FC 102/INF/18

Comité financier

Table des matières

Introduction et contexte

Rapport sur l'exécution du budget ordinaire

Rapports de gestion interne - crédits
Autre formule possible - utilisation de la comptabilité en deux monnaies

Approche proposée pour la mise en recouvrement fractionnée - comptes officiels

Gestion des risques financiers

Introduction et contexte

1. Le Comité financier, à sa centième session et le Conseil, à sa cent vingt-troisième session, dans sa réponse au rapport du Comité, notaient que "de l'avis général, le programme de travail et budget approuvé devait être protégé dans toute la mesure possible des effets des fluctuations des taux de change" et qu’une décision devait être prise à la prochaine Conférence de la FAO en novembre 2003 dans le contexte du PTB 2004-2005. Les résultats de l'examen par le Secrétariat des effets de la stratégie de mise en recouvrement fractionnée sur le processus du budget et les modifications à apporter aux Textes fondamentaux et aux résolutions de la Conférence sont indiqués dans le document FC 102/18.

2. Le Comité est en outre convenu que le Secrétariat devrait poursuivre les travaux préparatoires dans ce domaine afin de faire rapport au Comité à sa cent deuxième session en mai 2003 sur son examen initial des questions de traitement comptable, d'exigences en matière d'établissement de rapports internes et externes, de changements à apporter aux systèmes comptables et de stratégies et politiques de gestion du risque. Ce document d'information fait rapport sur l'analyse de ces questions effectuée par le Secrétariat et la façon dont les structures, systèmes et contrôles nécessaires seront mis en place pour appuyer l'adoption de la mise en recouvrement fractionnée. Il met également en évidence les domaines dans lesquels il y aura probablement des lacunes administratives et note que le premier exercice biennal de mise en recouvrement fractionnée nécessite des mesures transitoires.

Rapport sur l'exécution du budget ordinaire

3. Malgré l'adoption de la stratégie de mise en recouvrement fractionnée, la devise fonctionnelle de l'Organisation resterait le dollar EU. Par conséquent, la partie en euros des contributions et les dépenses en euros continueraient à être converties en dollars EU à des fins comptables. Les responsables des budgets continueraient à recevoir des crédits et des rapports d'exécution du budget en dollars EU uniquement. Un système interne d'établissement de rapports de gestion serait conçu de façon que la responsabilité d'un gestionnaire en matière de contrôle et de gestion du budget ne soit pas atteinte par des gains ou des pertes de change sur lesquels le responsable du budget ne peut agir.

4. Aux fins comptables, toutes ces opérations continueraient à être inscrites dans les comptes officiels de l'Organisation au taux de change officiel des Nations Unies en vigueur à la date où l'opération est effectuée. Pour l’établissement des rapports sur l'exécution du budget, les opérations en euros seraient consignées au taux budgétaire fixé pour l'exercice biennal. Diverses options sont étudiées pour l'établissement des rapports, chacune ayant des incidences comptables, et il est donc proposé que l’exercice 2004-2005 soit considéré comme un exercice de transition. Les effets sur l'État IV dépendront des dispositions prises au sujet du Compte de réserve spécial et de la procédure d'enregistrement des opérations. On trouvera à l’Annexe 1 une présentation possible de l’État IV.

Rapports de gestion interne - crédits

5. Comme il a été indiqué plus haut, il est essentiel que l'Organisation fournisse aux gestionnaires responsables de l'exécution du budget un rapport qui ne subisse pas les effets des gains ou des pertes de change sur lesquels ils n'ont aucun pouvoir. Le système d'ouverture de crédits est le principal outil utilisé par les gestionnaires de la FAO pour contrôler et suivre les dépenses pendant l'exercice budgétaire. Dans le cadre du système de mise en recouvrement fractionnée, les crédits continueraient à être ouverts uniquement en dollars EU sur la base du budget approuvé par la Conférence au taux de change budgétaire. Les dépenses indiquées avec, pour comparaison, les ouvertures de crédits, continueraient à être exprimées en dollars uniquement, les opérations en euros étant converties au taux de change budgétaire comme indiqué plus haut. Les opérations dans toutes les monnaies autres que l’euro et le dollar EU continueraient à être indiquées dans les rapports d'exécution du budget au taux de change officiel des Nations Unies.

6. Il serait également possible d'ajuster le montant des crédits ouverts périodiquement pour tenir compte de l'incidence des fluctuations entre le taux de change officiel euro/dollar des Nations Unies et le taux budgétaire. Cette approche n'est pas aussi précise que l'identification des variations effectuées sur les opérations effectives, car la proportion réelle des monnaies peut varier par rapport à celle indiquée dans le budget. En outre, les responsables du budget sont habitués à recevoir des ouvertures de crédits annuels qui, de façon générale, ne sont pas modifiés. Cela aide à faire en sorte que les gestionnaires soient pleinement responsables de leurs crédits et soient en mesure de planifier de façon réaliste et transparente leurs dépenses annuelles. Les incertitudes concernant les fonds à leur disposition pourraient rendre difficile pour les responsables du budget le contrôle de l'exécution du budget par rapport à leur budget ouvert. Cela est à l'origine de plaintes sérieuses à l’AIEA, qui a adopté ce système. Celui-ci nécessiterait des effectifs importants de personnel chargé de contrôle budgétaire central qui suivrait constamment les résultats et nécessiterait également un effort manuel important pour ajuster les crédits chaque mois pour chaque ligne de chaque crédit (probablement au niveau des entités de programme pour les unités techniques).

Autre formule possible - utilisation de la comptabilité en deux monnaies

7. La proposition ci-dessus de présentation et de contrôle du budget faisant appel à un système de mise en recouvrement fractionnée prolonge l'approche actuelle d'une seule monnaie fonctionnelle. Un autre système, qui n'est pas actuellement utilisé par les institutions des Nations Unies, consisterait à adopter un système à deux monnaies. Selon cette formule, des comptes séparés seraient tenus pour les opérations dans chaque monnaie. Les recettes et les dépenses et les avoirs et obligations correspondants en euros seraient consignées dans les comptes en euros, et les recettes, les dépenses, les avoirs et les obligations en dollars EU et dans d’autres monnaies seraient consignés dans les comptes en dollars EU.

8. Le fonctionnement du système à deux monnaies existe dans le système financier, mais la préparation et la gestion de deux budgets sont si complexes qu’elles ne sont pas considérées comme réalisables et ne sont donc pas recommandées. Dans ce système, un budget serait présenté dans chaque monnaie, et les activités et projets de programme seraient répartis entre les deux. L'un des principaux inconvénients du système à deux monnaies est qu’il repose sur l’hypothèse selon laquelle les activités de programmes et de projets peuvent être budgétisées par monnaie. De surcroît, les responsables de budget et les gestionnaires centraux devraient ensuite gérer les activités de programmes et de projets en deux monnaies. Bien que le système ait la capacité de fournir les rapports consolidés à l’échelle institutionnelle en utilisant l’une des monnaies ou les deux, l’ONUDI, qui avait un système de ce type, a estimé qu'il était extrêmement lourd de gérer deux budgets et a abandonné cette approche à la fin de 2001.

Approche proposée pour la mise en recouvrement fractionnée - comptes officiels

9. À l’heure actuelle, la monnaie fonctionnelle de l'Organisation resterait le dollar EU malgré l'introduction du système de mise en recouvrement fractionnée. Cela est conforme aux recommandations qui figurent dans le rapport du cabinet d'expert-conseils KPMG présenté au Comité à sa centième session en septembre 2002 [FC 100/4]. Il ne serait donc pas nécessaire d'apporter de modifications à la présentation des états financiers ou des comptes officiels tenus par l'Organisation, à l'exception, peut-être, de l’État IV. Toutes les opérations effectuées dans des monnaies autres que le dollar EU seraient consignées dans les comptes en dollars EU au taux de change officiel des Nations Unies en vigueur à la date où l’opération est consignée, ainsi que le prévoient les normes comptables des Nations Unies, et conformément aux principes et normes comptables du secteur public international.

10. Comme il a été noté plus haut, l'exception serait l’État IV sur l'exécution du budget, qui refléterait des recettes et des dépenses en euros converties en dollars EU au taux de change budgétaire. Étant donné que dans les comptes officiels, les opérations de recettes et de dépenses en euros seraient consignées au taux de change officiel des Nations Unies et, aux fins de l'évaluation de l'exécution du budget, au taux budgétaire, il serait nécessaire de tenir une série complémentaire de comptes.

11. Un Groupe de travail a été mis en place pour identifier les besoins précis d’établissement de rapports internes et externes et pour identifier les coûts qu'entraînerait la mise en conformité à ces besoins.

Gestion des risques financiers

12. L'adoption de la stratégie de mise en recouvrement fractionnée est conçue pour protéger le PTB de la façon suivante :

1. en veillant à ce que les fluctuations de la valeur relative des principales monnaies dans lesquelles l'Organisation perçoit des recettes et engage des dépenses (euro et dollar EU) aient le moins d'impact possible sur les fonds disponibles pour financer le programme de travail.
2. en réduisant le risque de gains et de pertes absolues réalisées entre l'euro et le dollar EU en faisant correspondre les recettes provenant des contributions et les dépenses exprimées dans la monnaie dans laquelle elles ont été engagées, réduisant ainsi au minimum le virement net nécessaire au Compte de réserve spécial.

13. Le principal risque découlant de la mise en oeuvre de la stratégie de mise en recouvrement fractionnée serait un manque de précision des estimations des besoins dans les deux monnaies. Les estimations des dépenses sont fondées sur des données rétrospectives. Sur la base de ces estimations, la proportion de chaque monnaie pour le prochain exercice budgétaire sera fixée en pourcentage pour chaque monnaie. La FAO n'aura pas la possibilité de modifier les instructions adressées aux États membres pendant l'exercice budgétaire.

14. Pour un budget de 750 millions de dollars EU, une estimation imprécise (sous-estimation ou surestimation de 2 % ) aboutirait à une variation de 15 millions de dollars EU entre les recettes et les dépenses engagées en euros. Si le taux varie, comme ce fut le cas pendant les deux dernières années, passant de 0,85 à 1,08, et que cette variation est utilisée comme estimation de la variation maximale entre le taux budgétaire et celui du marché, le risque maximal pour un montant de 15 millions de dollars EU est de 3 450 000 dollars EU de gains ou de pertes de change à virer au Compte de réserve spécial, soit une somme relativement faible par rapport à ce qui s'est récemment passé dans le système actuel de contributions en dollars EU. Les effets pourraient être encore plus réduits par un recours, après vérification attentive des données, à des contrats de change correcteurs au comptant ou à terme pendant l’exercice budgétaire.

15. Le risque secondaire découlerait de flux irréguliers de recettes et de dépenses par monnaie. Les irrégularités actuelles de l’encaisse des contributions en dollars EU vont très probablement persister. Les contributions ne seront pas reçues tout à fait en même temps et les retards des principaux bailleurs de fonds vont encore créer des pénuries en deux monnaies, au lieu d’une seule. Les pénuries actuelles seraient couvertes par des réserves qui sont essentiellement libellées en dollars EU. Sinon, un instrument d'usage courant permettant de couvrir les pénuries temporaires en une monnaie pourrait être un accord de crédits croisés en devises. Il s'agit d'une vente au comptant associée à un achat à terme (ou le contraire), les opérations étant simultanées, sur la base des différences de taux d'intérêt, le taux au comptant réel ayant relativement peu d’incidence. Les effets sur la position /le risque de change sont limités au montant des intérêts échangés, ce qui réduit au minimum l'incidence sur le Compte de réserve spécial.

16. Les autres risques tiennent au maintien des réserves de l'Organisation (liquidités, dépôts et placement). En supposant que les estimations des recettes et des dépenses pour les deux monnaies soient exactes et que tous les fonds encaissés soient concordants, il ne sera pas constitué des réserves supplémentaires. Cependant, étant donné qu’une précision à 100 % est improbable, le montant des fonds détenus dans les deux monnaies variera. La conversion des réserves en dollars EU en réserves en euros créerait une position en devises et par conséquent un risque de change dû à une réévaluation. Pour réduire au minimum ce risque, la devise recommandée pour les réserves générales resterait le dollar EU, puisqu'il demeurerait la monnaie fonctionnelle des comptes de l'Organisation.

17. Cependant, conformément aux recommandations du Comité consultatif pour les placements et du Commissaire aux comptes, une étude des avoirs et des obligations comportant une évaluation de la composition en monnaies des placements sera entreprise dans les prochains mois. L'objectif de cette étude sera de faire concorder au mieux les réserves et les obligations représentées en montants libellés dans des monnaies autres que le dollar EU. Par exemple, les obligations du Régime des indemnités de départ sont essentiellement libellées en euros, bien que les évaluations actuarielles qui sont effectuées pendant chaque exercice soient exprimées en dollars EU. En contrebalançant les obligations identifiées en euros par des investissements en euros, le risque de change sera complètement éliminé, même si la monnaie de base pour les bilans est le dollar EU. Les avoirs et les obligations seront ou devront tous deux être reconnus et traduits au même taux.

18. L'introduction du système de mise en recouvrement fractionnée des contributions n'aura aucune incidence sur le risque potentiel de change pour des monnaies autres que le dollar EU ou l'euro, à l'exception des monnaies liées à l'euro. Étant donné que les dépenses engagées dans toutes les autres monnaies représentent, selon les estimations, 17 % du total des dépenses du PTB pour l'exercice budgétaire, les risques de change sont importants. L'Organisation continuera à gérer ces risques en réduisant au minimum les soldes détenus en monnaies autres que les deux monnaies de contribution.

Annexe 1

PRÉSENTATION POSSIBLE DE L'ÉTAT DES OUVERTURES DE CRÉDITS DU PROGRAMME ORDINAIRE

pour l'exercice qui s'est terminé le 31 décembre 2xxx
(en milliers de dollars EU)

_________________________

¹ Fixé à 1 € = 1,10 $ EU et approuvé par le Comité financier à sa xxx session dans le document FC xxx/yy en faisant appel à une méthodologie approuvée par la Conférence à sa xx session.

² À des fins d'information et d’apurement des comptes.