CL 124/20 |
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CL 124/20 |
Cent vingt-quatrième session |
Rome, 23–28 juin 2003 |
Rapport de la Cent troisième session
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Adoption de l’ordre du jour et du calendrier des travaux
Questions sur les politiques de financement
Amendements au Règlement financier du PAM
Programme de travail du Commissaire aux comptes pour l'exercice biennal 2002-2003
1. Le Comité financier a soumis au Conseil le rapport ci-après sur sa cent troisième session.
2. Ont participé à la session les représentants suivants:
Vice-Président:
M. Anthony Beattie (Royaume-Uni)
Membres:
M. Antonio A. Plaza Jiménez (Chili)
Mme Lamya Al Saqqaf (Koweït)
M. Adnan Bashir Khan (Pakistan)
M. Alassane Wele (Sénégal)
Mme Ryuko Inoue (Japon)
M. Lothar Caviezel (Suisse)
Mme Perpetua M. S. Hingi (République-Unie de Tanzanie)
M. Timothy Lavelle (États-Unis d’Amérique)
3. Le Vice-Président a informé le Comité que M. Humberto Molina Reyes (Chili) Président du Comité financier, ne pouvait malheureusement pas assister a la session. Le Comité a noté que le Vice-Président assumerait les fonctions de Président pour cette session et que M. Antonio A. Plaza Jiménez avait été désigné comme représentant du Chili en l'absence de M. Molina Reyes. Il a également noté que M. Timothy Lavelle avait été désigné comme représentant des États-Unis d'Amérique pour cette session.
4. Le Président a informé le Comité que le rapport du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB), qui traitait certains des points inscrits à l’ordre du jour, était disponible pour information.
5. Le Président a exposé les points de l’ordre du jour et noté que les points 5 et 61 avaient déjà été présentés au Conseil d’administration du PAM et que par conséquent, il n'était pas proposé de discuter ces deux points.
6. Toutefois, après consultation, le Comité est convenu qu’il serait utile que le Commissaire aux comptes présente le point 6 de l’ordre du jour. L’ordre du jour a été ainsi adopté.
7. Le Comité a accueilli favorablement le document WFP/EB.A/2003/6-A/1 en estimant qu’il était très utile et complet. Il a pleinement souscrit aux douze conclusions énoncées dans le document.
8. Le Comité a noté que l’examen du cadre des politiques financières était un travail continu, que le document était encore en cours d’élaboration et que des informations et des conclusions complémentaires seraient présentées au Comité et au Conseil d’administration du PAM dans le cadre du Plan stratégique pour 2004-2007 et du Plan de gestion pour 2004-2005.
9. Le Comité attendait avec intérêt que l’examen des questions relatives au cadre des politiques financières soit intégré aux processus d’élaboration des plans stratégiques et des plans de gestion, qu’il s’agisse du prochain Plan stratégique pour 2004- 2007, du Plan de gestion pour 2004-2005 ou des plans ultérieurs, ainsi qu’il est indiqué dans les trois premières conclusions du document2.
10. L’intégration de l’examen des politiques financières aux processus de planification de l’organisation permettrait également de veiller à ce que les politiques reflètent les objectifs stratégiques de l’organisation, comme cela est indiqué dans la conclusion 43.
11. Le Comité a pris acte des paragraphes portant sur l’harmonisation des politiques avec les autres organisations (paragraphes 12 à 19). Les progrès de cette harmonisation ont été jugés tout à fait satisfaisants, mais l’ampleur de l’harmonisation est nécessairement limitée par la structure financière unique du PAM. En particulier, ces politiques financières sont fondées sur le fait que ces ressources se composent principalement de produits.
12. En débattant la conclusion 5 du document4, le Comité a pris note de l’impact que les conditions d’ordre législatif imposées par les donateurs peuvent avoir sur la flexibilité envisagée du Programme par le biais des changements proposés. Un suivi plus rigoureux des budgets et des négociations plus rapides avec les donateurs pourraient permettre de réduire cet impact.
13. Le Secrétariat a souligné que les méthodes du Programme doivent pouvoir s’adapter à la complexité des conditions posées dans certains cas. Cela ne doit pas impliquer que le même régime s’applique à toutes les contributions. Le Secrétariat est convenu que le Programme doit assurer un meilleur suivi du budget, et il a noté que ces deux questions seraient étudiées à l’occasion du prochain examen des procédures opératoires.
14. Le Comité a rappelé que la flexibilité constituait l’un des premiers objectifs des politiques financières du PAM et que celle-ci était compromise par le fait que les donateurs affectaient de plus en plus leurs contributions à un emploi spécifique alors que la proportion de contributions multilatérales dans les contributions totales diminuait. Le Comité a fait observer que plus les donateurs faisaient confiance au Programme, plus l’utilisation des contributions pourrait être souple.
15. Le Comité a également examiné les paragraphes 33 à 42 du document, qui exposent les politiques relatives aux nouveaux donateurs et au secteur privé. Le problème du financement des coûts connexes pour certains nouveaux donateurs a été mis en relief comme étant une difficulté majeure à l’accroissement du nombre des donateurs. Le Comité a exprimé son soutien aux efforts que le PAM déployait pour diversifier les donateurs, ainsi qu’aux autres options possibles présentées dans le document pour financer ces coûts; il attendait avec intérêt, la création d’un mécanisme de financement pour couvrir ces coûts, comme cela est indiqué au paragraphe 39 c). Le Comité a également suggéré qu'un effort de mobilisation de ressources à l'échelle régionale contribuerait à majorer le nombre des donateurs.
16. Le Comité attendait aussi avec intérêt l'aboutissement des travaux décrits dans les conclusions 7, 8 et 95 dans le cadre de la prochaine budgétisation à base zéro qui sera appliquée pour préparer le Plan de gestion pour 2004-2005. Le Secrétariat a indiqué que des progrès importants avaient été enregistrés dans ce domaine et que l’utilisation de la base zéro pour l’établissement du budget pour 2004-2005 donnerait lieu à un examen plus complet de tous les coûts et permettrait également de résoudre la question de savoir quel était le niveau approprié du budget de dépenses d’administration et d’appui aux programmes (AAP) pour le PAM.
17. Le Comité a également souscrit à la conclusion 106 du document qui concerne l’examen des mécanismes de financement du Programme. Le principe de "transfert des risques" a été jugé important, mais les mécanismes d’application devront être étudiés avec soin.
18. La question des contributions de contrepartie en espèces des gouvernements (CCEG), qui est traitée à la conclusion 117, est depuis longtemps problématique. Alors qu’il a été généralement reconnu que les résultats de ces contributions étaient décevants, les avis ont été partagés quant aux causes de cette situation. Certains membres du Comité ont fait valoir que cette source de financement avait été négligée par le Programme, et d’autres membres ont signalé que d’autres programmes avaient également rencontré des difficultés pour percevoir ces contributions, et qu’un effort considérable avait été fourni par le Secrétariat à cette fin.
19. S’agissant de cette question et de la conclusion 128, le Comité a reconnu que la prise en compte renforcée des contributions en nature des gouvernements bénéficiaires encouragerait l’accroissement des contributions et du nombre des donateurs.
20. Le Secrétariat a informé le Comité que le rapport9 couvrait un certain nombre d’éléments qui faisaient jusqu'ici l'objet de documents séparés. Il se propose maintenant d'établir chaque année un seul rapport financier couvrant diverses questions financières concernant l'année précédente; il s’agirait soit d’un rapport financier intérimaire pour la première année de l'exercice biennal, comme à l’heure actuelle, soit d’une section du rapport financier biennal. Le rapport comportait aussi certains points “non récurrents” qui ne figureraient pas dans les rapports à venir. Les rapports intérimaires annuels étaient complétés par des rapports financiers mensuels destinés à la direction et dans le cadre de la formation à la gestion financière qui est actuellement dispensée aux responsables du PAM.
21. Présentant la première section du rapport, le Secrétariat a insisté sur trois éléments:
22. Le Président a estimé qu'il pourrait être utile au PAM d'examiner les documents financiers principaux de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et du Fonds international de développement agricole (FIDA) au point de vue de leur présentation et de leur contenu.
23. Le Secrétariat a donné des explications sur les principales rubriques du bilan présenté au tableau A2. Les principaux éléments d'avoirs sont les liquidités et les contributions à recevoir. Les soldes de trésorerie devraient s'établir à un niveau raisonnable de façon à fournir un capital de roulement suffisant sans être excessifs. Les liquidités et les contributions à recevoir constituent des avoirs dont la rotation devrait être accélérée au maximum de façon à assurer une réalisation rationnelle des activités.
24. Les niveaux des recettes et des soldes des fonds —1,8 milliard de dollars— devraient augmenter à mesure que le niveau des opérations augmente lui-même. Il serait nécessaire d’examiner le niveau approprié des réserves (Réserve opérationnelle, Compte d’intervention immédiate (CII) et Mécanisme d'avances pour les coûts d'appui directs) en tenant compte du volume fortement accru des opérations. Le Secrétariat s'efforce de réduire proportionnellement les soldes de trésorerie aussi bien que les contributions à recevoir, mais il est possible que ces comptes restent à leurs niveaux absolus actuels ou proches de ce niveau à court terme en raison du développement des activités.
25. Le Comité a noté qu'en 2002, environ la moitié des dépenses avait été engagée pour l'achat de produits, et l'autre moitié pour le transport extérieur et interne, l'entreposage, la manutention et les autres coûts opérationnels, et les coûts d'appui directs et indirects qui représentaient moins de 7 pour cent.
26. Le Secrétariat a expliqué que les recettes différées correspondaient à des contributions en nature sous forme de produits qui n’étaient pas comptabilisées sur la base de l’exercice, et que les intérêts perçus avaient été faibles en 2002 en raison de la baisse des taux d'intérêts aux États-Unis.
27. Le Secrétariat a présenté la section du rapport relative à la gestion de la trésorerie et des placements, et expliqué la composition des soldes ainsi que les mesures prises par le Secrétariat pour veiller à ce que les fonds soient placés convenablement. On a noté que le maintien de soldes de trésorerie considérables dans les mains du PAM posait un problème pour les donateurs, et que le Programme devrait ramener ces soldes à un niveau acceptable.
28. Le Secrétariat a expliqué qu’il prenait des mesures en ce qui concerne aussi bien les soldes de trésorerie que les contributions à recevoir. À moyen terme, les soldes de trésorerie devraient diminuer, mais il est important de les relier au volume des activités qui a augmenté en 2003, notamment à cause des interventions en Iraq. Il est à prévoir que les niveaux de trésorerie seront légèrement moins élevés à la fin de 2003.
29. Le Comité a demandé si le PAM disposait de compétences spécialisées suffisantes pour gérer ces liquidités et ces placements à court terme. Le Secrétariat a déclaré qu'il s'agissait d'un domaine où les capacités auraient besoin d’être renforcées.
30. En examinant les sections du rapport qui concernent les soldes de projets clos, l'utilisation des fonds à reprogrammer et l'utilisation des ressources et des dérogations, le Comité a noté que la reprogrammation a donné d'excellents résultats, que l'établissement des rapports normalisés de projets s'est amélioré en 2002, que la nouvelle politique de comptabilisation des recettes sur la base de l'exercice permettait de comprendre bien plus facilement les données financières et que les avantages de WINGS, le réseau d'information du PAM, apparaissait peu à peu.
31. Le Secrétariat a déclaré que 58 bureaux de pays pourraient utiliser pleinement WINGS à la fin de l'année 2003 et que tous les bureaux de pays auraient accès à WINGS selon certaines modalités. Le Comité a souligné qu’il était très important que WINGS soit installé dans tous les bureaux de pays, en signalant toutefois qu'il ne serait pas rentable d'avoir toutes les fonctions dans les petits bureaux.
32. Le Comité a pris note de la description des procédures relatives au Fonds d'équipement (figurant à la section F du document). Il a déclaré vouloir suivre de près l'application de ces procédures lorsqu'il examinera le projet de Plan de gestion en septembre.
33. Le Comité a suggéré que le Secrétariat se familiarise avec l'initiative lancée à la FAO pour établir un fonds d'équipement.
34. Le Comité a pris note du rapport sur les procédures relatives au Compte de péréquation AAP (section G du rapport), et il a accueilli favorablement les explications données sur la gestion de ce compte.
35. En résumé, le Comité:
36. Le Comité a souscrit aux amendements proposés au Règlement financier du PAM10, qui étaient nécessaires à la suite des décisions sur la gouvernance prises antérieurement par le Conseil d’administration.
37. Le Comité a invité le National Audit Office (NAO) du Royaume-Uni, Commissaire aux comptes du PAM, a présenter son Programme de travail pour 2002-200311, actualisé en fonction de l’état d’avancement de ses travaux.
38. Le représentant du Commissaire aux comptes a fait observer que la présentation du Programme de travail au Conseil d’administration était une initiative nouvelle pris par la vérification externe. Depuis qu'il a succédé à la Cour des Comptes de France, le précédent Commissaire aux comptes du PAM, le NAO a consacré trois mois à la planification de son travail pour l'exercice biennal 2002-2003. Il s’est rendu au Bureau régional du Caire et dans les bureaux de pays du Pakistan et de l’Afghanistan avant d’établir le programme de travail. Le NAO sera chargé de l’audit financier ainsi que de l’audit de gestion ("coût-résultats"), en mettant l’accent sur les risques perçus.
39. Le Commissaire aux comptes examinera notamment le passage, pour l'enregistrement des recettes, à une méthode de comptabilité d’exercice. De même, certaines des questions découlant des visites sur le terrain concernent l’utilisation pour financement croisé des fonds provenant des projets clos, la nécessité d’appliquer les coûts AAP et les coûts d’appui directs (CAD) de façon rationnelle et l’utilisation du système WINGS dans les bureaux de pays. Le NAO a déjà envoyé 8 lettres de recommandations et 6 autres sont prêtes à partir. Les principaux thèmes et questions abordés dans ces lettres seront traités dans le rapport d'audit qui sera présenté au Conseil d’administration en juin 2004.
40. Le NAO a retenu quatre questions prioritaires qui doivent faire l’objet d’audits de gestion approfondis pendant l'exercice biennal: gestion des ressources humaines, gestion des opérations aériennes, gouvernance du PAM et application de l'évaluation des besoins à la programmation opérationnelle. Le NAO envisage de présenter le rapport de gestion sur la gestion des ressources humaines à la session d’octobre du Conseil d’administration. Le NAO considérera un certain nombre de questions relevant d'autres domaines lors du contrôle de gestion, en particulier les achats.
41. Le Comité s’est félicité d’avoir eu l’occasion de recevoir des informations du Commissaire aux comptes. Il prévoit de faire largement appel aux avis et aux observations du Commissaire pour son travail, comme il l'a fait avec la Cour des comptes.
42. Le Comité a été informé que la cent quatrième session était provisoirement fixée du 15 au 19 septembre 2003. On a fait observer qu’en raison de la lourde charge de travail attendue à la FAO et au PAM pour cette session, il ne serait pas peut-être possible d’achever les travaux du Comité en une semaine. Une session séparée pour le PAM pourrait être nécessaire.
43. Le Vice-Président du Comité consultera le Président au sujet de l’organisation de la session de septembre. Il faudrait notamment examiner si une session séparée concernant les affaires du PAM pourrait avoir lieu au PAM. Le Président ferait ensuite rapport au Comité.
44. Il a été convenu de demander un avis juridique pour savoir si les questions de recrutement et de personnel —qui sont traitées par exemple dans le document intitulé "Politique du PAM régissant le recrutement du personnel et la représentation géographique des États membres" (WFP/EB.A/2003/8-B)— relèvent du mandat qui est confié au Comité financier et qui consiste à donner des avis au sujet des affaires du PAM.
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1 Documents WFP/EB.1/2003/5-A/1—Programme de travail et Plan annoté de l'examen des politiques de dotation en ressources et de financement à long terme du PAM pour 2003 et WFP/EB.1/2003/5-B/1—Programme de travail du Commissaire aux comptes pour l'exercice biennal 2002–2003, respectivement.
2 Conclusion 1: "L’examen actuel de ces politiques sera achevé dans le cadre de l’élaboration du Plan stratégique pour 2004–2007 et du Plan de gestion pour 2004–2005."
Conclusion 2: "Il est proposé qu'à l'avenir, les politiques financières soient passées en revue systématiquement dans le cadre des processus d'élaboration du Plan stratégique et du Plan de gestion."
Conclusion 3: "L'expression 'Cadre des politiques financières' sera désormais utilisée pour désigner ce que l'on appelait précédemment les nouvelles politiques de dotation en ressources et de financement à long terme et toutes les mesures s’y rapportant."
3 Conclusion 4: "Les objectifs susmentionnés reflétaient les priorités définies lors de la formulation des politiques à l’origine, au milieu des années 90, mais ils restent dans l’ensemble pertinents et se retrouvent dans la stratégie actuelle du PAM, comme l’ont souligné les discussions relatives au Plan stratégique pour 2004–2007. Toute modification des politiques en vigueur sera évaluée à la lumière des objectifs stratégiques du PAM, tels qu'ils sont reflétés dans le Plan stratégique."
4 Conclusion 5: "L’examen des politiques en vigueur a montré que les modalités actuellement suivies pour les appliquer ne constituent pas la seule option. Pour accroître la flexibilité avec laquelle les ressources peuvent être utilisées conformément aux politiques existantes, il sera adopté la méthode ci-après:
- Le principe du recouvrement intégral des coûts sera appliqué aux contributions au moment où elles sont confirmées (conformément à l'article XIII.4 du Règlement général, qui stipule que 'les donateurs ... fournissent également un apport suffisant [ressources] ... pour couvrir l’intégralité des coûts opérationnels et d’appui correspondant à leur contribution en produits, ces coûts étant calculés en appliquant les critères suivants ...').
- Par la suite, chaque contribution sera contrôlée au niveau du projet plutôt qu'au niveau des divers éléments de dépenses, à moins qu’il n’y ait une restriction législative majeure du donateur.
- La ventilation des contributions, par élément de dépenses, sera fonction des exigences changeantes du projet."
5 Conclusion 7: "La méthode de budgétisation à base zéro qui sera appliquée pour préparer le Plan de gestion pour 2004–2005 identifiera les coûts d'appui fixes et ceux qui sont variables."
Conclusion 8: "Ce reclassement sera opéré pendant l'élaboration du Plan de gestion pour 2004–2005 en examinant les coûts actuellement considérés comme indirects (AAP) pour déterminer s'ils peuvent être directement imputés à une opération. Il se peut que cet examen fasse apparaître que certains de ces coûts peuvent être imputés directement à une opération et devraient donc être considérés comme des CAD, mais il apparaît peu probable que tous les CAI variables puissent être directement imputés à une opération: conformément aux politiques en vigueur, il subsistera sans doute toujours des CAI de nature à la fois variable et indirecte."
Conclusion 9: "Afin d'identifier le niveau auquel devraient être fixés les coûts d'appui pour l'ensemble de l'Organisation, la méthode de budgétisation à base zéro sera universellement appliquée, que ce soit au siège, dans les bureaux régionaux ou dans les bureaux de pays. En outre, cet exercice répondra aux préoccupations exprimées par le Commissaire aux comptes au sujet du manque de cohérence en ce qui concerne les méthodes de comptabilisation et d'imputation des coûts d'appui indirects, des dépenses afférentes aux programmes et des dépenses d'administration inhérentes à la configuration standard actuelle du budget AAP des bureaux de pays."
6 Conclusion 10: "L’examen de ces mécanismes se poursuivra à la lumière de ce qui précède et les conclusions et propositions qui en seront issues seront présentées dans le cadre du Plan de gestion pour 2004–2005 ou aux réunions ultérieures du Conseil d’administration, selon qu'il conviendra."
7 Conclusion 11: "Conformément à ce qui précède et à l’accent mis sur les nouveaux donateurs lors des consultations relatives au Plan stratégique, il est proposé que ces contributions soient traitées, dans la mesure du possible, de la même manière que toutes les autres contributions au PAM. Les nouvelles mesures proposées pourraient notamment être les suivantes:
· Le Programme enverrait chaque année au gouvernement du pays bénéficiaire une demande de contribution aux dépenses AAP du bureau de pays. Ces demandes préciseraient que l’on attend du gouvernement bénéficiaire qu’il finance une part significative de ces coûts mais seraient de nature similaire à un appel de contributions à un projet.
· À la suite des négociations entre le Programme et le gouvernement, un accord serait conclu sur le montant de la contribution. Ces accords devraient:
o suivre dans la mesure du possible le mode de présentation des accords relatifs aux autres contributions;
o prévoir la même comptabilisation que pour les autres contributions confirmées;
o être conformes à l’article 4.7 du Règlement financier, qui prescrit qu’un accord doit définir l’ampleur de ces contributions.
· Le régime comptable applicable à ces contributions serait le même que celui appliqué à toutes les autres contributions; les gouvernements bénéficiaires seraient reconnus de la même manière que les autres donateurs.
· Le Secrétariat élaborera des procédures supplémentaires relatives à l’utilisation de ces contributions."
8 Conclusion 12: "La question de la comptabilisation de l'élément en nature des contributions du pays bénéficiaire aux dépenses AAP sera examinée dans le contexte de l'examen plus général de la comptabilisation des contributions en nature des gouvernements bénéficiaires."
9 Document WFP/EB.A/2003/6-B/1.
10 Document WFP/EB.A/2003/6-C/1.
11 Document WFP/EB.1/2003/5-B/1.