progresos en la ordenación de las cuencas hidrográficas serán escasos. Es probable que se agraven más el deterioro y la desertización de las tierras. La diversidad biológica seguirá menguando.
Mitigación de la pobreza	Los bosques seguirán desempeñando un papel fundamental en la satisfacción de las necesidades básicas de las poblaciones pobres, en gran medida por medio del sector no estructurado. Las actividades en el sector estructurado solamente tratarán la pobreza indirectamente y, en la mayoría de los casos, de manera inadecuada. La potenciación de la autonomía mediante enfoques participativos será limitada.

15. Las diferencias considerables entre las subregiones por lo que respecta a la situación económica (volumen de las economías, ingresos por habitante y amplitud de la diversificación económica) y la situación de la silvicultura (cubierta forestal, productividad y capacidad para aprovechar los recursos de manera sostenible) ponen de manifiesto las enormes posibilidades de la cooperación regional. África central podría convertirse, por ejemplo, en un proveedor importante de los países del continente deficitarios en madera, siempre y cuando se mejoren la infraestructura y las medidas para facilitar los intercambios comerciales. También hay posibilidades de efectuar economías de escala en investigación, educación y capacitación, así como de intensificar la colaboración en los asuntos transfronterizos, por ejemplo en las zonas protegidas que se han establecido. Todos estos aspectos se destacan en los informes subregionales.

Qué es necesario hacer

16. La perspectiva resultante de una hipótesis sin cambios plantea la necesidad de adoptar un enfoque muy diferente para la silvicultura en Africa. Inspirándose en las iniciativas como la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD), el FOSA esboza las prioridades y estrategias para incrementar la contribución del sector forestal a los intereses económicos, sociales y ambientales de África. Teniendo en cuenta la pobreza predominante y el deterioro rápido del medio ambiente, la atenuación de la pobreza y la protección del medio ambiente constituirán las prioridades más importantes en los dos próximos decenios.

17. La potenciación de la autonomía de las principales partes interesadas mediante la realización de cambios en las políticas e instituciones y la creación de las condiciones necesarias para respaldar la ordenación sostenible de los recursos deberían constituir el principal impulso para las estrategias en la mayoría de los países. Se tendría que hacer hincapié específicamente en la revitalización del sector público, la mejora del funcionamiento de las fuerzas del mercado con medidas jurídicas e institucionales y el apoyo al sector no estructurado.

Cuadro 3. Panorama de las estrategias

Orientación principal del cambio	Intervenciones
Revitalización del sector público	Redefinir la estructura y las funciones de los organismos públicos del sector forestal y reforzar su capacidad para imponer los principios de una ordenación sostenible de los bosques. Mejorar la capacidad en materia de ciencia y tecnología. Crear instituciones que sean transparentes y rindan cuentas. Fortalecer la colaboración regional y subregional.
Funcionamiento de los mercados en beneficio de la población pobre	Reforzar el marco jurídico e institucional para un funcionamiento eficaz de las fuerzas del mercado, a fin de que haya igualdad de oportunidades. Velar por el cumplimiento de las disposiciones sociales y ambientales.
Aumento de la eficacia del sector no estructurado	Crear y aplicar marcos jurídicos e institucionales. Mejorar el acceso a la información, especialmente la relacionada con la tecnología y los mercados.

FUTURO Y SUS CONSECUENCIAS

18. Todos los estudios de perspectivas apuntan a cambios importantes a largo plazo, impulsados en la mayoría de los casos por factores ajenos al sector forestal. A medida que progresa la mundialización, se prevé que el ritmo de esos cambios se va a acelerar. Aunque se puedan presentar nuevas oportunidades, surgirán también amenazas y limitaciones. Por consiguiente, el sector forestal debe estar listo para aprovechar las nuevas oportunidades, efímeras con frecuencia, que se señalan en los estudios de perspectivas. Reviste especial importancia la necesidad de prever mejor los cambios en el plano nacional y definir los medios para una interacción positiva con los demás sectores.

19. Teniendo en cuenta la probabilidad de que perduren problemas como el crecimiento de la población, la incertidumbre del crecimiento económico, el declive de los recursos del sector público, la disminución de la ayuda exterior al desarrollo y la adopción limitada de tecnologías perfeccionadas, deberán realizarse esfuerzos considerables a nivel nacional y mundial para reforzar la capacidad.

20. El valor del FOSA se debe a la participación en su elaboración de un cierto número de asociados y partes interesadas importantes, a fin de facilitar una reflexión amplia sobre las cuestiones a largo plazo. El estudio ofrece un marco global que hay que perfeccionar e integrar en los procesos de planificación a distintos niveles.

21. En el FOSA se destacan los vínculos existentes entre la silvicultura, la seguridad alimentaria y la atenuación de la pobreza, señalando que la mayor parte de las soluciones se hallan en sectores como la agricultura y la industria. No obstante, el escaso rendimiento económico, especialmente en la agricultura, obliga a la población pobre a depender de los bosques para conseguir medios de subsistencia. Para los especialistas en silvicultura y otros encargados de la formulación de políticas esto plantea un dilema, y seguirá siendo difícil superar el problema si no se producen cambios fundamentales. Teniendo en cuenta que los enfoques tradicionales de la silvicultura son insuficientes para mitigar la pobreza y evitar el deterioro del medio ambiente, se deben buscar alternativas para aportar cambios positivos.

22. Otra cuestión importante es la manera de realizar actividades forestales, habida cuenta de las estrictas limitaciones de recursos. Muchas de las iniciativas aplicadas en el pasado con asistencia financiera y técnica exterior han resultado insostenibles a la larga, por ejemplo la explotación forestal de la pluvisilva, la creación de grandes plantaciones, los cultivos comerciales de determinados productos forestales no madereros y la creación de industrias forestales de grandes dimensiones.

23. El Comité tal vez desee estudiar la manera de utilizar mejor los estudios de perspectivas a nivel nacional y mejorar la planificación estratégica en el sector forestal y lo que hay que hacer a nivel mundial y regional para aumentar la capacidad de los países. Más en concreto, el Comité tal vez desee formular recomendaciones a la FAO y los asociados, incluidos los países, sobre una posible colaboración para:

incorporar los estudios de perspectivas a los programas forestales nacionales, aprovechando el Mecanismo para los programas forestales nacionales;
incrementar la participación de las partes interesadas para tratar los problemas y aplicar soluciones;
efectuar exámenes periódicos para tener en cuenta los cambios no previstos a nivel mundial, regional y nacional e indicar cómo pueden alterar la trayectoria del desarrollo;
prestar apoyo a redes para intensificar el intercambio de información sobre los estudios de perspectivas y promover una reflexión colectiva en la que participen expertos en diversos campos;
crear capacidad para la planificación estratégica a largo plazo en los planos mundial, nacional y regional, incluidos los aspectos intersectoriales;
prestar asistencia a los países más gravemente afectados por las repercusiones económicas, sociales y ambientales del VIH/SIDA para elaborar y aplicar estrategias multisectoriales y examinar sus objetivos nacionales de desarrollo y sus compromisos internacionales a la luz de la situación imperante;
facilitar la cooperación regional, especialmente en los sectores en los que se puedan realizar economías de escala, como la investigación, la educación, la capacitación y los asuntos transfronterizos de interés común;
dar prioridad a las actividades relacionadas con la seguridad alimentaria, la atenuación de la pobreza y la protección del medio ambiente en la elaboración de estrategias nacionales y regionales;
revitalizar el sector público, mejorando el funcionamiento de las fuerzas del mercado y respaldando el sector no estructurado.