C 2001/5

大会

目录

财务报表

外聘审计员对财务报表的意见

财务报表的查证

收支表和储备金、基金余额变化情况

资产、负债、储备金和基金表

现金流量表

正常计划拨款状况

财务报表说明

用于正常计划的分摊会费欠交表

1998－99年项目拨款中技术合作计划资助的项目状况

1996－97年项目拨款中技术合作计划资助的项目状况

外聘审计员的报告

联合国粮食及农业组织

1998-99年财务报表

外聘审计员的意见

我的工作班子对下列的各项进行了审计：1999年12月31日结束的联合国粮农组织财政周期的财务报表I －IV号，明细附表、状况报告以及说明1至27. 这些财务报表由粮食及农业组织总干事负责. 我的责任是根据审计情况对这些财务报表提供意见.

审计是根据联合国、各专门机构和国际原子能机构外聘审计员专门小组的通用审计标准进行的。这些审计标准要求审计工作有计划地进行，以便合理地保证财务报表没有实质性的错报。审计内容包括以试查的方式对财务报表中数额和各项表述的凭证进行核实。此外，还包括评估所采用的会计原理并评价财务报表的总体陈述方式。

经过这次审计，我认为：各项财务报表基本反映了1999年12月31日时的财政状况及当时结束的财政周期内的财务工作结果；财务报表的编制符合本组织规定的会计政 策，除了所附的我的详细审计报告第21至23段中详述的变化 ( 我赞成这些变化)之外，所有地这些会计政策与前一周期一致，各项目财务往来均符合“财务条例”和法律权限。

外聘审计员

法兰西共和国审计院首席院长

皮埃尔· 若克思

2001年2月27日

财务报表的查证

2001年2月

报表I

1999年12月31日结束的两年度

收支表和储备金、基金余额变化情况(千美元)

随附说明为财务报表整体的一部分。

报表II

截至1999年12月31日

资产、负债、储备金和基金表 (千美元)

随附说明为财务报表整体的一部分。

报表III

1999年12月31日结束的两年度

现金流量表 (千美元)

	1998-99	1996-97
业务活动现金流量
收入超过 ( 低于 ) 支出净额 (报表 I )	(42,347)	96,095
应收利息调整	(25,829)	(26,521)
	(68,176)	69,574
应收会费增加	(50,307)	59,200
会费备付款增加	15,163	(59,200)
应收帐款增加	(19,839)	(4,794)
提前收到的会费增加	10,687	370
未清偿债务的增加	50,795	(6,113)
递延收益增加	14,412	6,082
应付帐款增加	28,396	5,456
与职工计划	35,930	(5,864)
	17,061	64,711
投资活动现金流量
投资增加	(11,296)	(18,468)
	(11,296)	(18,468)
投资活动现金流量
周转基金的增加	7	53
特别储备金帐户的减少	(1,823)	488
支持费用的减少	-	(1,900)
备付款减少	-	(13,500)
贷款减少	-	(8,000)
利息收入	29,816	29,457
利息支付	-	(359)
	28,000	6,239
现金和抵作现金的净增加 (减少)额	33,765	52,482
周期开始时现金和抵作现金额	256,896	204,414
周期结束时现金和抵作现金额	290,661	256,896

随附说明为财务报表整体的一部分。

报表IV

1999年12月31日结束的两年度

正常计划拨款状况(千美元)

		预算拨款净额						其他贷项
章		原预算	转 移	修订预算	支 出	递延收益 (说明 23)	未用余额	修订预算	收 入	未用余额
1	总的政策和指导	50,359	(800)	49,559	49,739		(180)	2,919	1,739	1,180
2	技术和经济计划	292,906	(6,600)	286,306	285,622		684	4,553	3,181	1,372
3	发展支持计划	118,029	3,600	121,629	121,294		335	65,962	55,029	10,933
4	技术合作计划	89,447	0	89,447	24,853	64,594	0	0	56	(56)
5	支持服务	57,496	1,500	58,996	59,640		(644)	8,632	6,644	1,988
6	公共服务	41,163	2,300	43,463	43,643		(180)	4,394	3,172	1,222
7	应急费用	600	0	600	0		600	0	0	0
	实际执行预算总额	650,000	0	650,000	584,791	64,594	615	86,460	69,821	16,639
8	转入税收平衡基金	91,780	(91,780)
	职工成本货币差异	-			(10,509)		10,509
		741,780	(91,780)	650,000	574,282	64,594	11,124	86,460	69,821	16,639

随附说明为财务报表整体的一部分。

财务报表说明

1. 本组织

粮食及农业组织(本组织)于1945年10月16日成立，其总部设在意大利罗马。本组织的宗旨是提高营养水平和生活标准；改进一切粮农产品的生产和分配效率；改善农村人口状况；从而促进世界经济的发展并保证人类免于饥饿。

本组织的工作计划(正常计划) 经成员国大会批准。投票确定的有关预算拨款资金来自成员国和准成员国根据大会的分摊而每年交纳地的会费。财政周期结束时未使用的拨款予以撤销，但技术合作计划拨款除外，次项拨款在对资金表决使用周期后的财政周期内仍可用来履行义务。

与本组织政策、目标及活动相符合的、用于特殊目的的自愿捐款可由总干事及因此目的而设立的信托与特别基金接受。 此外, 本组织还可根据与联合国开发计划署达成的一项机构间安排接受资金，作为联合国开发计划署技术合作项目的执行机构或作为联合国开发计划署资助的、由其他执行机构执行的项目的实施机构。所收自愿捐款和资金包括用来支付与技术、管理和行政服务 ( 支持费用 ) 有关的某些用的款项, 而这些费用是预算外项目的一个必要部分.

根据与主要多边农业供资机构达成的协议，本组织在联合资助条件下对各单个国家提供投资支持服务，并根据商定的费用份额报帐。本组织还在费用报销基础上向联合国/粮农组织合办的世界粮食计划署提供技术、管理与行政服务。

2. 主要会计政策概要

财政周期

财政周期为一个两年度，它包括连续的两个日历年度。

报表编制根据

财务报表是根据历史成本常规和可适用的会计标准编制的。

收 入

收入被认为是本组织有资格获得的款项，但自愿捐款和根据机构间安排收到的资金除外。对这些款项而言，项目活动完成的程度以实际支出为准并按其比例计为收入。

支 出

支出被认为是所发生的费用.

设备、家具和车辆

设备、家具和车辆的费用包括在采购之年的支出中。

外 币

财务报表以美元表示。收入和支出不是美元而是其他货币时，按联合国实行的汇率转换为美元，这一汇率接近于该交易发生之日的实际市场汇率。资产和负债不是美元时，按联合国1999年12月31日实行的汇率转换为美元。汇差计入收支表。

投 资

投资以有价证券总值为基础，以成本和市价低者设定。

3. 会计帐目编写的改变

在本财务周期，本组织实施了一个新的会计系统，因此，某些交易和余额的归纳与分类和以往不同。此外，为了更好地执行可适用的会计标准，本组织对帐目的编 写作了如下的改变：

(i) 自愿捐款和根据机构间安排收到的资金

根据上列说明2所述的确认收入的政策，这些来源的收入是根据项目开支的数

额而订(捐赠方未用现金余额的利息)。

(ii) 重新安置和解雇费用

以前这些职工成本是以开支计入拨款. 鉴于大会决议 7/97 (见说明 11 ), 1998/99年通过的预算拨款净额以外的数额计入该两年度的收入超过支出项目。

(iii) 递延收入

技术合作计划拨款未用余额不再视为会费收入的扣除数, 而是记人普通基金。

(iv) 支持费用

上一两年度开始时的190万美元支持费用余额已转到普通基金,现在属于该基金

的一部分.

(v) 任职期满和退休福利

以前离职后医疗保险的费用是以收付实现制, 而不是以权责发生制记入开支.

由此产生的离职后医疗保险未加记录的负债以30年摊销.

(vi) 与职工有关的计划

以前职工信托帐户是在与职工有关的计划中表述, 现在是在应付帐款之下加

以报告 ( 见说明19和20 ).

(vii) 世界粮食计划署

应该支付给世界粮食计划署的1 930万美元 (解职和补偿付款计划以及离职后

医疗服务的投资额 ) 不再于粮农组织的有关职工计划下表述, 而是以应付联合国其

他机构的数额在应付帐户之下表述.

4. 成员国摊款

	1998/99	1996/97
1998/99 正常计划摊款	640,800	641,200
减去：税收平衡基金额	(2,500)	(2,200)
收到会费贴现	(977)	(3,411)
技术合作计划拨款	-	(6,143)
	637,323	629,446

5. 自愿捐助

	1998/99	1996/97
(a) 普通和有关基金
支持费用	28,172	32,100
(b) 信托基金和联合国开发计划署
捐助国	256,739	242,844
捐助机构	164,112	62,370
多边捐助项目	24,139	21,386
	444,990	326,600
	473,162	358,700

6. 根据机构间安排收到的资金

	1998/99	1996/97
(a) 普通和有关基金
支持费用	4,869	16,296
(b) 信托基金和联合国开发计划署
根据机构间安排收到的资金	56,901	84,800
	61,770	101,096

7. 联合资助的活动

	1998/99	1996/97
粮农组织/世界银行合作计划	17,648	19,265
非洲开发银行	2,722	1,893
亚洲开发银行	1,167	1,612
国际农业发展基金	2,371	1,582
联合国资本发展基金	156	277
其 他	318	673
	24,382	25,302

8. 杂 项

	1998/99	1996/97
(a) 普通和有关基金
投资收入	49,423	15,800
银行利息	9,405	4,921
应付银行利息	-	(359)
应付负债失效	4,795	6,663
其 他	1,632	15,340
	65,255	42,365
(b) 信托基金和和联合国开发计划署银行利息	16,424	21,600
	81,679	63,965

9. 其 他

	1998/99	1996/97
政府现金捐款	2,073	2,611
出版物周转基金	2,061	1,661
兑换收益 ( 损失 )	(17,353)	9,148
其 他	1,134	-
	(12,085)	13,420

10. 支 出

	1998/99	1996/97
(a) 普通和有关基金
职工薪金	439,360	482,290
其他人力资源	83,524	78,071
公务差旅	49,762	29,170
一般业务费用	27,446	66,185
设备采购	49,420	29,471
其 他	46,825	43,786
	696,337	728,973
	1998/99	1996/97
(b) 信托基金和和联合国开发计划署
职工薪金	112,286	186,200
其他人力资源	72,714	17,600
公务差旅	42,915	26,300
一般业务费用	26,234	27,900
设备采购	173,844	97,600
培 训	25,662	43,300
合 同	37,812	33,000
其 他	10,424	1,100
	501,891	433,000
	1,198,228	1,161,973
上列总额为 6.963 亿美元的普通和有关基金的支出包含 6.196 亿美元的 1998/99 年拨款；5 020 万美元 的技术合作计划拨款；联合资助活动 2 440万美元; 和出版 物周转基金210 万美元。

11. 重新安置和解雇费用

大会决议 7/97 授权总干事在通过的 1998/99 预算拨款净额之外使用 1 200万 美元的数额, 支付重新安置和解雇费用. 该决议邀请成员国为此目的自愿捐助额外 资金, 并呼吁所有成员国及时缴纳会费, 以减少对累计赤字的压力. 由于未收到任 何自愿捐助, 该笔费用已记入普通基金.

12. 会费备付款

	1998/99	1996/97
截至1998年1月1日	154,000	213,201
成员国摊款	14,489	(58,713)
政府现金捐款	790	-
	15,279	(58,713)
其他不在需要额	(116)	(488)
截至1999年12月31日	169,163	154,000

13. 投 资

	1998/99	1996/97
补偿计划	17,334	17,800
离职金计划	64,838	80,600
离职后医疗保险	61,987	--
普通基金	--	40,168
联合国/粮农组织世界粮食计划署	19,305	13,600
	163,464	152,168

普通与有关基金的投资由北方信托公司掌握并由 Fiduciary 信托公司管理。上述投 资的市场值达 2.441 亿美元，其中包括代表联合国/粮农组织合办的世界粮食计划 署掌握的 1 930 万的投资。

14. 应收会费

	1998/99	1996/97
(a) 普通与有关基金
成员国摊款	151,219	136,685
政府现金捐款	5,456	4,739
周转基金	1,614	1,624
特别储备金帐户	10,874	10,952
	169,163	154,000
(b) 信托基金和和联合国开发计划署
自愿捐款	35,144	-
	204,307	154,000

15. 应收帐款

	1998/99	1996/97
应收帐	23,387	19,471
联合国其他组织和非联合国机构	22,250	8,814
应计利息	2,113	6,131
其他	7,639	5,121
	55,389	39,537

16. 提前收到的会费

	1998/99	1996/97
(a) 普通与有关基金
成员国摊款	377	2,270
(b) 信托基金和和联合国开发计划署
(i) 自愿捐款	167,940	158,300
(ii) 根据机构间安排收到的资金	2,540	(400)
	170,480	157,900
	170,857	160,170

上述转移到信托基金和联合国开发计划署捐赠帐户的利息达 1 640 万美元。

17. 未清偿债务

未清偿债务包括截至1999年12月31日发生的人员服务费用和已签订的合同及采购单费用方面的债务. 本财务期期末, 该笔债务数额的增长主要是由于特别救 灾业务署用于伊拉克救灾行动的 4 490 万美元引起的.

18. 基金间余额

基金间余额主要来自在正常业务活动过程中普通基金代信托和开发计划署基金或信托和开发计划署基金代普通基金所作的支付和偿还。

19. 应付帐款

	1998/99	1996/97
工资单应计项目	-	7,090
实地付款	6,136	7,854
联合国其他机构	19,305	-
养恤金及医疗计划	2,645	2,211
职工信托帐目	12,786	-
其他	13,480	8,801
	54,352	25,956

职工信托帐目

职工信托帐户为与职工分摊医疗和保险业务相联系的基金。基金用于有关目的，如：在医疗和保险合同到期后收到地款项的报销。

20. 与职工有关的计划

	1998/99	1996/97
普通与有关基金
职工信托帐户	-	11,396
离职金计划	64,838	93,920
补偿付款计划	17,334	18,139
解职付款基金	-	1,981
离职后医疗保险	79,194	-
	161,366	125,436

大会决议 10/99 批准 : (i) 离职付款计划和职工补偿计划投资所产生的任何收入均用 于确保这些基金有够的资金以偿清各自的负债, (ii) 若有投资超额收益, 原则上应指 定用于清偿离职后医疗服务的负债 ( 见说明25 ). 根据1999年12月31日精算审查, 指 定用于离职后医疗服务的投资收入金额为 4 280万美元.

离职金计划

在总部的一般服务人员职类的职工在19751年1月1日后每完成一年任职时有权获得相当于年薪 1/13.5 的离职金. 离职金计划需要接受精算审查, 以便确定负债情况并 就分摊比例提出建议. 所用的估价法是单位成本法. 截至1999年12月31日的上一次 精算估价详细结果如下:

	1999	1997
确定效益成本的主要精算假设
(i) 年利率	6.5%	8.5%
(ii) 未来薪金上升率	3.5%	5.5%
利益债务精算现值	64.8	80.5

补偿付款计划

补偿付款计划为职工 ( 及其家属 ) 在下列情况下提供补偿：因公死亡、受伤 或生病以及在某些情况下对从联合国办职工养恤金中领取的丧失能力和抚恤金给予补充 。补充付款计划需要接受精算审查，以便确定该计划的负债情况并就分摊比 提出建议。所使用的估价法为一年成本法。上次审查中截止1999年12月31日时详情如下：

	1999	1997
确定预计索赔费用的主要精算假设：
(i) 年利率	6.5%	8.5%
(ii) 福利金生活费年增长	3.0%	5.5%
预计索赔的精算现值	17.3	17.9

离职后医疗保险

离职后医疗保险计划为世界各地有资格享受的前工资人员及其家属的必要医疗开支提供离职后医疗保险。 离职后医疗保险计划需要接受精算审查，以便确定该 计划的负债情况并就分摊比提出建议。所使用的估价法为预计单位税收抵免法, 截止1999年12月31日的上次审查详情如下：

	1999	1997
(i) 利 率	6.5%	8.5%
(ii) 薪金上升率	3.5%	5.5%
(iii) 医疗费上升率	5.0%	7.0%
预计索赔的精算现值	188.8	195.1

根据上列精算审查，截止1999年12月31日，离职后医疗保险未记录的负债约达1亿 960万美元。 ( 1997年： 1亿 951 万美元 )

解职付款计划

解职付款计划为所有有资格享受的职员提供下列付款：累计年假、回国补助 金、解职偿金、回国旅行和搬家费。离职后医疗保险计划需要接受精算审查，以便确定该计划的负债情况并就分摊比提出建议。所使用的估价法为预计单位税收抵免法, 截止1999年12月31日的上次审查详情如下：

	1999	1997
(i) 年利率	6.5%	8.5%
(ii) 薪金上升率	3.5%	5.5%
预计索赔的精算现值	23.6	22.4

根据上列精算审查，截止1999年12月31日，解职付款计划未记录的负债约达2 360万美元。 ( 1997年： 2 040 万美元 )

养恤金

本组织是联合国合办职工养恤金基金的成员。该基金是联合国大会为其成员 组织职工提供退休、死亡、丧失能力和有些福利 而建立的。该计划属明确的福利 类型，本组织的义务仅限于对基金中某些具体摊派项目。

21. 周转基金

	1998/99	1996/97
截止1998年1月1日	49	696
从成员国收到	7	53
转出 ( 转入 ) 普通基金	23,700	(700)
截止1999年12月31日	23,756	49

周转基金的目的是: 在在偿还的基础上提前将资金提供给普通基金, 以便在收到对预 算的认捐之前为预算开支供资、为当前预算中未备付的应急开支供资、为理事会在一些特殊情况下可能作出的用款授权提供贷款. 根据15/91号大会决议, 周转基金授 权额为2 500万美元, 其中实交额为2 370万美元.

22. 特别储备金帐户

	1998/99	1996/97
截止1998年1月1日	(179)	690
从成员国收到	75	488
外汇兑换汇差	(17,353)	9,148
职工标准成本货币差异	10,509	1,495
转出 ( 转入 ) 普通基金	30,100	(12,000)
截止1999年12月31日	23,152	(179)

不利的币值波动和未列入预算的通货膨胀趋势造成未列入预算的额外费用，特别储备金帐户的目的是保护本组织的工作计划不受这类额外费用的影响。根据13/81号大会决议， 特别储备金帐户的授权标准为相应下一两年度实际执行预算的5％。除 职工标准成本货币差异之外，兑换损益净额也计入特别储备金帐户。职工标准成本货币差异为两年度预算汇率 ( 1 600里拉 ：1美元 ) 中以美元表示的职工成本于付款 时按联合国实行的汇率计算的职工成本之差。

23. 递延收益

	1998/99	1996/97
截止1998年1月1日	50,182	44,121
加上：与技术合作计划拨款有关的正常计划的摊款	87,310	85,497
减去：因下列发生的支出而转入收入的金额
(i) 1996/97 技术合作计划拨款	(50,182)	(44,121)
(ii) 1998/99 技术合作计划拨款	(22,716)	(35,315)
截止1999年12月31日	64,594	50,182

24. 周期末基金余额

	1998/99	1996/97
普通基金	(63,601)	27,600
出版物周转基金	-	-
	(63,601)	27,600

25. 不确定债务

粮农组织收到了罗马市政府发出的折合110万美元的里拉的1995年垃圾费摊派税款单，比前一年增长425％。通过1995年6月的普通照会， 粮农组织通知意大利常驻本组织代表处，从法律和财政上考虑本组织不可能接受这样一个摊派税款单。截止1999年年底，粮农组织的总垃圾摊派税款费达520万美元，从而导致不确定债务390万美元，因为有130万美元已经计算在内。根据有关条约的规定，粮农组织有法律义务支付与提供的服务费用相应的那部分垃圾费。因此，在与有关各方达成一致意见之前，罗马市政府因提供的垃圾服务而收取的任何数额成本为本组织的一项潜在债务。尽管和意大利当局进行了多次努力和讨论，此事项仍然悬而未决。

26. 金融工具

1999年11月，本组织为购买2000/01两年度所需欧元签订了一个远期契约。契约 的总债务额为3.12亿美元，从2000年1月至2001年12月按每月1 300万美元分期付 款。根据联合国1999年12月31日实行的汇率 ( 0.993欧元 ：1美元 )，将要购买的欧 元总额相当于2.96亿美元。截止该日，未实现的兑换差异为1 600万美元。

27. 其他表述

设备、家具和车辆

在两年度末已全部付款的粮农组织设备、家具和车辆的历史成本如下：

	1998/99	1996/97
普通和有关家具	48,999	50,302
信托和开发计划署家具	101,915	104,027
	150,914	154,329

自愿实物捐助

在罗马的总部办公楼由东道国政府按照总部协定免费提供。据估计总部和实地租费每年分别为大约1 470万和130万美元。

不可兑换的货币

截止1999年12月31日，持有不可兑换的货币现金余额为300万美元 ( 1996/97年 为550万美元)。

用于正常计划的分摊会费欠交表 截止1999年12月31日
成员国	1996年及以前	1997	1998	1999	分期付款 计划项下的 应付款	合计
阿富汗	18,513	41,390	41,355	9,575	56,638	167,470
安提瓜和巴布达	253,637	31,950	31,915	6,383		323,885
阿根庭	0	0	825,714	3,309,586		4,135,300
亚美尼亚	1,241,693	159,750	159,575	35,107		1,596,124
阿塞拜疆	516,230	383,400	382,980	70,213		1,352,823
伯利兹	0	31,488	31,915	3,192		66,594
玻利维亚	13,758	31,950	154,993	0		200,701
波斯尼亚和黑塞哥维那	381,948	31,950	31,915	15,958		461,770
博茨瓦纳	0	0	0	31,915		31,915
巴 西	0	0	1,384,418	4,748,952		6,133,370
保加利亚	0	125,926	287,235	60,639		473,800
布隆迪	99,704	31,950	31,915	3,192		166,761
柬埔寨	25,695	0	30,896	3,192	185,376	245,159
喀麦隆	0	0	31,915	41,490		73,405
佛得角	0	0	31,915	6,383		38,298
中非共和国	125,707	31,950	31,915	3,192		192,764
乍 得	161,697	31,950	31,915	3,192		228,753
智 利	0	0	0	161,705		161,705
哥伦比亚	0	0	0	301,064		301,064
科摩罗	208,305	31,950	31,915	3,192		275,361
刚国民主共和国	0	0	14,664	22,341		37,005
刚 果	0	10,518	31,915	9,575		52,008
库克群岛	63,758	31,950	31,915	3,192		130,815
哥斯达黎加	0	0	20,889	51,064		71,953
科特迪瓦	0	0	0	28,724		28,724
克罗地亚	0	73,257	319,150	118,086		510,493
古 巴	0	159,449	159,575	82,979		402,003
朝鲜民主主义人民共和国	0	80,761	159,575	60,639		300,974
吉布提	0	31,949	31,915	3,192		67,056
多米尼加	0	6,875	31,915	3,192		41,982
多米尼加共和国	94,030	31,950	762,395	47,873		936,248
厄瓜多尔	207,428	63,900	63,830	63,830		398,988
赤道几内亚	146,128	12,714	44,629	3,192	25,428	232,089
厄立特里亚	0	0	0	3,012		3,012
斐 济	0	0	0	12,526		12,526
加 蓬	0	0	0	47,423		47,423
冈比亚	0	19,764	44,100	0	73,107	136,971
格鲁吉亚	516,230	383,400	382,980	60,639		1,343,249
加 纳	0	0	0	22,341		22,341
格林纳达	11,689	44,174	44,139	3,192	73,341	176,533
危地马拉	0	0	7,429	57,447		64,876
几内亚	0	25,058	31,915	9,575		66,548
赤道几内亚	40,686	31,950	31,915	3,192		107,743
圭亚那	0	0	4,836	3,192		8,028
洪都拉斯	0	0	9,901	9,575		19,476
印度尼西亚	0	0	0	587,149		587,149
伊 朗	0	1,338,906	1,531,920	622,343		3,493,168
伊拉克	3,076,954	479,250	478,725	146,809		4,181,738
以色列	0	0	0	4,708		4,708
牙买加	0	0	0	19,149	32,717	51,866
约 旦	0	0	31,915	0		31,915
哈萨克斯坦	0	159,750	638,300	213,831		1,011,881
肯尼亚	0	0	28,550	22,341		50,891
吉尔吉斯坦	617,797	95,850	95,745	25,532		834,924
拉脱维亚	789,992	287,550	287,235	76,596		1,441,373
黎巴嫩	0	0	0	51,064		51,064
利比里亚	62,990	31,950	217,569	6,383		318,892
阿拉伯利比亚民众国	0	0	0	361,097		361,097
立陶宛	1,142,244	287,550	287,235	70,213		1,787,242
马达加斯加	0	2,057	31,915	9,575		43,547
马拉维	0	1,097	31,915	6,383		39,395
马 里	0	0	288	6,383		6,671
毛里塔尼亚	0	0	367	3,192		3,558
毛里求斯	0	0	21,630	0		21,630
墨西哥	0	0	0	485,108		485,108
摩尔多瓦	357,390	287,550	287,235	57,447		989,622
蒙 古	0	0	31,484	6,383		37,867
尼加拉瓜	91,658	31,950	31,915	3,192		158,715
尼日尔	34,890	31,950	181,991	6,383		255,214
尼日利亚	0	0	39,452	130,852		170,303
巴基斯坦	0	0	0	21,271		21,271
巴那马	0	0	0	33,329		33,329
巴拉圭	0	0	0	7,948		7,948
秘 鲁	0	0	191,489	306,384		497,873
菲律宾	0	0	42,508	258,512		301,020
葡萄牙	0	0	0	1,346,813		1,346,813
罗马尼亚	0	0	0	217,022		217,022
卢旺达	0	0	0	3,192		3,192
圣文森特和格林纳丁斯	0	0	35	3,192		3,227
萨摩亚	0	0	0	35		35
圣多美和普林西比	185,226	31,950	31,915	3,192		252,283
沙特阿拉伯共和国	1,292,804	284,200	286,833	0		1,863,837
塞内加尔	0	0	0	650		650
塞舌尔	62,989	31,950	31,915	6,383		133,237
塞拉利昂	52,990	31,950	205,965	3,192		294,097
索罗门群岛	0	0	31,915	3,192		35,107
索马利	261,130	31,950	31,915	3,192		328,187
苏 丹	42,926	31,950	31,915	22,341		129,131
苏里南	0	31,950	31,915	12,766		76,631
斯威士兰	0	0	0	6,383		6,383
叙利亚	0	0	0	207,273		207,273
塔吉克斯坦	52,347	63,900	63,830	15,958		196,034
前南斯拉夫马奇顿共和国	62,169	31,950	31,915	12,766		138,800
多 哥	100,961	31,950	31,915	3,192		168,017
特立尼达和多巴哥	0	81,236	95,745	54,256		231,236
突尼斯	0	0	0	5,895		5,895
土耳奇	0	0	0	106,190		106,190
土库曼斯坦	151,080	95,850	95,745	25,532		368,207
乌干达	0	0	18,262	12,766		31,028
美利坚合众国	94,270,718	165,000	65,000	0		94,500,718
乌拉圭	0	0	800	156,384		157,184
委内瑞拉	0	1,070,628	1,117,025	568,087		2,755,740
也 门	0	3,384	140,245	31,915		175,544
南斯拉夫	7,507,488	351,450	351,065	111,703		8,321,705
赞比亚	0	0	31,865	6,383		38,248
合 计	114,343,575	7,379,930	13,001,101	16,047,491	446,606	151,218,704

截止1999年12月31日的1998/99年项目拨款额中 技术合作计划项下资助的项目状况
国 家	项目数	预 算 (千美元)	开 支 (千美元)	余 额 (千美元)
非 洲
安哥拉	9	662	131	531
贝 宁	4	330	93	237
布基纳法索	9	485	350	135
布隆迪	13	1,504	662	842
喀麦隆	7	208	578	(370)
佛得角	8	639	121	518
中非共和国	2	352	226	126
乍 得	9	512	174	338
科摩罗	3	376	59	317
刚 果	10	579	233	346
刚果民主共和国	11	1,063	153	910
科特迪瓦	6	0	7	(7)
赤道几内亚	5	282	20	262
厄立特里亚	10	395	438	(43)
埃塞尔比亚	11	1,721	513	1,208
冈比亚	9	0	4	(4)
加 纳	11	587	319	268
几内亚	7	512	246	266
几内亚比绍	3	375	20	355
肯尼亚	8	171	75	96
莱索托	4	294	20	274
利比里亚	6	393	202	191
马达加斯加	13	1,102	474	628
马拉维	9	650	305	345
马 里	7	279	20	259
毛里塔尼亚	10	1,181	274	907
毛里求斯	4	0	0	0
墨桑比克	6	89	46	43
纳米比亚	6	644	283	361
尼日尔	6	411	309	102
尼日利亚	9	303	168	135
非洲区域	26	1,326	378	948
卢旺达	16	541	79	462
塞内加尔	12	808	335	473
塞舌尔	5	229	20	209
塞拉里昂	9	371	200	171
索马里	14	1,098	263	835
南 非	7	914	492	422
苏 丹	11	746	427	319
斯威士兰	6	702	104	598
坦桑尼亚共和国	6	20	20	0
多 哥	5	376	20	356
乌干达	14	754	141	613
乌拉圭	5	0	0	0
赞比亚	9	1,194	303	891
津巴布韦	8	191	49	142
	388	25,369	9,354	16,015
亚洲及太平洋
阿富汗	2	245	74	171
孟加拉	17	338	87	251
柬埔寨	6	770	426	344
中 国	16	70	49	21
库克群岛	3	76	7	69
斐 济	3	387	165	222
印 度	13	430	194	236
印度尼西亚	5	311	20	291
朝鲜民主主 义人民共和国	12	1,327	683	644
大韩民国	1	190	29	161
老 挝	6	470	292	178
澳 门	1	166	18	148
马来西亚	2	46	11	35
马尔代夫	5	151	29	122
缅 甸	5	297	168	129
尼泊尔	4	158	42	116
巴基斯坦	9	1,091	511	580
巴布亚新几内亚	4	406	193	213
菲律宾	7	612	309	303
亚太地区	10	0	17	(17)
萨摩亚	4	244	112	132
索罗门群岛	2	0	0	0
斯里兰卡	10	339	21	318
泰 国	5	470	164	306
汤 加	6	317	186	131
瓦努阿图	2	0	13	(13)
越 南	15	1,426	308	1,118
	175	10,337	4,128	6,209
欧 洲
阿尔巴尼亚	10	0	24	(24)
保加利亚	4	189	61	128
克罗地亚	2	0	0	0
塞浦路斯	2	0	0	0
捷克共和国	2	0	0	0
格鲁吉亚	6	632	301	331
匈牙利	2	0	0	0
哈萨克斯坦	2	24	9	15
科索沃	2	387	20	367
拉托维亚	1	302	235	67
立陶宛	5	170	17	153
马耳他	3	204	113	91
摩尔多瓦共和国	3	315	25	290
波 兰	2	336	20	316
罗马尼亚	8	264	173	91
斯洛伐克	4	258	30	228
斯洛文尼亚	5	366	162	204
瑞 士	1	360	51	309
塔吉克斯坦	3	356	242	114
前南斯拉夫 马奇顿共和国	5	0	0	0
	72	4,163	1,483	2,680
拉丁美洲及加勒比
安提瓜和巴布达	3	378	127	251
阿根庭	5	586	357	229
巴哈马	3	133	54	79
巴巴多斯	3	410	219	191
伯利兹	3	448	160	288
玻利维亚	5	239	22	217
巴 西	8	902	74	828
智 利	5	565	341	224
哥伦比亚	2	120	32	88
哥斯达黎加	6	295	29	266
古 巴	12	837	721	116
多米尼加	4	236	39	197
多米尼加共和国	8	264	223	41
厄瓜多尔	4	343	85	258
格林纳达	1	309	198	111
危地马拉	3	0	0	0
圭亚那	3	337	130	207
海 地	5	311	24	287
洪都拉斯	4	0	0	0
牙买加	3	282	135	147
拉丁美洲	23	2,050	651	1,399
墨西哥	8	298	66	232
尼加拉瓜	7	94	41	53
巴拿马	8	170	15	155
巴拉圭	5	475	234	241
秘 鲁	7	420	293	127
圣基茨和尼维斯	5	457	112	345
圣卢西亚	2	0	20	(20)
圣文森特和 格林纳丁斯	1	172	76	96
特立尼达和多巴哥	3	363	37	326
乌拉圭	5	0	0	0
委内瑞拉	10	135	37	98
	174	11,629	4,552	7,077
近 东
阿尔及利亚	5	285	30	255
阿塞拜疆	1	212	96	116
吉普提	3	360	74	286
埃 及	10	248	20	228
伊 朗	16	1,045	497	548
伊拉克	11	0	13	(13)
约 旦	8	392	294	98
黎巴嫩	7	311	224	87
阿拉伯利 比亚民众国	1	178	15	163
摩洛哥	12	1,217	420	797
阿拉伯国家区域	8	626	257	369
阿拉伯叙利亚共和国	11	688	183	505
突尼斯	10	901	323	578
土耳其	8	403	172	231
也门共和国	6	0	0	0
	117	6,866	2,618	4,248
其他		355	581	(226)
合计	926	58,719	22,716	36,003
1998-99 项目拨款			87,310
开支总额			22,716
根据"财务条例" 第四条第3款 结转的未承付余额( 见表 IV )			64,594

截止1999年12月31日的1996/97年项目拨款额中 技术合作计划项下资助的项目状况
国 家	项目数	开 支 (千美元)
非洲厄里特
安哥拉	9	791
非洲区域	26	2,740
布基纳法索	9	1,050
布 隆迪	13	668
贝 宁	4	435
博茨瓦纳	2	158
中非共和国	2	167
刚 果	10	764
科特迪瓦	6	931
喀麦隆	7	573
佛得角	8	536
厄立特里亚	10	614
埃塞俄比亚	11	75
加 蓬	1	176
加 纳	11	887
冈比亚	9	1,049
几内亚	7	858
赤道几内亚	5	135
几内亚比绍	3	327
肯尼亚	8	1,426
科摩罗	3	230
利比里亚	6	99
莱索托	4	135
马达加斯加	13	1,218
马 里	7	1,098
毛里塔尼亚	10	432
毛里求斯	4	266
马拉维	9	779
莫桑比克	6	830
纳米比亚	6	937
尼日尔	6	483
尼日利亚	9	850
卢旺达	16	1,700
塞舌尔	5	252
苏 丹	11	990
塞拉利昂	9	688
塞内加尔	12	1,120
索马利	14	780
圣多美和普林西比	2	349
斯威士兰	6	207
乍 得	9	720
多 哥	5	405
坦桑尼亚联合共和国	6	1,231
乌干达	14	1,403
南 非	7	243
赞比亚	9	835
刚果民主共和国	11	746
津巴布韦	8	551
	388	33,937
亚洲和太平洋
阿富汗	2	294
亚洲和太平洋区域	10	1,281
孟加拉	17	1,609
不 丹	1	188
库克群岛	3	211
中 国	16	2,470
斐 济	3	266
印度尼西亚	5	62
印 度	13	918
柬埔寨	6	522
朝鲜民主主义人民共和国	12	1,762
老 挝	6	741
斯里兰卡	10	1,151
缅 甸	5	785
蒙 古	3	712
马尔代夫	5	322
马来西亚	2	126
尼泊尔	4	666
巴布亚新几内亚	4	150
菲律宾	7	480
巴基斯坦	9	419
索罗门群岛	2	77
泰 国	5	609
汤 加	6	499
越 南	15	1,209
瓦努阿图	2	114
萨莫亚	4	413
	177	18,056
欧 洲
阿尔把尼亚	10	584
亚美尼亚	1	261
波斯尼亚 - 黑塞哥维那	3	687
保加利亚	4	623
塞浦路斯	2	162
捷克共和国	2	275
格鲁吉亚	6	583
匈牙利	2	250
克罗地亚	2	42
哈萨克斯坦	2	244
立 陶宛	5	659
摩尔多瓦共和国	3	444
前南斯拉夫马奇顿共和国	5	612
马尔他	3	135
波 兰	2	297
罗马尼亚	8	1,489
斯洛文尼亚	5	328
斯洛伐克	4	429
塔吉克斯坦	3	312
	72	8,416
拉丁美洲和加勒比
阿根庭	5	644
巴巴多斯	3	267
玻利维亚	5	713
巴 西	8	926
巴哈马	3	253
伯利兹	3	247
智 利	5	488
哥伦比亚	2	359
哥斯达黎加	6	572
古 巴	12	958
多米尼加	4	409
多米尼加共和国	8	702
厄瓜多尔	4	526
危地马拉	3	369
圭亚那	3	10
洪都拉斯	4	344
海 地	5	519
牙买加	3	346
圣基茨和尼维斯	5	52
圣卢西亚	2	371
拉丁美洲	23	1,388
墨西哥	8	632
尼加拉瓜	7	791
巴那马	8	494
秘 鲁	7	711
巴拉圭	5	370
苏里南	2	279
萨尔瓦多	1	21
特立尼达和多巴哥	3	124
乌拉圭	5	332
委内瑞拉	10	286
吉布提	3	21
	175	14,524
近 东
阿尔及利亚	5	564
埃 及	10	1,093
伊拉克	11	1,922
伊 朗	16	1,103
约 旦	8	837
吉尔吉斯坦	2	195
黎巴嫩	7	396
摩洛哥	12	752
阿拉伯国家区域	8	690
叙利亚阿拉伯共和国	11	539
突尼斯	10	156
土耳奇	8	696
也门共和国	6	717
	114	9,660
其 他		904
合 计	926	85,497
96/97拨款 (4.1 章)		85,497
1996-97 年项目拨款中的总开支		85,497
结余		0

外聘审计员关于联合国粮食及农业组织
1998年1月1日至1999年12月31日财政周期
财务报表的报告

目录

	段次
概 况	1 – 9
摘 要
财务事项	10 – 14
管理事项	15 – 19
其他事项	20
详细审计报告
财务事项
财务报表的格式	21 – 23
本组织的财务状况	24 – 25
特别的财务和会计问题 现金和投资	26 – 39 40 – 71
珷以油换粮牷计划	72 – 91
电视粮食集资	92 – 103
管理事项
人力资源管理	104 – 134
出版 粮食安全特别计划	135 – 141 142 – 166
权利下放 实施新的财务系统 其他事项	167 – 175 176 – 210
舞弊情况	211 – 219
鸣谢	220

外聘审计员关于联合国粮食及农业组织
1998年1月1日至1999年12月31日财政周期
财务报表的报告

概况

引言

1. – 本报告是根据粮食及农业组织 ( 粮农组织 ) 1998/99 年审计结果而提出. 审计范围是

按照粮农组织 "财务条例" 第十二条一款至第十二条十款规定及其附件 "关于外聘审计 员职权范围的 补充规定" 确定的. 审计在总部和实地办事处进行. 我的工作班子在1999 年和2000年访问 了拉丁美洲、非洲、中东和亚洲两个区域办事处和九个国家办事处, 对粮农组织代表处和一些项目, 以及在适用的情况下特别对粮食安全特别计划进行了财务和管理审计. 他们的意见和建议在访问结束后分别向总干事报告. 本报告也酌情反映他们的意见和建议.

2. – 本报告以英文编写, 内容包括粮农组织1998年1月1日至1999年12月31日财务报表审 计所产生 的意见和建议 (第一部分) 和管理审查的意见和建议 (第二部分). 第三部分是关 于据报导的舞弊和舞弊嫌疑情况.财务报表的审计

3. – 我的工作班子对总干事根据粮农组织牜牪莆裉趵 第十条第三款、第十条第四款、第十一条第五款规定提交粮农组织1998年1月1日至1999年12月31日时期的财务报表进行了审计. 不过, 财务条例第十一条第五款 ( "期中结算和任何中期结算, 都应在有关财政 周期结束以后不迟于三月三十一日送交外聘审计员")返淖袷刂徊还切问缴系Ä. 我的 工作班子确是在2000年3月31日收到了粮农组织1998年1月1日至1999年12月31日财务报表及其说明附件. 不过, 在会计原则和报告形式作了最后一分钟的修改后, 我的工作班子于 2000年4月7日收到了一份全面修订的财务报表及其说明版本 .

4. – 和以前两年度一样, 提交的两个版本并不完整. 财务条例第十条第三款 和第十条第四 款分别规定的财务期间通融支付和损失注销报表没列入文件. 此外, 其中一个报表 (正常计划拨款状况 - 报表 IV ) 并不全面. 尽管我以前没提及这问题, 不过事实上在以前的两年度, 上述的两个报表习惯上都是在3月31日截止日期后提交的. 就表 IV 而言, 和以往作法唯一的差别在于: 该表在过去是以完整的形式提交, 不过预算转移的数字是暂时性的. 这次的报表则不填写预算转移数字, 等到审计结束, 开支数字明确时才填入. 就与职工计 划的负债而言, 应该进一步指出: 前后提交的两个财务报表版本 ( 2000年 3月31日和4月7日 ) 还是根据 1997年12月31日的精算价值编制的. 这也和过去的作法一致, 因为精算审查是在整个两年度的基础上进行的, 未能在 3月31日的截止日期之前完成

5. – 不过, 在以前的两年度, 精算审查的结果最迟在两年度结束后的7月份分晓, 而1998/99 两年度的结果则在 2000年10月13日才得到. 推迟的主要原因是选择精算人员的投标过程引起的; 我赞同这一过程. 我记得过去曾经授权免除竞争, 其理由是现职人员洞悉情况,并考虑到时间限制以及工作的复杂性质, 因此应该保留其职务. 根据符合要求的最低出 价, 选出一名新的精算人员. 不过, 他超越了工作期限 ; 该期限要求精算审查最迟在2000 年7月的第一周完成. 本组织根据和我的工作班子协商修订的时间表的基础上同意延长该截止日期.

6. – 事实上, 由于审计在其传统的完成期限后仍在继续进行, 因此显然需要编制更新的报 表版本, 以考虑到调整情况; 调整的产生是由于我的工作班子对到时的情况进行了审查, 也因为本组织计划在一家咨询公司的协助下, 在2000年7月到9月进行"清除"工作. 这些调整也的确反映在我的工作班子于 2000年10月6日收到的财务报表修订版本中. 如下所述( 36 - 37 段 ), "清除"工作导致某些应收款和应付款的重新分类, 对表 I 的影响不大. 我的工作班子在2000年10月17日收到了财务报表的最终版本, 该版本考虑到了上述的精算审 查结果.

7. –审计工作是根据联合国,各专门机构和国际原子能机构外聘审计员专门小组的通用审计标准进行的. 这些标准要求审计工作有计划地进行, 以便合理地保证财务报表没有实质性的错报. 总干事负责编制这些财务报表, 而我负责就此发表意见.

8. – 审计内容包括以试查方式对财务报表中各项表述的凭证进行核实. 此外, 还包括评估

所采用的会计原理和依法办事情况并评价财务报表的总体陈述方式. 我也被要求就下列本 组织和其他机构合作或代替其执行与/或实施的计划的财务报表进行审计 :

• 2000年4月7日提交的粮农组织/世界银行合作计划, 1998年1月1日至1999年12月31日 期间的开支报表;
• 2000年5月5日提交的粮农组织/联合国开发计划署, 截至1999年12月31日的基金状况 和开支报表;以及
• 2000年5月8日提交的粮农组织/联合国人口基金, 截至1999年12月31日的基金状况 和按项目与组成部分编制的报表.

这次审计使我能够就粮农组织的财务报表发表毫无保留意见的审计意见, 详见第3页.

对管理事项的审查

9. – 我的工作班子除了对帐目进行审计之外, 还从管理角度对以下三项政策的执行进行了

审查 :

• 人力资源管理;
• 出版物, 以及
• 粮食安全特别计划

他们也对下列事项进行了后续审查 :

• 新的财务系统的执行 , 以取代原有系统 (财务/人事管理系统) ; 根据执行情况, 对财务 司的重组和人员配备进行了特定审查, 以及
• 业务下放到区域办事处.

摘 要

财务事项

财务报表的格式

10. - 本组织在本财务期间实施了新的财务系统, 因此某些会计事项和节余的 归纳和分类和过去不同. 此外, 按照我以前提出的建议和适用的会计标准, 粮农组织对其会计政策和财务报表编制作了一些改变, 以便更好地反映出财政 周期结束时本组织的工作性质和状况. ( 21 - 23 段 )

本组织的财政状况

11. – 和以往的两年度比较, 本组织截至1999年12月31日的财政状况恶化了, 收支

相抵后净短缺2 590万美元; 而在1996-97年则有净余额9 610万美元. 收支相抵后

总余额比前一两年度增加一倍以上, 不过额外的开支完全抵销了该余额; 额外开支 主要来自于重新安置和解雇费用以及执行了与职工有关的负债新政策; 两者的费用 分别为1 060万和6 400万美元. 和前一两年度比较, 其他显著的差异是和负债有关, 其总增长率为33%. ( 24 - 25段 )

具体的财务和会计问题

根据我前份报告中所提出的问题, 并鉴于本两年度期间所实施的新的会计和财 务系统, 我的工作班子审查了下列具体的财务和会计问题:

• 与职工有关的计划; (26 -29段)
• 应收会费和对及时缴纳会费的奖励计划; (30 - 31段)
• 税收平衡基金; ( 32 - 33段)
• 应付帐户和应收帐户; ( 34 - 37段)
• 未清偿债务. ( 38 - 39段)

现金和投资

13. – 自从上一份报告以来, 现金和投资方面出现了众多的改变. 显著的例子是以前 由粮农组织管理的世界粮食计划署总部帐户于1999年1月1日开始由该署直接控制. 由于该帐户数额重大, 粮农组织控制的基金大幅减少. 截至1999年12月31日, 基金数 额为4亿5 410万, 1997年12月31日则为9亿9 240万美元. 其他改变是和提供共同银行 服务、资产管理和监督职能有关. 不过, 尽管在许多方面采取了决定, 财政司人员编 制的难题使本组织在若干问题上未能按计划取得进展.

对两个具体计划的审查: 《以油换粮》计划和电视粮食集资

14. – 我的工作班子对两个不同的计划进行了具体的审查. 第一项计划是《以油换 粮》. 该计划遵照安全理事会986决议资助伊拉克的人道主义供应. 和联合国其他 机构一样, 负责该计划农业部分的粮农组织监督伊拉克政府在中部和南部管辖区执 行该计划, 并在北方三个管辖区直接执行该计划. 油价激增再加上取消伊拉克石油 出口上限使得该计划的财务重要性达到前所未有的水平. 该计划是粮农组织有史以 来管理的最大的一个计划. 相反地, 电视粮食集资的财务重要性则为有限. 截至1999 年12月31日, 共有461个小型项目获准使用头两次集资活动募集的资金, 开支为229 万美元, 收入为369万美元. ( 92 - 103段 )

管理事项

人力资源管理

15. – 我的工作班子在1999年年中审查了粮农组织的人力资源管理. 他们分析职工人 员的演变和本组织根据既定目标或制约因素进行管理所执行的政策. 他们也检查职 责的分配和人事司的作用; 检查重点在于招聘和评价程序. (104 - 134段 )

出版物

16. – 在本两年度期间, 我的工作班子审查了总务及信息司的管理. 审查的重点在于 粮农组织的出版政策, 尤其是管理文件和出版物的新财务框架对四个联合帐户操作 的影响. (135 - 141段 )

粮食安全特别计划

17. – 粮食安全特别计划重点在于低收入缺粮国家, 该计划在1994年年底展开业务. 我的工作班子于1998年在总部开始审查该计划, 随后在1999年和2000年进行实地考 察. 在所考察的九个国家办事处, 该计划在其中一个国家开展了, 不过尚未执行; 而 在其他七个国家已经执行. (142 - 166段 )

权利下放

18 – 权利由总部逐渐下放的政策是理事会以大会名义, 并经其授权, 于1994年 5/6月 106届会议上通过的. 该政策在1996年执行, 并在1998-99两年度期间进一步发展. 作 为1998年审查的后续行动, 我的工作班子在1999年11月至2000年2月期间考察了五个 区域办事处中的两个, 以评估业务权利下放的执行状况. ( 167 - 175段 )

执行新的财务系统

19. – 更换原有系统 ( 财务和人事管理系统 )的建议是财政委员会在1994年4月的78届 会议上通过的. 在前一份报告中, 我曾提及原来的更换计划可望在 1999 年年底部分 执行, 其费用为 1 700 万美元, 其中包括设备、软件和执行费用. 事实上, 该系统在 1999 年 5月底开始操作. 截至 1999 年 12 月 31 日, 该项目展开以来所发生的费用达 1 950万美元 (不包括粮农组织职工费用 ), 而落实以来的维修费用达150万美元. 此 外, 新系统操作以来的头一年半被重大的落实问题干扰.

其他事项

舞弊情况

20. – 根据关于外聘审计员职权范围的补充规定第六条第3.1款的规定, 本报告提及本 组织掌握的, 并向我的工作班子汇报的舞弊或舞弊嫌疑情况. ( 211 - 219段 )

详细审计报告

财务事项

财务报表的格式

21. – 根据我以前的建议和适用的会计标准, 粮农组织对其会计政策和财务报表编制 作了一些改变, 以便更好地反映出财政周期结束时本组织的工作性质和状况.

• 技术合作计划拨款未用余额不再视为会费收入的扣除数, 而是记人普通基金. 因此 在表 I 中加了一个题为《递延收入》的项目.
• 根据机构间安排收到的自愿捐助和基金的收入现在完全相等于项目开支的数额, 因为 捐赠方未用现金余额的利息已不再由项目开支中扣除. 因此, 在表 I 中加了一个题为 《利息转移到捐赠方帐户》的项目.

22. – 再者, 由于本组织开始摊还离职后医疗服务的未计负债, 因此, 在表 I 中加了一 个题 为 《离职后服务负债的摊还》的项目. 此外, 根据大会决议10/99的规定, 来自于解 职付款计划和补偿计划储备金投资的任何收入应该指定用于离职后医疗服务的负债, 因 此, 在表 I 中另加 了一个题 为 《与职工有关的计划》的项目. 其他的改变与下列事项有 关 :

• 职工信托帐户以前在表 II《与职工有关的计划》项下表述; 现在是在《应付帐户》 项下报告.
• 同样地, 代世界粮食计划署的投资以前也是在表 II《与职工有关的计划》项下表述, 现在是在《应付帐户》 项下报告.

与职工有关计划中所有的改变在下列段落进一步评述. ( 26 - 29段 )

23. – 最后同样重要的一点: 表 I 中也加了一个题为《重新安置和解雇费用》的新项目, 以表述大会决议7/97批准的1 200万美元雇特别开销使用权之下所发生的开支. 我也注意 到: 财务报表以前是以百万美元表述, 现在是以千美元表述. 此外, 由于执行了新的会计 和财务系统, 某些会计事项和余额的编组和分类和以往不同. 不过我感到遗憾的是没有 借此机会排除在编制财务报表时以手工调整试算表的需要. 不过, 在撰写本报告时, 我的 工作班 子获悉: 目前正在采用程序和工序以减少所需的手工调整.

本组织预计, 今后直接地从数据库编制报告, 并加强月度结算的结帐程序, 到时就不再 需要手工调整的作法.

本组织的财务状况

24. – 和以往的两年度比较, 本组织截至1999年12月31日的财务状况恶化了. 收支抵 销后净短缺2 590万美元, 1996-97年净余额为9 610万美元. 不过, 和上两年度比较, 收支抵销后总余额增加了一倍以上 (部分原因是上述报表编制的改变引起的). 不过, 由于主要在重新调配和解职计划以及执行与职工有关的负债新政策而发生了额外开支, 总余额完全被抵销 了; 额外开支分别为1 060万美元和6 400万美元. 不过, 在上 两年度结束时, 普通基金对周转基金和特别储备金帐户的负债分别为 2 370 和

3 200万美元, 1998-99两年度的所有的预付款均已偿付. 该两年度唯一的预付款 (1998年10月29日来自于特别储备金帐户的3 000万美元) 已在1998年11月11日偿付.

25. – 就表 II 而言, 截至1999年12月31日负债增加33%, 总额达5亿6 130万美元, 前 一两年度则为4亿2 110万美元. 提前交纳的会费只增加6%, 最显著的增长 (+109% ) 是和应付帐户有关. 如前所述, 负债激增的部分原因是由与职工有关计划的改变有 关. 不 过, 也是因为此方面遇到的问题造成的, 下面将就此进一步评述 ( 34 - 37段). 未清偿债务的增加( +86% )主要是与伊拉克 《以油换粮》计划的应付开支增长有关.

具体的财务和会计问题

与职工有关的计划

26. – 粮农组织主办下列四个离职后福利计划:

• 为总部一般服务人员设立的离职金付款计划;
• 为因公死亡、伤残或生病设立的补偿计划储备金;
• 解职付款计划, 该计划包括累计年假、回国补助金、 解职偿金、 回国旅费和搬 家费; 和
• 离职后医疗服务.

27. – 在1996-97两年度, 本组织开始执行新政策, 即:

• 与职工有关的应计负债以合并金额报告, 并在财务报表的说明中提供本组织今后 债务的详情;
• 应计负债以具有精算审查提供依据的精算值加以报告;
• 在不同的计划和普通基金之间分配本组织掌握的投资;
• 把这些投资的收入列入表 I.

28. – 本组织从本两年度开始摊还离职后医疗服务的未计负债. 因此, 截至1999年12 月31日确认了2 110万美元的数额. 此外, 根据大会决议10/99的规定, 用于解职付款 基金和补偿计划储备金的投资所得的超额收益以及解职付款基金和补偿计划储备金 超过负债的投资收益被指定用于离职后医疗保险服务. 根据截至1999年12月31日的 精算审查, 这两笔收益额分别为4 280万美元和1 090万美元. 因此, 并加上本两年度, 会费收入超过支付 ( 金额为430万美元 ), 1998-99年结束时确认了为数7 920万美元的 离职后医疗保险负债. 由于截至1999年12月31日的精算审查导致离职后医疗保险计 划的计价低于1997年12月31日的计价 ( 前者为1亿8 880 万, 后者为1亿9 510万美元, 因此, 截至1999年12月31日, 确认了约42%的和离职后医疗服务有关的负债.

29. – 鉴于此项成就, 我因此重申我在前份报告中提出的关于离职后福利的建议. 正如当时所指出的, 这项义务一部分是由解职付款基金资助, 另一部分未获资助. 本组织是以付现制, 而不是以应计制支出此项开支. 由于解职付款金在1972年设立 以来, 在其会费、职工合格和福利合格的要求连续作了修改, 其业务显得极为复杂, 截至1999年12月31日, 其资产只达2 240万美元精算负债额的200万美元. 根据最新的 精算审查结果, 截至1999年12月31日的状况恶化了, 因为2 360万美元的负债额并无 任何备付款. 因此我重申以前的建议: 全面审查解职付款基金的目的和业务, 以建 立一个巩固的机制, 为所有确认的离职后服务负债提供资助. 在撰写本报告时, 我的 工作班子获悉本组织准备向2001年5月的财政委员会会议提交一份文件, 以处理我对 离职付款的关切.

应收会费和对及时交纳会费的奖励计划

30. – 普通和有关基金的应收会费由截至1997年12月31日的1亿5 400万美元增加到截 至1999年12月31日的1亿6 920万美元. 正如财务报表说明14所指出的, 大部分欠交的 会费是和正常计划的分摊会费有关 ( 1亿5 120万美元 ). 两年度结束时, 105个成员国 仍然拖欠其分摊会费. 其中14个成员国拖欠额达100万美元, 共占拖欠总额的89%. 其他应收会费是和政府对粮农组织代表处的业务费用(540万美元)、周转基金(160万 美元)和特别储备金帐户 (1 090万美元 ) 的现金捐助.

31. – 为了鼓励尽快交纳正常计划会费, 从1993年1月1日起试行了一项奖励计划. 在 应交会费年份3月31日之前全部交纳的分摊会费可以取得折扣, 条件是不得有尚未 付清的拖欠款. 大会于1997年11月通过了修订后的计算折扣方式, 从1998年1月1日 起, 按应交会费年份第一季度期间及时交纳程度的比例给予折扣. 如下列表格所示, 在1998年, 该年第一季度交纳的会费为9 300万美元, 在1999年为9 200万美元. 这些 数额基本上与以往年份持平; 除了1997之外, 该年份的数额特高, 因为在3月底收到 一笔大额会费. 不过, 实施新的计算方式后, 折扣大幅减少了, 在1998年, 其数额 为61万7 577美元, 1999年为35万7 791美元.

税收平衡基金

32.-国家向其国民从粮农组织获得的收入征收 的税款已偿还给职工, 并通过税收平衡基金向成员国收回. 在我前份报告提出建议后, 本组织和成员国作了安排, 结算了 上两年度结束时尚未收付的应收款和应付款;

33. – 不过, 我的工作班子注意到在从现有系统过渡到奥拉克软件应用时的数据转移 的过程中, 期初余额是以一个总数过入奥拉克总帐. 这意味着工作人员编制的明细 帐目需在新的系统中重新组成. 这项工作显得更为复杂, 因为由于税收预付款和偿 还款是华盛顿联络处负责的, 通过定额预付帐户的过帐是由实地会计系统处理. 结 果, 在我的工作班子进行审查的时候, 有超过100万美元原来应该过帐到有关的税收 平衡基金帐户的预付款, 还是记录在两个应收帐款的帐户中; 即: 粮农组织职工的

2 800个《预付项目》帐目和世界粮食计划署职工的2 805个《世界粮食计划署》帐 目.

应付帐款和应收帐款

34. – 如前所述, 应付帐款显著增长; 截至1999年12月31日达到5 440万美元, 1998年 12月31日为2 600万美元 ( 增加108.8% ). 增长主要是与职工有关的计划进行了改变. 职工信托帐户以前表述于与职工有关的计划, 现在是在应付帐款之下报告, 两年度 结束时其金额为1 280万美元.

同样地, 以世界粮食计划署名义投资的金额 ( 1 930万美元 ) 不再表述于与职工有关 的计划, 而是在应付帐款之下. 不过, 增长也是这方面遇到的问题所造成的, 包括付 款积压. 事实上, 由于粮农组织用户和支付方多次的抱怨, 检察官总署办事处提前对 应付帐款进行了审查. 不过, 在撰写本报告时尚未收到审查结果.

35. – 就应收帐款而言, 两个两年度之间的增长并非如此显著: 由截至1997年12月 31日的3 950万美元增加到截至1999年12月31日的5 540万美元, 即增加了40%. 增长 主要是其他组织对粮农组织的债务增加了 ( +152% ). 增长总额为2 230万美元, 其中 最大的份额来自于世界银行和世界粮食计划署, 分别为600万和1 470万美元. 来自于 世界粮食计划署的应收帐款是1999年9月至11月期间本组织支付计划署的工资净额. 由于出具发票太晚, 粮食计划署在两年度结束时尚未偿还粮农组织. 我的工作班子 进一步注意到粮食计划署帐簿记录的应付款数额并不符合粮农组织的应收款数额. 我在粮食计划署1998-99年两年度的报告中曾指出, 这未经说明的差异不大, 不需 要我就此发表意见. 不过, 正如对粮食计划署建议中已经指出的: 两个组织之间展 开的帐目核对工作应该成为一项月度的例行作业. 在撰写本报告时, 我的工作班子 获悉, 月度工资表费用的会计工作, 在时间安排上取得了改进; 这项会计是出具粮 食署发票工作的主要部分. 因此, 本组织计划在不久的将来按月出具发票. 就目前而 言, 粮农组织和粮食计划署对季度发票已经开始一项帐目核对的程序. 此外, 粮农组 织也去函粮食计划署, 寻求其同意将工资预付款总额由目前的400万增加到800万美 元, 这样在任何时候都可进一步减少对粮食计划署的应收余额.

36. – 我在前份报告中建议, 按照新财务系统的落实, 来审查交易事项过帐到应收 和应付帐户的会计和组织程序, 以在整个两年度中更易于查明和监测这些程序, 并使其更为分明. 这些目标已经部分达到了. 此外, 也成立了两个分别负责应收帐 款和应付帐款的新的专职单位. 不过, 由于财政司总体的人员编制问题, 这两个单位 没有能力处理原有系统留下来的问题, 这些问题是和预算财务系统的总分类帐与补 充分类账的帐目核对有关. 因此, 财务报表的第一和第二版本提交给我的工作班子 时, 若干帐户还需要进行大量的整理和核对.

37. – 2000年7月至9月, 在一家咨询公司的协助下进行了额外的工作. 由于随后进行 的调整, 在财务报表的2000年4月7日版本和2000年10月6日的版本期间, 应付帐款减 少了8%, 应收帐款增加了8%. 该咨询公司也提出了若干建议, 我同意这些建议; 建 议要求所有的预付开支提交合同和证明文件, 并加强记录交易的会计系统, 其目的 在于改进内部控制和程序.

未清偿的债务

38. – 如前所述, 未清偿的债务大幅上升了, 从1997年12月31日的5 940万美元上升到 1999年12月31日的1亿1 020万美元 . 这数额的增长( + 86% ) 主要和伊拉克《以油换 粮》计划应付开支的增长有关 ( 72 - 91段). 在我前份报告, 我对确定未清偿债务的 复杂和耗时做法提出了评论. 为此, 我曾建议本组织今后考虑采用简化的标准, 列入 会计系统, 以便在两年度末确认未兑现承付款项的有效性.

39. – 新的财务系统和有关程序的落实为这一事项带来了重大的改进. 一方面, 只有 未兑现的订购单才应予自动计入. 另一方面, 以前由子系统处理的交易 ( 差旅是由 ATLAS、 实地活动由实地会计系统处理 ), 其应计程 序简化了, 只包括有关两年度 未兑现的承付款项. 对差旅而言, 期末应计帐款是根据截至1999年12月31日办理的 差旅预付款计算的. 就实地活动而言, 应计帐款是根据定额预付帐户持有人提供的 信息计算的, 有关的信息经过规范、业务和下放活动协调署或财政司项目会计单位核查; 这两个 单位分别核查粮农组织代表处应计款和项目应计款的信息. 从我的工作班子审查的 随机抽样和判定抽样中, 没发现任何无效的应付帐款.

现金和投资

背景

40. – 自从我的上一份报告以来, 现金和投资方面出现了众多的改变. 显著的例子 是以前由粮农组织管理的世界粮食计划署总部帐户于1999年1月1日开始由该署直 接控制. 由于该帐户数额重大, 粮农组织控制的资金大幅减少. 截至1999年12月31 日, 金额为4.541亿美元 1997年12月31日为9.924亿美元. 资金的组成包括 : 银行 经常帐户和定期帐户, 金额2.906亿, 以及长期投资1.635亿美元 (包括以粮食计划署 名义投资的1 930万美元); 该项投资指定用于支付与职工有关的债务.

41. – 如下所述, 其他改变是和提供共同银行服务、短期资产管理和监督职能有关. 1999年2月, 本组织与一家咨询公司签订了提供投资咨询服务的合同. 截至1999年 12月, 咨询费用为20 285美元. 该公司是通过竞争性投标入选; 不过, 投标过程不是 由采购单位管理, 而是由财政司根据粮农组织手册502.14节规定的免责程序直接管 理. 共有三家公司被邀请参加投标. 尽管这三家公司都被认为是这项服务的领先公 司, 不过它们都处于欧元区以外的同一个国家, 这一点可以受到质疑. 以后这些资 金将以欧元收支, 并考虑到其金额, 我建议以后邀请竞标时应该扩大地区的选择, 尤其要向欧元区开放.

银行帐户的数目

42. – 在我的前份报告中, 我建议减少银行帐户的数目. 截至1999年12月31日, 仍有 25个总部银行帐户. 虽然和1997年12月31日的情况比较 ( 36个帐户 ), 这是一项改进, 这数目还是远远超过了我在前份报告宣布的总部帐户减至13个的目标. 除了电 视粮食集资的帐户由87个减至62个之外, 没有进行其他重大的改变来减少实地帐 户的数目.

43. – 本组织的确认为有必要改组其银行事务的安排, 并制定了三方面的办法. 不过 主要由于实地银行帐户核对的问题 ( 45 - 46段 )和人员短缺 ( 200 - 207段), 迄今为止 只执行了计划的一部分. 设想的策略包括 :

• 建立一个银行事务的关系, 以管理总部的里拉和欧元付款以及在意大利的职工帐 户.
• 和一家主要的国际银行建立关系来处理意大利以外的国际付款; 开设一个或更多 的外币帐户, 并使用银行的全球系统和软件把付款过帐到有关国家的零数余额帐 户, 以及监测交易.
• 和在世界有关地区拥有零售实力的其他国际银行建立若干业务关系, 以经营所需 的实地银行事务.

44. – 在撰写本报告的时候, 策略的第一部分已经落实, 如下所述, 在2000年5月签署 了一项合同. 第二部分也签署了另一个合同, 不过要在今后几个月才有望全面执行. 第三部分尚未采取行动. 我的工作班子获悉: 本组织计划通过竞争性投标来选择所 需的银行, 我赞同此项计划. 一旦全面执行设想的策略后, 本组织预期大幅减少银行 零售业务的关系和帐户的数目, 并显著地降低粮农组织的银行事务费用.

银行帐户的控制

45. – 在我的前份报告中提到的银行帐户的某些困难仍然持续于整个1998-99两年度. 由于司库的人员编制问题 ( 207段), 本组织的银行帐户报告、 帐户经授权经营者其 职权范围和条件未能按照需要常予更新. 所有的实地银行帐户核对依然是耗时麻烦 的程序. 奥拉克应用软件的现金管理组件在1999年5月底执行, 不过只用于总部主 要帐户的核对. 其他帐户的核对依然以手工操作; 由于实地会计系统面临的难题 ( 184 - 190段), 手工操作比过去更为困难.

46. – 正如我在以前的报告中所指出的, 粮农组织还是没组织起来以最佳方式管理其 资金. 现金流量预测依然不够及时, 不够可靠. 1999年12月29日以130 769美元购置 了一个现金簿司库组件. 该组件原来已列入奥拉克公司原始报价单中, 一旦执行了 奥拉克财务程序软件后是要与其接面操作的. 不过, 该组件仅非常有限地使用后, 最 终在1998年10月决定放弃使用. 截至1998年3月31日, 该项目的安装和维修费用达 157 222美元 (不包括粮农组织职工费用 ), 取得近于零的成果.

共同银行服务

47. – 我的前份报告中, 我强调指出: 本组织与其银行从未签订具体书面协议, 以详 细说明其采用的银行事务条件. 甚至在总部一家主要银行开设的帐户, 其每月平均 余额达一亿美元, 也不存在完整的文件. 书面协议确实存在, 不过仅涉及具体事项, 如: 向粮农组织职工提供的服务 ( 每年由职工联合委员会谈判)、银行使用 粮农组织 的办公楼以及正式帐户采用的条件. 同样地, 我也指出: 本组织没有不时 地进行竞 争性招标, 以提供银行业务. 几年前, 本组织的确曾经征询银行就提供总部银行业 务的兴趣, 不过, 当时有关当局颁发营业执照是个主要的障碍. 由于在90年代 初期 这些条件有所改变, 1995年3月决定发布招标. 不过, 由于财政司参与新的财务系统 的执行, 招标工作被推迟了. 因此, 我建议本组织进行国际招标, 以提供共同银行 服务.

48. – 在1997年采取了初步步骤执行此项建议, 该银行于1997年4月被通知粮农组织 关于共同银行业务招标的决定. 不过, 几个月后, 本组织决定招标推迟两年以《避 免一个利益冲突的状况》. 由于该银行为1997年电视粮食集资提供了5亿意大利里拉 的自愿捐助, 可能会出现这一状况. 该捐款不是支付给粮农组织, 而是交给一家协 会. 该银行对1998年的集资活动也提供了相似的捐款, 也是支付给一家协会.

49. – 在1999年3月26日向28家国际银行发布了招标. 在发布之前, 我的工作班子进一 步建议本组织对公司银行业务和职工零售银行业务分别招标. 我的工作班子特别指 出两项业务结合的决定可能带来的风险. 有些领先的国际银行可能愿意参与共同银 行业务的竞争, 不过由于不愿意在粮农组织设立提供职工银行业务的分行而不参与 竞标. 不过, 由于本组织的意图是由在办公楼现场设行的一家银行为粮农组织及其 职工提供综合的总部业务, 只发布了一项招标. 因此, 只有三家意大利银行提出了 有效的投标书.

50. – 我的工作班子也注意到本组织编制的招标文件有欠完整. 特别是按业务类型和 额值表达的预期交易量, 文件毫无表明. 文件含糊不清, 投标者难于制定最佳的定价 策略, 这对当前的承包者提供了一个明显的有利条件. 我的工作班子获得保证: 在 其中一家银行提出要求后, 所有的银行都获得了缺少的资料. 不过最好还是事先提 出有关资料. 根据招标评估小组向总干事提出的建议, 1997年7月, 合同授予当前的 承包银行. 不过, 本组织又花了十个月的时间和银行把合同最后定了下来; 合同等 到2000年5月才开始生效. 与此同时的谈判是关于该银行在软件要进行的修改以及 共同和零售业务的服务标准.

51. –. 我的工作班子未能获得资料, 以便和过去的安排比较来总体评估新的合同为 本组织或其职工提供的银行服务所带来的改进, 或取得的节约. 不过, 他们注意到, 第一, 本组织不再支付1991年以来支付的年度费用; 第二, 银行同意交纳其使用粮 农组织大楼里提供的办事处租金, 以前是免费使用. 这个新的安排为前者带来每年 2.72 亿意大利里拉的节约, 为后者带来7 500万里拉的额外收入. 最后, 如下列表格 所示, 我注意到粮农组织其帐户节余的利率取得了显著的改进.

52. – 如前所述, 设想的银行事务策略的第二方面也签署了另外一项合同. 该合同是 在2000年9月和本组织已有业务关系的一家非意大利银行签署的. 不过, 该合同和上 述情况不同, 没有经过竞争性的招标. 合同包括在现有帐户内为实地交易开设零额 节余帐户以及提供银行软件, 以进行线上跟踪、 交易控制和帐目核对的服务. 我认 为邀请其他银行投标将可保证本组织确能以最优价格和条件取得所需的服务.

短期投资

53. – 自从我的上一份报告以来, 粮农组织的短期投资出现了重大的改变. 的确, 在 整个1998-99两年度期间, 粮农组织在管理短期投资方面连续采用了三个不同的策略. 1999年以前未存入经常帐户的短期投资是投资到存款帐户和通知存款帐户, 其平均 期时间是六个月. 通过核准的评估等级很高的的银行单子里选择了银行, 并制定每 家银行的上限. 这样, 资本风险是最低的, 因为这种风险只能由于其中一家银行破 产而造成. 本组织的收益符合单子上银行所报的行情中最高的收益率. 这资产是流 动性的.

54. – 在前一份报告中我提到一位顾问曾建议现金管理 "外部化" 以便在减少风险的 情况下实现更高收益并可以抽出司库资源用于其他任务; 司库很多的时间是在存档 和跟踪存入银行的三个月存款单. 粮农组织投资咨询委员会在其24届会议 (1998年 5月18日 ) 讨论了这一个新的策略; 该顾问的报告提交了会议. 当时, 投资咨询委员 会的结论认为: "由于收益提高、风险减少并且为了业务效率" 而把本组织的短期资 产转移到一个混合短期投资基金是合乎道理的. 这短期投资基金是由保管本组织长 期投资同一家公司管理的; 我认为这是可质疑的. 更可质疑的是该公司并未通过竞 争性招标选出. 我记得在前份报告中我曾特别建议: 若要考虑短期资产管理"外部 化" 的建议, 粮农组织应当向若干国际现金管理机构招标.

55. – 原来的长期资产保管合同加了一个附件, 随后在1999年初转移了资金. 截至 1999年12月31日, 在这个新的策略下管理的资金达1 938万美元, 是投资于一个主要 会费国发行的债券, 其到期日期平均为三个月. 我认为: 尽管风险还是最低的, 不过 投资咨询委员会上述会议宣称的风险"减少"是有争议的. 由于破产而蒙受损失其可 能性是不大, 不过, 债券发行的价值可能由于利率提升受到不利的影响. 此外, 收 益并无"提高". 我注意到, 1999年的收益 ( 5% ) 实际上低于信贷协会其美元银行存 款的收益 ( 6.01% ), 正如截至1999年12月31日财务报表说明 4 所表述的. 1999年, 资金管理人的费用达316 000美元.

56. – 投资咨询委员会在其25届会议 (1998年5月28日 ) 认为存入混合短期投资基金 的资金"可以安全地投资到银行存款或其他优良的短期债券, 而不是投资到政府债 券", 也认为" 在额外风险不高的情况下可以提高收益". 投资咨询委员会赞同本组织 的咨询公司就财政事项所作的建议, 即将某些资产转移到一年至三年的投资组合中, 不过提出告诫: 这个策略将使粮农组织不时地遭受损失. 这个事项后来由投资委员 会在1999年10月20日其第2届会议上讨论. 该委员会决定参照粮食计划署和国际农业 发展基金在粮农组织咨询公司协助下制定的管理机构参考名单, 由其中再确定管理 人员的候选名单. 1999年12月10日, 委员会和四家固定收入资产管理专业公司会谈. 应该指出: 尽管若干成员认为应当将保管职能和资金管理职能分离出来, 当前的保 管人和短期资金管理人名列候选公司的名单中.

57. – 委员会根据提交的不同方案选择了两家公司来管理短期资产投资组合, 每家公 司各管1亿美元的组合. 它们的任务是通过期限较长的投资 (1 至 3 年的债券), 或承 受有选择性的信贷风险 ( 允许其有更广范围的债券选择 ), 以期寻求更高的收益. 此 外, 投资组合的流动性应当足以保证能在24小时预先通知下提取达1 250万美元的款 项. 投资咨询委员会在第26届会议 (2000年5月28日 )寻求指示, 以确定一个适当的基 准, 当时建议是伦敦银行同业拆放率三个月的利率加25个基本点 (不包括费用). 不 过, 该委员会提出告诫: 本组织对现状进行任何改变之前, 应当评估承受风险的有 关资产, 并确保现有控制措施的适当性.

58. – 在撰写本报告时, 这第三项策略尚未执行. 中选的两个管理人的合同草案其定 稿有待改进的监管措施的执行. 就此方面, 我的工作班子获悉粮农组织建议一项安 排: 向世界粮食计划署支付年度费用, 由其接管监督、控制和其他投资管理的职能, 以支持粮农组织的投资管理. 粮食计划署就此表示同意; 这一项安排可望在今后数 周最后确定下来. 之后, 粮农组织将提出风险价值分析.

59. – 考虑到目前特别在现金流转预测以及一般说来在投资监督所面临的困难, 这项 新策略之下管理的投资其数额 ( 2 亿美元)是可以提出质疑的. 此外, 我感到关切本 组织改变了其谨慎的投资原则, 由原来把基金余额存入有可接受收益率的银行存款 转向风险较高的投资策略, 这可能会导致资本不时地遭受损失. 由于85%的现金余 额是和信托基金有关, 因此不应该忘了一点, 即捐赠方委托给粮农组织的资金其任 何损失都要由本组织的预算承担. 在撰写本报告时, 我的工作班子获悉, 投资咨询委 员会在其2001年5月的会议将审议短期投资策略, 到时将把我的关切问题和管理人员 就应当如何管理这一部分现金的意见提交该委员会.

长期投资

60. – 和以往两年度一样, 专门用于与职工有关的负债用拨款的资产用于长期投资. 我的前一份报告曾指出, 这些长期投资的管理职能和保管职能在1997年分离出来. 我认为这是一项积极的措施 , 因为这两项职能应当明确隔离. 鉴于司库难以监管资 金管理人, 我也认为本组织把其长期资产委托给两个资管理人是明智之举, 应当通 过竞争性招标, 尽早落实. 不过, 在撰写本报告时, 没有进行任何具体的改变, 尽管 上述两个委员会 ( 投资咨询委员会和投资委员会)就此问题进行了广泛的审议和讨 论. 的确, 财政司的人员编制问题再次未能让本组织本组织就此问题取得进展.

61. – 投资咨询委员会在第25届会议 (1999年5月28日 )审议了现任长期资产经理的业 绩; 他被委托执行平衡投资策略( 允许投资股票和债券). 粮农组织的财政问题咨询 公司主持了审查, 其结论认为总的说来, 该经理的业绩超越了基准; 不过, 还是建议 所有的固定收入资产 ( 该经理这方面的业绩低于平均)转移到专业的固定收入管理 机构. 审查结论也建议: 为了谨慎起见, 证券资产的一部分应当转移到证券管理机 构, 因为现任经理的在证券投资取得的高超业绩是和其擅长的增长股有关, 而这些 股份以后可能不是那么有利可图.

62. – 关于长期资产的固定收入投资, 本组织认为入选的两个短期资产投资经理也可 以分管. 其目的是集中资产, 以降低费用, 且为了监管目的, 减少经理人数. 投资委 员会在1999年10月2日第2届会议上表示赞同, 并于1999年12月采取相应的决定, 两 个入选的经理, 除了价值1 亿美元的短期投资以外, 也各分得5 000万美元进行全球 固定收入组合投资. 这个决定带来下列问题 :

• 选用程序是1999年5月展开的, 目的在于指定短期资产经理. 不过, 也决定指定他 们为长期资产投资经理, 而原来制定的选用公司标准仅限于管理短期资产的投资. 入选的经理能否在两个目标都能取得良好业绩, 这是有待观望的.
• 将 1亿美元的长期资产由现任经理的组合转移到全球固定资产组合投资的决定似 乎言之过早. 投资咨询委员会在第25届会议 (1999年5月28日 )建议: "在指定任何 新的经理之前", 应当完成若干"工作", 如: 编制长期负债报表, 包括其货币组成、 制定资产分配的政策和指导原则. 我的工作班子没有收到证据表明落实了这初步 的工作.

63. – 资金转移是1999年12月决定的, 不过, 在撰写本份报告时尚未执行. 本组织在 审查了现任长期资金经理其1999年改进的业绩之后, 改变了主意. 在投资咨询委员 会的第26届会议 (2000年5月28日 )上, 咨询公司指出: 现任经理的业绩尽管有所改 进, 但是"至多也不过是一般而已". 不过, 由于该公司也指出: 固定收入的投资经理 之间其业绩不象证券投资变化的那么大, 因此赞同建议: 有待落实充分的监管和汇 报措施 后才进行更换经理的任何改变. 关于咨询委员会的第二项建议, 即将长期资 产证券投资的一部分转交一个证券管理机构, 咨询公司在投资咨询委员会的第26届 会议上建议当时不要分散证券资产. 其建议得到咨询委员会的赞同.

64. – 因此, 在撰写本份报告时, 没有任何的长期资产被转移给新的经理. 虽然我承 认现任经理总的说来在1999年和2000年其业绩超过基准, 我还是重申以前的建议, 即通过竞争性招标来检查现有地安排. 投资咨询委员会也建议的分散投资的措施可 以将所有长期资产集中一个经理管理的风险减至最低; 经理是执行其自己的策略, 可不一定在所有的市场条件下都能取得成功. 这项措施也可能进一步减少目前的 费用; 根据1998年9月重新谈判的合同, 1999年的费用为640 000美元. 在撰写本份报 告时, 我的工作班子获悉由于缺乏人员和管理时间来落实推动这项工作的复杂且耗 时工作, 没有任何长期资产被转移给新的经理. 我的工作班子进一步获悉: 本组织 有待 (i) 完成短期投资组合的部署; (ii) 与国际农业发展基金达成支持其投资管理的 协议; 和 (iii) 在投资咨询委员会2001年5月的会议审议长期投资问题之后才计划推 动这项工作.

投资咨询委员会

65. – 投资咨询委员会成立于1997年. 其职权范围在撰写本份报告时仍然适用; 其职 权要求该委员会"在机密的基础上向总干事提供下列事项的意见 :

1. 适用于粮农组织的各种投资媒介, 包括但不仅限于资本市场的投资;

2. 为粮农组织进行资本市场投资制定银行和金融中心的清单;

3. 关于 (1)和 (2)的财政收益和兑换率;

4. 总干事提出的任何其他有关事项."

委员会的成员除了有粮农组织和世界粮食计划署的高级官员之外, 还有世界银行、 国际货币基金、国际清算银行和意大利银行的代表. 1997年, 本组织的托管机构也 有代表参与, 不过在1999年未被邀请出席会议.

66. – 本组织认为投资咨询委员会为司库和总干事提供关于财务策略和政策的意见, 以及若干具体的技术性指导方面是个尽职的委员会, 不过认为在监督作用方面, 其 效率不高. 但是, 我的工作班子注意到该委员会原订每年召开两此会议, 而近年来每 年只召开一次会议 ( 第24届于1998年5月18日, 第25届于1999年5月28日, 第26届于 2000年5月26日 ). 此外, 委员会成员少有机会就其建议采取后续行动, 因为该委员 会的会议记录往往是会后几个月才传达给各个委员. 此外, 外部委员在年会之间也 收不到其他资料. 投资咨询委员会因此在2000年5月28日的第26届会议上, 要求"在 会议召开之前了解粮农组织其投资活动中任何重大改变的情况".

67. – 我大力支持定期向投资咨询委员会汇报投资活动的要求. 我进一步建议审议下 列事项以加强该委员会的作用:

• 审查其职权范围;
• 及时发布会议记录;
• 重新审议委员会的组成, 其组成仅限于外部成员.

正如本组织的顾问在其1998年的报告中所指出的, 我认为投资咨询委员会的主要 职能是由外部成员就投资的政策、业务、业绩和计划提供高级管理人员的独立意见. 我注意到在上述第26届会议上成员们自发地提供技术事项的协助.

内部委员会

68. – 1997年6月通过的新的投资政策和指导原则规定成立下列两个内部监督委员会:

• 信贷委员会, 负责确定和审查信贷指导原则和信贷风险, 和
• 投资委员会, 负责审查本组织的总体投资策略和业绩.

总干事在1997年9月批准成立这两个委员会. 和以往的状况比较, 这是一项改进. 粮 农组织的长期投资应当是由联合国投资委员会监督, 不过, 多年来只进行了粗略的 监督. 但是, 这项改进也只是表面上的, 因为这两个内部监督委员会在1997年和1998 没有任何活动, 或仅有极少的活动..

69. – 尽管联合国投资委员会监督不多, 不过其在1998年中断对粮农组织长期投资监 管的决定还是导致了对总体的委员会安排进行检查. 投资咨询委员会在第24届会议 (1998年5月18日)建议将两个监管委员会合并成一个有效的投资委员会. 总干事在 1998年8月6日同意这一项建议. 新的投资委员会除了有粮农组织的高级管理官员, 还有国际农业发展基金和意大利银行的代表参与( 七个成员加上委员会秘书). 其职 权范围如下: 委员会就两个截然不同的资产分别向总干事提出投资政策和 策略、信 贷风险政策以及具体的现金保值与借贷交易的建议.

70. – 投资委员会的第一次会议仅是到了1999年5月17日才召开. 粮农组织的财务问 题咨询公司有一名代表列席会议. 由于他也出席了随后的会议, 我建议该委员会正 式修改其组成, 以让他参与. 第一次会议上讨论了该委员会的职权范围, 并建议给予 其更多的职责, 以提出下列建议:

• 根据事先协议的标准任命、监督和在必要时解除外部经理的职务;
• 任命其认为有必要的其他代理人和顾问, 包括保管银行、咨询人员、律师、精算 师和会计师, 并为这些服务确定适宜的费用.

在撰写本报告时, 我的工作班子尚未收到证据表明总干事批准这些改变. 不过, 他们 获悉: 总干事收到了该会议的会议记录草案, 知晓情况. 但是由于疏忽, 没有要求其 正式批准; 这项错失将予纠正.

71. – 委员会在1999年召开另外两次会议, 分别在10月20日和12月10日. 不过此后再 无其他活动. 委员会原来应当每年召开四次会议, 但是2000年没有会议, 迄今为止, 也没有安排2001年的会议. 我强烈建议该委员会尽快恢复其会议. 在撰写本报告时, 我的工作班子获悉本组织的计划:

• 内部的投资委员会至少每半年召开一次会议, 以审议业务的财务计划, 并处理任 何的监督或业绩的问题;
• 将其会议记录送交投资咨询委员会的成员.

这些措施在解决了司库的人员状况后将尽快落实. ( 207段)

《以油换粮》计划

审议范围

72. – 在1999年和2000年, 我的工作班子审查了一个称为 《以油换粮》计划其行政、 财政和采购的安排, 以及粮农组织在计划开展以来的执行情况. 审查是根据特别救 济行处动、中央会计、汇报和控制处以及行政和财政采购处的会谈和其提供的意见征询表进行的. 同时也根据1999年发出的金额超过100万美元的订购单进行审查 (共 有 8 张, 累计金额达2 200万美元). 此外, 对三份内部审计报告中提的问题也进行了后 续审查.

背 景

73. – 在1990年, 安全理事会661决议对伊拉克实施除了粮食和医药之外的全面制裁, 并设立661委员会监督制裁的实施. 在1991年整年期间, 联合国对人道主义状况表示 严重的关切, 并建议各种措施 (特别是安理会706和712决议) 让伊拉克售卖数量有限 的石油以换取人道主义供应品. 在1995年4月, 安全理事会通过986决议作为"向伊拉 克人民提供人道主义需求的一项临时措施". 安理会986决议授权成员国, 在180天的 期限里, 允许进口原产于伊拉克的石油和石油产品; 其数量足以带来总额不超过20亿 美元的款项. 该资金过帐到一个代管帐户, 名为伊拉克帐户, 用于伊拉克人口的人道 主义需求和其他目的. 经过长时间的谈判, 联合国和伊拉克政府在1996年5月20日签 署了一项谅解备忘录.

74. – 根据安理会986决议的规定, 该项收入的分配如下:

• 30% 交付联合国赔偿基金;
• 66%用于伊拉克人道主义供应进口的供资; 这个组成部分称为 《以油换粮》计划. 该计划用于中部和南部15个管辖区, 占53%; 以及北部3个管辖区, 占13%. 伊拉克 政府负责在中部和南部15个管辖区执行计划. 联合国的有关机构以该国政府的名 义在北方的多乎克、尔比和苏雷马尼亚管辖区执行计划.
• 2.2%用于支付联合国管理该计划的费用; 这笔资金用于支付13%帐户的执行费用, 和监督伊拉克政府执行53%帐户的费用;
• 0.8%支付联合国特别委员会的行政费用;
• 1%交付伊拉克代管帐户.

75. – 根据安理会986决议的规定, 该计划在1996年12月开始执行, 为期6个月. 随后的 决议延长计划的执行时间, 每次以6个月为一阶段延长. 最后一次是安理会在 2000年 12月5日通过的1330决议 (第9阶段). 第2和第3阶段保持了石油出口20亿美元的上限. 第4和5阶段上限增加到52亿美元, 不过, 油价偏低, 未能达到这个数额. 安理会1266 决议承认以前不足之处, 允许伊拉克在第6阶段额外出口价值30亿美元的石油. 在 1999年12月17日, 安理会1284决议取消伊拉克石油出口上限, 并设立联合国监督、核 查及视察委员会以取代原有的联合国特别委员会.

粮农组织的作用和供资安排

76. – 根据上述的框架, 粮农组织负责执行该计划其农业部分. 和联合国其他机构 一样, 本组织监督伊拉克政府在中部和南部执行的计划, 并在北方三个管辖区直接 执行该计划. 粮农组织的活动其职权范围和条件是和联合国在1997年10月14与16日 签署的谅解备忘录中确定的. 双方在1998年10月19日和11月9日签署了修订的谅解备 忘录.

77. – 根据修订的谅解备忘录, 联合国每半年向粮农组织拨款:

• 资助13%帐户下对伊拉克北部提供人道主义供应的采购;
• 资助在2.2%帐户下的行政和业务费用, 包括在伊拉克中部和南部观活动的费用.

78. – 粮农组织手册250.113节指出: "原则上, 本组织对于一项信托基金, 在尚未收到 资金之前, 不作任何财务承诺, 也不支出任何资金. 在特殊情况下, 可以进行事先的 财务安排". 对于伊拉克计划, 本组织同意在现金尚未到位之前调配资金. 因此, 联合 国伊拉克计划处拨款的延误可能使本组织面临暂时的现金短绌. 这个情况的确在 1998年9月、 10月和12月出现, 不过之后不再发生. 相反地, 本组织后来有提出过多的 预付款的倾向.

79. – 关于这个方面, 联合国审计局在其对截至1999年12月31日伊拉克代管帐户的审 计报告中指出: 联合国司库向粮农组织转拨了额外的预付款, 尽管前期数额的大量节 余尚未结帐. 更具体地说, 1999年7月对13%帐户的2 500万美元的预付款中, 到1999年 9月只支出了 6 785 602美元. 另外一次转拨的500万美元预付款使截至1999年12月 31日的未清余额达 18 214 398美元. 在撰写本报告时, 我的工作班子获悉在确定预付 款水平所取得的改进. 因此, 在2001年1月, 现金节余为110万美元左右.

80. – 关于粮农组织执行或落实的其他计划或项目, 1999年5月以来执行新的管理信 息系统所遇到的困难导致开支记帐的工作延误. 这个状况加强了财政监督的难度, 影响提交给联合国伊拉克计划处的开支和承付款项月度报表的可靠性. 此外, 1999年 7月至9月月度报表的提交也延迟了. 在撰写本报告时, 我的工作班子获悉, 实地开支 报帐的延误已有改进. 计划在2001年3月派遣代表团在实地开始实地会计系统的工 作.

支出费用

81. – 根据谅解备忘录, 粮农组织收取计划支持费用; 其比率是拨款中实际支出额 的3%. 本组织接受这个减低的比率 ( 紧急活动的标准比率是5% ) 是考虑到援助活 动的规模和金额. 修订的谅解备忘录规定这些支持费用分别由13%帐户和2.2%帐户 支出. 联合国审计局的上述报告中对这两个帐户收取支持费用提出质疑. 审计局后来 获悉, 从2000年7月的第8阶段开始, 对13%帐户收取的计划支持费用也同时向 2.2% 帐户收取.

适用的采购规则和条例

82. – 根据联合国和粮农组织签署的修订谅解备忘录第2.2条规定, "每当联合国伊拉 克计划处要将其同意的人道主义供应品物品进口到伊拉克时, 必须向661委员会提出 申请, 经其逐一 批准后"由粮农组织负责采购. 谅解备忘录第2.3条进一步规定, "所有 的服务必须按照适用的粮农组织规则和条例进行".

83. – 不过, 我的工作班子的审查表明, 1999年为伊拉克计划所采用的采购程序有两 点是违背了粮农组织手册规定的规则和条例:

• 第一项不符合之处在于: 特别救济行动处制定了所需物品的清单后, 并没有提出相 应的请购单, 违反了粮农组织手册502.31节的规定. 该行动处仅将物品清单送交 采购处处理, 再交661委员会审批.
• 第二项是和采购委员会有关. 进行直接采购时, 金额超过10万美元的定单必须征求 该委员会的意见 ( 粮农组织手册502.9节 ); 有明文规定的, 即以招标形式, 并通过 订购单或合同执行的采购 (粮农组织手册502.103节), 也需要征求该委员会的意见. 不过, 对于《以油换粮》计划, 采购委员会从来没有事先被征求意见, 只是事后获 悉情况.

84. – 因此, 上述物品清单提交采购处时, 下列程序随之产生:

• 采购处发布招标之后, 在特别救济行动处, 以及必要时在有关的技术司的协作下, 对收到的标书进行书面评估. 请购单只是在这一个阶段才提出.
• 一般说来, 采购单发出之前应当提交661委员会审批. 不过, 我的工作班子注意到事 后才提交661委员会审批的两个情况. 但是, 2000年年中进行了改变, 防止类似情 况再次产生. 之后, 提交661委员会审批的文件不再是特别救济行动处准备的物品 清单, 而是编制就绪但尚未发给中标供应商的采购单.
• 有关的采购单发出之后的90天内, 应当连同说明文件提交采购委员会审查. 不过, 我的工作班子注意到该委员会在发出采购单之后的144天才审查文件的一个情况.

85. - 采购委员会事后审查的作法是采用一个所谓的《紧急程序》; 我的工作班子对 这个程序提出质疑, 因为这种免除程序的法律依据模糊不清. 这个1992年制定的程序 原来是用于非洲之角特别紧急计划的采购活动. 一般说来, 总部直接负责采购, 但总 部也设立了采购团, 授予其特殊权利在实地采购, 并免除其10万美元以上的采购单必 须事先提交采购委员会审查的规定. 在1994年, 这个程序也延用于当时被指定为符合 紧急条件的国家, 在一定的期限内采用, 必要时准以展期.

86. – 在1996年, 这种紧急采购的安排被认为是《现行的》的程序, 仅在月度的基础 上改变有关国家的数目. 尽管1998年出版的《粮农组织紧急准备及反应手册》包括 了这个程序, 不过, 该手册的502节对此并无正式规定. 手册对紧急采购团确有明文 规定 ( 502.24 节), 不过没有免除提交采购委员会的规定. 如果本组织决定继续采用 这种安排, 我建议修改目前的粮农组织手册, 以给予其一定的法律依据. 我进一步建 议, 应当遵守现有的规则和条例发出采购单.

采购过程

87. – 采购委员会事后审查的作法其目的在于加快采购过程. 不过, 在撰写本报告时, 该委员会在每个月的第二个星期四召开会议. 因此, 采用紧急程序进行采购的过程至 多也不过节约了一个月的时间. 一个月看来是长了一些, 不过, 对1999年发出的八张 100万美元以上的采购单的审查中, 可以看到和整个过程的延误比较, 紧急程序节约 的时间相对说来是有限的.

• 661委员会用了12到116天的时间审批伊拉克进口供应品和设备的申请.
• 向661委员会提交申请和发出订购单之间平均需要68天.
• 向661委员会提交申请和实际交货之间总的说来平均需要198天.

88. – 从上述订购单的审查也可以看到有四个供应商是根据最佳交货期限的标准而中 选的. 不过, 只有一个供应商是根据订购单规定的日期交货. 对于根据另一个标准中 选的其他四个采购单, 没有一个遵守交货期. 总的说来, 延误时间由无(1例)到88天 (1例); 一个月以上的延误占63%. 应当进一步指出, 有三个情况, 其延误是根据片面的 交货期资料而计算的. 文件中没有这方面完整的资料, 难以计算直至全部交货的延误 时间. 我的工作班子也注意到文件中并不一定都记录了延误原因.

89. – 根据适用于所有订购单的规格, 货物未按照规定日期运送到最后目的地者, 粮 农组织引用每周2.5%的处罚条款. 有一个情况确是引用了这项条款, 该供应商被处以 5 800美元的违约金. 在另外一个延误原因也归咎于供应商的情况, 粮农组织取得了 14 000美元的折扣. 如果延误是因为661委员会审批过晚, 或改变了进口港, 则不引用 该条款. 部分交货的情况也不予以引用. 有一个情况, 我的工作班子难于确定不予以 引用是否合理, 因为延误原因不详. 因此,我谨建议延误原因应当记录在案, 以及处罚 条款应当正式化; 目前, 该条款是由采购处斟酌引用.

90. – 从1996年 (《以油换粮》计划展开) 到2000年期间, 采购处处理的采购总额几乎 增加了三倍, 从6 100万美元增加到1亿5 600万美元, 而其工作人员则减少了14%, 由 50人减到43人. 我的工作班子不能确定采购处在伊拉克计划之前是否有足够的人员. 他们仅注意到在采购处整个采购业务中, 伊拉克计划所占的比重从1996年的7%上升 到2000年的65%. 他们也注意到, 该计划不但金额增加了, 其处理也更为复杂.

结论

91. – 《以油换粮》计划原来是安理会986决议提出的一项临时措施. 随后多次的延 长改变了业务的性质. 粮农组织从第1阶段仅是分发种子和化肥的业务朝向执行短期 的人道主义恢复的计划, 如: 农业灌溉、干旱救灾、畜牧生产、推广服务、农业气象 和农产品加工业恢复等. 油价激增加上安理会1284决议取消了伊拉克石油出口的 上限, 使该计划的财务达到了前无所有的规模. 这是粮农组织有史以来管理规模最大 的一个计划. 在撰写本报告时, 我的工作班子获悉粮农组织在总部和实地已采取财 政、技术和管理措施以面临该计划日益增长的规模. 我的工作班子将在2001年3月 底为期3周的实地考察中评估这些措施.

电视粮食集资

背 景

92. – 在1997年, 粮农组织决定在世界粮食日的框架中开展一项举措, 以增强公众对 粮食安全的认识并呼吁财政捐助以支持同世界饥饿和营养不良斗争的基层项目. 这 项举措通过一个名为"电视粮食集资"的广播节目在世界各地进行宣传. 1998年和 1999年重复了这项活动, 每次活动从4月1日到下一年度的3月31日募集资金. 1998年 的活动从43个国家募集了144万美元的款项 (5个国家募集了5万美元以上, 25个国家 募集了5千美元以下的款项); 在1999年, 截至1999年12月31日, 记录了279万美元的捐 款. 这笔款项来自于24个国家 (其中一个提供100万美元以上, 3个国家募集5万美元 以上, 16个国家捐助5千美元以下的款项).

93. – 在我的前份报告中, 我提到在1997年共有87个银行帐户用于管理电视粮食集资 的业务. 本组织后来设法将其数目减到62个. 进一步减少其数目是不可能的, 因为本 组织的政策是要保持由总部控制的分别的银行帐户来管理电视粮食集资的资金, 以 便将募集的资金从粮农组织代表处的帐户分离出来. 我曾建议: 如果认为有必要进行 特别的审计安排, 那就要更严格地监督这些安排的执行. 现有的当地的审计合同确也 扩大了其范围, 以包括电视粮食集资的审计.

汇 报

94. – 电视粮食集资的捐款是表述于电视粮食集资特别基金; 这是一项信托基金. 我 认为捐款在《其他基金》之下报告将更符合大会3/97决议的授权; 该项决议授权根 据《财务条例》第六条第7七款设立:

• 《 a) 一项特别基金, 存放通过电视粮食集资呼吁得到的收入. 这些收入将用于资助 具体的基层项目, 包括在粮食安全特别计划中设立的那些项目, 帮助发展中世界的贫 困农业家庭增加粮食生产 ; 和
• b) 一项信托基金, 存放赞助费及其他私人和公共自愿捐款, 为与促进和协调全世界 电视粮食集资活动的费用提供资金》.

此外, 粮农组织手册关于非政府信托基金和私人部门的规定不适用于电视粮食集资 的自愿捐款, 因为捐赠者不能通过一项协议规定《捐赠者和粮农组织落实项目的义 务》来批准一个目标明确的项目.

95. – 我的工作班子注意到, 在捐助最为慷慨的私人部门捐助者中, 有些捐助者 (至少 有3个) 要求其资金用于指定的范围或国家. 他们的意图未经书面协议正式规定, 而 仅表达于给本组织的函件中. 在进行资金拨款时确是考虑到了他们的意图. 因此, 在 电视粮食集资特别基金中, 设立三个项目帐户, 以按照他们的要求分别进行报告.

96. 有鉴于此, 同时尽管大会决议3/97和财务条例对特别基金的定义和记帐方式都没 有明文规定, 我还是建议电视粮食集资项目的收支应当在粮农组织帐簿之下的《其 他基金》加以报告. 我也建议应当明确地区分实际属于电视粮食集资的收益 (在上述 特别帐户中报告)和其他的收益(考虑到捐赠者的特别需求, 此项收益应当由一项托 管基金协议管理).

捐款的使用

97. – 截至1999年12月31日, 共有461个小型项目获准使用头两次电视粮食集资活动所 募集的资金; 1999年募集的资金则有待2000年确定用途. 不过, 这些项目的支出是 有限的, 因为在369万美元收益总额之下, 截至1999年12月31日的开支仅是229万美元. 总的说来, 捐款仅用了62%; 按年度来看, 其比例分别为: 1997年的捐款用了76%( 225 万美元的收益用了117万美元 ), 1998年的捐款用了40% ( 144万美元的捐款用了 57万6千美元. 如果计入1999年的捐款, 使用率则降到55% (640万美元的捐款用了 360万美元).

98. – 财务报表的审查表明, 粮农组织的代表其作法不符合指示, 有小数额的款项用于 支付咨询、办公文具、办事处用品和公务差旅. 实际数额可能更高, 因为尽管帐目表 格足以填写开支的细节, 许多的开支仅列为《其他事项》或《其他的实地供应》. 因此, 两年度的总开支有50%以上未能立即或明确地查明. 此外, 报告的程序只是在 1999年12月制定, 之后也从来没有执行. 我的工作班子获悉, 2000年规定的新程序将 更易于报告和控制每一个国家的每一个电视粮食集资项目的财政状况.

99. – 根据2000年5月的一项决定, 1997年活动资助的项目将在2000年11月结束. 1998 年资助的项目预期在2001年5月结束. 我的工作班子获悉, 正如电视粮食集资项目的 最新指导原则所着重强调的, 今后所有的项目应当在其计划的项目完成日期之后的 三个月结束, 并且每一年的活动其帐户应当在年度基础上结帐.

电视粮食集资募集资金的费用

100. – 电视粮食集资其募集资金的管理方式导致下列三种类型的费用:

• 向赞助信托基金收取的费用;
• 直接由非现金捐助承担和支付的费用; 此项捐助不记入粮农组织的帐簿, 也不列入 财务报表; 和
• 本组织利用其本身资源(人力和物资)设计和宣传业务所发生的费用.

101. 第一类型的费用从来没有加以确定. 截至1999年12月31日, 向赞助信托基金收取 的费用其数额很低. 只有和1999年在意大利电视集资活动有关的赞助捐助才记入粮 农组织的帐簿. 在实地一级资助当地集资活动所收到和使用的现金捐助没有入 账, 因 为当时没有向粮农组织代表处制定详细的报帐程序. 事后的帐目核对表明, 迄今为止, 向粮农组织代表处提供的赞助捐助其现金部分不大 (1998年为95 000美元; 1999年为 57 000美元). 尽管如此, 这些款项还是应当报帐.

102. – 直接由非现金捐助承担和支付的费用(第二类型的费用)其金额可能很高, 相当 于大量的财政捐助. 从管理的角度来看, 数量最大的一些实物捐助, 尤其是与资助粮 农组织执行(或在其指导下执行)活动的现金捐款有关的实物捐助, 应当给予估价, 并 记录在电视粮食集资的信息和报告系统中,

103. – 关于本组织利用其本身资源所发生的费用 ( 第三类型的费用), 应当指出: 电视 粮食集资活动是世界粮食日的延伸; 这两项活动产生共同的费用. 1999年的两项活动 开支超过100万美元 (480 000美元用于主要负责世界粮食日/电视粮食集资人员的费 用, 550 000美元用于非人员费用). 两项活动的基本目标是提高粮食安全的认识, 募 集自愿捐助的资金其费用是次要的考虑. 因此, 不能简单地比较有限的募集收入( 1999年为279万美元)和总体开支( 人力和财力).

管理事项

人力资源管理

审计范围

104. – 在1999年年中, 我的工作班子审查了粮农组织的人力资源管理. 他们分析了粮 农组织职工人员的变化以及本组织根据既定目标和制约因素管理人力资源的政策. 他们也检查了职责分配和当时人力司的作用, 重点放在招聘程序. 以下段落概述 1998-99年的状况. 那时以来组织结构进行了一些改变, 采取了若干措施, 尤其是在精 简程序方面. 这些改变和措施在适当时反映在有关的段落, 以便对本组织人力资源管 理提供新的观点.

人力资源的组织

105. – 1995年以来, 总部结构的改变和权利下放的进程为人力资源的组织带来了重大 的改变. 在总部和之后在区域办事处设立的管理支持组改变了以前由财务财务司负 责的职能. 因此, 在审查期间, 职务之间有如下的分界:

• 财务司负责人力资源策略、政策和人力资源总体的规划的发展.
• 管理支持组负责人员管理, 主要是处理职工的福利.

106. – 财务司和管理支持组的人事官员之间没有等级联系的关系; 这是和结构改变之 前财务司与外派官员的关系不一样. 管理支持组的人事官员只向各自的司长负责. 由 于职责分散于各个单位, 因此需要良好的协调和监督工具以确保职工的同等待遇和 遵守本组织的规章. 1995年11月, 人事官员会议取代了原有的单位人事官员会议, 定 期地由总部管理支持组全体人事官员和财务司的人事官员召开会议. 人事官员会议 已逐渐成为制定共同方法的工具, 以处理复杂的问题、解释规章、规范作法和改变 程序.

107. – 1999年5月执行了奥拉克应用软件之后, 解散了管理支持组, 将其纳入了行政 及财政部, 作为一个单一的管理支持服务组 . 这项改变在2000年9月生效, 对财务司的 职能没有任何影响. 以前由管理支持组负责的职能移交管理支持服务组集中负责, 以确保更高的连续性.

粮农组织职工人数的演变

108. – 1995年以来, 本组织的财政状况导致了其人员大幅度的削减. 尤其在项目资助 的职位, 幅度更高 ( 减43% ); 工作计划和预算之下设立的职位也作了程度较底的 削减( 减15.5% ). 这种大幅度的削减是通过严格控制人员需求而取得的. 就工作计划 和预算的职位而言, 这种控制是通过两年度预算周期和本组织的编制机制进行的. 此外, 1994年以来, 也采取了措施冻结招聘的程序. 例外情况必须通过编制委员会提 交总干事审批. 那时以来, 根据大会对两年度授权设立职位的范围内, 仅对专业职位 放宽了措施的规定. 除了少有的例外, 这些措施仍然适用于所有的一般服务职位. 在审查期间, 我的工作班子注意到在1998年, 只从外部招聘了六个一般服务的人员.

109. – 在任命合同的类型上所采取的政策是另外一个控制职工人数的工具. 在1990年 以前, 合同的期限取决于代补空缺的分类. 当时, 某些职工的任命是连续性的, 而其他 的职工合同是有固定期限的. 后来决定所有的任命都采用固定期限合同, 连续六年提 供称职的服务后, 合同可以延长或转变. 1996年, 总干事决定, 在工作计划和预算之下 的职位其固定期限合同应当尽可能和两年度结束的时间一致. 此项决定在1999年得 以证实, 让本组织有一定的灵活性, 根据其现有资金调整固定期限合同的数目.

110. 然而, 连续合同和固定期限合同比较, 其比率依然较高. 就工作计划和预算拨款 的职位而言, 总的说来, 从1995年以来其比率不变 (约占63%); 不过, 其情况在总部和 实地不尽相同. 在总部, 连续合同原来已较高的比率还继续上升, 从1995年的76.8%上 升到1999年的84.8%. 在实地, 这个比率较低, 约25%. 这个情况主要在于一般服务人 员, 在总部, 一般服务人员其连续合同的比率占96%; 在实地, 比率为17%. 这是因为 总部和实地在授予连续合同上, 采用不同的规则. 实地办事处的当地人员其情况和总 部不一样, 如果需要关闭办事处时, 人员没有重新安置的可能. 因此不授予连续合同. 这项政策也适用于实地项目的服务人员, 其原因是项目和项目拨款的期限是"指定 的", 而且, 特别就专业人员而言, 具有专门的性质.

111. – 由于几乎所有的一般服务人员都以连续合同就职, 因此需要自然损耗和上述招 聘冻结以外的工具来精简人员, 以便符合预算的制约. 本组织不得不进行人员的重新 安置, 以解雇其财政资源承担不起的职工. 1995年成立的工作组监督重新安置的任务. 1996年, 授权该组执行措施以解雇那些不可能在内部重新安置的职工. 这种解雇需要 大规模进行. 解雇或是和职位已被取消的现职职工直接达成协议, 或者是通过三角安 排和职位未被取消可是同意接受自愿离职的职工达成协议. 在1996-97两年度, 达成了 由于职位取消或重组的102个解雇协议, 费用为443万美元.

112. – 在1998-99两年度, 大会在其7/97决议《 注意到批准了名义零增长的"工作计划 和预算, 还注意到这一预算意味着要重新安置或解雇工作人员》》 批准了1 200万 美元的特别支出. 财务报表指出, 该两年度的重新安置和解雇费用为10 576 000美元. 为了在财政不安全的环境中避免再次出现类似的额外开支, 同时考虑到在今后几年 预计本组织将替换大部分的职工 ( 124-125段 ), 我决议本组织采用现有的一切工具, 如: 人力资源 规划、管理招聘水平和合同类型, 以取得更高的灵活性.

其他人力资源的使用

113. – 外部协作人员的聘用是粮农组织其程序和作法特为复杂的一个方面. 1980年以 来, 就此问题提交了八份报告. 所有的报告都提出尖锐的批评, 并强烈建议简化和统 一不同的合同安排. 本组织聘用外部协作人员确是采用至少七种不同的合同安排. 各项合同原来是为具体需求而制定的, 在人员地位、待遇和支付程序方面各有其 特点. 这个状况更为复杂的是若干合同是用于伙伴计划这个特定的情况下, 又有其 不同的审批程序、拨款和汇报需求. 和各个技术司广泛的磋商后, 拟订了附加五个 附件的新的合同格式, 计划在2000年1月采用. 原来准备发出一份行政通告向本组织 各个单位宣布有关的修订, 不过在撰写本报告时尚未发出该通告.

114. – 粮农组织极其多样的合同安排使聘用的顾问人数和本组织的费用难以明确 地掌握. 这是因为在原有的计算机系统 ( 预算及财务管理系统/人事管理系统 ) 中同 时存在不同的顾问支付渠道, 有些顾问和正常职工一样由人事管理系统支付, 有些是 按传统由预算及财务管理系统支付. 由于没有一个自动化的程序来合并数据, 财务司 必须通过处理会计事项的管理技术组来收集有关的资料. 这样的程序不但麻烦昂贵, 也不能提出全面和及时的报告. 因此, 我的工作班子未能取得1998-99年任何可靠的 数字. 在整个两年度中采用奥拉克软件之后, 希望能够解决2000-01年的问题.

115. – 根据本组织提供的不多的数字, 我的工作班子就预算及财务管理系统中列为 "其他人力资源"的开支比较了1995年和1998年的数字, 结果表明: 外部协作人员的使 用总体增加9%, 顾问的使用增加13%. 这情况反映了本组织的一项具体的政策,即让 管理人员 (预算持有人)有更大的斟酌余地根据其需求调用资金. 职工的招聘是由总 干事通过一个复杂的行政机制确定的. 与此不同, 管理人员有权在其预算范围内雇佣 顾问. 许多管理人员故意在一定的时间内将某些专业职位保持空缺, 以便通过一系列 的短期合同来雇用顾问. 招聘的延误和困难 ( 如: 挑选适当的合格人选) 也导致顾问 的雇用.

116. – 本组织的规则规定: 顾问不得在连续的基础上, 只能在为期一年以下的基础上 短期或断续聘用. 其任命可以延长, 延长期限总共不得连续超过12个月. 我的工作班 子在审查中注意到, 在1998年, 30个累计酬报最高的顾问中(共250万美元), 其中11个 (36.7%) 是通过先后的合同在连续的基础上受雇, 合同之间只有六周的中断时间. 六 个顾问 (20%) 其合同之间中断时间较长 ( 如三个月), 不过事实上, 他们从1994年以来 就为粮农组织工作. 在1999年, 30个累计酬报最高的顾问中, 几乎有一半也名列 1998年的名单中.

117. – 的确, 通过不同类型的合同安排, 中断和延长可以让粮农组织手册的规定得以 照章遵守. 不过, 我认为这种作法是在连续的基础上, 让顾问替代了常设人员的工作, 执行粮农组织所需的任务. 本组织认为, 这种时间较长的雇用其需求是职工人数减少 带来的必然后果. 在撰写这份报告时, 我的工作班子获悉本组织准备在其修订的手册 关于人事服务协议的章节中加上这些规定.

118. – 除了酬报, 在其原居地以外服务地点工作的顾问也得到每日生活补贴. 这些补 贴的规定也和粮农组织的职工一样: 连续60天以上者, 补贴率予以减少; 连续120天以 上者, 补贴率进一步减少. 对于顾问, 这笔额外开支相当可观. 1998年, 支付给累计酬 报最高的30个顾问的生活补贴达622 262美元, 相当于其酬报的25%; 对于以连续基 础雇用的11个顾问来说, 该比率达27%.

119. 柋咀橹陀霉宋实募浣臃延萌肥潜冉系Í ( 不需交纳联合国工作人员联合养恤 金, 医药保险分摊费较低, 不需偿还国家税收金, 没有累计年假 ), 不过, 也应当考虑到 其他因素. 粮农组织的合同安排的复杂性和合同定期延长的作法带来不少行政工作 和费用. 我认为为了限制这些费用和副作用, 本组织应当立即执行过去五年来进行的 精简工作. 我建议规范服务条件和合同, 并建立一个监督和管理外部协作人员的系统. 在撰写这份报告时, 我的工作班子获悉精简合同的筹备工作全部就绪. 其执行有待于 系统开发工作的完成, 以在电子媒介上管理这项工作. 新的系统预期在2001年 6月 31日全面执行.

粮农组织职工的地理机动性

120. – 1995年以来, 粮农组织有比例较高的职工实在总部工作 (1995年为53.7%, 1999年为52.6% ). 在这段期间, 出现了两个相反的情况. 大部分 ( 66% )新的下放的专 业职位确是由总部转移到区域办事处的人员填补. 不过, 权利下放对总部与实地职工 的比率其影响被实地项目人员大量削减而抵销了. 1999年, 这些人员占本组织职工人 数的14%, 1995年为22%.

121. – 审查也表明: 与1999年相比, 专业人员的机动性减少了. 1998年, 在粮农组织任 职五年以上的人员, 其中76.5%保持原职. 1991年, 这百分比仅为71.8%. 如果仅考虑总 部的专业人员的话, 这情况更为恶劣. 其百分比在1991年为77.8%, 在1998年达84.5%. 我也注意到粮农组织在职工更替这方面所进行的研究不多. 最近的一份报告是1991 年一个研究职工更替系统优点的工作组发表的. 该工作组的结论认为这个系统可以 改进本组织的效率, 其执行的基础已存在, 而且只需进行少许的调整.

招聘标准

122. – 我的工作班子注意到本组织非常重视人选的国籍, 这是由于粮农组织章程第八 条第三款规定: 《 总干事在任用工作人员时, 在取得最高水平的效率和技术能力这一 无比重要的前提下, 应对选用人员要在尽可能广泛的地理基础上进行招聘的重要性, 给予应有的注意》. 本组织通过定期的特别报告监督各司内部的地理和语言平衡, 目的在于任用没有人选或人选不足的国家其国民.

123. – 最近, 性别比例也被认为是另一个优先事项. 1994年, 总干事制定一个目标, 即在2001年将妇女职工的比例达到35%, 并制定了一个1996-2001年的妇女行动计划. 1999年, 人事司制定了一个达到性别平衡的措施清单, 在其指导下, 要求各个部门订 立专业职位的性别平等目标, 并在之后定期提交后续行动报告. 这项自愿性的政策导 致妇女在职工人员总数的比例从1994年的18%增加到1999年年初的20%. 这项改进包 括在高级管理层面, 司长级的妇女人数由1994年的6人增加到1999年的15人.

124. – 在撰写这份报告时, 本组织在年龄方面有更成熟的形象, 专业人员平均年龄为 49岁, 一般服务人员平均为45岁. 1999年为准备人力资源行动 计划所进行的一项研 究曾指出: 在当时这不是一个新的现象, 只不过是情况更为显著, 不同类别的职工之 间也有较大的差异. 截至1998年12月, 几乎有52%的专业人员年龄在50岁以上, 一般工 作人员则为33%. 40岁以下的人员在专业职位只占17%, 在一般工作人员则占32%. 粮农组织人员更为成熟的形象其部分原因是1995年以来招聘大幅减低造成的. 也是 由于服务时间延长而造成的; 上述研究指出: 专业人员延长了10年以上 (131.3个月), 一般人员延长了15年以上 ( 187个月 ).

125. – 职工人员的老化使本组织有必要在今后几年面临取代比例较高的职工. 1999 年5月的一项研究表明: 四份之一以上的专业人员和几乎10%的一般人员在 1999年 至2004年期间将达到强制性的退休年龄. 因此, 招聘看来对粮农组织是一个关键的问 题; 最近制定的一些工具, 如: 多重应征和空缺通告册, 预期可以达到规模经济, 减少 延误, 提高效率; 也认为招聘更年轻的职工人员有助于本组织减轻职工年龄形象所带 来的制约. 招聘年轻的专业人员也是中期计划为人事司在2002-2007年期间制定的一 项关键策略. 在撰写这份报告时, 我的工作班子获悉: 这问题已经提交人力资源委员 会, 并由该委员会讨论了. 此外, 在准备2002-03年的工作计划和预算时, 也将鼓励各 个部门降低某些职位的级别, 以招聘更年轻的职工人员.

招聘过程

126. – 1988年以来, 招聘被认为是粮农组织表现不佳的一个方面. 招聘过程所遇到的 困难迫使本组织连续进行了三次管理方面的检查; 检查结果都认为有必要进行精简. 不过, 在我的工作班子审查时, 招聘职能的分配依然麻烦复杂; 其授权和程序不但取 决于代补空缺的类别, 也取决于其拨款和地点.

• 对于工作计划和预算资助的职位, G2级以上的职位仍然由总干事决定. 不过, 在提 交总干事办事处决定之前, 有关的建议必须在总部通过八个步骤的审批, 导致另外三 周至四周的延误.
• 对于项目资助的职位, 其决定是授权给总部或区域办事处的业务单位. 因此, 负责 招聘的管理技术组取决于项目官员的工作地点. 这个规定难以区分总部和区域办 事处其管理技术组的界限.

127. – 粮农组织一般工作人员的招聘, 不管拨款来自何方, 同时考虑到职位的级别 ( 司机, 秘书...等), 其程序被认为是太复杂, 过于昂贵耗时. 由于总部招聘有限(108段), 这种情况主要是在被下放的办事处; 这种程序必然导致这些办事处滥用手册有关雇 用临时工的规定. 在等待总部决定的同时, 临时工合同往往要在其三个月最高授权 期限后加以延长. 我认为应当精简目前职责的分配. 对于工作计划和预算资助的职位, 我建议授权区域和国家办事处由其决定招聘各个级别( GS1到GS7 )的一般工作人员. 如果取消总部目前招聘的冻结, 我建议授权司长对一般服务职工招聘委员会的建议 采取最终的决定.

128. – 专业人员的招聘是总干事根据专业人员招聘委员会和有关部门的的建议而决 定. 唯一的例外情况是项目资助的专业职位 (至P5级). 只有在这情况下是由有关的业 务单位决定. 这方面的程序更为麻烦琐碎; 截至1998年2月, 填补专业职位的时间在52 个星期以上. 1998年8月决定, 在发出空缺通告之前, 取消由编制委员会审批的手续; 在发出空缺通告之后, 将所有的行政职能移交管理支持组.

129. – 在撰写这份报告时, 我的工作班子获悉在2000年年中精简招聘程序所作的 改变 :

• 减少必须提交招聘委员会材料的种类和数量.
• 授权主管管理人负责招聘程序的管理, 从接收申请书到提交招聘委员会审批.
• 落实了新的计算机系统以支持招聘程序 ( 申请人跟踪和空缺通告监督系统 ), 增加 互联网的使用来发布空缺和接收申请.

2000年年中执行了这些措施后, 从空缺的发布到总干事的决定, 其总平均时间由 1999 年的270个工作日减到撰写这份报告时的188个工作日.

130. – 审查也表明: 粮农组织招聘专业人员的特点是工作繁重; 当时这些工作是由管 理支持组负责.1997年和1998年发布的144个和190个空缺分别收到8 500份和10 000 份申请书, 主要来自于粮农组织和联合国系统以外的申请人. 合并发布可的工具, 如: 多重申请或合格人选名册, 并为加以广泛使用. 审查工作以来, 我的工作班子获悉上 述的改变其目的也是要减少申请人数和改进处理.

评估系统

131. – 我的工作班子认为在其审查制的当时, 评估系统不完整而且是局部性的. 最为 全面的部分是试用期间的检查. 刚被招聘的职工人员或持有固定期限合同的职工必 须通过正式的工作表现评估才予证实继续留用,转换其合同. 然而, 职位一旦被证实, 或合同被转换, 只有专业人员才需要定期证实评估. 1981年, 对实地服务的专业人员 采用此项措施; 1986年对其他职工试行. 1987年决定用于总部的专业人员并将此项措 施改称表现评估及成就记录系统.

132. – 本组织曾经几次试图制定一个全面和一致的作法.

• 1998年11月, 表现评估及成就记录系统在为期12个月的试行基础上用于一般服务 职工. 由于和职工代表在磋商期间未能就今后的表现评估系统达成协议, 此项措施 不再继续执行.
• 1996年, 总干事决定将全面评估系统的制定作为一项优先事项. 因此成立一个工 作组以提出建议. 不过鉴于职工代表和管理人员提出的众多问题, 总干事认为有 必要进一步讨论以达成能够得到各方支持又能改进人力资源管理的系统.
• 1997年和1998年年初, 人事司审议了拟议的系统和有关的意见. 1998-99年制定的 人力资源行动计划指出, 下一步经协议的行动是和各个部门一道设计和落实一个 表现评估系统; 这项措施将成为一个综合表现管理系统的组成部分.

133. – 粮农组织的评估系统不足之处不仅在于其不全面性. 在实践中, 评估的执行被 认为是一项行政性的活动. 其实, 管理人员往往认为这是一个耗时的负担. 这种负面 的看法是因为表现的评级不带来任何后果. 唯一的例外是试用期间的评估. 对于持有 连续合同的职工说来, 表现评估的不同评级和奖励或制裁无关. 因此, 表现评估的效 用往往受到质疑, 其可信度极低.

134. – 如上所述, 表现评估系统的建立仍然是人事司工作计划的目标之一. 我建议应 当尽快优先落实该系统. 在撰写这份报告时, 我的工作班子获悉, 国际公务员制度委 员会正在审查联合国的工资和福利系统; 审查要点之一是将职工人员的工资与其表 现与/或其对组织目标的贡献联系考虑. 由于粮农组织参与了这项审查, 本组织应当 能借助于此项经验来处理如何将职工表现的评级和奖励挂钩这个合乎情理的问题. 不妨通过有选择性的方法考虑现金奖励, 和给予更好的专业发展机会考虑非现金奖 励. 由于粮农组织的结构朝向更进一步的权利下放发展, 这种机会将能更易于提供. 通过充分的培训计划, 提高职工的机动性, 粮农组织将能够为达到本组织目标的人员 制定其提供全面发展事业的策略.

出版物

135. – 在本两年度, 我的工作班子审查了一般事务及新闻部对本组织出版物政策 的管理, 和下列四个帐户的活动:

• 编辑服务处, 该处提供多种语文的编辑服务, 以本组织的五个正式语文制作技术 司的某些出版物,包括其书面和电子版.
• 笔译服务处, 该处提供会议正式文件和其他指定的文件与出版物的笔译服务.
• 口译处, 该处为粮农组织的会议, 大会,理事会和联合国其他机构提供口译服务.
• 内部印刷处, 该处为粮农组织的正式会议, 大会, 理事会提供会前和会议期间的 文件印刷服务.

136. – 1996年5月, 计划委员会和财务委员会通过一个新的财务框架, 以处理文件和 出版物. 这个框架给予个别的部门和办事处在内部或外部处理其文件和出版物的选 择. 这灵活性目的在于让一般事务及新闻部与外部承包商竞争, 以降低成本. 我的工 作班子注意到该服务处为同样的服务收取的价格远远超过市场, 主要因为该服务处 要负担这个的费用.

137. – 本组织认为"放松管制"的策略成功地降低了成本, 并提高各个服务处提供服 务的效率. 提交给2000年11月的第119届理事会的《效率节约报告》中估计: 新的安 排和为区域会议提供远程翻译可取得每两年度1 200万美元的节约. 然而, 此项策略也 有有未预见的不良副作用. 我的工作班子的审查指出, 本组织对出版物的控制被削弱 了, 各个服务处的财务平衡也遭受损害.

138. – 以前, 一般事务及新闻部主管所有的工作分配, 进行了全面的控制; 1996年的 决定本来应当能够让其执行协调的职能. 不过, 落实改革时并未制定控制的程序. 总部的各个部门和区域办事处各自制定其出版物政策, 外部出版的情况也未通报一 般事务及新闻部. 该部不能适当地进行监督的新职能, 也不能准确地掌握粮农组织 出版物的实际情况. 到了1999年年初才采取了补救措施. 总干事批准了共同通讯政策 及策略, 并在1999年3月4日正式成立共同通讯委员会. 之后, 该委员会批准了适用于 整个组织的出版标准和规范, 以让各个部门和一般事务及新闻部执行各自的职能.

139. – 1996年市场化的措施也影响到一般事务及新闻部各个服务处帐户的财政平衡. 1998-99两年度的实际开支为2 190万美元(包括信息产品周转基金), 两年度末期的赤 字为90万美元. 不过, 各个服务处的情况差异很大. 市场自由化的措施意味着一般事 务及新闻部的业务量不能加以保证, 某些服务处的处境比其他服务处较好, 能够由 简单的成本转移的作法过渡到一个新的方式; 新的方式需要按业务量调整人员编制 和费用. 笔译处和口译处就能降低单位成本, 采用灵活的外部承包方式作业. 新闻司 的编辑处其情况恰恰相反, 该服务处必须维持其职工编制, 因为"放松管制"的策略减 少了其可预测的业务量.

140. – 正如我的工作班子所建议的: 新闻司的编辑处在这个状况下于 2000年1月1日 被撤销了. 由此被转移到正常计划的一切职工费用和正常计划为业务开支提供的一 笔拨款相当于目前外部承包费用的一半. 在此金额以上的编辑制作工作由新闻司向 外承包, 不过仍然收取成本费用. 其他措施反映在经批准的2001-01年工作计划和预 算中, 包括:

• 将信息产品周转基金主任的职位转移到正常计划, 以减少管理的间接费用, 正如在 1998-99年为各个服务处所决定的一样. 1998-99两年度, 信息产品周转基金的赤字超 过40万美元, 赤字由普通基金承担. 财务报表说明9所列的数字计入了这补充金额.
• 为一个新设立的名为《改进语文使用范围的计划》提供110万美元拨款.

上述最后的一项措施目的在于处理语文使用范围减少的情况; 这情况是1999年5月 提交计划和财务委员会关于审查语言政策的报告中所确认的. 理论上, 处理文件和出 版物的财务新框架原本对语言使用范围间接有利, 因为在减少笔译和口译的单位成 本时, 各司可以以同等的资金提供更多的服务. 然而, 同样也面临预算大幅减缩的技 术司其反应是减少出版物的数量, 降低出版物的级别和减少翻译的语种. 在撰写本报 告时, 我的工作班子获悉, 本组织已在执行几项活动改进五个正式语文之间的平衡.

粮食安全特别计划

概 况

142. – 总干事根据1994年对本组织的优先事项、计划和策略的审查, 建议粮农组织应 当开展一个粮食安全特别计划, 重点放在低收入缺粮国家. 该计划在1994年6月的粮 农组织理事会一致通过, 并在1994年年底开始进行业务. 1996年11月在罗马召开的世 界粮食首脑会议赞同此项计划, 并呼吁各个级别齐心协力努力增加86个低收入缺粮 国家的粮食生产, 提高粮食获取, 以达到在2015年将目前营养不良的人口减至 一半的 目标.

143. – 我选择审查该计划的执行不是因为其财务价值; 该计划的价值相对较低. 1998-99两年度正常计划提供9.237百万美元的预算(技术合作计划, 不包括资金). 该计划从 1994年开始到1999年12月31日, 开支总额仅为2 450万美元. 不过, 由于该计划要在许 多国家执行, 因此可以在整个组织内进行比较. 此外, 很多方面采取的创新作法使审 查更有针对性.

144. – 我的工作班子于1998年在总部开始审查, 之后在1999和2000年进行实地考察. 在考察的九个国家中, 一个国家开展了,不过尚未执行计划; 其他七个国家执行了计 划 ( 3个在非洲, 2个在亚洲, 1个在南美洲, 1个在中东 ). 1995年, 有五个被选的国家开 始执行计划; 这五个国家在原来十五个参与特别计划的国家中具有代表性; 1997年, 在另外两个国家也执行了计划.

粮食安全特别计划的目标、执行策略和内容其背景材料可持续发展

145. – 粮食安全特别计划的主要目标是在经济和环境可持续发展的基础上, 帮助低收 入缺粮国家提高国家和家庭粮食安全, 其策略包括:

• 迅速提高产率和增加粮食生产;
• 减少年度之间产量的波动;
• 获取粮食.

基本的设想是: 大部分低收入缺粮国家已有增加粮食获取量的可行和可持续方法; 方法未能实现是因为有一系列的制约因素使农民未能对需求和机遇作出反应. 特别 计划通过与农民和伙伴合作, 查明和解决这些因素, 以打开增加产率, 获取更多粮食 的道路.

146. – 粮农组织制定了计划内容和执行策略, 作为一个框架加以使用. 在一个国家提 出参与计划的要求后, 该计划在所有的情况下都按照下列程序展开活动:

• 收到参与要求后, 粮农组织指定一个国家专项工作组, 根据本组织内部对该国情况 的认识和有关的技术经验, 初步评估该国的粮食安全战略和计划可能包括的成分.
• 制定计划是国家一级的职责. 若有必要, 粮农组织通过粮农代表处或考察团提供 支持. 计划的制定一般是由政府官员或由指导委员会领导的国家一级顾问进行; 指导委员会有公共、私营、农民组织和, 在某些国家, 积极参与乡村发展的非政 府组织的代表参与.
• 制定过程的产出包括:
• - 一份国家计划文件; 该文件把特别计划纳入国家一级的粮食安全战略中, 也和 其他相辅的举措联系起来, 并表明如何在较大的规模上复制成功的试点经验;
• - 特别计划的试点阶段(第一阶段)其业务规划.

147. – 第一阶段( 在农场现场 )提供示范和完善行之有效和前途光明的技术和作法的 机会, 以提高农业生产和农村收入, 之后用于规模更大的项目. 第一阶段一般包括下 列四个相互有关和相辅相成的活动范围:

• 小规模的集水活动以进行水利治理、 灌溉和排水系统、 简易的抽水设备, 如: 踏 板水泵、虫害综合治理、土地发展和更适应气候变异的耕作系统 ;
• 作物集约经营; 采用易于获取的技术 (高产品种的有效使用、改良的耕作方法、虫 害综合治理...等)加上有效的销售系统和信贷系统以及改进的支持服务提供系统;
• 生产系统的多样化, 包括水产养殖、小规模渔业、小规模畜牧(家禽、绵羊、山 羊、猪...等)和植树; 以及
• 制约因素的分析和解决, 查明农民不能提高产率或产出以及使其不能或难以采用 新技术和管理作法的困难或障碍.

这四个活动范围之间的平衡取决于国情和诊断工作的结果.

148. – 获取外部和国家一级的资金后, 第一阶段可以通过下列两个途径扩大:

• 在现有地点增加活动的数目,
• 增加地点的数目, 最多不超过30个地点以覆盖该国不同的生态和行政地区.

特别计划在国家一级的管理安排

149. – 特别计划的目的是将农民示范的工作和约束成功经验广范围复制的机制与政 策环境的改变联系起来; 这是特别计划与众不同的特点. 制定执行特别计划的国家计 划文件以及设立国家机构框架和组织结构, 目的就是要达到这目标. 这组织结构要在 地方一级成立以确保农民的高度参与, 也在国家一级成立以动员在机制和政策方面 有影响力的人士参与. 此外, 大力的和胜任的技术领导也是明显地需要的.

150. – 就此方面, 我的工作班子的审查表明: 这些需求达标的程度取决于国情. 他们 观察的要点如下:

• 在国家计划文件内制定规划至关重要, 然而, 首期的特别计划活动展开时, 在若干国家, 规划的协商仍在进行中.
• 国家执行的优势在于特别计划中掌握的技能保留在有关国家的结构. 可是, 进行结 构调整的国家面临预算约束, 削减了人员的编制. 因此有时需要招聘短期的国际人 员以处理特别计划的额外工作. 因此, 要将掌握的技能保留在有关国家的结构以 发展该国的农业, 其可能性就较少.
• 国家技术委员会的任务是在国家一级跟踪活动的执行. 他们往往没有汇报其活动. 不过, 委员会有效地执行任务时是可以起着重大的作用.
• 国家指导委员会的任务是在技术委员会的调查结果和决策者之间建立联系; 他们 没有完全发挥作用, 在国家一级采取的决策不多.
• 落实特别计划的主要组织问题是国家协调员(某些情况也称项目管理人)的指定.由于其工资是由粮农组织支付, 本组织可以在参与国家推荐的申请人之中选用适当 的人选. 不过, 在一个情况中, 粮农组织没有选择的余地, 在另外一个情况, 人员调 换率过高(三年内先后任用了四个国家协调员). 此外, 资金来源也是一个主要的问 题. 在一个情况中, 就职协调员的处境不稳定, 因为预算拨款(技术合作计划资金)仅 能支付其12个月的工资.

在粮农组织特别计划的管理安排

151. – 特别计划展开活动时, 支持国家活动的专项工作组其成员是由粮农组织总部的 人员组成. 尽管开始时, 许多人员来自于农业司, 工作组的组成反映了对多学科的重 视. 1996年落实的权利下放措施分散了这些工作组, 一部分的成员被派到区域办事处, 另外一部分留在总部. 成员之间的联系比较困难, 特别因为差旅经费有限; 他们是依 靠现代通讯设施, 即电视会议和电子邮件, 进行联系.

试点阶段 (第一阶段)的执行

152. – 第一阶段的执行方法是在自愿参与的农民的田地示范改进的技术. 并将其成 果和传统作法比较. 整个过程是参与性的. 当地农民自行决定选择在示范农田种植的 作物, 并且更为重要的是让他们掌握决定技术和经济成果的因素. 鼓励他们, 个别地 或集体地, 查明和分析采用改良技术的制约, 并采取适宜的解决方案.

153. – 落实计划其参与性的程度有时取决于资金的可获性. 举一个例子, 我的工作 班子注意到有一个情况开始时, 计划的落实是参与性的, 有当地的合作社参与. 不过, 由于缺乏资金, 后来只有负得起技术员开支的个别农民参与. 在其他六个情况, 我的 工作班子注意到技术人员曾经受过参与性作法的培训, 这是一个积极的步骤, 表明了 他们愿意接受新的方法. 在这些国家, 农民也接受培训, 让他们组织起来, 共同工作, 或承担集体的责任. 不过有一个情况, 由于缺乏资金而停止了培训. 应该指出: 特别 计划开始时没有将培训作为一项需求. 不过, 如果要采用参与性的作法, 培训是必不 可少的.

154. – 在考察的国家, 该计划的粮食作物集约经营和水利治理这两个部分从开始就 已执行, 其中两个国家是后来才执行水利治理.日益增加的

• 集约经营的重点是粮食作物. 最重要的成果是改进技术技能, 在某些情况中, 有关的农民取得了经济能力, 提高了其他农民的认识, 获取日益可靠的关于实地 的技术和经济数据.
• 水利治理在农村一级进行以改善农民的作法. 农民组织起来, 管理小型灌溉计划 和用水; 这方面取得了实际的进展. 尽管在这一阶段还不能解决更大规模治水的 措施, 这问题还是进行了讨论, 启发了思考, 形成了意见.

155. – 在执行特别计划的第一批国家, 多样化经营是较后阶段才开始; 有一个国家例 外, 执行的较早. 农民一般赞赏计划这一部分, 特别是如果让他们有实际选择活动的 自由时. 我的工作班子注意到, 总的说来, 多样化为农户提供有变化和平衡的饮食, 并 让他们在当地市场售卖产品, 带来收入. 他们进一步注意到妇女是通过这一部分的活 动参与了特别计划.

156. – 尽管制约分析是特别计划的主要组成部分, 该计划的工作人员只是在1998年4 月才收到《制约分析方法和成果指南》. 审查也发现若干国家一般雇用专家或顾问 来落实这一部分, 主要在于培训农民和技术人员, 有时也直接进行分析. 第一阶段查 明的制约因素和人们经常指出的一样. 不过, 由于这些因素是在实际条件下分析而得 的, 因此还是有其不同. 我认为, 这一部分活动的最主要成果在于让参与的农民取得 了知识能力, 以理解发展进程的有关机制, 并且在这进程中起着关键作用.

南南合作

157. – 特别计划的创新作法之一就是南南合作. 这一举措的目的是让受援国能够从 比较先进的发展中国家的经验和技能知识中获益. 为此目的向受援国派遣人数不少 的专家参与特别计划的执行, 为期两三年. 专家在参与特别计划的农村社区和农民直 接工作. 粮农组织在1997年年初开展这项举措以来任用, 只有一个考察的国家积极地 参与, 并取得良好成果, 尽管我的工作班子注意到44个专家中有六人(主要因为健康 原因) 提前离职.

粮农组织对特别计划的监督

158. – 监督小组由粮农组织以外的杰出人士组成, 每年召开一次会议, 详细审查特别 计划的执行, 并提供咨询. 除此之外, 总部也成立了三个特设委员会, 一个监督单位和 一个特别的视察系统.

• 总干事主持的特别计划联合委员会, 由粮农组织各个部门最高级别的代表参与. 其会议不定期, 议程包括特别计划执行中出现的问题.
• 成立于1996年的特别计划政策委员会, 由总干事指定的一名助理总干事主持; 1999 年6月改称为计划及项目审议委员会. 该委员会为特别计划提供政策咨询, 并审议 提交捐赠方(双边和多边)的新项目, 以确保项目符合特别计划的目标.
• 特别计划联合委员会负责监督实地业务, 从项目的准备到项目评价和评估. 该委员 会指导特别计划和粮农组织各个部门之间的协调, 以及粮农组织和外部伙伴之间 的协调.

159. – 在粮农组织技术合作司内成立的特别计划监督及协调处, 协调特别计划执行的 各个方面. 协调处收集特别计划一切资料, 尤其是各个国家协调员每三个月更新的资 料表. 总部于1997年和1999年提供填写资料表的指导原则. 资料表上基本提供事实, 主要是关于执行成就, 而不进行评估.

160. – 特别计划实地视察员是以顾问的身份雇用; 他们是有农业发展和粮食安全经验 的离休人员, 或者是国际和多边机构的人员, 在特别计划执行委员会和计划及项目视 察委员会之下执行执行业务. 他们制定视察方案, 提交两个委员会主席审批. 我的工 作班子注意到视察报告的内容主要在于技术事项, 并未提出重大的政策问题提交两 个委员会讨论. 本组织认为其中原因是当时的活动规模不大, 最主要的需求是解决技 术问题. 因此, 提交给决策者供决定的情况也仅限于资料表中的内容.

预算和财务问题

161. – 正常计划一般是通过其256计划(《支持低收入缺粮国家粮食安全的粮食生 产》) 为特别计划拨款. 我的工作班子在考察的一个国家发现, 其特别计划是技术 合作计划资助之下展开活动的.这不是一个例外. 尽管技术合作计划在整个拨款中只 占8%, 特别计划监督及协调处的提示表表明: 当时的74个参与国家, 其中有40个是通 过技术合作计划提供的一些资金(平均29%)开展特别计划的一个或多个部分. 上述国 家协调员薪金的情况就说明了这种安排对计划的执行可能带来问题.

162. – 本组织的规则和规章有欠完善的另一点是: 按照256计划两年度拨款的限制, 执行特别计划下一年度的预算是根据上一年度成果而确定的行动计划的基础上提交 审批的.然而, 在很多情况下, 作物是年底才收成. 因此, 过后才能收集有关的成果资 料, 用其编制预算所需的行动计划为时过晚, 赶不上下一年示范所需的拨款时间. 这 样的情况迫使执行示范的国家机构预先拨款. 然而, 农业部门的自由化使这个办法日 益不符合其法律地位 ( 国家机关一般是政府部门 ), 因此可能导致示范停办, 整个势 头缓慢下来; 特别在农民团体其力量不足于自行垫款的开始几年.

163. – 该计划的预算和财务监督中所发现的缺陷如下:

• 监督及协调处应当提供特别计划拨款的综合概况. 然而, 在考察的所有国家中, 该处 提示表显示的金额只是根据粮农组织批准的拨款和其他预期拨款的预测额. 根据捐 赠方到位的付款而订的综合概况应当更为准确.
• 粮农组织代表提出预算的修订, 可是他不能掌握总部的付款情形. 由于实地会计系 统遇到的困难 (184 - 190段), 他不能及时收到拨款的情况. 同样地, 实地会计系统的 困难使总部也难以掌握实地实际发生的开支. 因此, 我的工作班子往往不能核对总部 帐簿和实地开支的数额. 此外, 在审查之时, 他们也没收到特别计划付款总额的概况.

结 论

164. – 总的说来, 我的工作班子在考察的国家就他们观察到的情况, 对特别计划第一 阶段的成就给予积极的评价. 不过应当吸取的一个教训是计划成功的关键因素是参 与国家的承诺. 当然, 每个国家承诺的程度不同, 不过, 粮农组织应当随时确保受援国 明确地了解其责任. 我建议, 一般说来, 在所有的谈判未结束, 国家计划文件未签署之 前, 特别计划的活动不予开始. 应当防止以前有些情况为了不误农时而在国家计划文 件定稿之前, 就开始某些活动的倾向.

165. – 除了受援国的承诺程度之外, 其他的成功的关键因素是农民( 个别或集体) 参 与的程度, 以及实地技术员能否说服农民参与, 并支持他们. 考虑到这些因素的重要 性, 我建议成立一个专家小组, 以便在特别计划首期展开活动的15个国家加以评价. 在撰写这份报告时, 我的工作班子获悉: 总干事根据领导机构的要求, 决定由一组独 立的专家评估特别计划.

166. – 我的工作班子在审查后也提出了下列的财务问题 :

• 本组织的政策是在提出要求的所有国家执行此项计划, 因此, 资金分散到许多国 家; 而资金应当集中使用于更有选择性的一组国家. 此外, 由于本组织预算所面临 的财政 制约, 资金不能根据国家的数目而增加. 1998-99两年度, 256计划的预算是 920万美元; 2000-01两年度仅增加到1 030万美元. 在撰写这份报告时, 共有84个成 员国提出要求参与粮食安全特别计划. 目前, 该计划在62个国家执行, 也在为另外 14个国家制定中.

因此, 受援国从一开始就面临压力, 要从不同的捐赠方筹措资金, 以确保活动持续 进行. 资金筹措在每个国家的情况也有所不同, 总的说来, 捐赠方的反应良好. 捐赠 方、 受援国、国际和区域金融机构以及银行的支持在扩大该计划的覆盖面确实起 了重大的作用. 它们的支持不应当由于这份报告中指出的困难而受到影响.

权利下放

背 景

167. – 总部逐渐下放权利的政策是理事会在1994年5/6月第106届会议, 以大会的名 义, 并经其授权而通过的. 总干事在其提案中指出: 其目的是"加强国家、分区和区域 一级能力的使用; 在执行方式取得大幅度的节约, 并缩短成员国提出要求和总部满足 要求之间的时间". 该进程包括职工人员的重新安置以加强区域办事处、 撤销联合 司、 建立分区域办事处、以合格的国家专业官员取代粮农组织代表处的国际一级招 聘的计划官员. 此外, 理事会强调:

• "保持宗旨的统一性, 并保持(正常和业务)两组职能的有效相互作用;
• 职工的人力资源和职责应当在组织结构中给予适当的地理分配, 同时让总部有足 够的临界质量;
• 适当的技术和行政政策的授权和调整的人员编制政策应当同时伴随权利下放".