CFS:2003/7


 

COMITÉ DE SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL

29º período de sesiones

Roma, 12-16 de mayo de 2003

EFECTOS DE LAS CATÁSTROFES EN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA MITIGACIÓN DE LA POBREZA A LARGO PLAZO: REPERCUSIONES DE POLÍTICA

Índice


I. INTRODUCCIÓN

II. TIPOLOGÍA E INCIDENCIA DE LAS CATÁSTROFES NATURALES

A. TIPOLOGÍA DE LAS CATÁSTROFES

B. INCIDENCIA DE LAS CATÁSTROFES

III. EFECTOS DE LAS CATÁSTROFES

A. LAS CATÁSTROFES TRANSTORNAN EL PROCESO DE DESARROLLO E INTENSIFICAN LA POBREZA Y LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA

B. LAS CATÁSTROFES EMPOBRECEN AÚN MÁS A LOS POBRES

IV. ESTRATEGIA PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD A LAS CATÁSTROFES NATURALES Y SUS RIESGOS

A. MEDIDAS A CORTO PLAZO

B. MEDIDAS A LARGO PLAZO

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


1. Reconociendo los efectos perjudiciales inmediatos y a largo plazo de las catástrofes en el empeoramiento de la inseguridad alimentaria y la pobreza, los Jefes de Estado y de Gobierno, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) celebrada en noviembre de 1996, contrajeron el compromiso de esforzarse “…por prevenir y estar preparados para afrontar las catástrofes naturales y emergencias de origen humano, y por atender las necesidades transitorias y urgentes de alimentos de maneras que fomenten la recuperación, la rehabilitación, el desarrollo y la capacidad para satisfacer las necesidades futuras.”1

2. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (CMA: cad), celebrada en junio del año pasado, los Jefes de Estado y de Gobierno reiteraron que “…habremos de reforzar la acción nacional e internacional, a fin de estar preparados para las situaciones imprevistas y de emergencia y para aumentar la eficacia de las medidas de urgencia, tanto mediante intervenciones basadas en la alimentación como de otro tipo.” Subrayaron que tales medidas deben integrarse en esfuerzos de desarrollo sostenible con la participación de todas las partes interesadas para alcanzar la seguridad alimentaria, y que “… nos comprometemos a asegurar, mediante el desarrollo económico, la utilización de sistemas de alerta, así como la asistencia de emergencia, que nunca jamás se volverán a ver situaciones de hambre.”2

3. Aunque sigue siendo imprescindible la asistencia de emergencia para evitar los sufrimientos humanos, es preciso que los gobiernos nacionales y la comunidad internacional centren más la atención en la mitigación y las encaminadas a prevención de las catástrofes naturales. Las políticas para la reducción de las catástrofes y las encaminadas a la mejora de la seguridad alimentaria, aunque son potencialmente complementarias, no siempre son idénticas. Las catástrofes naturales, si no se limitan por medio de medidas de mitigación eficaces, coordinadas e incorporadas en los esfuerzos de desarrollo, serán un obstáculo imponente para alcanzar el objetivo de la CMA de reducir a la mitad el número de personas subnutridas para 2015, así como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

4. Se ha preparado este documento como base para los debates del Comité acerca de la incidencia de las catástrofes y sus efectos en la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza a largo plazo. En la Sección II se evalúa la tipología e incidencia de las catástrofes; en la Sección III se analizan sus efectos a plazos corto y largo; y en la Sección IV se examinan las repercusiones de política y las estrategias necesarias para mitigar tales efectos, de conformidad con los compromisos y las medidas recomendadas en el Plan de Acción de la CMA. En la Sección V se presentan al examen del Comité unas recomendaciones específicas para la adopción de medidas por parte de los gobiernos nacionales y la comunidad internacional.

5. Se producen catástrofes naturales cuando existen peligros naturales en zonas vulnerables, que causan daños y trastornos considerables y posibles víctimas, como consecuencia de todo lo cual las comunidades afectadas quedan incapaces para funcionar normalmente. Al analizar los efectos de las catástrofes en la seguridad alimentaria, es útil distinguir entre las catástrofes de origen geofísico y las de origen hidrometeorológico. En el primer grupo figuran los terremotos, los tsunamis y la actividad y emisiones volcánicas, mientras que en el segundo se incluyen inundaciones, ciclones tropicales, mareas de tormenta y sequías. Es probable que las catástrofes de este último tipo sean las más generalizadas y las que causan efectos más notables en la agricultura y las actividades relacionadas con la alimentación. Peligros biológicos3, tales como brotes de enfermedades epidémicas y la infestación contagiosa y generaliza de plantas o animales, suelen denominarse también peligros naturales.

6. Las catástrofes pueden deberse también a peligros tecnológicos o accidentes industriales, que pueden producirse a causa de procedimientos peligrosos o fallas infraestructurales. La degradación ambiental es otro tipo de fenómeno inducido por los seres humanos que daña la base de recursos naturales o modifica perjudicialmente los procesos naturales de los ecosistemas. La degradación ambiental incrementa la frecuencia e intensidad de los peligros naturales4, así como la vulnerabilidad de las comunidades a los peligros. Según los resultados de las investigaciones del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambios Climáticos (IPCC), aunque los factores de origen humano no alteran la escala de los peligros geofísicos, el cambio climático está influyendo tanto en la frecuencia como en la intensidad de los peligros hidrometeorológicos.

7. Si bien es posible que la mayoría de los peligros naturales sean inevitables, los daños que causan pueden evitarse o, al menos, reducirse al mínimo. La vulnerabilidad de los países y comunidades a una determinada catástrofe puede deberse a su emplazamiento y a su susceptibilidad al entorno, pero la acción humana contribuye también a la frecuencia y gravedad de los peligros. El crecimiento de la población en regiones semiáridas, por ejemplo, fomenta la expansión de la agricultura y la cría de ganado a tierras marginales, lo que puede provocar un deterioro ulterior de la base de recursos naturales. Asimismo, los asentamientos en laderas pendientes frecuentemente provocan cambios perjudiciales en el terreno, lo que aumenta la vulnerabilidad de las comunidades a las catástrofes. Actividades como la deforestación, especialmente en laderas pendientes, provocan la erosión, reducen la capacidad de absorción de la humedad de la tierra e incrementan la vulnerabilidad a riadas causadas por lluvias intensas que destruyen las casas y los campos cultivados. La degradación de los recursos naturales, la pérdida de capacidad de respuesta de los sistemas ecológicos y la pérdida de la biodiversidad son, todas ellas, factores que contribuyen al aumento de la vulnerabilidad a las catástrofes. En tales condiciones, la ausencia de una ordenación ambiental, de una planificación del uso de la tierra y de mecanismos de reglamentación adecuados puede acentuar la vulnerabilidad de los países y comunidades a las catástrofes. Existe la preocupación generalizada de que la inadecuada ordenación de los recursos y el empleo prácticas agrícolas que contribuyen a la degradación de los recursos hagan que los países y comunidades sean más vulnerables a catástrofes frecuentes.

8. El proceso del cambio climático está incrementando también la vulnerabilidad de los países, y constituye una grave amenaza para los sistemas de subsistencia de las poblaciones y para las perspectivas generales de desarrollo en los países en desarrollo. La subida del nivel del mar debida al calentamiento de la tierra está erosionando ya las zonas costeras donde más se concentran las poblaciones y la infraestructura principal. La elevación de las mareas está inundando tierras agrícolas y contaminando con sal los suministros de agua dulce, lo que obliga a algunos isleños a abandonar sus hogares para siempre. En las Islas Marshal, los agricultores están recurriendo a cultivar productos en viejos barriles de petróleo, al no poder sembrar en los suelos salinos. En los atolones Carteret, frente a las costas de Papua Nueva Guinea, la elevación del mar ha cortado una isla y ha dejado a 1 500 personas dependiendo permanentemente de la ayuda alimentaria suministrada de la isla principal.5

9. En los últimos años la incidencia de las catástrofes ha ido aumentando dramáticamente tanto en número como en lo que respecta a las personas afectadas y a la magnitud de las pérdidas materiales. En la Figura 1 se muestra la tendencia al aumento constante de la incidencia de las catástrofes durante el período 1975 - 2002. En un período de quince años (1975-1990), la incidencia de las catástrofes aumentó más de cuatro veces. En particular, durante los últimos años noventa se registraron grandes catástrofes naturales en varios países.

10. El número de personas damnificadas – por lesiones, pérdida de hogares o hambre – se triplicó a 2 000 millones durante el pasado decenio y el de las personas en riesgo ha ido aumentando en 70-80 millones al año6. Durante los años noventa las pérdidas económicas directas aumentaron cinco veces, ascendiendo a 629 000 millones de dólares EE.UU. En cambio, durante los años noventa el número de personas fallecidas a causa de catástrofes fue de 800 000, frente a casi 2 millones de vidas humanas perdidas en los años setenta7. Esta reducción de las muertes se debe, entre otros factores, a la mejora de los sistemas de alerta y pronóstico, a los programas de preparación y a la disponibilidad de mejores sistemas de comunicación en muchos países.

Figura 1: Incidencia de las catástrofes (Promedios anuales) – 1975-2001

Undisplayed Graphic

Fuente: EM-DAT: OFDA/CRED (2002) (http://www.cred.be/)

11. La incidencia de los peligros registra una considerable variación geográfica como se muestra en el Cuadro 1. Los datos indican que, durante ese período, Asia resultó desproporcionadamente más afectada por las catástrofes naturales (con un 41 por ciento aproximadamente del total), seguida de África (30 por ciento aproximadamente), las Américas(16 por ciento), Europa (10 por ciento) y Oceanía (3 por ciento).

12. Hay una relación clara entre la vulnerabilidad a las catástrofes y el nivel de desarrollo económico, social y tecnológico. Entre 1990 y 1998, alrededor del 94 por ciento de las 568 principales catástrofes naturales ocurridas en el mundo y más del 97 por ciento de todas las muertes causadas por ellas se produjeron en países en desarrollo8. Los datos indican también que la incidencia de las catástrofes es más alta en los países de bajos ingresos que en los de ingresos medios. En particular, la incidencia de los peligros hidrometeorológicos es un 68 por ciento (y la de las sequías, 3 veces) más alta en los países de bajos ingresos que en los de ingresos medios. Un estudio continuo de la vulnerabilidad a las catástrofes, basado en análisis estadístico con variantes múltiples, confirma la relación positiva entre un nivel más alto de desarrollo económico y la reducción de la vulnerabilidad a las catástrofes.

13. Examinando más atentamente los países donde una proporción elevada de la población padece subnutrición se ve que la mayoría de ellos siguen estando afectados por catástrofes naturales recurrentes. Al menos 51 países de los clasificados entre los que tienen un 20 por ciento o más de población subnutrida, padecieron cada uno de ellos de cuatro a ocho catástrofes importantes durante los dos últimos decenios. Entre tales países de Asia, Bangladesh padeció ocho catástrofes y el número de personas afectadas varió entre 11,5 y 73 millones. Camboya padeció también diez catástrofes, y la población afectada varió entre 0,3 y 3,4 millones. En África, Etiopía padeció diez catástrofes y la cifra de la población afectada varió de 3,8 a 10,5 millones; Kenya padeció ocho catástrofes graves y la población afectada varió de 0,3 a 6,5 millones. En América Latina, Honduras padeció cuatro catástrofes y la población afectada varió de 0,048 a 2,1 millones; y en Nicaragua hubo nueve catástrofes con un número de damnificados que varió de 0,08 a 0,87 millones. En muchos de los países, sobre todo de África, la situación de la seguridad alimentaria, afectada por catástrofes recurrentes, se agravó aún más a causa de guerras y conflictos civiles. La incidencia del VIH/SIDA está agravando también el efecto combinado de problemas estructurales y efectos de catástrofes, lo que empeora la inseguridad alimentaria y la pobreza de los hogares en muchos países.
 

Cuadro 1: Distribución mundial de las catástrofes (por tipo y región - 1975-2001)
 
Tipo de catástrofe África Américas Asia Europa Oceanía Total Porcentaje
   

Hidrometeorológicas

44,7

Sequía

263

82

123

23

22

513

4,9

Hambruna

45

1

16

2

0

64

0,6

Inundaciones

331

485

759

245

71

1891

18,0

Tempestades

113

538

738

228

163

1780

16,9

Incendios

15

79

52

68

21

235

2,2

Temperaturas extremas

8

50

76

85

5

224

2,1

Geofísicas

9,9

Terremotos

25

114

278

114

34

565

5,4

Erupciones volcánicas

11

43

48

7

8

117

1,1

Tsunami/olas/mareas

0

2

13

1

2

18

0,2

Desprendimientos de tierras

19

82

167

53

13

334

3,2

Peligros biológicos

7,4

Infestación de insectos

52

3

10

1

1

67

0,6

Epidemias humanas

386

74

191

32

8

691

6,6

No naturales

38,2

Accidentes industriales

60

149

360

134

4

707

6,7

Accidentes de transporte

645

451

1166

349

22

2633

25,0

Accidentes varios

92

112

365

101

11

681

6,5

Porcentaje

29.7

16.2

40.9

10.4

2.8

100

100

Fuente: Datos del EM-DAT (http://www.cred.be/)
 

14. La tendencia creciente de la incidencia de las catástrofes naturales se une al hecho de que es cada vez mayor el número de sociedades cuya vulnerabilidad a tales fenómenos está aumentando, debido en parte a las actividades humanas. La predominancia de la pobreza masiva obliga a la gente a dedicarse, para poder sobrevivir, a actividades productoras de ingresos tales como la deforestación o el cultivo en zonas marginales, lo que provoca la degradación de los recursos. Además, algunas actividades de desarrollo, como la tala de bosques para obtener madera o construir carreteras, ponen en peligro la sostenibilidad de los recursos naturales y figuran entre los factores que contribuyen a aumentar la frecuencia e intensidad de las catástrofes naturales. La degradación ambiental contribuye también a reducir la capacidad de respuesta y recuperación de los efectos de las catástrofes.

15. Durante los años noventa, el costo anual medio de las catástrofes naturales fue de 70 000 millones de dólares EE.UU., y está aumentando rápidamente. La forma en que suelen calcularse normalmente estos costos – considerando principalmente el costo directo de los daños a la infraestructura, equipo y existencias – hace que las pérdidas económicas resulten más elevadas para los países desarrollados, tanto en cifras absolutas como per cápita. Sin embargo, aunque en los países en desarrollo no se consignan debidamente las pérdidas económicas, éstas son más elevadas en relación con el Producto Interno Bruto (PIB), y consisten en graves pérdidas de ingresos y empleo, una reducción de la demanda de productos agrícolas e industriales y un descenso de la inversión. Por ejemplo, las pérdidas económicas causadas por el fenómeno El Niño de 1997-98 en los Estados Unidos se calcularon en 1 960 millones de dólares o el 0,03 por ciento del PIB, mientras que las de Ecuador, estimadas en 2 900 millones de dólares, representaban un 14,6 por ciento de su PIB, lo que indica un costo relativamente mucho más alto para restablecer la economía. La mayoría de los países en desarrollo no cuenta con mecanismos, tales como seguros de cosechas, asistencia para la estabilización de la agricultura, seguros de viviendas y bienes y asistencia pública, para ayudar a restablecer rápidamente los hogares y la economía y, por consiguiente, la recuperación tarda mucho más.

16. Los efectos en toda la economía de las catástrofes de origen hidrometeorológico son extremadamente graves en las economías donde la agricultura representa una elevada proporción del PIB. Catástrofes recurrentes reducen frecuentemente las tasas de crecimiento a largo plazo. Las consecuencias de las catástrofes naturales para la finanza pública son también potencialmente elevadas, tanto en términos de desestabilización de los ingresos y gastos, como de reducción de la inversión pública para el desarrollo a plazo más largo.9

17. En el diagrama de flujo de la Figura 2 se muestra la trasmisión del impacto de una sequía a través de la economía10. Los efectos adversos de la sequía se manifestaron primordialmente en la producción agrícola y ganadera. La sequía provocó también la reducción del agua en los embalses y, por lo tanto, de la producción de energía eléctrica. Al escasear las precipitaciones, disminuyó la producción de cultivos alimentarios, productos para la exportación e insumos agrícolas y materias primas. La escasez del suministro alimentario y la consiguiente subida de precios dio lugar a un empeoramiento inmediato de la seguridad alimentaria de los pequeños agricultores de subsistencia y de nivel inferior al de subsistencia, así como de la población no agrícola y los hogares urbanos pobres. El descenso de las exportaciones hizo disminuir los ingresos en divisas y la capacidad del país para importar productos11. Estos impactos pueden intensificar problemas macroeconómicos ya existentes, tales como el déficit presupuestario, la carga de la deuda exterior y la inestabilidad monetaria.

18. Al reducir la producción de materias primas e insumos agrícolas, la sequía puede afectar también al sector manufacturero y hacer bajar la producción y disponibilidad de bienes manufacturados. Como consecuencia de ello, las industrias nacionales pueden verse obligadas a funcionar con parte de su capacidad y a despedir a trabajadores. Las pérdidas de puestos de trabajo en industrias tanto agrarias como no agrarias, unidas a las subidas de los precios de los productos alimenticios y no alimenticios, no sólo incrementarán la inseguridad alimentaria de quienes pierden su empleo e ingresos, sino que provocarán también un descenso general del poder adquisitivo de los consumidores, lo que puede deprimir la economía y reducir la inversión en los sectores agrario y no agrario y frenar así el proceso de desarrollo general. Esto implica que quienes pierden sus puestos de trabajo quedarán desempleados y se unirán a los desempleados estructurales, cayendo en una situación de pobreza e inseguridad alimentaria.

19. Los estudios analíticos sobre los efectos a largo plazo de las catástrofes en la economía y la seguridad alimentaria son en general limitados. Un estudio sobre los efectos de las catástrofes en el África austral – región que padece sequías recurrentes – muestra que la sequía de 1992, que fue la peor de los últimos cincuenta años, redujo la producción total de cereales en los diez países afectados (Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Namibia, Swazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbabwe) en 10 millones de toneladas, lo que representa una pérdida de 1 200 millones de dólares EE.UU. La sequía afectó también a 16 millones de personas en los diez países, cifra igual a la de los damnificados por la sequía actual.

20. El estudio mostró también que la sequía de 1991-92 había frenado el crecimiento económico general en Malawi, Sudáfrica, Zambia y Zimbabwe. En Zimbabwe, como consecuencia en gran medida de la sequía, el valor de los productos manufacturados del país disminuyó un 9,5 por ciento y los ingresos por exportaciones de manufacturas se redujeron en un 6 por ciento. La sequía perjudicó al sector manufacturero de varias formas, especialmente debido a la escasez de suministros de insumos, redujo la demanda tanto de insumos agrícolas como de bienes de consumo básicos, como ropa y calzado, y provocó la escasez del suministro de agua y electricidad12. En la región, el PIB agrícola disminuyó un 25% y el PIB total un 2,3%, a pesar de los efectos amortiguadores del sector de la extracción de minerales, de los programas masivos de socorro y de la asistencia exterior. Debido a los efectos de otra importante sequía padecida posteriormente en 1994/95, así como a otros factores desfavorables, estos países progresaron sólo ligeramente en la reducción de la inseguridad alimentaria antes del comienzo de la crisis de la actual sequía en 2002-2003. En algunos países, sobre todo, en Angola, Botswana, Mozambique, Zambia y Zimbabwe, durante el período de 1990-1992 a 1998-2000, ha aumentado el número de personas subnutridas13.

21. En otros países y regiones los efectos de las catástrofes en el PIB y en la reducción del crecimiento fueron también graves. En 1982, el PIB del Perú disminuyó un 12 por ciento, y la mitad del descenso se atribuyó a las inundaciones causadas por El Niño en dicho año. En Honduras, los daños y pérdidas provocados por el huracán Mitch equivalieron a un 70 por ciento del PIB, lo que, según se señaló en el World Disaster Report 2002, retrasó 20 años el desarrollo económico del país. Los extremos climáticos causados por El Niño en 1997-98 provocaron pérdidas del 16 por ciento del PIB agrícola en Ecuador que contrarrestaron tres años de crecimiento del sector. En Asia, donde ocurre el 70 por ciento de las inundaciones del mundo, el costo anual medio de las inundaciones del pasado decenio se estimó en 15 000 millones de dólares, cifra de la que las pérdidas de infraestructura representaron el 65 por ciento14.

22. Estas cifras económicas representan no sólo la destrucción de bienes productivos y de infraestructura vital, así como la pérdida de medios de subsistencia, sino también las consecuencias para el desarrollo económico y el aumento de la pobreza. En general, los pobres suelen ser las víctimas principales de las catástrofes naturales, no sólo porque viven en zonas marginales expuestas directamente a los cambios ambientales, sino también porque tienen menos capacidad financiera y carecen de otros bienes para salvaguardarse a sí mismos. Cuando ocurren las catástrofes los hogares pobres sufren relativamente pérdidas mayores de bienes físicos y sociales que les sumergen aún más en su pobreza. Estas pérdidas de bienes pueden encerrar al hogar en una pobreza crónica y en la inseguridad alimentaria.
 

 

23. El descenso del PIB provocado por catástrofes hidrometeorológicas va acompañado frecuentemente de la pérdida de oportunidades de empleo e ingresos en los sectores afectados. Las catástrofes en gran escala pueden así incrementar las dimensiones y extensión de la pobreza en los países en desarrollo afectados (Recuadro 1). La necesidad de sustituir la infraestructura dañada implica también que los gobiernos tienen que desviar recursos de los objetivos de desarrollo a plazo más largo, lo que pone en peligro los esfuerzos por reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria.
 


RECUADRO 1

Bangladesh : Efectos de las inundaciones de 1998

Aparte de los efectos directos relativamente visibles, tales como la destrucción de hogares y cultivos, y de los efectos económicos indirectos de dejar sin trabajo a la gente, la inundación ejerció también otras consecuencias conexas en los pobres:

  • El efecto relativamente mayor de la catástrofe se produjo en las familias dependientes del trabajo asalariado, especialmente del trabajo agrícola;
  • Los pobres resultaron más gravemente afectados por la inundación porque poseían menos bienes que pudieran utilizar para sufragar los gastos necesarios durante la catástrofe, y les costó mucho más recuperarse al nivel anterior a la catástrofe;
  • Los pobres que perdieron sus medios de obtener ingresos a causa de la inundación dependían decisivamente de los préstamos (principalmente de los prestamistas) para satisfacer sus necesidades básicas después de la inundación;
  • El número de pobres que dependían de los préstamos fue disminuyendo al cabo del tiempo, lo que indica que los efectos de la catástrofe desaparecían lentamente;
  • La seguridad alimentaria de los pobres que tenían que comprar sus alimentos empeoró después de la inundación debido a la dificultad de adquirirlos (falta de ingresos para comprarlos y precios más altos) más que por falta de alimentos (especialmente arroz) en el mercado;
  • Las condiciones de salud (incidencia de enfermedades y malnutrición) empeoraron después de la inundación. En las zonas más damnificadas, el porcentaje de hogares afectados por la enfermedad del principal sostén económico aumentó del 10% antes de la inundación al 38% en octubre de 1998, y volvió a niveles normales sólo seis meses después.

Fuente: Kelly y Choudhury, 2002; del Ninno y otros, 2001; Helen Keller International,2001
 

24. Cuando se producen situaciones de emergencia, los hogares frecuentemente recurren a diversos bienes, como ganado y otros haberes, para satisfacer las necesidades urgentes de alimentos. En circunstancias extremas, la gente emigra en busca de socorro y empleo. Los hogares pobres son los más especialmente afectados cuando se producen heridas y discapacidades que afectan a su capacidad para trabajar, que constituye su activo principal. La interrupción de los sistemas de medios de subsistencia, con graves y repetidas pérdidas de cosechas, acentúa y aumenta el empobrecimiento de los hogares y las comunidades (Recuadro 2).


RECUADRO 2

Etiopía : Catástrofes y agotamiento de los bienes del hogar

En el Sur de Wello, zona de Etiopía expuesta a la sequía, investigaciones realizadas en tiempos de sequía manifestaron que éstas afectan a los hogares de forma diferente según sus haberes. Los hogares más ricos consiguen o mantienen mayores posesiones (ganado, dinero y equipo) mediante la compra de los bienes devaluados de hogares más pobres y conservan sus bienes y productos fuera de un mercado devaluado. En cambio, los hogares más pobres, se encuentran en una situación en que sus escasos bienes pierden valor debido al colapso de los mercados de tales bienes, de la reducción de los sueldos por su trabajo, del aumento de los costos de los préstamos y de la reducción del acceso a las redes de seguridad social y a las instituciones de apoyo durante los períodos de carestía masiva.

Un grupo de investigadores está realizando otro estudio sobre esta observación empírica. El grupo está estudiando la “hipótesis” de que los hogares ricos en bienes volverán a acumular más rápidamente los bienes perdidos, mientras que los hogares pobres nunca podrán volver a acumularlos, incluso aunque pase más tiempo. Los hogares pobres quedarán encerrados en la línea de pobreza sin ninguna salida. La ayuda alimentaria alivia a muchos hogares durante el período inmediatamente posterior a una catástrofe natural, pero algunas familias nunca pueden recuperarse de la pobreza en la que se encuentran.

Fuentes: http:/www.basis.wsc.edu
 

25. Como consecuencia de las catástrofes, empeora también el estado nutricional de los grupos vulnerables, especialmente los niños. Estudios sobre los efectos de las sequías de 1994-95 en Zimbabwe determinaron que las personas más afectadas eran las mujeres y los niños pequeños. Para las mujeres, el efecto de la sequía en su salud (medido por la masa corporal) fue temporal. Con las buenas lluvias del año siguiente recuperaron gran parte de la masa corporal perdida. En cambio, a los niños de 12 a 24 meses la sequía probablemente les dejó un efecto permanente. Perdieron por término medio 1,5-2,0 centímetros de crecimiento en altura y las consecuencias fueron incluso más graves para los niños de hogares con poco ganado, que es el principal medio para mantener el consumo de alimentos en años de grave escasez de alimentos.

26. Al empeorar el nivel de pobreza e inseguridad alimentaria, las comunidades quedan más expuestas que antes a las catástrofes, lo que hace que las poblaciones afectadas caigan en el círculo vicioso de la pobreza y de la seguridad alimentaria a largo plazo. De esta forma, las catástrofes pueden afectar al entramado económico y social general de las sociedades. Según el World Disaster Report 2001, algunos lugares expuestos a continuas catástrofes naturales y no naturales se están convirtiendo también en lugares donde reina la anarquía y está amenazada la seguridad15, lo que crea un entorno desfavorable para las actividades de desarrollo.

27. La relación cíclica entre pobreza, degradación ambiental e incidencia creciente de las catástrofes puede romperse solamente con una sólida estrategia de desarrollo nacional que combine políticas y programas a plazos corto y largo con la doble finalidad de reducir la vulnerabilidad a las catástrofes naturales y acelerar el desarrollo económico y social sostenible.

28. Las características y el contenido específico de las estrategias nacionales pueden variar según el tipo de riesgo/catástrofe a que está expuesto un país, la disponibilidad de recursos humanos y de otro tipo y la solidez de las instituciones existentes en el país. Sin embargo, las estrategias pueden tener elementos comunes en los enfoques y objetivos. Entre los objetivos de las estrategias para reducir el riesgo de catástrofes figuran:

29. Las estrategias, para ser eficaces y alcanzar los objetivos indicados, deberán tener un doble enfoque: (A) medidas a corto plazo para responder rápida y eficazmente cuando surgen las catástrofes; y (B) medidas a largo plazo para reducir la vulnerabilidad a las catástrofes y asegurar un desarrollo sostenible acelerado.

30. Los elementos de una estrategia a corto plazo para la gestión de las catástrofes son:

31. Un sistema de alerta y pronóstico que proporcione anticipadamente información sobre posibles catástrofes inminentes es un elemento indispensable de cualquier estrategia de mitigación y gestión de catástrofes. Dicho sistema es útil para llamar la atención de los responsables de las políticas, para sensibilizar al público y para hacer los debidos preparativos a fin de evitar o reducir al mínimo los efectos de las catástrofes. Aunque es posible que en algunos peligros, como el de la sequía, haya un largo período de gestación, éste es en otros tipos de catástrofes relativamente breve, si bien se pueden conseguir notables mejoras gracias a los adelantos tecnológicos en la previsión de los peligros. El empleo de satélites para conseguir información anticipada sobre cuándo y dónde van a producirse ciclones tropicales ha duplicado el tiempo de alerta, de 24 horas en 1990 a 48 horas en 1999, mientras que el período de alerta para los tornados ha mejorado de unos 8 o 9 minutos a17 minutos. La alerta sobre ciclones tropicales ha mejorado notablemente en lo que respecta a dar tiempo para trasladar a la población y sus bienes fuera de las zonas que van a ser afectadas. Esto es particularmente importante para salvar a los agricultores y pescadores que trabajan en zonas costeras vulnerables. Al mejorar la información y comprensión de los fenómenos naturales, en muchas partes del mundo se han establecido también las normas y reglamentos más estrictos sobre la construcción.

32. La evaluación de riesgos incluye información cuantitativa y cualitativa detallada y el conocimiento del riesgo de una catástrofe y de sus repercusiones y consecuencias físicas, sociales, económicas y ambientales. Implica el empleo sistemático de información para determinar la probabilidad de que se produzcan acontecimientos concretos y la magnitud de sus posibles consecuencias. Para ello pueden necesitarse las actividades siguientes:

33 El tercer elemento importante en la gestión de catástrofes a corto plazo es un programa de preparación en el que se detallen las medidas que han de adoptarse, las responsabilidades y acuerdos institucionales y los recursos, políticas y actividades que deberán tenerse preparados para ponerlos en marcha cuando ocurra la catástrofe. Esto incluye la gestión de suministros de emergencia suficientes (reservas de alimentos, medicamentos y otros productos) en lugares estratégicos; mantenimiento de mecanismos financieros de contingencia; y un plan para la logística que pueda necesitarse.

34. La experiencia de varios países ha demostrado que la existencia de programas de preparación sólidos es fundamental para reducir al mínimo las pérdidas de vidas y los daños durante las catástrofes. Cuando el huracán Michelle – la tormenta más fuerte padecida desde 1944- azotó Cuba en noviembre 2001, la eficacia de la preparación y planificación para las catástrofes aseguró la evacuación oportuna de 700 000 personas en refugios de emergencia. Cuando dos años de inundaciones sin precedentes afectaron a Mozambique, la existencia de planes locales y nacionales bien preparados evitó que se ahogaran 34 000 personas. En Bangladesh, cuando se produjo el fuerte ciclón de 1997, gracias al programa de preparación contra los ciclones, se evacuó a los refugios a un millón de personas y se perdieron menos de 200 vidas humanas, frente a las 500 000 muertes registradas en las inundaciones de 1970. La reducción del número de muertes causadas por las catástrofes en todo el mundo en los años noventa en comparación con los decenios anteriores, puede atribuirse a estos programas de preparación.

35. A largo plazo, las estrategias aceleradas de desarrollo agrícola sostenible, que incorporan planes de reducción y medidas de mitigación de las catástrofes, son la forma más eficaz de reducir la vulnerabilidad a las mismas a nivel local y nacional. Estudios disponibles indican que sólo una fracción insignificante de la cantidad de fondos gastada en las catástrofes se utiliza en inversiones destinadas a reducir la vulnerabilidad. La investigación muestra asimismo que los 40 000 millones de dólares gastados en la mitigación de las catástrofes habrían reducido las pérdidas económicas mundiales en 280 000 millones de dólares, si se hubiera invertido el dinero en planes a largo plazo para reducir al mínimo la vulnerabilidad de las comunidades.

36. Un desarrollo agrícola eficiente y de amplia base, con planes eficaces de mitigación de las catástrofes para asegurar la sostenibilidad de la base de recursos y el proceso de desarrollo puede reducir la vulnerabilidad mediante: (i) la mitigación de la pobreza gracias a la creación de empleo y la generación de ingresos en las zonas rurales; (ii) el fomento del crecimiento económico general, ya que la agricultura es, en muchos países de bajos ingresos, el sector fundamental más viable con vinculaciones y efectos multiplicadores en toda la economía; (iii) la diversificación de la base de la economía estimulando el crecimiento de otros sectores e incrementando su parte en el PIB, a la vez que se reduce el de la agricultura que es el sector más sensible a las catástrofes hidrometeorológicas; (iv) el aumento de los ingresos y el fortalecimiento de la capacidad de los hogares y las comunidades, así como del conjunto del país, para afrontar los efectos de las catástrofes; y (v) el fortalecimiento de la capacidad de las comunidades para mejorar la conservación y sostenibilidad de los recursos naturales.


RECUADRO 3

Reducción del efecto perturbador de las catástrofes en los Pequeños Estados Insulares del Caribe

Las economías enormemente expuestas a las catástrofes de las pequeñas islas del Caribe Oriental continúan sufriendo periódicamente los efectos de las tormentas tropicales. Sin embargo, los efectos perturbadores han sido menos graves y sus repercusiones más breves, y no constituyen ya una amenaza para la seguridad alimentaria a plazo más largo. Por ejemplo, Dominica no necesitó operaciones internacionales de ayuda alimentaria después de la devastación causada por el huracán en 1979. Ha contribuido a reducir la vulnerabilidad una combinación favorable de mejoras, entre las que figuran la diversificación económica, cierta repartición de los riesgos y los planes de protección de la infraestructura. Entre los factores que han contribuido a reducir la vulnerabilidad cabe señalar los siguientes:

Cambio estructural en la economía: la parte de la agricultura en la economía ha disminuido rápidamente (p.e., en Dominica se ha reducido a la mitad, bajando a sólo el 19% entre 1977 y 1997), mientras que la industria manufacturera, el turismo y los servicios financieros han crecido y se ha incrementado su parte en el PIB.

La repartición de los riesgos: el plan obligatorio de seguro de los cultivos de banano, WINCROP, introducido en 1987-88 por la Junta de Mercadeo del Banano de las cuatro Islas de Barlovento (Dominica, Granada, Granadinas y Santa Lucia), protege a los cultivadores ofreciéndoles una cobertura financiera parcial en caso de daños causados por tormentas.

Inversiones en la mitigación de las catástrofes: la aplicación de normas de proyectación de la nueva estructura y su ampliación, así como de la rehabilitación de instalaciones dañadas por catástrofes, ha reducido gradualmente la vulnerabilidad a los peligros.

Los efectos de las catástrofes suelen ser localizados, los hogares tienen también capacidad de respuesta pues cuentan con economías abiertas, con una movilidad de la mano de obra relativamente sin restricciones y con remesas de ingresos.

Fuente: Benson and Clay, 2001; OAS, 1996, 1997,1999
 

37. La planificación del uso de la tierra debería constituir la base de los esfuerzos nacionales encaminados a mitigar las catástrofes naturales. Una vez que se han formulado planes apropiados, se pueden aplicar distintos enfoque agrícolas, forestales y pesqueros para reducir la susceptibilidad y aumentar la capacidad de respuesta. La integración de estrategias de reducción de los riesgos de catástrofes en los planes de desarrollo asegura que los esfuerzos por mitigar las catástrofes se realicen de forma continua, con lo que se reduce al mínimo el posible trastorno de los esfuerzos de desarrollo debido a catástrofes recurrentes. Las medidas de mitigación variarán según el tipo de catástrofes.

38. Entre las medidas de mitigación que es necesario adoptar en países expuestos a sequías, cabe señalar las siguientes:

39. En zonas expuestas a inundaciones y tormentas, las medidas de mitigación de las catástrofes en relación con la agricultura pueden ser:

40. Con respecto a las viviendas y asentamientos, las medidas pueden ser:

41. Para mitigar los impactos de los terremotos, muchos países han promulgado códigos y normas sobre edificación que han de cumplir las industrias constructoras para proteger los edificios contra los terremotos. Sin embargo, en muchos otros países no existen tales precauciones.

42. Según el informe “Living with risk- A global review of disaster reduction initiatives”16 de las Naciones Unidas, muchos países han adoptado medidas para integrar la reducción de riesgos de catástrofes en su planificación nacional del desarrollo económico y social. Algunos países, por ejemplo China, están introduciendo progresivamente planes nacionales para reducir los efectos de las catástrofes dentro de sus planes generales de desarrollo económico y social. En muchos otros países, aunque existe el marco fundamental para una estrategia de reducción de los riesgos de catástrofes, el proceso de integrarla y aplicarla dentro del contexto de las políticas y programas nacionales de desarrollo es todavía una tarea por realizar.

43. Las catástrofes, además de causar la pérdida repentina de vidas, sufrimientos humanos y destrucciones de bienes, intensifican la pobreza y la inseguridad alimentaria y frecuentemente entorpecen los esfuerzos encaminados a conseguir los objetivos de un desarrollo sostenible. La repetición de catástrofes naturales en muchos de los países en desarrollo hace peligrar que puedan alcanzarse para 2015 el objetivo de la CMA de reducir el número de personas subnutridas a la mitad, así como los demás Objetivos de Desarrollo del Milenio, a menos que se realicen esfuerzos concentrados a nivel nacional e internacional para reducir la incidencia de las catástrofes y acelerar el desarrollo sostenible. Pruebas empíricas disponibles indican que, si no se ejecutan con éxito programas para evitar o reducir al mínimo los efectos de las catástrofes, es posible que en muchos de los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos aumenten la intensidad y las dimensiones de la pobreza. No sólo aumentarán las cifras de la población pobre, sino que la pobreza será aún más aguda en muchos de estos países.

44. Para facilitar los progresos hacia la consecución de la meta principal de la CMA y los ODM, el Comité podría hacer las siguientes recomendaciones a fin de que las cumplan los estados miembros y la comunidad internacional.

45. De conformidad con los cinco compromisos del Plan de Acción de la CMA y con el párrafo 18 de la Declaración de la CMA: cad, los estados miembros deberían:

46. La comunidad internacional debería seguir apoyando los esfuerzos nacionales y locales encaminados a reducir la vulnerabilidad a las catástrofes en los países en desarrollo mediante:

________________________________

1 CMA Plan de Acción, Compromiso

2 Declaración de la CMA: cad, párrafo 18.

3 Generalmente se reconocen estos peligros, pero frecuentemente no se incluyen en las bases de datos sobre catástrofes naturales.

4 Algunos peligros pueden ser de origen natural o humano (p.e., los incendios de bosques silvestres y la desertificación). Pueden denominarse degradación hidrometeorológica o ambiental.

5 World Disaster Report 2002.

6 ISDR: Living with Risk – a global review of disaster reduction, www.unisdr.org

7 Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, , World Disaster Report 2002.

8 Banco Mundial : Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001.

9 Benson and Clay, “Economic and Social Impacts of Natural Disasters: an assessment of their effects and options for mitigation: synthesis report”. Overseas Development Institute, London, 2003 (draft)

10 El diagrama de flujo puede aplicarse a otros tipos de catástrofes.

11 Si la zona y la población afectadas por la sequía son pequeñas en relación con la economía del país, cuando vuelven las precipitaciones normales, la recuperación puede ser rápida sobre todo para reanudar la producción de productos básicos con ciclos de cultivo anual, siempre que los agricultores dispongan de insumos y aperos agrícolas para reanudar las actividades agrícolas. En los casos en que la sequía afecta a la ganadería y a la producción de cultivos con un ciclo de producción de varios años, como la caña de azúcar y el café, la recuperación puede ser más lenta.

12 Banco Mundial, Documento técnico Nº.401.

13 FAO, El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, 2002.

14 Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial .2000/2001.

15 International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Disaster Report 2001.

16 www.unisdr.org