CCP 03/10

目 录

I. 序 言

II. 对粮食进口激增的分析

III. 有关进口激增的政策问题

IV. 最近粮食进口趋势

V. 有关粮食进口趋势的政策问题

VI. 概要和进一步审议的一些领域

I. 序 言

1. 最近的趋势和预测表明基本食品的全球贸易特别是缺粮国家的进口今后几年中会有大幅增长。这些趋势可能给粮食安全带来积极也有消极的结果。此外，由于贸易环境日益变得开放而一些主要生产区域的生产和出口补贴居高不下，以价格下跌和进口激增形式形成的外部冲击影响的范围预计将会增加。在其63 届会议上, 商品问题委员会审议了实施乌拉圭回合农业协定的经验。委员会建议秘书处继续监测执行农业协定的效果，特别重点放在给粮食安全带来的结果上。得助于现在这份文件，委员会将有机会审议最近的经验和问题并探讨包涵与世贸组织有关的手段及其它政策措施的应对机制。

2. 农产品特别是食品贸易对进口和出口国均具有重大的意义，对于加强粮食安全亦是至关重要。尽管发展中国家包括低收入缺粮国家(LIFDCs)大体上以前是农产品净出口国, 但自70年代晚期以来他们的粮食净进口一直呈急剧上升趋势，使之变成了农产品的净进口国。粮农组织至2010年的中期预测以及2030年的长期远景展望显示发展中国家的粮食净进口继续呈上升趋势¹。此外, 自80年代很多发展中国家开展包括单边贸易自由化的重大结构改革以来, 进口激增 (进口临时急剧增加，超出他们的趋势水平)的频率已然在增长。自 1995年以来发生的次数已进一步增加。虽然某些情况下由于当地的气候条件和其它破坏国家生产的因素造成的暂时的生产短缺可以解释致使该国某些产品进口的上升，而其它情况下没有先前的生产短缺发生的激增则是其它因素在发挥作用。这些发展 – 提高粮食进口和进口激增 – 带来了有关粮食安全的两类问题。一是特别是低收入缺粮国家将怎样和是否能有财力满足他们所预测的日益增加的粮食进口需求，另一问题就是进口激增对于这些国家努力开发可持续粮食生产当地的农业生态潜力形成的影响。

3. 本文件提供了对这些问题的一种分析。另一类似的文件 (CCP 03/9) 则探讨了有关出口的问题。下一节对粮食进口激增的发生进行了分析, 第 III 节则探讨了有关的政策问题。第 IV 节接着分析了发展中国家特别是低收入缺粮国家粮食进口方面的变化, 第 V 节探讨了其影响。需进一步审议和分析的问题在第VI节中作了概述。  

II. 对粮食进口激增的分析

4. 90年代中期以来, 越来越多的报告显示发展中国家特别是低收入粮食不安全国家经历了趋向破坏当地市场的粮食进口激增，包括将下跌的世界价格带入国内市场，很多情况下给当地的生产造成了消极的影响。在粮农组织就实施农业协定的经验所开展的实例研究中，报告了粮食进口激增的很多例子²。一些国家和国际的民间组织根据详细的实地工作也记录了进口激增的实例。³

5. 为进一步评价这种现象的程度, 秘书处进行了另外的调查旨在确定发展中国家市场进口激增的性质及程度。通过采用1980-2000年期间基本食品的进口和生产数据, 分析试图记录将低收入缺粮国家作为例子的进口激增以及生产短缺实例的数量。

6. 为了分析, 进口激增定义为每一商品/国家从5年的移动平均数 (正) 偏差20%。⁴1984-2000年期间确定的进口激增的数量在表1中作了概括。它显示激增的频率显著, 这期间平均约三分之一的时间有发生。某些产品类别特别是某些肉类和植物油这种现象相对比较频繁。同样地, 虽然所有国家均经历了进口激增, 但有些比其它的国家更为经常地遭受影响, 几内亚、马拉维、尼日尔、菲律宾和坦桑尼亚即是一些例子。最后, 进口激增基本上是在1994年以后的时期发生得更加频繁。

表 1: 进口激增案例的数量 (挑选的国家和食品, 1984-2000年)

7. 鉴 于进口激增实例的数目大而且世界上这种现象的报告日益增多 这可能潜在地会成为严重的问题。作为对此课题另外进行的调查的一部分, 也提供了同一时期生产短缺情况的文件资料。结果即同一时期(1984-2000)生产短缺案例的数量, 见附件表 1。⁵ 图 1 以图形显示了进口激增和生产短缺的一些例子, 而插文 1 呈现了一些示例。尽管这样, 这种现象以及好多情况下的消极影响有了很好的证据, 该课题仍然需要进行全面的研究。反映进口激增和生产短缺案例的数量相对简单, 更为困难的则是没有单独的国家分析, 要在激增与短缺以及消极影响之间建立一种因果关系的联系。⁶

III. 有关进口激增的政策问题

8. 面临进口激增的国家已经采取或可以原则上利用一些手段来抵消对于开发他们可持续粮食生产潜力的努力可能的消极影响。在世贸组织框架内, 有关的贸易补救措施包括农业协定(AoA)的特别保护 (SSG), 反倾销措施, 对付补贴出口的补偿行动和紧急保护 (在世贸组织关于保护的协定名下)。这些措施允许进口国满足一些指定条件时采取补救措施 (如提高关税、限制进口等)。在怎样引发反应和必需满足什么条件方面有些重要的差异，但基本上大多数贸易补救措施是基于两个主要事实: i) 进口有激增; 和 ii) 进口给国内行业引来消极的影响。三种一般贸易补救措施要求满足这两方面的条件而在农业特别保护情况下不要求第二种标准(损害)。

9. 1995-2001年期间, 相对于它们潜在的效用, 世贸组织的贸易补救措施并未对农产品使用太多。 例如, 只有10 个世贸组织的成员 (有权使用这种手段的38个成员中间) 使用了特别保护, 这10个当中仅两个为发展中国家。当按所有合格的成员/商品比较措施的最大潜在使用时，实际使用为发达国家中 3.4%和发展中国家中 0.3%。四种产品分类 – 谷物、肉类、奶制品和油籽及产品 – 占到这一时期申请的所有特别保护的64%。同样地, 同一时期仅7个发展中国家为总共16种农产品发起或实施紧急保护 (特别保护之后农业方面贸易补救措施的通俗形式)。反倾销及补偿措施甚至都较少使用。

10. 之所以如此有一些好的理由, 即相比其它地方所报导的大量的进口激增的情形，诉诸世贸组织贸易补救措施国家的情况为较少数, 尽管至今对此问题还没有一种全面的分析。首先, 只有 20个发展中国家为指定关税额度可获得特别保护。此外, 尽管文献中对激增已有定义和不同的理解, 正式的求助还必需满足激增的特别保护标准。在紧急保护(和其它一般贸易补救措施) 的情况中, 情形可能是进口激增但这些带来的消极作用并不一定达到了需要采取反应的程度。除了这些专门情况, 众所周知很多发展中国家特别是低收入的国家缺少采取进行保护所需详细程序上措施的组织能力; 很多甚至没有一种立法框架以求助于这些措施。

11. 几乎是每天以大字标题反映这些情况的很多报告表明这是需予以认真关注并会是一个严重的问题。问题不是缺少世贸组织应对的手段而是在于各个国家采用它们的实际能力(农业特别保护的情况中, 能否获得也是一个问题)。除了贸易手段, 应对机制还包括许多国内的措施 (如风险管理手段、作物保险方案、政府付款等), 但在低收入国家由于缺乏资金或手段农民不大容易受惠于这些措施。结果, 尽管对于所有人多数手段是潜在可获取的, 实际上很多国家面临一系列可行的手段时严重受限。

12. 有关的贸易手段当中, 农业特别保护或类似的手段对那些缺少机构上或其它资源求助于世贸组织一般性保护的国家将会是有关的。虽然这是一紧迫的问题, 仍需努力加强诉诸于一般贸易补救措施的能力。也已提议了更高或适当的关税限制作为一种保护的手段⁷, 但有权使用特别保护很大程度上将会不再需要保持为着保护目的而采用的高额限制关税。第三个重要的考量将是将激增本身的一些来源减到最少，既有不公平的贸易行为 (如倾销) 还有目前农业协定所允许的但可能会引起激增的行为(即出口补贴、国内生产补贴)。一些特别是由民间组织开展的有关进口激增的最新研究在追踪这些行为带来的问题。确实, 进口激增看来在受出口国高补贴水平支配的产品分类中更为常见, 特别是奶类/牲畜产品(奶粉、禽肉)、某些水果及蔬菜配制品和食糖。

IV. 最近粮食进口趋势

13. 发展中国家的粮食进口已然显著增长。按 1989-91 年不变价格计, 他们的基本食品的进口90年代年均增长 5.6%, 为人口增长率的两倍还多。这些国家当中, 低收入缺粮国家总体上的进口每年增长6.9%而其它发展中国家为 4.5 % (表 2)。数据还显示发展中国家基本食品的进口 (按不变价格) 1995-2000年比起 1990-94 年高出40%, 47 %为低收入缺粮国家和 31%为其它国家 (表 3)。进一步的分析显示1995-2000年的粮食进口也高于根据 1986-94年的趋势推断的水平, 表明趋势在加速。

表 2: 粮食进口的趋势增长率 (每年的百分比, 1990-2000年)¹

表 3: 1990-94年 和 1995-2000年的粮食进口 (按 1989-91 年不变价格)¹

14. 油籽及油类、肉类及肉类配制品和糖的情况中进口趋势特别高。例如, 发展中国家糖的进口量90年代每年增长 4.7%, 与低收入缺粮国家的 8% 和最不发达国家(LDCs)的 10%一样高。这些确实是很高的比率, 约四倍于人口增长率。此外, 1995-2000年的进口明显高于 1990-94年 (低收入缺粮国家为 60% 而最不发达国家为 80% )。虽然难以确定这些进口对各个国家的农业和粮食安全方面究竟是带来积极还是消极的影响，这些趋势的确需要给予关注和对影响方面进行更为深入的研究。

15. 90年代粮食进口统计数字还显示对于某些产品分类，食品的进口从加工形式转向了初级形式。例如, 发展中国家油籽进口的增长率按数量计两倍于植物油(每年14%对 6%)。发展中国家 1995-2000年油籽的进口比1990-94年高出114% (油类是46% ); 低收入缺粮国家变化是 155% (油类是76% )。糖方面也有类似的变化。发展中国家原糖进口的增长率按数量计也是两倍于精制糖的比率 (分别为每年6% 和 3% )。从而, 1995-2000年原糖的进口比1990-94年多出54% (精制糖是高出22%)。最不发达国家的数字惊人 – 他们原糖的进口两个时期之间增至三倍而精制糖只增长56%。就重要模式的这些变化有助于增加国内的净附加值来说，这对于粮食不安全国家是个积极的发展。但也有可能初级形式的粮食进口以农民为代价而主要使工业受益。分析这些趋势对粮食安全的影响是一优先任务。

16. 实际上粮食进口增长增加了国内供应和消费而且通过消费的分配有助于减少饥饿。 贸易对粮食安全的这种直接的贡献尤其为关于世界粮食安全的罗马宣言所广为公认。但粮食进口日益增长的趋势在某些境况下也可能是值得关注的问题。

17. 对于低收入缺粮国家的出口收入增长最近的趋势和中期及更长期的预测表明收入不可能保持不断且只要这些国家粮食进口没有增长，收入将会急剧下降。这样，问题是这些国家怎样能为增长的粮食净进口供给经费，既然目前进口的趋势看来不可持续，因为不是从现有的出口收入中资助粮食进口而是通过外部借款。⁸第二个预测是如此数量的进口在破坏还有前途、有效的国内生产部门方面对国内粮食生产产生消极的影响。当这些是维持国内加工行业的原材料时进口也能促进经济增长。这样, 与这些趋势和现象相关联有着不同的贸易政策问题需要加以验证以便根据不同情况应对问题。

V. 有关粮食进口趋势的政策问题

18. 本文件中探讨的粮食进口和激增的趋势所处的范围为粮食安全，而非贸易的增长或本质上就没有它。关于全球粮食安全, 如 2002年世界粮食不安全状况 的报告所清楚指出的，情形不好。这个基本的结论本质上与该报告前面三个版本的每一个都相同。而且, 现在的报告发现减少世界范围营养不良人口数量方面的进展事实上已停滞不前。

19. 将这些总的趋势相互关联(即粮食进口和减少饥饿)将无助于解决问题。从算术上说, 粮食不安全国家进口更多的粮食将会减少营养不良的人数, 但显然形势比这更为复杂。90年代, 大批地增加粮食进口说明那些国家粮食安全是有相当保障的，主要是由收入和人口增长所驱动，而且由增加的出口收入支撑。这种趋势不能成为一般关注的一个理由而且确实是一积极的发展 – 贸易贡献于粮食安全的一个好例子。这些趋势也反映了很多情况下转变相对优势所作的调整，也是一个积极的成果。可能这种表示特性有一些例外，的确从粮食相对安全的发展中国家提出的世贸组织谈判建议中可看出一些与粮食高进口趋势相关的特殊关注。这些通常是与调整适应新的贸易制度所需的时期有关的问题。

20. 可是在粮食相对不安全国家的情况中有一些重大的关注。 首先, 对于很多国家, 在家庭一级缺少对粮食的有效需求和在国家一级缺少进口粮食的能力是主要的问题, 即问题不是增加粮食进口而是缺乏它。然而很多其它国家, 粮食进口的急剧趋势造成了潜在的问题, 且有一些迹象显示正感到压力。这主要来自两种形式: 粮食进口占总出口的比率上升; 和对国内农业的消极影响。在那些粮食进口上涨与停滞或国内生产收缩相关的国家这个问题则更为严重，很少有余地为生产资源找到可供选择的用途。一些世贸组织的谈判建议中已强调了这种消极影响的可能性, 而且这成为世贸组织规则和承诺中实行特别和差别待遇的理由 。

21. 如粮农组织2002年编写的反饥饿计划的文件中以具体术语所详细阐述的，解决此粮食安全问题应对措施的整个范围远远超出了贸易政策。该项计划确定了以下包括投资需求的5个优先的行动领域:

• 提高农业生产率和增强乡村贫困社区的生计和粮食安全。
• 开发和保护自然资源。
• 扩建乡村基础设施 (包括食品安全、动植物健康的能力) 和扩大市场准入。
• 加强知识生成和分发的能力(研究、推广、教育和通讯)。
• 通过安全网和其它直接援助确保最需要的人们获得食物。

22. 尽管贸易政策本身不是解决粮食安全问题的万能药, 它们可以为改善这种形势作出相当的贡献。例如, 世界农业市场特别是粮食市场仍是高度扭曲, 对于那些没有补贴其农业的国家包括粮食不安全国家先前的生产而言成本很高。大量减少这些扭曲已列入了世贸组织的谈判议程。同等重要的是要确保正在谈判的新规则和承诺不要抑制粮食不安全国家实现其生产潜力的能力, 这是改善粮食安全的关键。第三, 鉴于目前食品进口占出口的比率方面的趋势远非是可持续的，需要通过改善包括附加值产品的市场准入条件带动出口有重大增长。最后, 同样重要的还有必需消除粮食不安全国家中任何针对农业的政策偏见。综上所述, 正进行中的为加强全球粮食安全的世贸组织关于农业的谈判有非常多的问题得失攸关。

VI. 概要和进一步审议的一些领域

23. 本文件中在粮食安全范围内所进行分析的主要结论可概括如下。关于进口激增, 主要结论为:

• 发展中国家食品进口激增的案例看来在上升, 特别是自从90年代中期以来, 常常给国内市场带来不利影响。
• 进口激增包括一些食品类别, 特别是奶畜产品、糖和水果及蔬菜配制品已是最为普遍。
• 在经历此种现象的各个国家一级需要就以下进行更为深入的分析:
• 进口激增对国内农业的影响;
• 国家/农民应付激增的能力; 和
• 确定适当的手段来抵消激增对国内市场的消极影响。

24. 至于粮食进口趋势, 主要结论为:

• 发展中国家特别是低收入缺粮国家的粮食进口已在强有力地增长，而且预测显示今后几年这种趋势将继续。
• 这些趋势对发展中国家特别的次组别粮食安全上的影响各有不同。粮食高进口趋势与收入和出口创汇增加相联系时就不一定会是消极的发展。然而，对于很多发展中国家，特别是低收入缺粮国家中的粮食无保障国家，情况可能不会如此。对于他们，尽管更高的进口提升了粮食消费水平, 需予以考虑的两种因素可产生压力:
• 出口收入增长不足以扶持粮食进口; 和/或
• 进口的高增长破坏还有前途的国内生产, 使得生产资源很少有机会用于其它地方。

25. 如粮农组织 反饥饿计划 中所详细阐述的，为解决这个次组别国家的粮食安全问题的应对措施既包括贸易也有非贸易措施。例如:

• 提高特别是小农的农业生产率和产量;
• 增加农业部门的投资;
• 加强出口市场的准入;
• 为某些社会经济群体建立安全网以确保获得食物。

26. 委员会可能希望审议本文件中提出的分析结果与结论并向秘书处就进一步的研究和分析提供指导。

图 1: 粮食进口和生产短缺趋势挑选的实例

附件表 1: 生产短缺案例的数量 (挑选的国家和食品, 1984-2000年)

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¹ 见, 粮农组织, 世界农业商品市场的中期前景 (CCP 03/8), 和粮农组织, 世界农业: 迈向 2015/2030年 – 简要报告, 罗马, 2002年。

² 1999年, 粮农组织就执行农业协定的经验开展了14个国家实例研究。这项分析已予扩展，现包括23个国家。这些研究报告了一些对国内生产产生不同程度消极影响的进口激增实例。例子包括牙买加鸡肉的经验、肯尼亚的乳制品、塞内加尔的番茄酱和其它很多国家包括智利、摩洛哥、秘鲁和印度。所有实例研究报告鉴于经济的快速开放而缺少对农民可选形式的保护，如果还未成为问题，进口激增对于这些国家也可能会是潜在的问题。见, 农业、贸易和粮食安全, 第 II卷: 国别实例研究, 粮农组织, 2000年。

³ 这些包括农场之门: 农业补贴发展的影响, 2002年, 行动援助, www.actionaid.org; 培养贫困: 美国棉花补贴对非洲的影响, 牛津饥荒救济委员会简报第 30号, 2002年, http://www.oxfam.org.uk/policy/papers/30cotton/index.htm 和 非法操纵的规则和双重标准:贸易、全球化与反贫困的斗争, 2002年, 牛津饥荒救济委员会, http://www.maketradefair.com/.

⁴ 在世贸组织关于一般贸易补救措施 (即反倾销、补偿和紧急保护)的协定中, 并无进口激增即关于最低限度的特定定义。该现象一般称之为进口上有重大增加，或按这类增加的数量、按绝对值或相对于生产或消费而言。然而就农业协定来说 (第5条), 有着特殊的定义 – 现有的进口量超出某个特定的触发水平。

本文件中使用的定义及最低限度尽管是随意的, 但为了表述这种现象应视为合理。很大程度上考虑使用了5年的移动平均数, 中断是由于气候变化或其它非系统的因素。几乎所有情况下, 进口数据包括粮食援助。

⁵ 生产短缺的发生定义类似于进口激增, 但只是生产上由移动平均数负偏差 10%。使用较小的限度反映两种变数的相对规模。

⁶ 将会损害或威胁到破坏有前途的国内生产的进口激增应是导致而不是滞后于生产短缺。可是, 如生产短缺先于或与进口激增一致, 则短缺很可能是进口方面激增的 “原因”。

⁷ 几个世贸组织成员为正进行的谈判, 特别是在粮食安全和/或发展困境范围内提出这类建议。

⁸ 可能有粮食消费借款的一些正当理由，因为不这样成本也会很高，如健康和营养问题，最终会减少从事生产活动的能力。